This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0286
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Directive 2009/52/EC of 18 June 2009 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third country nationals
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi Direktive 2009/52/ES z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi Direktive 2009/52/ES z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav
/* COM/2014/0286 final */
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi Direktive 2009/52/ES z dne 18. junija 2009 o minimalnih standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav /* COM/2014/0286 final */
SPOROČILO
KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi
Direktive 2009/52/ES z dne 18. junija 2009 o minimalnih
standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih
državljanov tretjih držav Leta 2013
je bilo odkritih 386 230 državljanov tretjih držav, ki so bili
nezakonito prisotni v EU, kar pomeni zmanjšanje v primerjavi z letom 2008,
ko jih je bilo odkritih 608 870[1]. To
zmanjšanje je deloma mogoče pripisati gospodarski krizi, zaradi katere
je bilo v velikem delu Evropske unije (EU) težje najti
delo. Vendar pa je ta pojav glede na njegovo naravo težko
količinsko opredeliti, saj večina nezakonitih migrantov ostaja neodkritih in
možnost zaposlitve ostaja velika spodbuda za nezakonito priseljevanje v EU. Zaposlovanje
nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav je posledica pojava migrantov,
ki iščejo boljše življenje in zadostujejo povpraševanju delodajalcev,
pripravljenih izkoriščati delavce, ki so voljni sprejeti dela, za katera ni
potrebna usposobljenost in so slabo plačana, v delovno intenzivnih sektorjih,
kot so gradbeništvo, kmetijstvo, čiščenje ter hotelirstvo / priprava
in dostava hrane. Nezakonito
zaposlovanje je škodljivo na več načinov in povzroča pomanjkanje prispevkov za
javni proračun v obliki davkov ali prispevkov za socialno varnost ter
nadomeščanje delavcev ali zaposlovanje delavcev, ki ne poteka po zakonitih
poteh, zaradi česar morajo posamezniki delati v nevarnih pogojih brez
zavarovanja. Direktiva 2009/52/ES[2],
ki je bila sprejeta 18. junija 2009, je namenjena zmanjšanju
spodbujevalnega dejavnika za iskanje zaposlitve. Direktiva zaostruje sankcije
za nezakonito zaposlovanje in izboljšuje mehanizme odkrivanja, hkrati pa določa
zaščitne ukrepe za popravo krivic, ki jih utrpijo nezakoniti migranti. Direktiva je del niza ukrepov, ki jih je EU sprejela za učinkovit
boj proti nezakonitemu priseljevanju; drugi ukrepi vključujejo okrepljeno
sodelovanje s tretjimi državami[3], celovito upravljanje operativnih meja,
učinkovito politiko vračanja[4] in okrepljeno zakonodajo za boj proti
trgovini z ljudmi[5]. Direktiva dopolnjuje nedavni razvoj
politike na področju zakonitega priseljevanja, pri čemer je direktiva o
sezonskih delavcih[6]
najnovejši primer odpiranja zakonitih poti EU za migracije nizkokvalificiranih
delavcev, navadno v sektorjih, kot sta kmetijstvo in turizem. Države članice so morale prenesti Direktivo 2009/52/ES v
nacionalno zakonodajo do 20. julija 2011[7].
Komisija je začela postopke za ugotavljanje kršitev[8]
proti 20 državam članicam[9], ker tega niso storile pravočasno,
vendar pa so vsi ti postopki že zaključeni. V Italiji in Luksemburgu je bilo pred sprejetjem zakonodaje za
prenos določeno prehodno obdobje, v katerem so lahko delodajalci prijavili
nezakonito prebivajoče migrante, ki so delali za njih. Če so delodajalci plačali
denarno kazen in izpolnili določene pogoje, jim je bila omogočena uporaba mehanizmov
za legalizacijo. Vse države članice, ki jih Direktiva zavezuje[10],
zdaj prepovedujejo zaposlovanje nezakonitih migrantov in le nekatere
dovoljujejo izjemo za tiste migrante, katerih odstranitev je bila odložena[11]. Več držav članic se je odločilo razširiti
področje uporabe Direktive[12], tako da se uporablja tudi za
državljane tretjih držav, ki zakonito prebivajo, vendar jim njihovo dovoljenje
za prebivanje ne dovoljuje opravljanja gospodarske dejavnosti. To sporočilo[13] je odziv
na obveznost Komisije, da poroča Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi
direktive o sankcijah zoper delodajalce[14]. Zagotavlja
pregled finančnih in kazenskih sankcij, ki se lahko naložijo verigi
delodajalcev po vsej EU zaradi nezakonitega zaposlovanja (I). Opisuje tudi, kako so bili zaščitni ukrepi za nezakonito
zaposlene migrante uzakonjeni v nacionalnih zakonodajah (II). Poleg tega
opisuje, kako so države članice prenesle mehanizme, določene v Direktivi, za
učinkovito odkrivanje in kaznovanje nezakonitega zaposlovanja, ter podaja oceno
poročil držav članic o inšpekcijskih pregledih (III). I- Sankcije zoper verigo delodajalcev nezakonito
prebivajočih državljanov tretjih držav I.1- Pregled
finančnih in kazenskih sankcij, ki veljajo v državah članicah a- Finančne
sankcije (člen 5) Člen 5
določa, da sankcije za nezakonito zaposlovanje vključujejo denarne sankcije,
katerih znesek narašča sorazmerno s številom zaposlenih nezakonito prebivajočih
državljanov tretjih držav. V
času prenosa samo BE, BG, LU, FI in LV še niso uvedli finančnih sankcij v
nacionalno zakonodajo, medtem ko je preostalih 19 držav članic,
ki jih zavezuje Direktiva, že predpisalo take sankcije. Vendar pa jih je sedem[15]
od takrat spremenilo svojo zakonodajo zaradi spremembe metode izračuna in/ali
povečanja zneska denarne kazni. Le CY, FI, HU,
NL in PL uporabljajo možnost iz člena 5(3) za znižanje sankcij, kadar je
delodajalec fizična oseba (tj. posameznik), ki zaposluje za svoje zasebne
namene, in če ne gre za posebej izkoriščevalske delovne pogoje. Razen SE in IT,
v katerih so povprečni stroški za vrnitev vključeni v denarno kazen, države
članice zahtevajo, da delodajalec poleg zneska finančne sankcije plača tudi
stroške za vrnitev. Preglednica 1
o „finančnih sankcijah“ kaže, da države članice glede na metodo izračuna
denarne kazni spadajo v dve kategoriji. V 16 državah članicah[16]
se znesek denarne kazni povečuje sorazmerno z vsakim zaposlenim nezakonito
prebivajočim državljanom tretje države. V teh
državah se najmanjši ali fiksni znesek finančne sankcije za nezakonito
zaposlenega nezakonitega migranta giblje od 300 EUR v BE do 10 001 EUR
v ES. Večina držav članic je določila tudi najvišjo denarno kazen, ki za
fizično osebo znaša od 854 EUR na CY do 100 000 EUR v ES. V
preostalih osmih državah članicah[17] zakonodaja določa splošni znesek denarne kazni,
medtem ko sodnik določi natančen znesek, ki je odvisen od števila vpletenih
nezakonitih migrantov. V teh državah se najvišji
znesek denarne kazni giblje od 500 EUR v LV do 500 000 EUR v
DE. To kaže, da se
zneski denarnih kazni med državami članicami močno razlikujejo in bi lahko
vzbudili pomisleke, da raven finančnih sankcij ne odtehta
vedno koristi zaposlovanja nezakonitih migrantov. Ker o
učinku sankcij ni celovitih empiričnih podatkov, se lahko
primerjava z minimalno plačo, poleg drugih dejavnikov[18],
uporabi kot podlaga za začetno oceno odvračilnosti in sorazmernosti sankcij. Največja kazen
na nezakonitega zaposlenega migranta je na primer v LU 1,3-kratnik minimalne
mesečne plače. V LV, tj. eni od držav, ki so določile splošni znesek denarne
kazni, pa je največja denarna kazen 1,7-kratnik minimalne mesečne plače. Te
številke so v očitnem nesorazmerju z, na primer, BG, kjer je največja denarna
kazen na nezakonitega migranta 24,2-kratnik minimalne mesečne plače, in CZ,
kjer je splošni znesek za največjo denarno kazen 584-kratnik minimalne mesečne
plače[19] za
fizično osebo. b- Kazenske
sankcije (člena 9 in 10) Člen 9
določa kazenske sankcije za posebej hude primere nezakonitega zaposlovanja,
vključno: (i)
s
kršitvami, ki se vztrajno ponavljajo; (ii)
z
zaposlitvijo znatnega števila nezakonito prebivajočih državljanov tretjih
držav; (iii)
z
zaposlitvijo v posebej izkoriščevalskih delovnih pogojih; (iv)
s
primeri, ko delodajalec ve, da je delavec žrtev trgovine z ljudmi, in (v)
z
nezakonito zaposlitvijo mladoletnika. Pred začetkom
veljavnosti Direktive je bila nezakonita zaposlitev nezakonitih migrantov v
desetih državah članicah že opredeljena kot posebno kaznivo dejanje[20].
Zato
je moralo 14 držav članic[21]
v svojo zakonodajo uvesti kazenske sankcije zoper te posebne oblike nezakonite
zaposlitve. AT,
DE, EL in IT so
spremenile obstoječo zakonodajo, da bi podaljšale čas trajanja zapornih kazni
ali, v večini primerov, zvišale denarne kazni. V BE, FI, FR,
IT, MT, NL in SE nezakonita zaposlitev pomeni kaznivo dejanje samo po sebi, z
okoliščinami iz člena 9(1) ali brez njih. Te okoliščine se navadno obravnavajo kot obteževalni
dejavniki. Preostale
države članice nezakonito zaposlovanje na splošno obravnavajo kot kaznivo
dejanje v vseh okoliščinah, opisanih v členu 9. Le
nekaj držav članic ni posebej kaznovalo nezakonitega zaposlovanja v primerih
„posebej izkoriščevalskih delovnih pogojev“[22] in v
primerih, ko je „delodajalec vedel, da je delavec žrtev trgovine z ljudmi“[23].
Številne izmed njih so menile, da so te oblike nezakonitega zaposlovanja že
vključene v nacionalni zakonodaji, ki obravnava trgovino z ljudmi. V
preglednici 2 so poudarjene velike razlike glede strogosti kazenskih
sankcij.
V nekaterih državah lahko to zbuja dvome glede odvračilnega učinka kazni. Na
primer, LV in AT v določenih okoliščinah, ki so opisane v členu 9(1),
kaznujeta nezakonito zaposlovanje z zaporno kaznijo do treh oziroma šest
mesecev, medtem ko preostale države članice določajo najvišjo kazen od enega do
pet let zapora. V desetih državah članicah je lahko zaporna kazen združena ali
nadomeščena z denarno kaznijo, ki lahko za fizično osebo znaša od 600 EUR
v BE do 240 000 EUR na PT. c- Kazenske
sankcije za pravne osebe (člena 11 in 12) in drugi ukrepi (člen 7) V skladu s
členom 12(1) vse države članice določajo kazenske sankcije za pravne
osebe, ki so na podlagi člena 9 odgovorne za nezakonito zaposlovanje,
kot so denarna kazen, likvidacija, omejitev pravic in zaplemba premoženja. Vse države članice (razen BG, EE, FI, HU in NL) so na svoj
seznam kazenskih sankcij za pravne osebe vključile tudi ukrepe iz člena 7(1)
Direktive. Člen 7(1)
vsebuje seznam dodatnih ukrepov za kaznovanje delodajalcev zaradi nezakonitega
zaposlovanja, ki vključujejo: (i)
izgubo
pravice do nekaterih ali vseh javnih ugodnosti za obdobje do pet let; (ii)
izključitev
iz sodelovanja pri javnih naročilih za obdobje do pet let; (iii)
vračilo
nekaterih ali vseh državnih subvencij, dodeljenih delodajalcu v 12 mesecih
pred odkritjem nezakonitega zaposlovanja, in (iv)
začasno
ali trajno zaprtje obratov, v katerih je bila storjena kršitev. Vendar pa ti
ukrepi, ki imajo lahko močan odvračilni učinek, niso bili v celoti preneseni v nacionalno
zakonodajo v vseh državah članicah[24].
Poleg tega so samo AT, CY in SK sprejeli možnost iz člena 12(2), v skladu
s katero lahko države članice objavijo seznam delodajalcev, ki so zagrešili
kazniva dejanja iz člena 9. I.2- Odgovornost
celotne verige delodajalcev (členi 2(c), 8, 9(2) in 11) Za zagotovitev
učinkovitosti prepovedi nezakonitega zaposlovanja vse države članice
uporabljajo široko opredelitev zaposlitve iz člena 2(c), ki zajema vse
dejavnosti, ki so ali bi morale biti plačane in se opravljajo za delodajalca
ali po njegovih navodilih in/ali pod njegovim nadzorstvom, ne glede na pravno razmerje.
Poleg
tega člen 8 zahteva, da je celotna veriga delodajalcev odgovorna za
plačilo finančnih sankcij, določenih v členu 5, saj je v nekaterih
sektorjih, zlasti tistih, ki jih je prizadel pojav nezakonitega zaposlovanja,
razširjeno oddajanje naročil podizvajalcem. Zakonodaja držav članic (razen EE in LT) v skladu s členom 8(1)(a)
določa, da je izvajalec (kadar je delodajalec neposredni podizvajalec)
odgovoren za plačilo (poleg ali namesto delodajalca) finančne sankcije,
naložene v skladu s členom 5. V skladu s členom 8(2) večina držav
članic[25] tudi
zagotavlja, da, kadar je delodajalec podizvajalec, so lahko glavni izvajalec in
vsi morebitni vmesni podizvajalci, če so vedeli, da je podizvajalec zaposloval
nezakonite migrante, odgovorni za plačila denarnih kazni. Za
olajšanje izvrševanja teh določb in za zagotovitev pravne varnosti izvajalcem
člen 8(3) zahteva, da izvajalec, ki izpolnjuje obveznosti skrbnega
ravnanja, ni odgovoren po členu 8(1) in (2). Vendar pa države članice[26]
niso opredelile takega skrbnega ravnanja v svoji nacionalni zakonodaji,
ampak se pogosto sklicujejo na splošno določbo pogodbenega/civilnega prava. Na podlagi
člena 9(2) vse države članice zagotavljajo, da se tudi spodbujanje,
pomoč in napeljevanje k naklepnemu zaposlovanju nezakonito prebivajočih
migrantov kaznuje kot kaznivo dejanje. V skladu s
členom 11 zagotavljajo tudi odgovornost pravnih oseb za kazniva dejanja
iz člena 9, če jih je v njihovo korist storila katera koli oseba, ki ima
vodilni položaj v pravni osebi, ki je delovala bodisi individualno bodisi kot
del organa pravne osebe, ali če je bil nadzor pomanjkljiv[27]. Kot rezultat
prenosa Direktive so lahko vsi akterji, ki imajo koristi od nezakonitega
zaposlovanja, ustrezno kaznovani v večini držav članic. To ni le bistveno za
učinkovito spopadanje s tem pojavom, ampak tudi ključno za olajšanje
uveljavljanja pravic, ki jih Direktiva podeljuje nezakonitim migrantom. II- Zaščitni ukrepi v korist nezakonito zaposlenih
državljanov tretjih držav II.1- Neporavnana
plačila plač in davkov (člen 6(1) in člen 8) Države članice
so pravilno prenesle člen 6(1)(a), ki določa pravico nezakonitih
migrantov do plačila za opravljeno delo, in člen 6(1)(b), ki zavezuje
delodajalca k plačilu vseh davkov in prispevkov za socialno varnost, ki bi
morali biti plačani, če bi bil državljan tretje države zakonito zaposlen. Za
izračun dolgovanih zneskov člen 6(3) določa domnevo, da je delovno
razmerje trajalo vsaj tri mesece, razen če delodajalec ali zaposleni dokaže
drugače. Vse države članice, razen EE, ES in RO, so uvedle to domnevo v svojo
zakonodajo, NL pa je celo uvedla domnevo, da je delovno razmerje trajalo šest
mesecev. V
vseh državah članicah so delodajalci, v skladu s členom 6(1)(c), načeloma
dolžni plačati vse stroške za pošiljanje neporavnanih plačil v državo,
kamor se je državljan tretje države vrnil ali je bil vrnjen. Države
članice v skladu s členom 8[28]
običajno določajo, da so lahko za plačilo neporavnanih plačil in davkov poleg
delodajalcev odgovorni tudi neposredni izvajalci in vsi morebitni vmesni
podizvajalci. II.2- Dostop
do pravnega varstva in omogočanje pritožb (člen 6(2) do (5) in člen 13) Za
izvrševanje navedenih pravil dostop do pravnega varstva in omogočanje pritožb
predstavljata temelj zaščitnih ukrepov Direktive, oblikovanih za popravo
krivic, ki jih utrpijo nezakoniti migranti. Vendar pa je to del Direktive, ki
bi lahko zbujal pomisleke, saj so rezultat prizadevanj držav članic za prenos
pogosto šibki ali neobstoječi mehanizmi za lajšanje uveljavljanja pravic
nezakonitih migrantov. Zelo
malo držav članic[29] je
izrecno preneslo pravico nezakonito zaposlenih migrantov, da vložijo
zahtevek zoper svojega delodajalca za vsa neporavnana plačila, tudi če so
se vrnili v tretjo državo ali so bili vrnjeni vanjo[30].
Večina držav članic se zgolj sklicuje na splošne določbe v zvezi s pravico do
predložitve zadeve civilnemu ali delovnemu sodišču. Manjše število držav članic[31]
uporablja možnost iz člena 6(2)(b) za sprožitev postopkov za
izterjavo neporavnanih plačil, ne da bi moral državljan tretje države vložiti
zahtevek za izterjavo. Člen 13(1)
zahteva, da države članice vzpostavijo učinkovite mehanizme, prek katerih
lahko nezakoniti migranti vložijo pritožbe zoper svoje delodajalce, tudi
prek tretjih strani. Člen 13(2) zavezuje države
članice, da tretjim stranem, ki imajo zakoniti interes za zagotavljanje
skladnosti z Direktivo, zagotovijo možnost sodelovanja v imenu državljana
tretje države ali njemu v podporo v katerem koli upravnem ali civilnem postopku
z namenom zagovarjanja njegovih pravic. V več državah članicah so sindikati
pooblaščeni za vložitev pritožbe v imenu nezakonitih migrantov in za njihovo
zastopanje v nacionalnih postopkih[32]. Redkeje
imajo to vlogo organizacije migrantskih delavcev[33]
in javni organi[34]
s preiskovalnimi pooblastili. LU, MT in NL v svoji zakonodaji zaenkrat še niso
določile takih tretjih strani. Le štiri države
članice[35]
so vzpostavile posebne mehanizme, tako da lahko nezakoniti migranti prejmejo
vsa dolgovana plačila, tudi če so se vrnili v tretjo državo ali so bili vrnjeni
vanjo (člen 6(4)). Francoski urad za
priseljevanje in vključevanje lahko na primer izdaja sklepe o izvršbi, da
izterja dolgovani denar v imenu nezakonito zaposlenih migrantov in jim ga nato
nakaže. Druge države se sklicujejo na splošne določbe v zvezi z izvrševanjem
sodnih odločb. Direktiva
zahteva, da so nezakoniti migranti „sistematično in nepristransko“ obveščeni
o svojih pravicah. Številne države članice[36] tega v
svoji zakonodaji ne predvidevajo, druge države članice[37]
pa se sklicujejo na splošne upravne smernice in na predpise glede obveščanja oseb,
zoper katere je uveden upravni postopek. V praksi to lahko pomeni, da se države
članice sklicujejo na informacije na določenih spletnih straneh, s katerimi
nezakoniti migranti verjetno niso seznanjeni ali nimajo dostopa do njih. Le manjše število
držav članic[38]
je izrecno preneslo člena 6(5) in 13(4), ki jih zavezujeta, da državljanom
tretjih držav, ki sodelujejo v kazenskem postopku zaradi kršitev iz člena 9(1)(c)
in (e), izdajo dovoljenja za prebivanje s časovnimi omejitvami, povezana
s trajanjem zadevnih nacionalnih postopkov, ter da določijo pogoje, pod
katerimi se lahko trajanje teh dovoljenj podaljša, dokler nezakoniti migrant ne
prejme vseh neporavnanih plačil. Na
splošno lahko pomanjkanje posebnih mehanizmov v številnih državah članicah, in
sicer mehanizmov za odpravo težav, s katerimi se lahko nezakoniti migranti
soočajo pri dostopu do pravnega varstva in uveljavljanju svojih pravic, negativno
vpliva na boj proti nezakonitemu zaposlovanju. Spodbujanje vlaganja pritožb
zoper delodajalce ima lahko pomembno vlogo v strategijah držav članic za
odkrivanje nezakonitega zaposlovanja. III- Odkrivanje nezakonitega zaposlovanja in
izvrševanje njegove prepovedi III.1- Preventivni
ukrepi: dolžnosti delodajalcev (člen 4) Vse države
članice so v nacionalno zakonodajo prenesle preventivne ukrepe iz člena 4,
da bi ozaveščale delodajalce in olajšale inšpekcijske preglede. Državljani
tretjih držav morajo pred zaposlitvijo imeti in predložiti veljavno dovoljenje
za prebivanje ali katero drugo odobritev bivanja. Delodajalci morajo vsaj
toliko časa, kolikor traja zaposlitev, hraniti kopijo ali evidenco teh
dokumentov za morebitne inšpekcijske preglede in v določenem roku obvestiti
zadevne organe o začetku zaposlitve državljana tretje države. V
večini držav članic[39] mora
biti ta postopek zaključen nekaj dni pred začetkom zaposlitve ali pred
sklenitvijo pogodbe[40]
in najpozneje na prvi dan dela[41].
V drugih državah članicah mora biti to obvestilo predloženo v obdobju od nekaj
dni[42]
do več tednov[43]
po začetku zaposlitve. Če delodajalci zaključijo ta postopek, so
oproščeni odgovornosti, razen če so vedeli, da je bil predloženi dokument
ponarejen[44]. Države članice
so le v omejenem obsegu uporabljale možnost uvedbe poenostavljenega postopka
obveščanja, kadar je delodajalec fizična oseba in zaposluje za svoje zasebne
namene (DE, IT, LU), in/ali oprostitve delodajalcev njihove obveznosti
obveščanja, kadar zaposlujejo državljane tretjih držav, ki imajo status
rezidenta za daljši čas (AT, CY in EE). III.2- Inšpekcijski
pregledi (člen 14) Nacionalna
zakonodaja v skladu s členom 14 določa obveznost ustreznih nacionalnih
organov, da izvajajo
inšpekcijske preglede na podlagi ocene tveganja in tako ugotovijo, kateri
sektorji so najbolj ogroženi, ter s tem pomagajo izvrševati prepoved
zaposlovanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav. Učinkoviti in
ustrezni inšpekcijski pregledi so nepogrešljivi v boju proti nezakonitemu
zaposlovanju ter pri zagotavljanju, da lahko nezakoniti migranti uveljavljajo
svoje pravice. Brez ustreznih inšpekcijskih pregledov lahko vsaka sankcija
ostane le teoretična grožnja. Vendar pa zamude
pri posredovanju poročil o inšpekcijskih pregledih Komisiji in
vprašanja glede kakovosti nekaterih poročil zbujajo zaskrbljenost. Leta 2012 so samo štiri države članice (DE, FR, LV in
SK) poročale o inšpekcijskih pregledih, opravljenih leta 2011. Leta 2013
je samo devet držav članic (FI, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SK in SI) pravočasno predložilo
svoja poročila. Zato je Komisija preostalim 15 državam članicam 10. oktobra 2013
poslala opomin pred uvedbo postopka za ugotavljanje kršitev, da bi jih opozorila
na njihovo obveznost. Od takrat so vse države članice predložile poročilo. Na
splošno obstajajo možnosti za izboljšanje poročanja. Sporočene
informacije so deloma nepopolne, temeljijo na različnih metodah izračuna in
opredelitvah in/ali preprosto niso usklajene z zahtevami Direktive glede poročanja.
Zato so informacije o rezultatih inšpekcijskih pregledov omejene ter je težko
zagotoviti celovit pregled opravljenih inšpekcijskih pregledov in njihovih
rezultatov na ravni EU. Komisija je za olajšanje poročanja državam članicam že
leta 2010 poslala predlogo za poročanje. Ta je bila pred kratkim
posodobljena, zato da bi države članice zagotavljale primerljive podatke in
informacije, ki bi morali Komisiji omogočati, da oceni dejansko izvrševanje
Direktive. Da bi bili
inšpekcijski pregledi lahko koristen instrument za boj proti nezakonitemu
zaposlovanju, je pomembno ugotoviti, kateri sektorji so najbolj ogroženi.
Medtem ko več držav članic (CZ, EE, LT, MT in RO) ne pojasnjuje, ali in kako so
ugotovile, kateri sektorji so bolj ogroženi, pa poročila drugih držav
članic kažejo, da so sektorji, ki jih nezakonito zaposlovanje najbolj ogroža,
enaki v večini držav članic: gradbeništvo, kmetijstvo in vrtnarstvo,
gospodinjska dela / čiščenje, priprava in dostava hrane ter gostinske
storitve. V
preglednici 3 so predstavljene informacije, ki so jih sporočile države
članice, o inšpekcijskih pregledih, opravljenih v ogroženih sektorjih. Po
potrebi so dopolnjene z uradnimi podatki Eurostata o številu delodajalcev in
zaposlenih. Iz preglednice je razvidno, da je malo verjetno, da bi število
inšpekcijskih pregledov, opravljenih v nekaterih državah članicah, odvrnilo
delodajalce od zaposlovanja nezakonitih migrantov. Na primer, v BG, EE, PL, RO
in SE so bili leta 2012 inšpekcijski pregledi opravljeni pri manj kot 1 % vseh
delodajalcev, v AT pri 16,98 %, v IT pri 17,33 % in v SI pri 28,93 %
delodajalcev[45].
To kaže, da med državami članicami obstajajo velike razlike v prizadevanjih za
njihovo izvajanje, in lahko pomeni, da je v nekaterih državah članicah
verjetnost, da se bodo delodajalci, ki kršijo zakonodajo, izognili odkrivanju
ali pregonu, večja kot v drugih. IV. Sklepne ugotovitve in naslednji koraki Po
prenosu Direktive 2009/52/ES v nacionalno zakonodajo vse države
članice prepovedujejo zaposlovanje nezakonitih migrantov ter kaznujejo njihove
delodajalce s finančnimi, upravnimi ali kazenskimi sankcijami. Vendar pa se
strogost sankcij, kot je določena z zakonodajo, med državami članicami močno
razlikuje. To zbuja zaskrbljenost, ali so lahko sankcije vedno učinkovite,
sorazmerne ali odvračilne, zato bo glede tega potrebna podrobnejša ocena. Nekatere države
članice v nacionalno zakonodajo še niso zadovoljivo prenesle zaščitnih elementov
Direktive in morajo to še storiti. Možnosti za izboljšave obstajajo na vseh
področjih, ki zagotavljajo zaščito nezakonitim migrantom, najsi gre za pravico
do vložitve zahtevka zoper delodajalca, učinkovite mehanizme za to ali nekaj
tako osnovnega, kot je zagotavljanje sistematičnih in objektivnih informacij nezakonitim
migrantom o njihovih pravicah. Nekatere države
članice si bodo verjetno morale močno prizadevati za izboljšanje ne le
poročanja o inšpekcijskih pregledih, temveč tudi samega izvajanja inšpekcijskih
pregledov in njihovih naporov za določanje prednostnih nalog s sistematičnim
ugotavljanjem, kateri sektorji so ogroženi. Na podlagi podatkov, zbranih za
leto 2012, se zdi, da je treba še veliko storiti za zagotovitev
vzpostavitve ustreznega in učinkovitega sistema inšpekcijskih pregledov.
Pomanjkanje takega sistema zbuja resne pomisleke glede učinkovitosti
izvrševanja prepovedi nezakonitega zaposlovanja in prizadevanj držav članic za
zmanjšanje razlik pri izvrševanju Direktive. Ker morajo
države članice o inšpekcijskih pregledih poročati vsako leto pred 1. julijem,
bo Komisija še naprej skrbno spremljala ukrepe, ki jih države članice sprejmejo
na tem področju, in po potrebi ukrepala. Za povečanje ozaveščenosti držav
članic o teh in drugih možnih težavah, ugotovljenih pri prenosu Direktive,
Komisija sodeluje pri dvostranskih izmenjavah z vsemi državami članicami in bo,
kjer bo to potrebno, začela izvajati pilotne postopke EU. Komisija bo
zagotovila podporo državam članicam, da bi zagotovila zadovoljivo raven
izvrševanja Direktive po vsej EU. Države članice bo na prihodnjih zasedanjih
pozvala k razpravi o prenosu Direktive v nacionalno zakonodajo in izvrševanju
nekaterih njenih ključnih določb, kot to nenehno počne že od sprejetja
Direktive leta 2009. Po potrebi bi se lahko oblikovale tudi smernice o
praktičnem izvajanju Direktive, vključno o izvrševanju pravic migrantov. Komisija
trenutno ne predlaga nobenih sprememb Direktive. Po določenem času bo ocenila,
ali je nacionalna zakonodaja držav članic za prenos Direktive zadostna za
zmanjšanje nezakonitega zaposlovanja ter ali pomeni spodbudo za uporabo
zakonitih kanalov priseljevanja v korist migrantov, delodajalcev in držav
članic. Preglednica 1: Finančne sankcije DČ || F/P oseba (1) || Znesek finančnih sankcij || Člen 5(3)(2) || Primerjava z zakonodajo, ki je veljala pred prenosom Najnižji || Fiksni || Najvišji Kazen za vsakega nezakonito zaposlenega nezakonitega migranta AT || F/P || 1 000/4 000 EUR || || 10 000/50 000 EUR || Ne || → BE || F/P || 300 EUR || || 3 000 EUR || Ne || Ni predhodne zakonodaje BG || F || 750/1 500 BGN (383/767 EUR) || || 7 500/15 000 BGN (3 834/7 669 EUR) || Ne || Ni predhodne zakonodaje P || 3 000/6 000 BGN (1 534/3 068 EUR) || || 30 000/60 000 BGN (15 338/30 677 EUR) CY || F/P || || || 500/2 000 CYP (854/3 417 EUR) || Da || → EE || F || || || 1 200 EUR || Ne || → P || || || 3 200 EUR EL || F/P || || 5 000/10 000 EUR || || Ne || ↑ ES || F/P || 10 001 EUR || || 100 000 EUR || Ne || ↑ FR || F/P || 6 980 EUR || || 52 350 EUR || Ne || ↑ HU || F/P || || 500 000 HUF (1 630 EUR) || || Da || → IT || F || 1 950 EUR || || 15 600 EUR || Ne || ↑ LT || F/P || || 3 000/10 000 LTL (869/2 896 EUR) || 10 000/20 000 LTL (2 896/5 792 EUR) || Ne || → LU || F/P || || 2 500 EUR || || Ne || Ni predhodne zakonodaje NL || F || || || 11 250 EUR || Da || ↑ P || || || 45 000 EUR RO || F/P || 3 000 RON (662 EUR) || || 4 000 RON (883 EUR) || Ne || ↑ SE || F/P || || || 22 200/44 400 SEK (2 477/4 954 EUR) || Ne || → SI || F || 2 000 EUR || || 5 000 EUR || Ne || → P || 4 000 EUR || || 12 000 EUR Število nezakonitih migrantov, upoštevano pri določanju denarne kazni CZ || F || || || 5 000 000 CZK (182 305 EUR) || Ne || ↑ P || 250 000 CZK (9 115 EUR) || || 10 000 000 CZK (364 606 EUR) DE || F/P || || || 500 000 EUR || Ne || → FI || F/P || 1 000 EUR || || 30 000 EUR || Da || Ni predhodne zakonodaje LV || F || 210 EUR || || 500 EUR || Ne || Ni predhodne zakonodaje MT || F/P || || || 11 646,87 EUR || Ne || → PL || F/P || 3 000 PLN (720 EUR) || || || Da || → PT || F/P || 2 000 EUR || || 90 000 EUR || Ne || → SK || F/P || 2 000 EUR || || 200 000 EUR || Ne || → * F/P = fizična/pravna oseba ** Člen 5(3) Direktive 2009/52/ES: Države članice lahko določijo nižje denarne sankcije, kadar je delodajalec fizična oseba, ki za svoje zasebne namene zaposluje nezakonito prebivajočega državljana tretje države, in če ne gre za posebej izkoriščevalske delovne pogoje. (Menjalni tečaji (4. 4. 2014): 1 BGN = 0,511281 EUR; 1 CYP = 1,70860 EUR; 1 CZK = 0,0364632 EUR; 1 HUF= 0,00326012 EUR; 1 LTL = 0,289620 EUR; 1 PLN = 0,240083 EUR; 1 ROL = 0,224388 EUR; 1 SEK = 0,111573 EUR) Preglednica 2: Kazenske
sankcije DČ || Sankcije (čas trajanja zaporne kazni in znesek denarne kazni, kjer je primerno) || Primerjava z zakonodajo, ki je veljala pred prenosom 9(1)a || 9(1)b || 9(1)c || 9(1)d || 9(1)e AT || Zaporna kazen do 6 mesecev || Zaporna kazen do 6 mesecev ali denarna kazen || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen do 6 mesecev ali denarna kazen || ↓ BE || Zaporna kazen od 6 mesecev do 3 let in/ali denarna kazen v višini od 600 EUR do 6 000 EUR || Ni predhodne zakonodaje BG || Zaporna kazen od 1 do 5 let in denarna kazen v višini od 5 000 BGN (2 554 EUR) do 50 000 BGN (25 564 EUR) || Zaporna kazen do 4 let in denarna kazen v višini od 2 000 BGN (1 022 EUR) do 20 000 BGN (10 225 EUR) || Zaporna kazen od 1 do 5 let in denarna kazen v višini od 5 000 BGN (2 554 EUR) do 50 000 BGN (25 564 EUR) || Zaporna kazen do 4 let in denarna kazen v višini od 2 000 BGN (1 022 EUR) do 20 000 BGN (10 225 EUR) || Zaporna kazen od 1 do 5 let in denarna kazen v višini od 5 000 BGN (2 554 EUR) do 50 000 BGN (25 564 EUR) || Ni predhodne zakonodaje CY || Zaporna kazen do 5 let in/ali denarna kazen, ki ne presega 20 000 EUR || Ni predhodne zakonodaje CZ || Zaporna kazen od šest mesecev do pet let || - || Zaporna kazen od šest mesecev do pet let || → DE || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen || Zaporna kazen do 3 let ali denarna kazen (hujši primeri: od 6 mesecev do 5 let) || Zaporna kazen do 3 let ali denarna kazen || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen || ↑ EE || Denarna kazen v višini od 30 do 500 dnevnih zneskov (od 96 EUR do 1 600 EUR) ali zaporna kazen do 3 let || Ni predhodne zakonodaje EL || Zaporna kazen najmanj 5 mesecev || Zaporna kazen najmanj 6 mesecev || Zaporna kazen najmanj 6 mesecev || ↑ ES || - || Zaporna kazen od 6 mesecev do 6 let in denarna kazen od 6 do 12 mesecev || Zaporna kazen od 2 do 5 let in denarna kazen od 6 do 12 mesecev || - || - || → FI || Denarna kazen ali zaporna kazen do 1 leta || → FR || Zaporna kazen do 5 let in denarna kazen v višini do 15 000 EUR || → HU || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen od 1 do 5 let || Zaporna kazen od 1 do 5 let || Zaporna kazen od 1 do 5 let || Ni predhodne zakonodaje DČ || Sankcije (čas trajanja zaporne kazni in znesek denarne kazni, kjer je primerno) || Primerjava z zakonodajo, ki je veljala pred prenosom 9(1)a || 9(1)b || 9(1)c || 9(1)d || 9(1)e IT || Zaporna kazen od 6 mesecev do 3 let in denarna kazen v višini 5 000 EUR || ↑ Povečanje za od ene tretjine do polovice višine sankcije || || Povečanje za od ene tretjine do polovice višine sankcije LT || Denarna kazen ali zaporna kazen do 2 let || - || Denarna kazen ali zaporna kazen do 2 let || Ni predhodne zakonodaje LU || Zaporna kazen od 8 dni do 1 leta in/ali denarna kazen v višini od 2 501 EUR do 20 000 EUR || Ni predhodne zakonodaje LV || Zaporna kazen do 3 mesecev ali denarna kazen v višini do 100 minimalnih mesečnih plač (32 000 EUR) || Zaporna kazen do 3 mesecev ali delo v splošno korist ali denarna kazen v višini do 100 minimalnih mesečnih plač (32 000 EUR) || Zaporna kazen do 3 mesecev ali denarna kazen v višini do 100 minimalnih mesečnih plač (32 000 EUR) || Ni predhodne zakonodaje MT || Denarna kazen v višini do 11 646,87 EUR in/ali zaporna kazen do 2 let. || → NL || Zaporna kazen do 3 let ali denarna kazen v višini do 78 000 EUR || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen v višini do 78 000 EUR || → PL || Zaporna kazen do 12 mesecev in denarna kazen || Zaporna kazen do 3 let || Zaporna kazen do 12 mesecev in denarna kazen || Ni predhodne zakonodaje PT || Zaporna kazen do 1 leta ali denarna kazen do 240 dni (največ 120 000 EUR) || Zaporna kazen do 2 let ali denarna kazen do 480 dni (največ 240 000 EUR) || Zaporna kazen od 1 do 5 let || Zaporna kazen od 2 do 6 let || Zaporna kazen do 2 let ali denarna kazen do 480 dni (največ 240 000 EUR) || Ni predhodne zakonodaje RO || - || Zaporna kazen od 1 do 2 let ali denarna kazen || - || Zaporna kazen od 1 do 2 let ali denarna kazen || Zaporna kazen od 1 do 3 let || Ni predhodne zakonodaje SE || Denarna kazen ali zaporna kazen do 1 leta || Ni predhodne zakonodaje SI || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen do 3 let || Ni predhodne zakonodaje SK || Zaporna kazen do 2 let || Zaporna kazen od 6 mesecev do 3 let || Ni predhodne zakonodaje Preglednica 3: Inšpekcijski
pregledi, opravljeni leta 2012 DČ || DIREKTIVA 2009/52/ES || Opombe Inšpekcijski pregledi || Rezultati Absolutno število || Kot odstotek delodajalcev v vseh sektorjih (v %) || Število inšpekcijskih pregledov, pri katerih je bil odkrit NPDTD* || Število odkritih NPDTD || Delež odkritih NPDTD v skupnem številu delodajalcev v vseh sektorjih (v %) AT || 32 765 || 16,98 || 2 948 || 4 490 || 0,11 || Vključeni vsi sektorji. BE || 14 127 || 7,86 || 1 538 || 1 826 || 0,41 || Vključeni vsi sektorji. BG || 119 || 0,12 || 1 || 1 || 0,00003 || Vključeni vsi sektorji. CY || 5 736 || 38,5 || / || 1 340 || 0,35 || Vključeni ogroženi sektorji. CZ || 27 914 || 17,45 || 27 || 46 || 0,00095 || Vključeni vsi sektorji. DE || 122 577 || 6,91 || / || / || / || Vključeni ogroženi sektorji. EE || 79 || 0,36 || 0 || 0 || 0 || Vključeni ogroženi sektorji. EL || 8 704 || 3,35 || 30 || 49 || 0,00138 || Vključeni ogroženi sektorji; podatki za obdobje od 1. avgusta 2012 do 31. decembra 2012. ES || 53 671 || 6,12 || 5 386 || 5 386 || 0,03145 || Vključeni vsi sektorji. FI || 1 800 || 1,9 || / || / || / || Vključeni vsi sektorji. FR || 1 331 || / || / || 621 || / || Vključeni ogroženi sektorji. Podatki se nanašajo na migrante, ki delajo brez delovnega dovoljenja, brez informacij o njihovem rezidenčnem statusu. HU || 19 080 || 9,72 || / || / || / || Vključeni vsi sektorji. IT || 243 847 || 17,33 || / || 11 499 || 0,05115 || Vključeni vsi sektorji. LT || 1 453 || 5,38 || / || 0 || 0 || Vključeni vsi sektorji. Podatki za obdobje od 1. avgusta 2012 do 31. decembra 2012. LV || 2 648 || / || / || 1 || 0,00012 || Vključeni vsi sektorji. Podatki za obdobje od 1. januarja 2012 do 1. maja 2013. LU || 3 097 || 43,62 || / || / || / || Vključeni vsi sektorji. MT || 3 831 || 53,07 || 70 || 88 || 0,05167 || Podatki se nanašajo na migrante, ki delajo brez delovnega dovoljenja. Brez informacij o njihovem rezidenčnem statusu. NL || 11 181 || / || 776 || 1 123 || / || Vključeni vsi sektorji. Podatki Eurostata o skupnem številu delodajalcev in zaposlenih niso na voljo. PL || 2 776 || 0,44 || 61 || 133 || 0,00306 || Vključeni vsi sektorji. PT || 2 305 || 1,09 || / || 10 828 || 0,25 || Vključeni ogroženi sektorji. RO || 916 || 0,82 || / || 22 || 0,00025 || Vključeni vsi sektorji. SE || 414 || 0,25 || / || / || / || Vključeni vsi sektorji. SI || 9 027 || 28,93 || / || 8 || 0,00088 || Vključeni ogroženi sektorji. SK || 39 801 || 57,77 || / || 22 || 0,00095 || Vključeni vsi sektorji. Del podatkov ne navaja rezidenčnega statusa. NPDTD: nezakonito prebivajoči državljan tretje države [1] Eurostat, 2013, podatki niso na voljo za NL in EL. [2] Direktiva 2009/52/ES z dne 18. junija 2009 o minimalnih
standardih glede sankcij in ukrepov zoper delodajalce nezakonito prebivajočih
državljanov tretjih držav (UL L 168, 30.6.2009, str. 24 –
„direktiva o sankcijah zoper delodajalce“). [3] Sporočilo o globalnem pristopu k vprašanju migracij in mobilnosti,
COM(2011) 734 final, 18. november 2011. [4] Sporočilo o politiki vračanja EU, COM(2014) 199 final, 28. marec 2013. [5] Direktiva 2011/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011
o preprečevanju trgovine z ljudmi in boju proti njej ter zaščiti njenih žrtev
(UL L 101, 15.4.2011, str. 1). [6]
Direktiva 2014/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta o pogojih za vstop in
bivanje državljanov tretjih držav zaradi zaposlitve sezonskih delavcev
(UL L 94, 28.3.2014, str. 375). [7] Člen 17 Direktive 2009/52/ES,
op. cit. [8] Člen 258 (prej 226) Pogodbe o delovanju Evropske unije. [9] AT, BE, BG, CY, CZ, DE, FI, FR, EL, HU, IT, LT, LU, MT, NL, PL, PT,
RO, SI, in SE. [10] Direktiva 2009/52/ES zavezuje vse države članice razen Danske,
Irske in Združenega kraljestva. Izvajanje Direktive s strani Hrvaške po njenem
pristopu je treba še oceniti. [11] DE, EL, FI, FR, MT, RO in SE (člen 3(3) Direktive 2009/52/ES). [12] AT, BE, CZ, DE, EE, FR, FI, HU, LT, MT, RO in SE. [13]
Sporočilo temelji na študiji, ki je bila izvedena za Komisijo. [14]
Člen 16 Direktive 2009/52/ES, op. cit. [15] CZ, EL, ES, FR, IT, NL in RO. [16] AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, NL, RO, SE in SI. [17] CZ, DE, FI, LV, MT, PL, PT in SK. [18] Med
druge dejavnike spadata, na primer, primerjava s sankcijami za podobne vrste
kaznivih dejanj in natančna opredelitev kaznivega dejanja v zadevni nacionalni
zakonodaji. Za oceno učinkovitosti je bila uporabljena zbirka empiričnih
podatkov o dejanskih kaznih, ki so bile uporabljene. [19] Minimalne plače po podatkih Eurostata:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/earnings/main_tables. [20] AT, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, IT, MT in NL. [21] BE, BG, CY, EE, HU LT, LU, LV, PL, PT, RO, SE, SI in SK. [22] RO. [23] CZ, ES in LT. [24] BE, EL, BG, FI, LU, CZ, IT in EE. [25] Razen EE in LT. [26] BG, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, MT, PT, RO, SE, SI in SK. [27] Prenos določb o odgovornosti pravnih oseb (podjetij) v primeru
pomanjkljivega nadzora ali preverjanj se je izkazal za problematičnega le v LU. [28] Razen EE in LT. [29] BG, CY, EL in SI. [30] CY, EL, PL in SE. [31] BE, FR, HU, MT in PL. [32] AT, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HU, IT, LT, RO, SI in SK. [33] CZ, FI, HU, LV, in SE. [34] EL, ES, FI, IT in LT. [35] BE, EL in FR. [36] BG, ES, IT, LV, MT, NL, SI in SK. [37] BE, FI, HU in RO. [38] AT, DE, EL, ES, HU, IT, LU, SE, SI in SK. [39] Razen FI. [40] BG, CY, ES, FR, LT, NL in RO. [41] BE, CZ, EL, IT, LV, MT in PT. [42] AT, EE, HU, LU, PL in SK. [43] DE, SE in SI. [44] Razen BG in IT. [45] Nekatere države članice so zagotovile informacije o inšpekcijskih
pregledih v ogroženih sektorjih, medtem ko so druge zagotovile informacije o
inšpekcijskih pregledih v vseh sektorjih; glej preglednico 3 za več
informacij.