EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 6.9.2022

COM(2022) 661 final

2022/0273(NLE)

Predlog

SKLEP SVETA

o prenehanju izvajanja celotnega Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Rusko federacijo o poenostavitvi izdajanja vizumov državljanom Evropske unije in Ruske federacije

OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.OZADJE PREDLOGA

•Razlogi za predlog in njegovi cilji

Sporazum med Evropsko skupnostjo in Rusko federacijo o poenostavitvi izdajanja vizumov državljanom Evropske unije in Ruske federacije (v nadaljnjem besedilu: sporazum o poenostavitvi izdajanja vizumov) je začel veljati 1. junija 2007 1 . Namen sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov je na podlagi vzajemnosti poenostaviti izdajanje vizumov za načrtovano bivanje za največ 90 dni v obdobju 180 dni za državljane Evropske unije in Ruske federacije. Evropska unija je sklenila sporazume o poenostavitvi izdajanja vizumov le z izbranim in omejenim številom tretjih držav. Taki sporazumi so dokaz vzajemnega partnerstva med EU in zadevno državo ter temeljijo na vzajemnem spoštovanju skupnih vrednot.

Leta 2011 so se začela pogajanja o reviziji sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov, da bi se upoštevale spremembe pravnega okvira EU in izkušnje, pridobljene pri izvajanju sporazuma. Vzporedno s tem se je začel dialog o „skupnih ukrepih za liberalizacijo vizumskega režima“. Tako pogajanja kot dialog so bili leta 2014 zamrznjeni zaradi nezakonite priključitve Avtonomne republike Krim in mesta Sevastopol Rusiji 2 .

V odziv na navedeno nezakonito priključitev leta 2014 ter na nadaljnje destabilizacijske ukrepe v vzhodni Ukrajini je Evropska unija uvedla (i) gospodarske sankcije zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini, povezane z izvajanjem sporazumov iz Minska; (ii) sankcije v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine; (iii) sankcije v odziv na nezakonito priključitev Avtonomne republike Krim in mesta Sevastopol Ruski federaciji.

Odločitev Ruske federacije, da prizna območji ukrajinskih pokrajin Doneck in Lugansk, ki nista pod vladnim nadzorom, kot neodvisni entiteti, in odločitev o napotitvi ruskih vojakov v Ukrajino ter neupravičeni in neizzvani vojaški napad zoper njeno ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost predstavljajo resno kršitev mednarodnega prava in mednarodnih sporazumov, vključno z Ustanovno listino ZN, Helsinško sklepno listino, Pariško listino in memorandumom iz Budimpešte.

Rusija ima kot podpisnica sporazumov iz Minska jasno in neposredno odgovornost, da si prizadeva za mirno rešitev. Rusija z odločitvijo, da prizna območji vzhodne Ukrajine, ki nista pod vladnim nadzorom, kot neodvisni entiteti, očitno krši sporazume iz Minska, ki določajo popolno vrnitev teh območij pod nadzor ukrajinske vlade.

EU se je 23. februarja 2022 soglasno dogovorila o prvem svežnju sankcij, ki so Rusiji povzročile dodatne stroške, v odziv na njena dejanja. To je vključevalo posamezne sankcije, finančne omejitve in omejitve gospodarskih odnosov med EU in območjema ukrajinskih pokrajin Doneck in Lugansk, ki nista pod vladnim nadzorom.

Evropski svet je 24. februarja 2022 najostreje obsodil neizzvano in neupravičeno vojaško agresijo Rusije proti Ukrajini ter skupaj s svojimi mednarodnimi partnerji izrazil popolno solidarnost Unije z Ukrajino in njenim prebivalstvom. Rusija s svojo nezakonito vojaško agresijo od takrat še naprej grobo krši mednarodno pravo, izvaja grozodejstva nad ukrajinskim prebivalstvom ter ogroža evropsko in svetovno varnost in stabilnost. Evropski svet je tudi zahteval, da Rusija nemudoma preneha z vojaškimi akcijami, brezpogojno umakne vse sile in vojaško opremo s celotnega ozemlja Ukrajine ter v celoti spoštuje ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine znotraj njenih mednarodno priznanih meja.  3

Unija se je nato odzvala z nadaljnjimi svežnji sankcij, vključno z zamrznitvijo sredstev in prepovedjo potovanja za posameznike. Poleg tega je sprejela omejevalne ukrepe v zvezi s finančnim, energetskim, prometnim in tehnološkim sektorjem. Sprejela je tudi dodatne ukrepe, zlasti začasno prenehanje uporabe dela sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov 4 . S tem ukrepom so se začasno prenehale izvajati poenostavitve v zvezi s spremnimi dokumenti, vizumsko takso, izdajo vizumov za večkratni vstop in trajanjem postopkov obravnave prošenj za izdajo vizuma. Usmerjen je bil v ruske imetnike diplomatskih potnih listov, vladne uradnike, poslovneže in predstavnike poslovnih organizacij.

Od začetka celovite agresije Rusije proti Ukrajini so se razmere znatno poslabšale, kar ima tragične humanitarne posledice za civilno prebivalstvo in infrastrukturo, Rusija pa je še dodatno razširila svojo polno ali delno zasedbo v vzhodnih in južnih območjih Ukrajine. Več milijonov Ukrajincev je bilo prisiljenih zbežati, in sicer prek kopenskih meja, saj zračne poti niso na voljo. Neposredna posledica obsežne invazije je stalno naraščanje števila prehodov ukrajinske meje v smeri sosednjih držav. Po podatkih UNHCR je to število 23. avgusta preseglo 11 milijonov, od česar je bilo približno 10 milijonov vstopov v EU.

Države članice so na neformalnem srečanju ministrov za zunanje zadeve 31. avgusta menile, da je treba celotni sporazum o poenostavitvi izdajanja vizumov začasno prenehati uporabljati, da bi se znatno zmanjšalo število novih vizumov, ki jih ruskim državljanom izdajo države članice EU, in preprečilo morebitno trgovanje ruskih državljanov z vizumi.

EU ne more obravnavati Rusije kot partnerice v okviru sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov, dokler izvaja destruktivno zunanjo politiko in vojaško agresijo proti državi kandidatki za članstvo v EU ter popolnoma zanemarja mednarodni red, ki temelji na pravilih.

2.    PREDLAGANI UKREPI

Vojaška agresija proti državi, ki meji na Evropsko unijo, upravičuje ukrepe za zaščito bistvenih varnostnih interesov Evropske unije in njenih držav članic.

Ruska federacija ne ogroža le odnosov z Evropsko unijo in njenimi državami članicami, ampak s spodkopavanjem ozemeljske nedotakljivosti, suverenosti in neodvisnosti Ukrajine krši tudi sporazume iz Minska, kar je v nasprotju z njenimi mednarodnimi obveznostmi.

Poleg tega izvaja proaktivno politiko, s katero ukrajinskim državljanom vsiljuje uporabo svojih mednarodnih potnih listov na ukrajinskih območjih, ki jih zaseda ruska vojska, s čimer krši ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine.

V skladu s členom 15(5) sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov lahko vsaka pogodbenica začasno preneha izvajati celotni sporazum ali njegov del iz razlogov javnega reda, zaščite nacionalne varnosti ali varstva javnega zdravja. Vsa ta merila so ogrožena zaradi ruske invazije na Ukrajino. Ker Rusija očitno ne spoštuje mednarodni red, ki temelji na pravilih, to pomeni veliko tveganje za javni red. Obstajajo tudi posebna tveganja, kot je kroženje prebivalcev zasedenih območij Ukrajine, ki so blizu ruskemu režimu in se jim lahko izdajo mednarodni potni listi Ruske federacije. Ta vojaška agresija podpira razvoj organiziranega kriminala in kroženje nezakonitega orožja, s čimer ogroža varnostne interese Unije in nacionalno varnost držav članic. Povečana tveganja, povezana z uporabo jedrske elektrarne v Zaporožju kot vojaškega objekta s strani Ruske federacije, predstavljajo veliko grožnjo za življenje ljudi.

Na splošno odločitev o invaziji Ukrajine in nadaljnjem izvajanju vojaške agresije ni združljiva z zaupanja vrednim odnosom med EU in Rusko federacijo. Sporazumi o poenostavitvi izdajanja vizumov so bili sklenjeni le z izbranim in omejenim številom tretjih držav ter izhajajo iz medsebojnega partnerstva med EU in zadevno državo. Država, ki izvaja neizzvano in neupravičeno agresijo, ne bi smela več biti upravičena do poenostavitve izdajanja vizumov. Zato je upravičeno, da se celotni sporazum o poenostavitvi izdajanja vizumov začasno preneha uporabljati za vse državljane Ruske federacije.

Začasno prenehanje bo vplivalo tudi na kategorije potnikov, kot so novinarji, učenci, dijaki, študenti in raziskovalci, ki ne bodo več upravičeni do poenostavitev v okviru sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov. Glede na pomen takih kategorij potnikov za EU in stalnih medosebnih stikov bo to vprašanje obravnavano v prihodnjih smernicah, ki jih bo Komisija sprejela v zvezi s splošnimi vizumskimi vprašanji in Rusijo.

Ko začne veljati sklep Sveta, se bodo pravila iz sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov začasno prenehala uporabljati. Posledično se bodo uporabljala splošna pravila vizumskega zakonika.

3.PRAVNA PODLAGA, SUBSIDIARNOST IN SORAZMERNOST

•Pravna podlaga

Materialna pravna podlaga tega predloga je člen 77(2)(a) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

Poleg tega člen 15(5) sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov določa, da „[lahko vsaka pogodbenica] začasno preneha izvajati celotni Sporazum ali njegov del iz razlogov javnega reda, zaščite nacionalne varnosti ali varstva javnega zdravja. O odločitvi o začasnem prenehanju izvajanja uradno obvesti drugo pogodbenico najkasneje 48 ur pred začetkom veljavnosti odločitve. Pogodbenica, ki je začasno prenehala izvajati ta sporazum, nemudoma obvesti drugo pogodbenico, ko razlogi za začasno prenehanje izvajanja prenehajo.“ 

•Subsidiarnost (za neizključno pristojnost)

N. r.

•Sorazmernost

Ta predlog je sorazmeren s potrebo po zaščiti varnosti Unije in držav članic ter po odzivu na neizzvano in neupravičeno rusko vojaško agresijo proti Ukrajini. Glede na poslabšanje varnostnih razmer v Ukrajini zaradi vojaških akcij Ruske federacije in povečano tveganje, ki ga ti ukrepi pomenijo za Evropsko unijo, je sorazmerno, da se celotni sporazum o poenostavitvi izdajanja vizumov začasno preneha izvajati.

4.REZULTATI NAKNADNIH OCEN, POSVETOVANJ Z DELEŽNIKI IN OCEN UČINKA

Države članice so na seji Delovne skupine za vizume 13. julija 2022 razpravljale o začasnem prenehanju izvajanja celotnega sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov. Države članice so poleg tega izrazile tudi svoja stališča o začasnem prenehanju izvajanja sporazuma na neformalnem srečanju ministrov za zunanje zadeve (Gymnich) 31. avgusta 2022 in dosegle politični dogovor o začasnem prenehanju izvajanja celotnega sporazuma.

5.PRORAČUNSKE POSLEDICE

Predlog ne pomeni dodatnih stroškov za proračun EU.

6.DRUGI ELEMENTI

•Načrti za izvedbo ter ureditev spremljanja, ocenjevanja in poročanja

Izvajanje ukrepa bo spremljala Komisija, zlasti v okviru schengenskih ocenjevanj.

•Natančnejša pojasnitev posameznih določb predloga

Namen predloga je v celoti začasno prenehati izvajati poenostavitve iz sporazuma o poenostavitvi izdajanja vizumov za ruske državljane. Nanaša se na spremne dokumente, ki jih mora prosilec predložiti pred potovanjem, višino vizumske takse, izdajo vizumov za večkratni vstop in trajanje postopkov obravnave prošenj za izdajo vizuma. Poenostavitve v zvezi s temi različnimi elementi se bodo prenehale uporabljati, za ruske državljane pa se bodo uporabljala standardna pravila vizumskega zakonika v zvezi z naslednjim: vizumsko takso (člen 16 vizumskega zakonika), najdaljšim trajanjem obravnave prošenj za izdajo vizuma (člen 23), izdajo vizumov za večkratni vstop (člen 24(2)) in spremnimi dokumenti, ki jih prosilec mora predložiti pred potovanjem (člen 14) 5 .

2022/0273 (NLE)

Predlog

SKLEP SVETA

o prenehanju izvajanja celotnega Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Rusko federacijo o poenostavitvi izdajanja vizumov državljanom Evropske unije in Ruske federacije

SVET EVROPSKE UNIJE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije ter zlasti člena 77(2)(a) in člena 218(9) Pogodbe,

ob upoštevanju predloga Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1)Sporazum med Evropsko skupnostjo in Rusko federacijo o poenostavitvi izdajanja vizumov državljanom Evropske unije in Ruske federacije (v nadaljnjem besedilu: Sporazum) 6 je začel veljati 1. junija 2007, vzporedno s Sporazumom med Evropsko skupnostjo in Rusko federacijo o ponovnem sprejemu 7 .

(2)Namen Sporazuma je na podlagi vzajemnosti poenostaviti izdajanje vizumov za načrtovano bivanje za največ 90 dni v obdobju 180 dni za državljane Evropske unije in Ruske federacije. V preambuli Sporazuma je poudarjena želja, da se s poenostavitvijo izdajanja vizumov poenostavijo medsebojni odnosi med ljudmi, kar je pomemben pogoj za stabilen razvoj gospodarskih, humanitarnih, kulturnih, znanstvenih in drugih vezi.

(3)Na podlagi člena 15(5) Sporazuma lahko vsaka pogodbenica začasno preneha izvajati celotni Sporazum ali njegov del iz razlogov javnega reda, zaščite nacionalne varnosti ali varstva javnega zdravja. O odločitvi o začasnem prenehanju izvajanja uradno obvesti drugo pogodbenico najkasneje 48 ur pred začetkom veljavnosti odločitve. Pogodbenica, ki je začasno prenehala izvajati ta sporazum, nemudoma obvesti drugo pogodbenico, ko razlogi za začasno prenehanje izvajanja prenehajo.

(4)V odziv na nezakonito priključitev Avtonomne republike Krim in mesta Sevastopol Ruski federaciji leta 2014 ter na nadaljnje destabilizacijske ukrepe Ruske federacije v vzhodni Ukrajini je Evropska unija že uvedla gospodarske sankcije zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini, povezane z nepopolnim izvajanjem sporazumov iz Minska; sankcije v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine, in sankcije v odziv na nezakonito priključitev Avtonomne republike Krim in mesta Sevastopol Ruski federaciji.

(5)Ruska federacija ima kot podpisnica sporazumov iz Minska jasno in neposredno odgovornost, da si prizadeva za mirno rešitev konflikta v skladu s temi načeli. Ruska federacija z odločitvijo, da prizna območji pokrajin vzhodne Ukrajine, ki nista pod vladnim nadzorom, kot neodvisni entiteti, očitno krši sporazume iz Minska, ki določajo popolno vrnitev teh območij pod nadzor ukrajinske vlade.

(6)Odločitev Ruske federacije, da prizna območji pokrajin Doneck in Lugansk v Ukrajini, ki nista pod vladnim nadzorom, kot neodvisni entiteti, in posledična odločitev o napotitvi ruskih vojakov v Ukrajino nadalje spodkopavata ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine ter predstavljata resno kršitev mednarodnega prava in mednarodnih sporazumov, vključno z Ustanovno listino ZN, Helsinško sklepno listino, Pariško listino in memorandumom iz Budimpešte.

(7)Od začetka ruske neizzvane in neupravičene agresije proti Ukrajini 24. februarja 2022 so se razmere poslabšale, Rusija pa je razširila svojo polno ali delno zasedbo v vzhodnih in južnih pokrajinah Ukrajine. Rusija kot vojaški objekt uporablja tudi največjo ukrajinsko jedrsko elektrarno v Zaporožju, kar ustvarja tveganje za povzročitev večje jedrske nesreče z učinki prelivanja na sosednje države, vključno z državami članicami.

(8)Evropski svet je 24. februarja 2022 najostreje obsodil neizzvano in neupravičeno vojaško agresijo Rusije proti Ukrajini ter skupaj s svojimi mednarodnimi partnerji izrazil popolno solidarnost Unije z Ukrajino in njenim prebivalstvom. Rusija z nezakonitimi vojaškimi akcijami grobo krši mednarodno pravo ter ogroža evropsko in svetovno varnost in stabilnost. Unija je nato 25. februarja sprejela dodatne omejevalne ukrepe, s katerimi je začasno prenehala izvajati del Sporazuma v odziv na neizzvano in neupravičeno rusko vojaško agresijo 8 .

(9)Vojaška agresija proti državi, ki meji na Evropsko unijo, kot je ta, ki se je zgodila v Ukrajini in zaradi katere so bili sprejeti omejevalni ukrepi, upravičuje ukrepe za zaščito bistvenih varnostnih interesov Evropske unije in njenih držav članic.

(10)Ruska federacija je s spodkopavanjem ozemeljske nedotakljivosti, suverenosti in neodvisnosti Ukrajine kršila tudi sporazume iz Minska. To je v nasprotju z mednarodnimi obveznostmi Ruske federacije.

(11)Z vojaškimi akcijami Ruske federacije v Ukrajini so se okrepile grožnje javnemu redu, nacionalni varnosti in javnemu zdravju držav članic.

(12)Zato Svet meni, da bi bilo treba zaradi vse slabših razmer, ki jih je povzročila ruska vojaška agresija proti Ukrajini, v celoti začasno prenehati izvajati določbe Sporazuma, v katerih so določene poenostavitve za državljane Ruske federacije, ki zaprosijo za vizum za kratkoročno bivanje.

(13)Ta sklep predstavlja razvoj določb schengenskega pravnega reda, v katerem Irska v skladu s Sklepom Sveta 2002/192/ES ne sodeluje. Irska torej ne sodeluje pri sprejetju tega sklepa, ki zato zanjo ni zavezujoč in se v njej ne uporablja.

(14)V skladu s členoma 1 in 2 Protokola št. 22 o stališču Danske, ki je priložen Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije, Danska ne sodeluje pri sprejetju tega sklepa, ki zato zanjo ni zavezujoč in se v njej ne uporablja –

SPREJEL NASLEDNJI SKLEP:

Člen 1

Določbe Sporazuma se v celoti začasno prenehajo uporabljati za državljane Ruske federacije.

Člen 2

Sklep Sveta (EU) 2022/333 se nadomesti s tem sklepom.

Ta sklep začne veljati drugi dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije in predložitvi uradnega obvestila Ruski federaciji.

V Bruslju,

(1)    Sporazum med Evropsko skupnostjo in Rusko federacijo o poenostavitvi izdajanja vizumov državljanom Evropske unije in Ruske federacije (UL L 129, 17.5.2007).

(2)    Sklepi Sveta glede Ukrajine, seja Sveta za zunanje zadeve, Bruselj, 3. marca 2014.

(3)    Sklepi Evropskega sveta z dne 24. februarja 2022.

(4)    Sklep Sveta (EU) 2022/333.

(5)    Izvedbeni sklep Komisije C(2016) 3347 final z dne 6. junija 2016 o seznamu spremnih dokumentov, ki jih morajo predložiti prosilci za vizum v Iranu, Iraku in Ruski federaciji.

(6)    UL L 129, 17.5.2007.

(7)    Sporazum med Evropsko skupnostjo in Rusko federacijo o ponovnem sprejemu (UL L 129, 17.5.2007).

(8)    Sklep Sveta (EU) 2022/333.