Povzetek

Ocena učinka varnega razvoja delovanja brezpilotnih zrakoplovov v EU

A. Nujnost ukrepanja

V čem je težava in zakaj je to težava na ravni EU?

Glavna težava je v tem, da sedanji regulativni sistem ovira razvoj trga z brezpilotnimi zrakoplovi. Obstoječi predpisi civilnega letalstva ne obravnavajo ustrezno posebnosti brezpilotnih zrakoplovov in so v nesorazmerju s tveganjem pri delovanju, prezahtevni (pretežki) za izvedbo ali pa povzročajo tako visoke stroške, da večina storitev z brezpilotnimi zrakoplovi ni gospodarna. Poleg tega se glede delovanja brezpilotnih zrakoplovov zastavlja več vprašanj, ki jih v civilnem letalstvu „s posadko“ bodisi ni bodisi so prisotna v veliko manjši meri. Pri njih gre za varovanje, varnost, zasebnost in varstvo podatkov, varstvo okolja in odgovornost. Čeprav na prvi pogled ni videti, da bi bilo treba glede tega spremeniti pravni okvir na ravni EU, pri uporabi obstoječih pravil za delovanje brezpilotnih zrakoplovov vendarle obstajajo določene težave. Glavni vzroki težav so: (1) deljene odgovornosti za ureditev na področju brezpilotnih zrakoplovov, ki povzročajo razhajanje v zahtevah na notranjem trgu; (2) izdaja posameznih dovoljenj je predraga, zanjo je potrebno preveč časa in sredstev; (3) posebnosti brezpilotnih zrakoplovov v tradicionalnih metodah ureditve civilnega letalstva niso ustrezno obravnavane; (4) organi nadzora in organi pregona nimajo dovolj ustreznih informacij in instrumentov. Težave vplivajo na vse akterje v sistemu civilnega letalstva, proizvajalce in upravljavce brezpilotnih zrakoplovov, posredno pa na vse državljane, saj lahko brezpilotni zrakoplov leti kjer koli.

Kaj naj bi ta pobuda po pričakovanjih dosegla?

Splošni cilj politike je omogočiti varen, zanesljiv in trajnosten razvoj brezpilotnih zrakoplovov in storitev, pri katerem bi bile v celoti spoštovane temeljne pravice državljanov. Zato je cilj pobude sprememba Uredbe (ES) št. 216/2008 in več izvedbenih aktov, s čimer bi zakonodajni okvir EU razširili na vse brezpilotne zrakoplove. V tem pogledu je prvi posebni cilj odstraniti regulativne ovire, ki danes ovirajo proizvodnjo in delovanje brezpilotnih zrakoplovov, da bi lahko proizvajalci svoje izdelke brez težav dajali na trg, upravljavci pa bi lahko opravljali storitve z brezpilotnimi zrakoplovi za gospodarstvo. Treba bi bilo odstraniti neupravičene regulativne ovire, toda upravičeni predpisi, kot so bistvena varnostna pravila, bi morali veljati še naprej oziroma bi jih bilo treba tam, kjer jih ni, še oblikovati. Drugi posebni cilj je ublažiti posebna tveganja in težave, ki izhajajo iz uporabe brezpilotnih zrakoplovov, predvsem na področju varovanja, varnosti, varstva zasebnosti in podatkov ter okolja. Obravnava teh težav bo bistvenega pomena za to, da bo javnost brezpilotne zrakoplove sprejela kot nekaj vse bolj vsakdanjega.

Kakšna je dodana vrednost ukrepanja na ravni EU? 

Letalski prevoz je v veliki meri nadnacionalen, zato je zanj že po naravi potreben regulativni pristop na ravni EU, da bi dosegli visoko raven varnosti. Glede na to, da lahko zaradi novih tehnologij tudi zelo lahki brezpilotni zrakoplovi motijo „civilno letalstvo s posadko“, za katerega je EU že pristojna, bi morala zakonodaja EU veljati tudi za vse vrste brezpilotnih zrakoplovov, da bi lahko delovala dosledno in tako preprečila negativen vpliv delovanja brezpilotnih zrakoplovov na varnost obstoječih letalskih dejavnosti. Z vidika brezpilotnih zrakoplovov kot „letalskih izdelkov“ je obseg nacionalnih trgov premajhen za razvoj takih tehnologij na svetovni ravni. Zaradi podrobnih nacionalnih standardov in pravil je na enotnem trgu težko doseči medsebojno priznavanje. Dosleden regulativni okvir za proizvodnjo in delovanje brezpilotnih zrakoplovov na notranjem trgu EU lahko zagotovi samo temeljna ureditev v EU za celotno paleto brezpilotnih zrakoplovov ne glede na težo.

B. Rešitve

Katere zakonodajne in nezakonodajne možnosti politike so bile upoštevane? Ali obstaja najprimernejša možnost ali ne? Zakaj?

Ta pobuda je zakonodajne narave. Delovanje brezpilotnih zrakoplovov je bistvenega pomena za varnost v civilnem letalstvu, zato pristop, ki bi temeljil zgolj na prostovoljnih ukrepih, ne bi bil optimalen v smislu zagotavljanja visoke ravni varnosti na način, ki bi bil usklajen z drugim zračnim prometom. Glede pristopa k urejanju so bile oblikovane možnosti politike (ne velja za osnovni scenarij), vsekakor pa bi jih moralo spremljati več izvedbenih aktov:

1. razširitev obstoječe ureditve civilnega letalstva v EU na vse brezpilotne zrakoplove – vključitev brezpilotnih zrakoplovov v zakonodajni okvir EU s tradicionalnim pristopom civilnega letalstva;

2. zakonodaja EU o brezpilotnih zrakoplovih, ki bi izhajala iz tveganja – pravila ter postopki odobritve in nadzora bi izhajali iz določenega tveganja in ne bi več tako rekoč samodejno izhajali iz značilnosti brezpilotnega zrakoplova;

2.1 uporaba zakonodaje EU o proizvodih za brezpilotne zrakoplove nizkega tveganja – majhni brezpilotni zrakoplovi nizkega tveganja, ki se proizvajajo v velikih količinah in prodajajo v maloprodajnih trgovinah ter na internetu, bi bili dovoljeni na podlagi „novega pristopa“ v harmonizacijski zakonodaji o proizvodih.

MP 2.1 je najprimernejša možnost politike, saj se varnostna tveganja z njo obravnavajo na manj obremenjujoč način. Pravila na področju civilnega letalstva, oblikovana v skladu z MP 2, bi bilo mogoče dopolniti s tistimi določbami iz predpisov o varnosti proizvodov, ki so posebej prilagojene množičnim proizvodom.

Kdo podpira katero možnost?

Zakonodajne ukrepe na ravni EU podpirajo vsi deležniki in države članice (sklepi evropskega vrha z dne 19. decembra 2013). Velika večina deležnikov je v javnem posvetovanju navedla, da je sedanja delitev pristojnosti glede na težo 150 kg zastarela, sedanje stanje pa ima zelo malo podpore. Obstaja široko soglasje glede tega, da teže ne bi bilo več treba šteti za glavno merilo in da bi bilo treba namesto tega upoštevati niz dejavnikov, kot so vrsta dejavnosti, kakovost upravljavca brezpilotnega zrakoplova, kraj delovanja in zanesljivost celotnega sistema (96 %). Zlasti proizvajalci in upravljavci lažjih in manj zapletenih brezpilotnih zrakoplovov so se močno zavzemali za pravila, ki bi bila sorazmerna s tveganostjo delovanja. Tak pristop je predlagan v možnosti 2 in podmožnosti 2.1 s prilagoditvijo zahtev tveganjem delovanja brezpilotnega zrakoplova.

C. Učinki najprimernejše možnosti

Kakšne so koristi najprimernejše možnosti (če obstajajo, sicer samo glavne)? 

S možnostjo 2.1 se bo spodbujal razvoj notranjega trga za proizvode in storitve brezpilotnih zrakoplovov z zagotavljanjem skupnih pravil in standardov, tudi z najboljšo možno uporabo splošnih orodij za nadzor trga za brezpilotne zrakoplove, ki se uporabljajo pri dejavnostih z nizkim tveganjem. Hkrati pa uporaba pravil, ki bi bila sorazmerna s tveganji, ne bi pomenila pretiranega urejanja s predpisi, ki bi hromilo tržni segment manjših brezpilotnih zrakoplovov (v katerem deluje veliko malih in srednjih podjetij). Ker je ta možnost dovolj prilagodljiva, da bo mogoče z njo najti rešitve za številna operativna tveganja in hitro razvijajoče se tehnologije, bo omogočila hitrejšo uvedbo novih tehnologij in tako ohranila konkurenčno prednost podjetij iz EU. Ta možnost ima zelo visok potencial za ohranitev nizke ravni stroškov poslovanja podjetij in krčenje administrativnega dela na najnižjo možno mero, saj zagotavlja prilagodljiv okvir za vrsto postopkov, kot so samoprijava, enostavna potrditev ali delna certifikacija. Uspešna bi morala biti tudi pri obravnavi vseh varnostnih tveganj, zlasti z omogočanjem zagotavljanja skladnosti, ter olajšati izvrševanje določb v zvezi z varnostjo, zasebnostjo in okoljem.

Kakšni so stroški najprimernejše možnosti (če obstajajo, sicer samo glavni)?

Stroški najprimernejše možnosti za podjetja bi morali ostati nizki. S harmonizacijo pravil in enotno tehnično odobritvijo/priznavanjem pilotske in upravljavske licence bi se znižali stroški čezmejnega delovanja. Cilj možnosti je, da bi stroški izdaje dovoljenja ostali nizki in sorazmerni s tveganjem, toda splošen vpliv na stroške bo odvisen od izvedbenih predpisov in sedanjih zahtev v državah članicah. Stroške za nacionalne in evropske organe, regulativne stroške, bo predvidoma mogoče pokriti z obstoječimi sredstvi. Stroški tržnega nadzora brezpilotnih zrakoplovov in izdaje dovoljenj zanje se bodo razdelili znotraj sistema Evropske agencije za varnost v letalstvu (EASA), upoštevaje najboljši možni izkoristek sredstev, pri čemer bodo nekatere odgovornosti prenesene na policijo in nadzor trga. Vsekakor pa bodo stroški ob uporabi te možnosti nižji, kakor če na ravni EU ne bi bila sprejeta nobena pobuda.

Kakšen je vpliv na mala in srednja podjetja ter na konkurenčnost?

Na mala podjetja bo pozitivno vplival bolj sorazmeren regulativni sistem, ki bo izhajal iz tveganja, pa tudi večja prilagodljivost glede sredstev za izpolnitev zahtev, več upoštevanja industrijskih standardov, poenostavljeni certifikacijski postopki za lahke brezpilotne zrakoplove in posledično nižji stroški zagotavljanja skladnosti. Cilj uskladitve zahtev s tveganjem je ravno, da bi stroški zagotavljanja skladnosti ostali nizki in da bi se izognili nepotrebnemu upravnemu bremenu, zlasti za mala in srednja podjetja, ki niso seznanjena s tradicionalnim sistemom varnosti v letalstvu. Zato bi predlagali uporabo dobro znanega mehanizma označevanja z oznako CE. Če izdaja uradnega dovoljenja za razred brezpilotnih zrakoplovov z nizkim tveganjem ne bi bila potrebna, bi se znižali stroški zagotavljanja skladnosti za veliko malih podjetij in upravljavcev, ki delujejo v tem tržnem segmentu, zaradi česar bi bili konkurenčnejši. Negativno bi vplivala edino potreba po prilagoditvi nacionalnega varnostnega sistema (če obstaja) za brezpilotne zrakoplove, ki se uporabljajo v določenem razredu tveganja, novim evropskim varnostnim sistemom.

Ali bo prišlo do znatnih vplivov na nacionalne proračune in uprave? 

Kar zadeva stroške izvajanja, bodo države članice, ki še niso uvedle posebne ureditve za brezpilotne zrakoplove, lažje od 150 kg, to morale storiti. Stroški bodo nastali tudi zaradi potrebe po dodatnem usposabljanju. Organi za nadzor trga (priglašeni organi) si bodo morali pridobiti strokovno znanje na področju brezpilotnih zrakoplovov in njihovih tehnologij, čeprav bi bilo to do določene mere potrebno tudi ob uporabi osnovnega scenarija. Nacionalni letalski organi bodo morali nositi tudi stroške prilagoditve novi ureditvi in stroške nadzora nad vse večjim številom brezpilotnih zrakoplovov/dejavnosti, pri katerih se bodo uporabljali brezpilotni zrakoplovi.

Ali bo prišlo do drugih pomembnejših učinkov? 

S to pobudo bi moral evropski zračni prostor postati znatno varnejši in splošna predstava o brezpilotnih zrakoplovih bi se lahko izboljšala, saj bi bili obravnavani glavni pomisleki glede njih. Boljše sprejetje uporabe brezpilotnih zrakoplovov v javnosti je predpogoj za širitev trga z njimi.

Sorazmernost?

Z najprimernejšo možnostjo bi se moralo vzpostaviti ustrezno ravnotežje med potrebo po splošnih varnostnih pravilih v Evropi in potrebo po tem, da se podjetjem ne bi nalagala nepotrebna bremena. Poleg tega bi se morale z njo odgovornosti ustrezno porazdeliti med različne akterje v revidiranem sistemu sodelovanja v okviru EASA, pri čemer bi čim več odgovornosti ostalo na nacionalni ali lokalni ravni.

D. Spremljanje izvajanja

Kdaj bo politika pregledana?

Izvajanje Uredbe (ES) št. 216/2008 se obvezno ocenjuje vsakih pet let, kot se zahteva v Uredbi. Za to oceno se navadno uporablja izraz „ocena po členu 62“. Poseben del ocene bo posvečen ureditvi trga z brezpilotnimi zrakoplovi.