52018DC0408

(3)Poročilo o državi za Španijo 5 za leto 2018 je bilo objavljeno 7. marca 2018. V njem so bili ocenjeni napredek Španije pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je Svet sprejel 11. julija 2017, nadaljnje ukrepanje po priporočilih, sprejetih v prejšnjih letih, in napredek pri doseganju njenih nacionalnih ciljev iz strategije Evropa 2020. Poročilo o državi vsebuje tudi rezultate poglobljenega pregleda v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011, ki so bili prav tako objavljeni 7. marca 2018 6 . Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da v Španiji obstajajo makroekonomska neravnotežja. Zlasti visok zunanji in notranji dolg, tako javni kot zasebni, ob visoki brezposelnosti še naprej povzroča ranljivosti s čezmejno razsežnostjo. Zunanje uravnoteženje napreduje po zaslugi presežkov na tekočem računu, zabeleženih od leta 2013, ki temeljijo na strukturnem izboljšanju trgovinske uspešnosti. Vendar so neto zunanje obveznosti še vedno visoke. Napreduje tudi zmanjševanje dolga zasebnega sektorja, ki ga podpirajo ugodni pogoji za rast, vendar je potrebno nadaljnje razdolževanje. Bolj zdrav finančni sektor spodbuja gospodarsko aktivnost. Kljub močni rasti nominalnega BDP se javni dolg kot delež BDP zmanjšuje le počasi. Nadaljuje se hitro upadanje stopnje brezposelnosti, ki pa kljub temu ostaja zelo visoka, poleg tega pa visoka stopnja segmentacije trga dela ovira hitrejšo rast produktivnosti dela. Po velikem reformnem zagonu med letoma 2012 in 2015 je napredek pri uresničevanju priporočil v zadnjem času skromnejši. Sedanje gospodarske razmere ponujajo priložnost za izvedbo potrebnih reform za okrepitev odpornosti španskega gospodarstva in povečanje rasti produktivnosti.

(4)Za Španijo trenutno velja korektivni del Pakta za stabilnost in rast. Španija v programu za stabilnost za leto 2018 načrtuje odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2018 v skladu s sklepom Sveta z dne 8. avgusta 2016 o pozivu Španiji, naj sprejme ukrepe za zmanjšanje primanjkljaja, ki so potrebni za odpravo čezmernega primanjkljaja 7 . Saldo sektorja država naj bi se še naprej izboljševal in v letu 2021 dosegel presežek v višini 0,1 % BDP. Program za stabilnost za leto 2018 vsebuje vse ukrepe, vključene v osnutek zakona o proračunu, ki je bil parlamentu predložen 3. aprila, ter dodatne ukrepe, napovedane do konca aprila. Španija v časovnem obdobju, ki ga zajema program za stabilnost za leto 2018, predvidoma ne bo dosegla srednjeročnega cilja izravnanega proračunskega položaja v strukturnem smislu. V programu za stabilnost za leto 2018 je predvideno, da se bo delež dolga sektorja država v BDP v letu 2018 znižal na 97,0 %, v letu 2019 na 95,2 %, v letu 2021 pa na 89,1 % BDP. Makroekonomske predpostavke, uporabljene v programu, so verjetne. Na splošno načrtovano doseganje ciljnih nominalnih primanjkljajev še naprej temelji na trdnih gospodarskih obetih in predpostavki, da bodo javnofinančni odhodki rasli manj kot nominalni BDP. Tveganja za doseganje fiskalnih ciljev so povezana tako z večjo rastjo prihodkov kot bolj umirjeno rastjo odhodkov, kot je predvideno v napovedi Komisije, ter z možnostjo nastanka nadaljnjih pogojnih obveznosti.

(5)Svet je 8. avgusta 2016 od Španije zahteval, naj do leta 2018 odpravi čezmerni primanjkljaj, in sicer naj zmanjša primanjkljaj sektorja država na 4,6 % BDP v letu 2016, na 3,1 % BDP v letu 2017 in na 2,2 % BDP v letu 2018. To izboljšanje salda sektorja država se je glede na posodobljeno pomladansko napoved Komisije iz leta 2016 štelo za skladno s poslabšanjem strukturnega salda za 0,4 % BDP v letu 2016 ter njegovim izboljšanjem za 0,5 % BDP v letih 2017 in 2018. Španija je v letu 2017 dosegla nominalni primanjkljaj v višini 3,1 % BDP, kar je pod ciljem, določenim v sklepu Sveta z dne 8. avgusta 2016. V skladu z napovedjo Komisije iz pomladi 2018 naj bi se nominalni primanjkljaj v letu 2018 znižal na 2,6 % BDP, kar je 0,4 % BDP nad ciljno vrednostjo nominalnega primanjkljaja, določeno v programu za stabilnost za leto 2018 in v sklepu Sveta. V primerjavi s programom za stabilnost za leto 2018 napoved Komisije predvideva manjšo rast javnofinančnih prihodkov in nekoliko višje odhodke. V skladu z napovedjo Komisije iz pomladi 2018 naj bi se strukturni saldo v letu 2018 poslabšal za 0,3 % BDP, in sicer zaradi ukrepov, ki povečujejo primanjkljaj, vključenih v osnutek zakona o proračunu za leto 2018, ki je bil parlamentu predložen 3. aprila, v letu 2019 pa naj bi se le rahlo izboljšal. Zato se pričakuje, da fiskalni napor v letu 2018 ter skupni fiskalni napor v obdobju 2016–2018 ne bo zagotovljen. Gospodarska rast podpira zmanjšanje primanjkljaja, vendar se ne izkorišča za strukturno okrepitev javnih financ. V skladu s tem Komisija v mnenju o posodobljenem osnutku proračunskega načrta Španije ugotavlja, da je načrt večinoma skladen z določbami Pakta za stabilnost in rast, saj napoved Komisije iz leta 2018 predvideva, da bo čezmerni primanjkljaj pravočasno ustrezno zmanjšan, vendar je ekspanziven.

(6)Če bo čezmerni primanjkljaj pravočasno in vzdržno ustrezno zmanjšan, bi za Španijo leta 2019 veljala preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter prehodno pravilo glede dolga. Glede na to, da naj bi bil dolg sektorja država v Španiji nad 60 % BDP, pozitivna proizvodna vrzel pa bo po napovedih znašala 2,3 % BDP, bi se morali nominalni neto primarni javnofinančni odhodki 8 v letu 2019 zmanjšati za vsaj 0,3 % BDP, kar je v skladu s strukturno prilagoditvijo v višini 1,0 % BDP, kot izhaja iz matrike zahtev v okviru Pakta za stabilnost in rast. Hkrati obstajajo znaki, da je neizkoriščena zmogljivost v gospodarstvu podcenjena. Španija bo po pričakovanjih v letu 2019 še vedno beležila eno najvišjih stopenj brezposelnosti v EU, ki naj bi omejila plačne pritiske, zlasti v zasebnem sektorju, inflacija pa naj bi skladno s tem ostala precej pod 2 %. To kaže na preostalo neizkoriščenost delovne sile na trgu dela. Poleg tega, tudi če ocena Komisije o verjetnosti proizvodne vrzeli ne kaže, da ocena proizvodne vrzeli na podlagi skupno dogovorjene metodologije ni verjetna, nakazuje na precej širok razpon verjetnih ocen proizvodne vrzeli za Španijo. Na tej podlagi se zdi letna strukturna prilagoditev v višini 0,65 % BDP, ki ustreza najvišji stopnji rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov v višini 0,6 %, ustrezna. V skladu s pomladansko napovedjo Komisije ob predpostavki nespremenjenih politik v Španiji v letu 2019 obstaja tveganje znatnega odklona od zahtevane fiskalne prilagoditve. Poleg tega se pričakuje, da Španija v letu 2019 ne bo izpolnjevala zahtev prehodnega pravila glede dolga. Svet na splošno meni, da bi morala biti Španija pripravljena v letu 2018 sprejeti dodatne ukrepe za zagotovitev skladnosti in da bi bilo treba z letom 2019 sprejeti potrebne ukrepe za izpolnitev določb Pakta za stabilnost in rast. Uporaba morebitnih nepričakovanih prihodkov za nadaljnje zmanjševanje deleža dolga sektorja država bi bila preudarna.

(7)Poleg tega je Svet avgusta 2016 od Španije zahteval tudi, naj sprejme ukrepe za izboljšanje svojega fiskalnega okvira z namenom povečanja samodejnosti mehanizmov za preprečevanje in odpravljanje odklonov od fiskalnih ciljev in okrepitve prispevka pravila porabe iz zakona o stabilnosti k fiskalni konsolidaciji. Vendar program za stabilnost za leto 2018 ne vsebuje načrtov za okrepitev pravila o domači porabi, niti ne poroča o ukrepih za povečanje samodejnosti korektivnih in preventivnih mehanizmov v zakonodaji. Svet je tudi pozval Španijo, naj sprejme ukrepe za izboljšanje okvira politike javnega naročanja. Španija je dosegla napredek s sprejetjem novega zakona o naročilih v javnem sektorju novembra 2017. Vendar lahko nova zakonodaja izboljša učinkovitost in preglednost javnih naročil le, če bo hitro in ambiciozno implementirana z vzpostavitvijo nove upravljavske strukture in okrepitvijo mehanizmov za nadzor postopkov javnega naročanja na vseh ravneh države. V prihodnji nacionalni strategiji javnega naročanja bi bilo treba zlasti določiti predhodni in naknadni nadzor, ki ga bodo izvajale nove strukture. Vlada je junija 2017 pooblastila neodvisni fiskalni organ za izvedbo pregleda porabe za izbrane subvencije javnega sektorja. Komisija spremlja izvajanje pregleda, ki naj bi bil zaključen do začetka leta 2019.

(8)Španija je 27. aprila 2018 predložila nacionalni program reform za leto 2018 in program za stabilnost za leto 2018. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(9)Ustrezna priporočila za posamezne države so bila obravnavana pri načrtovanju programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov za obdobje 2014–2020. Kot je predvideno v členu 23 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta 9 , lahko Komisija od države članice zahteva, da pregleda svoj partnerski sporazum in ustrezne programe ter predlaga njihove spremembe, kadar je to potrebno za podporo izvajanju ustreznih priporočil Sveta. Komisija je zagotovila dodatne podrobnosti o tem, kako bo uporabila to določbo, v smernicah o uporabi ukrepov za povezovanje uspešnosti evropskih strukturnih in investicijskih skladov z dobrim gospodarskim upravljanjem 10 .

(10)Zaposlenost v Španiji še naprej trdno raste ob podpori učinkov preteklih reform trga dela in upočasnitve rasti plač. Stopnja brezposelnosti se še naprej zmanjšuje, vendar ostaja precej nad ravnmi, ki jih je Španija beležila pred krizo, in je med najvišjimi v EU. To pomeni znaten neizkoriščen potencial znanj in spretnosti, zlasti pri brezposelnih mladih. Delež brezposelnih, ki so brez dela več kot eno leto, se zmanjšuje, vendar še vedno predstavlja skoraj polovico vseh brezposelnih oseb. Španija je sprejela niz političnih pobud za razširitev individualne podpore za dolgotrajno brezposelne in za pomoč mladim pri vstopu na trg dela ter izboljšanje njihove zaposljivosti, zlasti s povečanjem števila upravičencev do jamstva za mlade. Učinkovitost teh ukrepov je odvisna tudi od zmogljivosti regionalnih zavodov za zaposlovanje in socialnih služb za zagotavljanje posameznikom prilagojene podpore za iskalce zaposlitve, ki se le počasi izboljšuje. Obstajajo tudi možnosti za večje sodelovanje z delodajalci, zlasti s povečanjem deleža prostih delovnih mest, ki jih obravnavajo zavodi za zaposlovanje, ter z izboljšanjem profiliranja in usklajevanja iskalcev zaposlitve s potrebami delodajalcev. Hkrati bi bilo treba nadaljevati prizadevanja za izboljšanje koordinacije med zavodi za zaposlovanje in socialnimi službami, kjer je bil v letu 2017 dosežen določen napredek.

(11)Delež zaposlenih za določen čas je med najvišjimi v EU, pri čemer je takih pogodb največ pri mladih in nizko usposobljenih delavcih. Pogodbe o zaposlitvi za določen čas se pogosto sklenejo za kratek čas in le redko vodijo do zaposlitve za nedoločen čas. Njihova razširjena uporaba, tudi v sektorjih, za katere so manj značilne sezonske in ciklične dejavnosti, lahko ovira hitrejšo rast produktivnosti in je pogosto povezana z manjšo upravičenostjo do socialnih prejemkov in nadomestil ter višjim tveganjem revščine. Pogodbe za nedoločen čas kot delež neto rasti zaposlovanja so se v zadnjih dveh letih sicer povečale, vendar je potrebno nadaljnje ukrepanje, da bi spodbudili prehod s pogodb za določen čas na pogodbe za nedoločen čas. Sistem spodbud za zaposlovanje ostaja razdrobljen in ni učinkovito usmerjen v spodbujanje zaposlitev za nedoločen čas. Španija je sprejela načrt za zmanjšanje uporabe zaposlitev za določen čas v javnem sektorju, vendar se njegovo izvajanje šele začenja in ga bo treba pospešiti, da bi država dosegla cilj v višini 8 %, določen za leto 2019. Večja zmogljivost in uspešnost inšpektoratov v boju proti zlorabam pogodb o zaposlitvi za določen je povzročila večje število pretvorb pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbe za nedoločen čas, vendar ni videti, da bi delodajalce to odvračalo od nadaljnje obsežne uporabe pogodb o zaposlitvi za določen čas. Tristranski forum, vzpostavljen v začetku leta 2017 za razprave o kakovosti zaposlovanja, še ni podal konkretnih predlogov. Vključenost socialnih partnerjev v oblikovanje politik se je v zadnjem času povečala, vendar bi jo bilo mogoče dodatno izboljšati.

(12)Gospodarska rast in ustvarjanje delovnih mest prispevata k zmanjševanju deleža ljudi, ki jih ogrožata revščina in socialna izključenost, ki pa je kljub temu še vedno nad povprečjem EU, enako kot dohodkovna neenakost. Revščina zaposlenih je težava zlasti v gospodinjstvih, katerih člani so zaposleni prek pogodb za določen čas ali s krajšim delovnim časom. Stopnja revščine otrok sicer upada, a ostaja zelo visoka. Učinek socialnih transferjev, razen pokojnin, na zmanjšanje revščine je pod povprečjem v EU in se znižuje. Sheme zajamčenega dohodka zaznamujejo velike regionalne razlike v pogojih za dostop in razdrobljenost številnih nacionalnih shem, ki so namenjene različnim skupinam iskalcev zaposlitve in jih upravljajo različne uprave. Zato precej ljudi v stiski ne dobi podpore. Še vedno ni akcijskega načrta na podlagi nedavne študije, v kateri je bila ocenjena učinkovitost nacionalnih in regionalnih shem zajamčenega dohodka. Uvedba sistema socialne izkaznice naj bi zagotovila večjo preglednost socialnih prejemkov in nadomestil ter olajšala udeležbo v povezanih aktivacijskih ukrepih, čeprav ne bo neposredno prispevala k odpravi pomanjkljivosti obstoječih shem. Šibka je tudi uspešnost družinskih prejemkov, saj je pokritost z njimi neenakomerna. Španski pokojninski sistem ima pomembno vlogo pri ohranjanju kakovosti življenja starejših, ki se zato soočajo z znatno nižjim tveganjem revščine kot mlajše generacije. Sedanja raven pokojnin je glede na plače med najvišjimi v EU. Projekcije iz poročila v pripravi o staranju prebivalstva in poročila o ustreznosti pokojnin 11 za leto 2018 kažejo, da so reforme iz leta 2011 in 2013 prispevale k zagotavljanju dolgoročne vzdržnosti in relativne ustreznosti pokojnin. Vendar povečanje pokojnin in odložitev dejavnika vzdržnosti, predlaganega med postopkom sprejetja predloga proračuna za leto 2018, postavljata pod vprašaj zavezanost tem reformam. Hkrati ne obravnavata glavnega izziva glede dohodkovne ustreznosti za upokojence v prihodnosti, ki je precej povezan z visoko brezposelnostjo in segmentacijo trga dela.

(13)Odpravljanje slabosti pri inovacijski zmogljivosti španskih podjetij bi lahko izboljšalo njihovo produktivnost. Inovacijsko uspešnost in rast produktivnosti zavira vztrajno nizka raven naložb v raziskave in razvoj, zaradi česar je zelo malo verjetno, da bo država dosegla nacionalni cilj 2 % pri intenzivnosti raziskav in razvoja iz strategije Evropa 2020. Ta trend se še krepi zaradi nizke in upadajoče stopnje izvrševanja javnofinančnega proračuna za raziskave in razvoj. Čeprav se upravljanje nacionalne politike raziskav in inovacij racionalizira, delno prek nove državne agencije za raziskave, je usklajevanje med državo in regijami pri oblikovanju, izvajanju in ocenjevanju politike še vedno šibko. Razvoj kulture sistematičnega ocenjevanja učinkovitosti podpornih programov in politik bi omogočil učenje na podlagi politik drugih ter ustvarjanje sinergij med različnimi ravnmi države.

(14)Omejeno inovacijsko zmogljivost španskih podjetij je mogoče pojasniti tudi z neskladji med ponudbo znanj in spretnosti ter povpraševanjem po njih, kar negativno vpliva na dolgoročni potencial za rast produktivnosti. Prenizka ali previsoka usposobljenost na delu sta v Španiji zelo razširjena. Delež mladih, ki zgodaj opustijo šolanje, je kljub znatnemu izboljšanju v zadnjem desetletju še precej nad povprečjem EU. Poleg rezultatov izobraževanja se ti deleži med regijami zelo razlikujejo in lahko vplivajo na enake možnosti. Ciljno usmerjeni programi za zmanjševanje teh razlik so imeli doslej le omejene učinke. Nacionalni socialni in politični pakt o izobraževanju, katerega cilj je temeljita prenova izobraževalnega sistema, je še vedno v fazi pogajanj. Medtem bi bilo treba podpirati strokovni razvoj učiteljev z zmanjšanjem pogodb o zaposlitvi za določen čas in povečanjem sredstev za njihovo usposabljanje. Hkrati imajo diplomanti s terciarno izobrazbo težave pri iskanju ustreznih, stabilnih delovnih mest na trgu dela. Z večjim sodelovanjem med izobraževalnimi ustanovami in podjetji bi bilo mogoče izboljšati dostop do trga dela za mlade diplomante, hkrati pa podjetjem zagotoviti znanja in spretnosti, potrebna za povečanje njihove inovacijske zmogljivosti. V tem okviru predlog za novo nacionalno digitalno strategijo priznava potrebo po izboljšanju digitalnih znanj in spretnosti. Izzivi so povezani s pomanjkanjem strokovnjakov za informacijske in komunikacijske tehnologije in s promocijo vloge izobraževalnega sistema pri razvoju digitalnih znanj in spretnosti. Preusposabljanje delavcev na področju digitalnih znanj in spretnosti bi španskim podjetjem omogočilo tudi, da ostanejo konkurenčna v čedalje bolj digitaliziranem gospodarstvu.

(15)Regulativne razlike v poslovnem okolju prav tako prispevajo k omejevanju rasti produktivnosti. V sedanjih razmerah regulativne razlike in omejitve v poslovnem okolju prispevajo k ohranjanju visokih pribitkov, zmanjševanju geografske mobilnosti podjetij in delavcev ter omejevanju rasti produktivnosti. Zakon o enotnosti trga, ki je namenjen reševanju tega izziva, se samo delno izvaja. Izboljšati bi bilo treba spremljanje izvajanja zakona na lokalni in regionalni ravni ter okrepiti vlogo medsektorskih konferenc. Zakon je uvedel načelo, da bi izpolnjevanje določenih zahtev na enem delu ozemlja podjetjem omogočilo, da poslujejo na celotnem ozemlju. Ustavno sodišče je v več sodbah, objavljenih leta 2017, potrdilo, da je to načelo nično, če ne obstajajo skupni ali enakovredni minimalni standardi za dostop do gospodarske dejavnosti ali njeno opravljanje. V luči navedenih sodb bi lahko vzpostavitev doslednih skupnih ali enakovrednih standardov na celotnem ozemlju pripomoglo k izpolnitvi ciljev zakona. Poleg tega bi bilo treba na vseh stopnjah izvajanja izboljšati sodelovanje med različnimi ravnmi države, da bi se lahko učinkoviteje odpravljali škodljivi učinki razdrobljenosti na podjetja. Treba bi bilo okrepiti in dokončati delo odbora za boljše pravno urejanje, ki je bil vzpostavljen za zagotavljanje skladnosti zakonodaje s pravnim redom EU na področju storitev. V storitvenem svežnju, sprejetem januarja 2017, so bile izpostavljene tudi omejitve, ki vplivajo na nekatere regulirane poklice, kot so gradbeni inženirji in arhitekti, vendar doslej niso bili sprejeti nobeni konkretni ukrepi za njihovo odpravo 12 .

(16)Splošneje bi lahko izboljšanje kakovosti institucij okrepilo zaupanje v špansko gospodarstvo in povečalo koristi ukrepov, sprejetih za povečanje rasti produktivnosti. Napredek je bil dosežen pri preglednosti financiranja strank, razkritju sredstev in navzkrižju interesov. Poslovnemu okolju je koristil tudi napredek v boju proti korupciji, čeprav so na tem področju še vedno težave. Tudi zaznavanje glede neodvisnosti pravosodnega sistema se je med državljani in podjetji izboljšalo. Prizadevanja za nadaljnje povečanje učinkovitosti pravosodnega sistema so v teku in bi jih bilo treba nadaljevati. Čeprav je bil na tem širokem področju dosežen določen napredek, zaupanje v institucije na vseh ravneh države ostaja izziv.

(17)Nadaljnja okrepitev prometne, energetske in vodne infrastrukture bi spodbudila teritorialno kohezijo, boljše vključevanje na skupni trg in rast produktivnosti. Čezmejne prometne in energetske povezave ter vodna infrastruktura se soočajo z naložbenimi vrzelmi. Potniško in tovorno železniško infrastrukturo bi bilo mogoče bolje uporabljati. Različne tirne širine v Španiji, na Portugalskem in v Franciji so ključna ovira za boljšo železniško povezljivost, čeprav so bili nedavno dokončani novi odseki s standardno tirno širino, ki je mednarodno razširjena. Pomanjkljivosti so bile ugotovljene tudi pri tovornih železniških povezavah med glavnimi pristanišči na atlantski in sredozemski obali ter industrijskimi območji na celini. Nezadostna povezljivost ovira tudi tesnejše povezovanje na trgih EU za električno energijo in plin. Potrebne so dodatne naložbe v infrastrukturo za izboljšanje upravljanja voda, npr. za čiščenje odpadnih voda, zmanjšanje uhajanja v omrežjih in izboljšanje oskrbe z vodo. To bi Španiji prineslo okoljske, gospodarske in družbene koristi.

(18)V okviru evropskega semestra za leto 2018 je Komisija izvedla izčrpno analizo ekonomske politike Španije in jo objavila v poročilu o državi za leto 2018. Prav tako je ocenila program za stabilnost za leto 2018 in nacionalni program reform za leto 2018 ter ukrepanje po priporočilih, ki jih je Španija prejela v prejšnjih letih. Glede na to, da je treba okrepiti splošno ekonomsko upravljanje Unije z vključitvijo prispevka na ravni Unije v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialnoekonomsko politiko v Španiji, ampak tudi njihovo skladnost s pravili in smernicami Unije.

(19)Svet je ob upoštevanju te ocene preučil program za stabilnost za leto 2018, njegovo mnenje 13 pa je izraženo zlasti v priporočilu 1 spodaj.

(20)Svet je ob upoštevanju poglobljenega pregleda, ki ga je opravila Komisija, in te ocene preučil nacionalni program reform in program za stabilnost. Njegova priporočila v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 1176/2011 so izražena v priporočilih 1 do 3 Španiji spodaj –

PRIPOROČA, da Španija v letih 2018 in 2019 ukrepa tako, da:

Choose the experimental features you want to try