This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52015DC0036
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL On Progress in Bulgaria under the Co-operation and Verification Mechanism
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o napredku Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o napredku Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje
/* COM/2015/036 final */
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o napredku Bolgarije v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje /* COM/2015/036 final */
1. UVOD
Mehanizem za sodelovanje in preverjanje je bil
uveden ob pristopu Bolgarije k Evropski uniji leta 2007[1].
Takrat je bilo dogovorjeno, da so potrebna nadaljnja prizadevanja za odpravo
pomanjkljivosti na ključnih področjih, kot so reforma pravosodja, boj
proti korupciji in boj proti organiziranemu kriminalu. Vse odtlej se s
poročili, pripravljenimi v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje,
spremlja napredek Bolgarije in s posebnimi priporočili dajejo usmeritve v
podporo prizadevanjem bolgarskih organov. Mehanizem za
sodelovanje in preverjanje ima v Bolgariji pomembno vlogo pri utrjevanju pravne
države, ki je ključni vidik evropskega povezovanja. Komisija je z namenom
spodbujanja reform spremljala delo bolgarskih organov in z njimi sodelovala, kar
je imelo konkreten učinek na hitrost in obseg reform. Ugotovitve Komisije
in metodologija mehanizma za sodelovanje in preverjanje so vseskozi uživale
močno podporo v Svetu[2],
v tem procesu pa so sodelovale tudi številne države članice, med drugim s
prispevki. To poročilo povzema ukrepe, ki so
bili sprejeti v preteklem letu, in navaja priporočila za nadaljnje ukrepe.
Je rezultat temeljite analize, ki jo je Komisija izvedla na podlagi prispevkov
bolgarskih organov, civilne družbe in drugih deležnikov. Pri tem se je lahko
oprla na pravosodne strokovnjake iz drugih držav članic, ki so zagotovili
prispevke s praktičnega gledišča. Politična negotovost, ki je bila za
Bolgarijo značilna v preteklem letu, ni prispevala k stabilni platformi za
ukrepanje. To poročilo opredeljuje številna področja, na katerih so
bile ugotovljene težave, za katere se zdaj opredeljujejo rešitve. Da bi se
dokazala trajnost sprememb, bo treba te rešitve uveljaviti. Poleg tega lahko
Bolgarija stori več v smislu zbiranja (in objave) podatkov o sodstvu in
kazenskem pregonu. Na razsežnost zadevnih težav je
pokazala raziskava javnega mnenja, ki je bila izvedena med madžarskim
prebivalstvom. Raziskava Eurobarometra iz jeseni 2014 je na primer razkrila, da
v bolgarski družbi obstaja močen konsenz glede tega, da so reforma
pravosodja ter boj proti korupciji in organiziranemu kriminalu resne težave, s
katerimi se spoprijema ta država. Rezultati raziskave med drugim kažejo
zaskrbljenost bolgarskih državljanov, da so se razmere poslabšale, a zaznati je
tudi upanje, da se bo ta trend morda obrnil, in opaziti je močno podporo
vlogi EU pri obravnavi teh vprašanj, pa tudi nadaljnjemu ukrepanju na ravni EU,
vse dokler Bolgarija ne doseže primerljivega standarda z drugimi državami
članicami[3].
V raziskavi izražena mnenja so torej podkrepila ključni pomen, ki ga ima
nadaljevanje reform za kakovost življenja državljanov, tako zaradi vpliva
korupcije in organiziranega kriminala na bolgarsko gospodarstvo kot tudi zaradi
pomembnosti pravne države za dobro delujočo in svobodno družbo. Poročila, ki se pripravijo v
okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, niso zasnovana za zagotavljanje
preseka stanja trenutnih razmer, temveč za spremljanje dolgoročnejših
trendov. Vendar pa to poročilo upošteva tudi perspektive, ki jih je
ponudila vlada, ki je mandat nastopila novembra 2014, ter opredeljuje nekatere
ključne orientacijske točke, ki lahko pomagajo predvideti napredek
teh politik v prihodnosti. Komisija tako upa, da bo to poročilo prispevalo
k oblikovanju novega konsenza glede pospešitve reform v Bolgariji.
Priporočila iz tega poročila, ciljno usmerjena sredstva EU in
angažiranost drugih držav članic[4]
kažejo na pripravljenost EU, da podpre obnovljena prizadevanja. 2. STANJE REFORMNEGA PROCESA V BOLGARIJI 2.1 Reforma pravosodja Neodvisnost,
odgovornost in integriteta pravosodja Vrhovni sodni
svet ima široka pooblastila za upravljanje in organizacijo bolgarskega
pravosodnega sistema. V poročilu, ki je bilo leta 2014 pripravljeno v
okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, je bilo ugotovljeno, da
vrhovni sodni svet kljub nekaterim pomembnim ukrepom na področju reforme
upravljanja na splošno „ne uživa ugleda avtonomnega in neodvisnega organa, ki
bi lahko učinkovito branil neodvisnost sodstva pred izvršno in parlamentarno
vejo oblasti“[5].
Delo vrhovnega sodnega sveta so tudi v letu 2014 zaznamovale polemike, saj je
bilo kar nekaj incidentov v zvezi z imenovanji, odpuščanjem ali nadzorom
na sodiščih nad uporabo sistema naključnega dodeljevanja zadev. Poleg
tega so se sčasoma zaostrile napetosti med vrhovnim sodnim svetom in
njegovim državljanskim svetom, v katerem je zastopana civilna družba, saj so
akterji civilne družbe trdili, da njihova mnenja niso bila ustrezno upoštevana.
Zaradi tega je več organizacij, vključno z največjim sodniškim
združenjem, izstopilo iz državljanskega sveta. Vrhovni sodni svet je, morda
delno v odziv na te dogodke, pripravil svojo komunikacijsko strategijo in
sprejel nekatere dodatne ukrepe za povečanje preglednosti[6]. Eno od vprašanj
v zvezi neodvisnostjo pravosodja, na katero so opozorili deležniki, je
način upravljanja obeh vej sodstva. V različnih državah članicah
imajo sodniki in tožilci različne stopnje avtonomnosti znotraj sodnih
svetov. To je v Bolgariji sprožilo razprave in spodbudilo več pozivov za
ločena senata v okviru vrhovnega sodnega sveta, ki bi odločala o
karieri in disciplinskih ukrepih za sodnike in tožilce, medtem ko bi se o bolj
horizontalnih vprašanjih odločalo v polni sestavi. Glavni razlog za te
pozive so različna organizacijska struktura ter vloge sodnikov in
tožilcev, pa tudi dejstvo, da bi posamezna veja znotraj vrhovnega sodnega sveta
lahko postopke odločanja o imenovanju in disciplinskih ukrepih izkoristila
za izvajanje pritiska na drugo vejo. Ta zamisel o
spremembi strukture vrhovnega sodnega sveta je bila vključena v nov
predlog za strategijo reforme pravosodja, ki sta ga sprejela bolgarska vlada in
parlament[7].
Vrhovni sodni svet spremembi sicer ni popolnoma nasprotoval, a je opozoril na
vprašanje izvedljivosti, saj naj te spremembe ne bi bilo mogoče uveljaviti
s spremembo zakona o pravosodnem sistemu in bi bila torej potrebna sprememba
ustave. Poleg tega se strategija reforme pravosodja dotika širših vprašanj, kot
je izvolitev članov vrhovnega sodnega sveta. Prejšnja poročila v
okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje so že vsebovala priporočila
za naslednje volitve v vrhovni sodni svet, da bi se povečala preglednost
in integriteta v izbirnem postopku, vključno z uporabo pravila „en sodnik,
en glas“ za izvolitev kvote članov vrhovnega sodnega sveta, ki prihajajo
iz pravosodja[8].
Z novo strategijo se zastavlja tudi vprašanje zmanjšanja pooblastil
predsednikov sodišč, ki je bilo v preteklosti izpostavljeno kot pomemben
dejavnik za neodvisnost posameznih sodnikov. Pomen večje
preglednosti in objektivnosti pri imenovanju sodnikov je rdeča nit
poročil v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje[9].
Čeprav se v letu 2014 niso ponovili nekateri najbolj sporni dogodki, ki so
zaznamovali obdobje 2012–13, je imenovanje na visoke položaje v sodstvu še
vedno problematično. Zlasti je bila zaradi kontroverznega sistema
glasovanja večkrat prestavljena izvolitev predsednika vrhovnega
kasacijskega sodišča, čeprav so kandidaturo vložili usposobljeni
kandidati s solidnimi izkušnjami na vrhovnem kasacijskem sodišču.
Imenovanja administrativnih vodij na drugih sodiščih so povzročila
dvom glede tega, ali je izbirni postopek dejansko odprt in temelji na
zaslužnosti. Poleg tega se zdi, da vrhovni sodni svet ni vedno obravnaval
vprašanj, ki so mu jih nevladne organizacije zastavile v zvezi integriteto
posameznih kandidatov, čeprav izvede uradno preverjanje integritete vseh
kandidatov, kar je pomemben del postopka, ki lahko privede do negativnega
mnenja. Uvedene so bile nekatere postopkovne izboljšave, ki bi lahko prispevale
k večji preglednosti postopkov imenovanja, na primer uvedba možnosti za
sodnike na vrhovnem kasacijskem sodišču, da kandidate za predsednika
sodišča povabijo na razgovor. Takšne nove postopkovne možnosti lahko
povečajo verodostojnost imenovanj in okrepijo odgovornost ostalih sodnikov
v postopku. Ključni
akter pri spodbujanju integritete in učinkovitosti znotraj pravosodnega
sistema je bil vedno pravosodni inšpektorat. Zaradi dolgotrajne nezasedenosti
položaja glavnega inšpektorja je bila v poročilu iz januarja 2014[10]
njegova izvolitev ocenjena kot pomemben preizkus. Izvolitve doslej še ni bilo.
Na postopek, organiziran spomladi 2014, so se odzvali kandidati, ki so se zdeli
primerno usposobljeni za ta položaj, vendar pa je postopek tako dolgotrajen, da
parlament o izvolitvi še ni glasoval. Zato je pravosodni inšpektorat še vedno
brez močnega, neodvisnega vodstva, ki ga določa ustava. Izvolitev
glavnega inšpektorja bo zato tudi v letu 2015 pomemben preizkus zmožnosti
bolgarskih institucij, da izvajajo pregledne in na zaslužnosti temelječe
postopke imenovanja na visoke položaje v sodstvu[11]. Eno od
priporočil v poročilu iz leta 2014[12]
se je navezovalo na temeljito in neodvisno analizo sistema naključnega
dodeljevanja zadev, da bi se zagotovila njegova varnost in da bi vodilni kadri
uprave sodišč nosili polno odgovornost za vse odločitve o odstopanju
od tega sistema. Vrhovni sodni svet je sprejel nekatere ukrepe za analizo
morebitne ranljivosti navedenega sistema in pripravil načrte za njegovo
posodobitev v okviru dolgoročnejšega projekta e-pravosodja. Dodeljevanje
zadev zdaj poteka centralizirano, zaradi česar je preverjanje
enostavnejše. Vendar pa se zdi, da ta začasna rešitev ni izboljšala
varnosti. Med revizijo, izvedeno marca 2013, so bile na vrhovnem upravnem
sodišču in mestnem sodišču Sofije odkrite pomanjkljivosti, v zvezi s
katerimi še niso bili sprejeti ukrepi. Zaradi tega je jeseni 2014 izbruhnilo
več škandalov glede dodeljevanja zadev na mestnem sodišču Sofije[13]. Teh
težav ni ugotovil sam vrhovni sodni svet, temveč so morali nanje opozoriti
zunanji akterji. Pri pripravi
dolgoročnejših rešitev žal nastajajo zamude, a še bolj pereče je
vprašanje odziva na dokaze o kršitvah predpisov. Glede na odziv vrhovnega
sodnega sveta jeseni 2014 je mogoče sklepati, da to ni med njegovimi
najvišjimi prioritetami, kljub možnosti kazenskih in disciplinskih prekrškov.
Ugled sodstva v Bolgariji se bo verjetno manjšal, vse dokler ne bo vzpostavljen
popolnoma varen sistem. Z uporabo zunanjega strokovnega znanja na področju
IT varnosti pri testiranju novega sistema bi se lahko okrepilo zaupanje, da so
prizadevanja na pravi poti[14].
Strategije za
reformo pravosodnega sistema Ministrstvo za
pravosodje je storilo prve korake s časovnim načrtom za obravnavo
priporočil iz poročila, ki je bilo leta 2014 pripravljeno v okviru
mehanizma za sodelovanje in preverjanje (čeprav bo treba sedanje stanje
in roke tega časovnega načrta še razjasniti), jeseni pa še s
predstavitvijo dolgo pričakovane strategije za reformo pravosodja[15]. Ta
obsežen reformni dokument naj bi nadomestil strategijo iz leta 2010, ki je bila
le delno izvedena. Nova strategija je bila sprejeta s sklepom sveta ministrov z
dne 17. decembra 2014 in veliko večino v parlamentu dne 21. januarja 2015[16]. Da bi se
okrepila konsenz in odgovornost glede nove strategije, so se spodbujale
razprave o njenem besedilu[17].
Generalni državni tožilec in vrhovni sodni svet sta dala podrobni mnenji.
Besedilo vsebuje vrsto elementov, ki so jih zahtevale civilna družba in
strokovne organizacije[18],
ter dejansko tudi vidike, omenjene v prejšnjih poročilih, ki so bila
pripravljena v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje. Cilji
strategije so zagotoviti dobro upravljanje pravosodnih organov in izboljšati
nekatere vidike politike na področju človeških virov, splošneje pa
tudi modernizirati kazenskopravno politiko in izboljšati varstvo temeljnih
pravic. Strategija je v razpravo o pravosodni reformi vnesla določeno mero
jasnosti in nujnosti, zdaj pa jo je treba udejanjiti tudi v praksi. Na strani
državnega tožilstva je bil dosežen znaten napredek pri izvajanju akcijskega
načrta, ki ga je leta 2013 predlagal generalni državni tožilec. Ta je
novembra 2014 – pri čemer ga je delno spodbudila tudi strategija za
reformo pravosodja – predstavil nove predloge za decentralizacijo tožilstva in
za uvedbo dodatnih jamstev glede nevmešavanja v delo državnih tožilcev[19]. Delo na novem
kazenskem zakoniku je napredovalo, a konsenza še vedno ni bilo mogoče
doseči. Akademski strokovnjaki in strokovni delavci so izrazili zelo
različna menja o tem, ali bi bilo treba kazenski zakonik popolnoma
predelati ali pa bi zadostovale zgolj spremembe. Tudi mnenja o smislu in cilju
takšne prenove niso bila enotna. Trenutno kaže, da bo izveden dvofazni pristop,
pri čemer bi se v prvi fazi hitro sprejele spremembe posameznih delov
kazenskega zakonika (in po možnosti zakonika o kazenskem postopku), ki se
navezujejo na najbolj pereča vprašanja, vključno z določbami o
boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu. V drugi fazi bi bila na
podlagi temeljite ocene učinka in rezultatov javnega posvetovanja
preučena potreba po pripravi novega kazenskega zakonika. To bi lahko bilo
del širšega razmisleka o prihodnji kazenskopravni politiki, saj je za razvoj
konsenza na tem področju potreben čas[20]. Učinkovitost
pravosodnega sistema Znotraj
vrhovnega sodnega sveta se je še naprej razvijala metodologija za oceno delovne
obremenitve sodnikov in pravosodnih organov[21].
Eden izmed ciljev je določiti pravila o tem, kako kvantitativno
določiti in razdeliti delovno breme, ob upoštevanju zapletenosti in obsega
zadev. Razlike v delovni obremenitvi se danes obravnavajo kot eden glavnih
vzrokov za neučinkovitost sistema. Ob upoštevanju socialno-ekonomskih in
demografskih dejavnikov ter obveznega zagotavljanja dostopa do pravnega varstva
bo izvedena revizija vseh regionalnih sodišč, da bi se še pred koncem leta
2015 pripravil predlog novega zemljevida pristojnosti teh sodišč. Sprejeti
so bili tudi konkretni ukrepi za racionalizacijo vojaških sodišč. Na
podlagi trdne metodologije bi bilo mogoče uspešno oceniti, ali je
upravičeno zapreti sodišča z zelo nizko delovno obremenitvijo (oz.
uvesti sistem „mobilnih sodišč“), vire pa prerazporediti na sodišča,
ki so preobremenjena. Obsežnejša prenova zemljevida pristojnosti bi bila
verjetno dolgotrajnejši proces, saj bi se moral vrhovni sodni svet usklajevati
s širšim krogom deležnikov[22],
četudi je sam pristojen za sprejetje končne odločitve. Sistema
ocenjevanja in napredovanja ter kakovost usposabljanja so ključnega pomena
pri upravljanju človeških virov na splošno. Vladna strategija za reformo
pravosodja v zvezi s tem določa posamezne možnosti za prihodnje
izboljšave. Nacionalni pravosodni institut še naprej širi svoj nabor usposabljanj
za sodnike[23].
Med
problematičnimi področji, ki so bila opredeljena v poročilih,
pripravljenih v okviru mehanizma za spremljanje in preverjanje, so tudi
disciplinski ukrepi. Probleme med drugim povzročata pomanjkanje
doslednosti (in jasnih standardov glede doslednosti) ter velik delež sodnih
odločb, ki se po pritožbi razveljavijo. Vrhovni sodni svet je nedavno
sprejel nekatere ukrepe, vključno s splošnimi smernicami za to
področje, čeprav ni videti, da bi ti ukrepi temeljili na jasni
analizi pomanjkljivosti. Prezgodaj je še, da bi lahko z gotovostjo napovedali,
ali bodo sprejeti ukrepi zadostovali za preprečitev nadaljnjih polemik v
zvezi z disciplinskimi postopki. Še eno
vprašanje, ki ga kot pereče navajajo poročila v okviru mehanizma za
spremljanje in preverjanje, je učinkovito izvrševanje sodb, zlasti glede
na to, da so posamezni obsojeni storilci kaznivih dejanj s pobegom ubežali roki
pravice. V zvezi s tem so bili storjeni posamezni koraki in v okviru
medresorskega akcijskega načrta za leto 2014 so bili sprejeti nekateri
ukrepi na ravni upravljanja. Vendar pa odziv pristojnih organov še vedno ni
prepričljiv. Tega vprašanja še niso temeljito
preučili vsi deležniki, zato je težko oceniti, v kolikšni meri bodo
enkratni ukrepi (kot je uporaba elektronskega spremljanja) dejansko odpravili
tovrstne pomanjkljivosti[24]. 2.2 Korupcija Korupcija je v
Bolgariji še naprej pereče vprašanje. Skoraj vsi vprašani (97 %) v
nedavni raziskavi Eurobarometra so jo opredelili kot pomemben problem[25]. V okviru
mehanizma za sodelovanje in preverjanje se že dolgo priporoča, naj
Bolgarija revidira in posodobi svojo protikorupcijsko strategijo[26]. V
zvezi s tem so bolgarski organi pred kratkim izvedli oceno učinka
nacionalne protikorupcijske strategije, ki se je izvajala v preteklih letih, in
prvi neuradni rezultati bi lahko bili pomemben prispevek v smislu iskrene ocene
pomanjkljivosti strategije. Med ugotovljenimi pomanjkljivostmi so nesistemski
pristop, nezadostna uporaba ocen tveganja ter odsotnost spremljanja in
vrednotenja. Čeprav so inšpektorati na posameznih ministrstvih razvili
kulturo izboljšanega nadzora, je njihovo delovanje zaradi pomanjkanja
centralizirane strukture ali skupnih referenčnih meril neusklajeno. Zdi
se, da so v ureditvah na lokalni ravni velike vrzeli. Kar zadeva strukturo, ki
jo je Bolgarija določila za izvedbo analize tveganj (t.i. Center za
preprečevanje korupcije in organiziranega kriminala ter boj proti njima –
BORKOR), se zdi, da rezultati tega centra niso sorazmerni s stroški njegovega
delovanja. Poleg tega se od navedenega centra lahko pričakuje le
analitičen prispevek, saj ni pristojen za dajanje političnih
usmeritev[27].
Navedena ocena
pomanjkljivosti sedanjega protikorupcijskega sistema bi lahko tvorila
izhodišče za dolgo pričakovano reformo. S posvetovanjem vseh deležnikov
bi bilo mogoče izmenjati izkušnje ter okrepiti občutek odgovornosti.
Civilna družba ima koristne izkušnje na področju boja proti korupciji, ki
bi jih bilo treba v celoti izkoristiti. Za preventivne
ukrepe se zdi, da so v večini primerov šele v povojih. Izkušnje,
pridobljene na posameznih področjih[28],
so rezultat zgolj razdrobljenih prizadevanj. Ni dokaza o obstoju strukture za
izmenjavo dobrih praks ali javno priznanje uspehov. Javna uprava ne razpolaga s
celovitim sistemom za obvezno spremljanje protikorupcijskih dejavnosti in
poročanje osrednji točki. Kot je bilo
vedno znova navedeno v poročilih v okviru mehanizma za spremljanje in
preverjanje, sodijo javna naročila med področja z visokim tveganjem
korupcije. Sisteme za preverjanje postopkov na tem področju je mogoče
okrepiti v skladu z novo strategijo za bolgarski sistem javnih naročil, ki
je bila razvita na podlagi priporočil služb Komisije. Kar zadeva
nasprotja interesov in nezakonito obogatitev, bolgarska komisija za
preprečevanje in ugotavljanje nasprotja interesov (CPACI) še čaka na
zakonodajne spremembe in na imenovanja na vodstvene položaje. Oboje je nujno za
učinkovito delovanje komisije[29].
Ker je moral nekdanji predsednik komisije zaradi dokazov o trgovanju z vplivom[30]
odstopiti, se zdi dokaj pomembno zagotoviti, da se komisija čim prej
postavi na trdne temelje. Vendar pa potrebne odločitve v letu 2014 niso
bile sprejete. Za to je odgovoren parlament in zaradi zamud obstaja nevarnost,
da se bo okrepil vtis, da so odločitve, v katerih bi moralo prevladati
vprašanje integritete, politično motivirane. Z vidika preprečevanja
korupcije bi bilo mogoče prijave premoženjskega stanja javnih uslužbencev
bolje uporabiti, da bi se opredelila področja tveganja in ugotovili
morebitni primeri nezakonite obogatitve. Učinkovit
pregon in pravnomočne obsodbe so osrednjega pomena za verodostojnost vsake
protikorupcijske strategije. Kljub razširjenosti korupcije[31] je
bilo doslej zelo malo pravnomočnih obsodb v večjih korupcijskih
primerih. Na generalnem državnem tožilstvu so bili sprejeti spodbudni ukrepi za
prednostno obravnavo primerov korupcije, povečala pa sta se tudi število
sproženih postopkov in hitrost obravnave. Nekatere od teh zadev se navezujejo
na posameznike na visokih položajih. Kot pri organiziranem kriminalu je tudi
pri korupciji izredno pomembno spremljati, kako potekajo zadeve v zvezi s
korupcijo na ravni sodišč, da se opredelijo vidiki sodne prakse, s
katerimi je mogoče manipulirati in s tem zavleči postopke. Zdi se, da
zadeve na sodiščih včasih dokaj dolgo niso obravnavane, nato pa se
vrnejo tožilstvu s kratkim rokom za izvedbo dopolnitev. Za učinkovitejše
preiskovanje korupcije v javni upravi je državno tožilstvo ustanovilo majhno
specializirano enoto, ki jo sestavljajo tožilci in preiskovalci iz državne
agencije za nacionalno varnost. Ta enota se je doslej osredotočala
večinoma na primere korupcije na lokalni ravni, ki jih na tej ravni zaradi
mreže odnosov in pritiskov ni bilo mogoče obravnavati. Zdi se, da je model
specializiranih enot za boj proti korupciji že dal nekatere prve rezultate,
vendar bodo resnični preizkus predstavljale korupcijske zadeve na višji
ravni in razvoj operativnih zmogljivosti. Prav tako bo pomembno, da strukturne
spremembe državne agencije za nacionalno varnost ne ogrozijo učinkovitega
izvajanja teh dejavnosti. Eno izmed težav
naj bi predstavljale tudi pomanjkljive določbe kazenskega zakonika v zvezi
z bojem proti korupciji, še zlasti tisti na visoki ravni, trgovanjem z vplivom
ter razlikovanjem med aktivno in pasivno korupcijo. Videti je, da obstaja
močna potreba po posodobitvi kazenskega zakonika s hitrim sprejetjem sprememb
ustreznih določb na tem področju, krati pa je potreben širši
razmislek o kazenskopravni politiki in novem zakoniku. 2.3 Organizirani kriminal Organizirani
kriminal je za Bolgarijo še naprej problem. Na to ne kažejo le javnomnenjske
raziskave[32].
Nedavni odmevni primeri streljanja na ulici in umor priče so nedvomno in
jasno opozorilo o resnosti razmer. Zdi se, da je tožilstvo leta 2014
začelo znatno več postopkov v zadevah, povezanih z organiziranim
kriminalom, vendar pa se še vedno zelo malo zadev konča s pravnomočno
sodbo[33].
Organi, ki so pristojni na tem področju, so Komisijo obvestili o
zaskrbljenosti, da se na lokalni ravni izvaja pritisk, ki ovira učinkovito
preiskovanje korupcije in drugih kaznivih dejanj. Ustrahovanje prič je še
vedno resen problem. Morda bi bilo treba najti boljše načine za
spodbujanje pripravljenosti prič, da se vključijo v programe
zaščite prič[34].
Dejavnosti
specializiranega tožilstva in specializiranega sodišča, ki sta bila
ustanovljena pred dvema letoma, počasi dajejo prve rezultate, saj je bilo
sprejetih nekaj pravnomočnih obsodb in obstajajo znamenja, da so postopki
zdaj hitrejši. Vendar pa njuno delovanje še naprej ovira nesmotrno dodeljevanje
zadolžitev in zelo formalistične določbe zakonika o kazenskem postopku.
Generalni državni tožilec je novembra predstavil predloge za rešitev nekaterih
od teh težav. Kljub znatnim
prizadevanjem ni videti, da bi bila zaplemba in odvzem premoženja dovolj
usmerjena zoper organizirane kriminalne združbe. V nujnih primerih tožilstvo
preventivno odredi zamrznitev premoženja in nato preda zadevo komisiji, ki je
pristojna za zaplembo premoženja. Navedena komisija kljub zapletenemu pravnemu
okviru, znotraj katerega deluje, še naprej dosega pomembne rezultate. Novi
pravni okvir je bil v zadnjem poročilu, pripravljenem v okviru mehanizma
za sodelovanje in preverjanje, naveden kot odprto vprašanje[35]. To
vprašanje še ni bilo rešeno. Ministrstvo za
notranje zadeve ima lastne zmogljivosti za forenzične, balistične,
grafološke in DNK preiskave, vendar pa morajo biti na drugih strokovnih
področjih vključeni sodni izvedenci, pri čemer se porajajo
vprašanja razpoložljivosti, usposobljenosti, stroškov in, odvisno od
okoliščin, nepristranskosti. Bolgarija ne razpolaga s tovrstnim strokovnim
združenjem ali podobnim mehanizmom. Opazovalci so to navedli kot enega možnih
razlogov, zakaj postopki na sodiščih ne napredujejo[36]. Nova bolgarska
vlada je oznanila, da bo državni agenciji za nacionalno varnost odvzela
pooblastila za preiskovanje organiziranega kriminala ter s tem razveljavila
sporno združitev nekdanjega policijskega direktorata za organizirani kriminal
(GDBOP) z navedeno državno agencijo iz leta 2013[37].
Prejšnja reforma na tem področju je povzročila večmesečno
prekinitev dejavnosti preiskovanja organiziranega kriminala ter sodelovanja z
varnostnimi službami drugih držav članic. Izražena je bila zaskrbljenost,
da bi reorganizacija služb, pristojnih za preiskovanje organiziranega
kriminala, lahko povzročila podobno prekinitev, vendar je vlada zatrdila,
da se tega tveganja zaveda in bo sprejela ukrepe za nemoten prehod. 3. SKLEPI IN PRIPOROČILA Od zadnjega
poročila Komisije iz januarja 2014 je bil napredek pri reformi pravosodja
in doseganju konkretnih rezultatov v boju proti korupciji in organiziranemu
kriminalu počasen. Dejstvo, da so se v obravnavanem obdobju zvrstile tri
vlade in da je prišlo do kritičnega zastoja v parlamentu, je očitno
prispevalo k manjši zagnanosti za reforme. Vendar pa je prvi korak pri
izvajanju reform ta, da se težave priznajo in da se opredelijo ukrepi za
njihovo rešitev. Sedanja vlada je s sprejetjem izredno dodelane strategije za
reformo pravosodja storila pomemben korak naprej. Videti je tudi, da bo analiza
obstoječih protikorupcijskih ukrepov, ki bo izvedena v bližnji
prihodnosti, koristno prispevala k razmisleku o prihodnji strategiji. V
naslednji fazi bi morala država pokazati, da je reforma resnično
politična prioriteta. To pomeni, da bi bilo treba nove ureditve hitro
razviti, oblikovati konsenz in opredeliti ukrepe skupaj s posameznimi mejniki,
nato pa zagotoviti njihovo izvajanje. Za to so potrebne nadaljnje spremembe v
politični kulturi in resnično zavedanje, da so ta vprašanja med
najvišjimi prioritetami. Nekatere
ključne institucije so še naprej uvajale spremembe na vodstveni ravni, da
bi podprle prizadevanja za uresničitev reformnih sprememb v praksi. Da bi
se povečalo zaupanje v strokovnost in zavezanost pristojnih organov, bi
morali ti pospešeno izvajati reformo v skladu z novo strategijo ter bolj
sistematično in strokovno zbirati podatke in zagotavljati večjo
preglednost pri objavljanju teh podatkov za javnost. Verodostojnost
napredka bo odvisna tudi od odziva na morebitne sporne dogodke in od napredka v
postopkih v določenih zadevah. V prejšnjih poročilih, ki so bila
pripravljena v okviru mehanizma za sodelovanje in preverjanje, je bilo
ugotovljeno, da so skeptičen odnos javnosti do reform spodbudile polemike
v zvezi z (ne)upoštevanjem meril preglednosti in zaslužnosti pri imenovanjih v
pravosodju, pa tudi nezadosten odziv na nespoštovanje predpisov, na primer v
primerih, ko so obtoženi storilci kaznivih dejanj lahko pobegnili, ali pa
očiten neuspeh pri dodeljevanju zadev po načelu naključnosti.
Odzivi bolgarskih organov v tovrstnih primerih so še naprej premalo prepričljivi
in povečujejo dvom glede neodvisnosti pravosodja. Število
pravnomočnih obsodb v primerih korupcije in organiziranega kriminala na
visoki ravni je še vedno zelo majhno. Te pomanjkljivosti pri ukrepih, ki so
ključni za spremembe, so po rezultatih javnomnenjskih raziskav tudi srž
skeptičnega odnosa bolgarskih državljanov do reform[38]. Komisija
poziva Bolgarijo, naj ukrepa na naslednjih področjih: 1. Neodvisnost,
odgovornost in integriteta pravosodja Strategija
za reformo pravosodja vključuje številne predloge za odpravo
pomanjkljivosti na tem področju. Takšni ukrepi morajo izhajati iz
spoznanja, da je verodostojnost sistema odvisna od odločenosti pristojnih
organov, da bodo delovali čim bolj objektivno in zagotavljali dosledno
kaznovanje kršitev predpisov. Na tem področju bi morala Bolgarija: ·
Nadaljevati
reorganizacijo vrhovnega sodnega sveta ob vključevanju poklicnih združenj
in drugih relevantnih deležnikov, med drugim z načrti za postopke za
naslednje volitve članov sveta, da bo novi vrhovni sodni svet užival zaupanje. ·
Uporabljati
objektivne standarde zaslužnosti, integritete in preglednosti za imenovanja v
pravosodju, tudi na visoke položaje, ter zagotoviti pravočasna imenovanja.
Pri tem je integriteta zelo pomemben vidik in tisti, ki so pristojni za
imenovanja, morajo dokazati, da so bila morebitna vprašanja v zvezi z
integriteto ustrezno rešena. ·
Hitro
odpraviti blokado v zvezi z imenovanjem glavnega inšpektorja. ·
Hitro
izboljšati varnost sistema naključnega dodeljevanja zadev in pospešiti
tekoče dejavnosti za njegovo posodobitev. Dosledno in nepristransko
preiskati vse zadeve, v katerih se je pojavil sum o morebitnem
nepooblaščenem posegu v sistem. 2. Reforma
pravosodnega sistema Strategija
za reformo pravosodja je dobra podlaga za prihodnje ukrepe. Sprožila je razpravo,
ki je organe, kot je državno tožilstvo, spodbudila h konstruktivnemu odzivu. Na
tem področju bi morala Bolgarija: ·
Izvajati
novo strategijo za reformo pravosodja, ki jo je sprejela vlada, pa tudi
dodelane predloge, ki jih je predlagalo tožilstvo. ·
Obravnavati
kritične določbe kazenskega zakonika, ki jih je nujno treba
izboljšati, da bi se povečala učinkovitost boja proti korupciji in
organiziranemu kriminalu. ·
Dogovoriti
se o podrobnem časovnem načrtu za dolgoročnejši razmislek o
temeljnih ciljih novega kazenskega zakonika. 3.
Učinkovitost pravosodnega sistema Vrhovni
sodni svet je že sprejel nekatere pomembne ukrepe na vodstveni ravni, ki jih je
zdaj treba dosledno izvajati. Na tem področju bi morala Bolgarija: ·
Dodelati
metodologijo za oceno delovne obremenitve sodnikov in sodišč ter se
posvetovati z vsemi ključnimi deležniki, da bi se pridobili objektivni
temelji za prenovo zemljevida pristojnosti (po potrebi tudi z ločitvijo
sodišč od zemljevida pristojnosti drugih javnih služb). ·
Uveljaviti
jasne postopke in standarde za kazni, da se zagotovi doslednost disciplinskih
odločitev. ·
Odpraviti
vrzeli, ki zavirajo učinkovito izvrševanje sodnih odločb, kot so
možnosti pobega, s katerim obsojenci ubežijo zaporni kazni, ali neizvrševanje
finančnih sankcij, ki jih je odredilo sodišče. ·
Doseči
konkreten napredek na področju e-pravosodja, s čimer bi se lahko
izboljšal potek sodnih postopkov. 4. Korupcija Ocena
bolgarske protikorupcijske strategije, ki bo izvedena v bližnji prihodnosti, bi
morala ponuditi koristno analizo izzivov, s katerimi se srečuje država.
Prispeva lahko k oblikovanju nove strategije in je obenem spodbuda za prve
konkretne ukrepe za reševanje težav, tako v smislu preventive kot
učinkovitega pregona. Na tem področju bi morala Bolgarija: ·
Za
usklajevanje in nadzor izvajanja dejavnosti v boju proti korupciji imenovati
eno samo institucijo ter ji zagotoviti za to potrebno avtonomijo. Uvesti
enoten sklop minimalnih standardov za javni sektor v zvezi z nadzornimi organi,
oceno tveganja in obveznostmi poročanja. ·
Objaviti
analizo pomanjkljivosti trenutne protikorupcijske strategije, ki naj bo
izhodiščna točka za razvoj trdne nacionalne protikorupcijske
strategije. ·
Zagotoviti
odločne nadaljnje ukrepe na podlagi strategije o javnih naročilih, ki
je bila sprejeta julija 2014. ·
Zaključiti
postopke imenovanja preostalih članov komisije za preprečevanje in
ugotavljanje nasprotja interesov (CPACI) ter dokončati spremembe zakona o
nasprotju interesov. ·
Oceniti
možnosti za boljšo uporabo sistema prijav premoženjskega stanja (npr. s ciljno
usmerjenimi pregledi, ki se izvajajo na podlagi ocene tveganja). ·
Okrepiti
zmogljivosti pregona za primere korupcije na visoki ravni. ·
Spremljati
potek postopkov v zadevah v zvezi s korupcijo na visoki ravni ter opredeliti in
sprejeti ukrepe, da se prepreči izkoriščanje postopkovnih vrzeli za
zavlačevanje sodnih postopkov. 5. Organizirani
kriminal Veliko število
nerešenih zadev in redki primeri, ko je bil dosežen napredek, še vedno
mečejo senco na prizadevanja za boj proti organiziranemu kriminalu in za
povečanje strokovnosti organov pregona na področju organiziranega
kriminala. Na tem področju bi morala Bolgarija: ·
Ustvariti
potrebne pogoje, da se bosta lahko sodišče, specializirano za organizirani
kriminal, in priključeni tožilski urad osredotočala na odmevne,
kompleksne primere. ·
Spremljati
napredek postopkov v zadevah v zvezi z organiziranim kriminalom na visoki ravni
ter opredeliti in sprejeti ukrepe, da se prepreči izkoriščanje
postopkovnih vrzeli za zavlačevanje sodnih postopkov. ·
Zagotoviti,
da se sprejmejo potrebni zaščitni ukrepi za preprečitev, da bi
obtoženci na visokih položajih pobegnili pred roko pravice ali da bi skrili s
kaznivim dejanjem pridobljeno premoženje, še preden je izdana pravnomočna
obsodba, ter jasno ugotoviti odgovornost za vse takšne napake. ·
Poskrbeti,
da se morebitne spremembe struktur, ki sodelujejo v preiskovanju organiziranega
kriminala, izvedejo na način, ki zagotavlja njihovo neprekinjeno
delovanje. [1] Sklepi
Sveta z dne 17. oktobra 2006 (13339/06); Odločba Komisije z dne
13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje
napredka Bolgarije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na
področjih reforme pravosodja ter boja proti korupciji in organiziranemu
kriminalu (C(2006) 6570 final). [2] Sklepi
Sveta glede prejšnjih poročil:
http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm. [3] Flash
Eurobarometer 406. [4] Nekatere
države članice Bolgariji zagotavljajo tehnično pomoč na
področjih, ki so povezana z mehanizmom za sodelovanje in preverjanje. [5] COM(2014)
36 final, str. 3. [6] Tehnično
poročilo, oddelek 2.1. [7] Vendar so
po poročanju v bolgarskem parlamentu 21. januarja 2015 o tem
vprašanju potekale živahne razprave. [8] COM(2012)
411 final, str. 11. [9] Glej npr.
COM(2012) 411 final, str. 6, in COM(2014) 36 final, str. 9. [10] COM(2014) 36
final, str. 4. [11] Državna
skupščina je obnovila postopek, novi rok za imenovanje kandidatov pa je
30. januar 2015. [12] Glej
priporočilo na str. 9 dokumenta COM(2014) 36 final. [13] Zlasti v zvezi z
dodeljevanjem stečajnih postopkov v dveh zadevah s simboličnim
pomenom. Glej oddelek 4.1 tehničnega poročila. [14] To bi lahko bilo
dobro področje za podporo s sredstvi EU. [15] Strategija je na voljo na
spletni strani ministrstva za pravosodje (v bolgarščini): http://mjs.bg/107/ [16] Zdi se, da se
parlament z nekaterimi vidiki strategije ni popolnoma strinjal. [17] Začasna
vlada je besedilo strategije oktobra 2014 predstavila kot osnutek. [18] Glej zlasti
prej omenjene predloge za ločitev vrhovnega sodnega sveta na senata, kadar
gre za odločanje o imenovanjih ali disciplinskih zadevah. [19] Konkretne predloge,
ki jih je predstavil generalni državni tožilec za večjo decentralizacijo,
preglednost in odgovornost tožilstva, bi bilo mogoče preučiti tudi v kontekstu
obsežnejših sprememb zakonika o kazenskem postopku in zakona o pravosodnem
sistemu. [20] Priprave na
tem področju, ki potekajo od leta 2009, bi morale zagotoviti dobre
temelje v smislu analitičnega prispevka. [21] Analize, ki
se trenutno izvajajo znotraj vrhovnega sodnega sveta (deloma tudi v odziv na
priporočila v okviru mehanizma za spremljanje in preverjanje; glej npr.
dokument COM(2014) 36 final, str. 10), bi lahko dodatno izboljšale
izhodišče za ocene, na primer z boljšim upoštevanjem delovne obremenitve
in razvojem jasnejše podlage za redno ocenjevanje sodnikov. [22] To vpliva na
ozemeljsko organizacijo drugih javnih služb. [23] Tehnično
poročilo, oddelek 4.2. [24] Glej oddelek
6.2 tehničnega poročila. [25] Flash
Eurobarometer 406. [26] Podobno je
bilo v Poročilu o boju proti korupciji v EU iz leta 2014 navedenih
več tovrstnih izzivov v Bolgariji (COM(2014) 38 final). Korupcija (in
neodvisnost pravosodja) sta bili opredeljeni tudi v priporočilih, ki so
bila za Bolgarijo dana za leto 2014 v okviru evropskega semestra za
usklajevanje ekonomskih politik (2014/C 247/02). [27] COM(2014) 36
final, str. 7; tehnično poročilo, oddelek 5.4. [28] Na primer
izogibanje rokovanju z gotovino med carinskimi uslužbenci ali mejnimi policisti
ali pa
rotacija osebja. [29] Tehnično
poročilo, oddelek 5.4. [30] V zvezi s
tem zdaj teče kazenski postopek. [31] Poročilo
državne agencije za nacionalno varnost o dejavnostih za leto 2014 je razkrilo
veliko več dejavnosti v zvezi z bojem proti organiziranemu kriminalu kot
pa v zvezi s preprečevanjem korupcije. [32] V nedavni
hitri raziskavi Eurobarometra (Flash Eurobarometer 406) je 96 % bolgarskih
državljanov menilo, da je organizirani kriminal resen problem. [33] Tehnično
poročilo, oddelek 6.1. [34] Simptomatičen
primer je nedavni umor priče, ki je zavrnila sodelovanje v programu
zaščite. [35] COM(2014) 35
final, str. 8. [36] Tehnično
poročilo, oddelek 6.1. [37] COM(2014) 35
final, str. 8. [38] Flash
Eurobarometer 406.