14.8.2015   

SL

Uradni list Evropske unije

C 268/33

Poročevalec:

David CROUGHAN

Soporočevalec:

Carmelo CEDRONE

1.1

Pravila evropskega ekonomskega upravljanja, ki so se izoblikovala med krizo, so imela pomembno vlogo pri konsolidaciji javnih financ, usklajevanju ekonomske politike in nadaljnji fiskalni integraciji z uvedbo ocene osnutkov proračunov. Vendar EESO skrbi, da je vse to šlo na račun rasti in zaposlovanja in da posledično Evropska unija zaostaja za preostalimi razvitimi gospodarstvi pri premagovanju gospodarske krize, kar kaže na neuspeh politike predvsem zaradi nepopolnega ekonomskega upravljanja v ekonomski in monetarni uniji.

1.2

S sprejetimi ukrepi v okviru evropskega semestra se je začel proces konsolidacije javnih financ in povrnitve verodostojnosti, vendar je pristop na podlagi pravil, ki se v normalnih časih obnese, zdaj sam po sebi problematičen. Države članice v težavah namreč potrebujejo več sredstev za izhod iz slepe ulice recesije ter ustvarjanje delovnih mest in rast, kar posledično vodi v vzdržno konsolidacijo javnih financ.

1.3

EESO meni, da Evropski centralni banki ne smemo prepustiti, da se sama bori proti sedanji recesiji v euroobmočju. Ukrepe kvantitativnega popuščanja, ki jih zdaj uvaja ECB, je treba dopolniti z obsežnejšimi političnimi pobudami držav članic, ki presegajo naložbeni načrt za Evropo, kot ga je napovedala Komisija.

1.4

Razlik v konkurenčnosti držav članic v ekonomski in monetarni uniji, ki bi jih prej uravnotežili tečajni popravki navzgor in navzdol, se ni mogoče lotiti zgolj z nujnimi priporočili in reformami pod grožnjo sankcij samo za tiste, ki veljajo za nekonkurenčne.

1.5

Čim prej je treba vzpostaviti konkretne mehanizme in instrumente za dobro zasnovano usklajevanje ekonomske politike, ki vodi v konvergenco in solidarnost. Ta proces naj v prvi fazi ne bi pomenil sprememb Pogodb, vendar EESO meni, da bodo dolgoročno te potrebne.

1.6

Pri pregledu večletnega finančnega okvira leta 2016 je treba nujne strukturne reforme v skupnem interesu EU, vključno z dosego ponovnega makroekonomskega ravnovesja, dopolniti z neko obliko fiskalne zmogljivosti, na primer z instrumentom za konvergenco in konkurenčnost, predlaganim v načrtu.

1.7

EESO je zaskrbljen, ker se strukturnemu saldu, abstraktni spremenljivki na podlagi teoretičnih in spornih izračunov proizvodne vrzeli, ki bo lahko doživela še velike spremembe, namenja tako pomembno mesto v okviru preventivnega in korektivnega dela postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

1.8

V okviru evropskega semestra se zmanjšanju letnega javnofinančnega primanjkljaja daje veliko večja teža pri zmanjševanju javnega dolga kot bolj uspešnim ukrepom za spodbujanje rasti BDP. Komisija bi morala spremljati ne le izvajanje priporočil za posamezne države, temveč tudi opraviti naknadno analizo svojih priporočil pri povečanju produktivnosti, rasti in števila kakovostnih delovnih mest v državi članici.

1.9

Odbor odobrava poudarek na uporabi prožnosti v okviru pravil Pakta za stabilnost in rast, pri čemer bo Komisija pri izračunavanju proračunskega primanjkljaja upoštevala nekatere javne naložbe, vendar meni, da je to omejen in delen ukrep. Razumno odstopanje od merila triodstotnega primanjkljaja bi moralo za določeno število let veljati za začasno izjemo in ne bi smelo samodejno izzvati sankcij.

1.10

Demokratični primanjkljaj neizvoljenih organov, ki imajo pomemben vpliv na vodenje, prinaša tveganje majhne odgovornosti za priporočila in nenaklonjenosti evropskemu projektu. Pomanjkljivo izvajanje priporočil za posamezne države bi lahko preprečili z dejanskim vključevanjem civilne družbe in socialnih partnerjev v njihovo pripravo.

1.11

Evropski parlament bi moral imeti veliko vlogo pri določanju ekonomskih prednostnih nalog vsakega semestra in pri parlamentarnem nadzoru priporočil za posamezne države. Države članice in Komisija bi morale javnost bolj seznanjati z evropskim semestrom, da bi ga državljani bolje razumeli.

2.1

Evropski semester, uveden leta 2011, je nadgradil okrepljeni Pakt za stabilnost in rast, ki je začel veljati 13. decembra 2011, z novimi pravili za ekonomski in fiskalni nadzor ter ga je sestavljalo pet uredb in ena direktiva – znane kot „šesterček“. Zatem sta bili 30. maja 2013 dodani še dve uredbi, znani tudi kot „dvojček“, da bi še dodatno utrdili ekonomsko integracijo in konvergenco med državami članicami euroobmočja. Pregled obravnava učinkovitost sedmih uredb in smer prihodnjega razvoja. V grobem zajema tri razsežnosti ekonomskega upravljanja na ravni EU: fiskalni nadzor (1), makroekonomska neravnotežja (2) ter spremljanje in nadzor držav euroobmočja, ki imajo težave s finančno stabilnostjo (3).

3.1.1

Odbor odobrava poudarke v Letnem pregledu rasti za leto 2015, ki je bil objavljen hkrati s Pregledom ekonomskega upravljanja, v smeri bolj okleščenega in okrepljenega semestra, kar je mogoče doseči s poenostavitvijo različnih faz in njihovih rezultatov, kot je priporočeno v mnenju EESO o Letnem pregledu rasti za leto 2014 (4).

3.1.2

EESO meni, da ima evropski semester ključno vlogo pri konvergenci in prilagajanju. Pozval je tudi k uvedbi strategije za komuniciranje in poenostavitev kot skupnega projekta Komisije, Evropskega parlamenta, držav članic in civilne družbe (5).

3.1.3

Odbor odobrava nadaljnjo fiskalno integracijo, ki jo prinaša vzpostavitev skupnega časovnega okvira, po katerem morajo države članice do sredine oktobra vsako leto Komisiji v pregled predložiti in objaviti osnutke proračunskih načrtov, nad katerimi bedijo neodvisni nacionalni organi, preden jih vlade držav članic dokončno potrdijo. Ta postopek bi moral postati bolj demokratičen in pregleden, države članice in Komisija pa bi morale javnost bolj seznanjati z njim, da bi ga državljani bolje razumeli. Odbor bi veselilo, da bi Komisija ocenila vlogo in kakovost neodvisnih nacionalnih organov.

3.1.4

Na podlagi osnutkov proračunskih načrtov za leto 2015 Odbor ugotavlja, da bo manjša konsolidacija javnih financ v letu 2015 prinesla na splošno nevtralno stanje v euroobmočju. Hkrati meni, da utegnejo tri od sedmih držav, kjer obstaja tveganje neskladnosti, marca doleteti morebitni ukrepi v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Ta postopek bi zahteval tudi večjo preglednost, posvetovanje z nacionalnimi vladami in civilno družbo, predvsem socialnimi partnerji, ter parlamentarni nadzor Evropskega parlamenta.

3.1.5

V kratkem obdobju, ki ga zajema pregled, so po mnenju Odbora reformirana fiskalna pravila EU v skladu z ustreznimi predpisi o proračunskem nadzoru nedvomno imela pomembno vlogo pri fiskalni konsolidaciji, kar dokazuje podatek, da se je primanjkljaj EU-28 zmanjšal s 4,5 % BDP v letu 2011 na 3 % v letu 2014.

3.1.6

Uspeh je bil zanemarljiv v primerjavi s tem, koliko nas je to stalo, kar kaže na pomanjkljivosti politike EU pri prispevku h gospodarski rasti in zaposlovanju. Nasprotno pa je v istem obdobju primanjkljaj v ZDA padel z 10,6 % na 4,9 %; tamkajšnja rast BDP se je pospešila z 1,6 % na 2,4 % (v EU se je upočasnila z 1,7 % na 1,3 %); brezposelnost v ZDA se je zmanjšala z 8,9 % na 6,2 % (v primerjavi z rastjo z 9,6 % na 10,2 % v EU) in ne nazadnje se je zaposlovanje v ZDA povečalo za 6,3 %, medtem ko je v EU z –0,1 % ostalo tako rekoč na ničelni ravni.

3.1.7

Čeprav Komisija trdi, da cilja v zvezi s strukturnim primanjkljajem v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem omogočata natančnejše in preglednejše nasvete glede politike, je EESO precej manj optimističen. Četudi priznava, da ta ukrep, brez izkrivljanja poslovnega cikla ter enkratnih davčnih ukrepov, omogoča bolj pregledno sliko, pa gre vseeno za abstraktno spremenljivko na podlagi teoretičnih in spornih izračunov potencialne proizvodne vrzeli, ki dopušča precejšnje spremembe in lahko v nekaterih primerih predlaga neprimerne politike.

3.1.8

Delež javnega dolga je pomemben element vzdržnosti javnih financ. Sestavljen je iz dveh delov: zneska dolga in velikosti BDP, pri čemer nobenega ni mogoče obravnavati ločeno, brez upoštevanja njegovega vpliva na drugega. Pristop, usmerjen v prehitro zmanjšanje primanjkljaja z namenom nadaljnjega zmanjšanja dolga, bo, če zavira ali zmanjša BDP, imel ravno nasproten učinek na zmanjševanje javnega dolga kot takega.

3.1.9

Odbor odobrava poudarek na uporabi prožnosti v okviru pravil Pakta za stabilnost in rast, pri čemer bo Komisija (pri opredeljevanju trdnosti proračunskega stanja v državi članici) upoštevala (a) javne naložbe v okviru naložbenega načrta za Evropo, (b) naložbe, povezane s sofinanciranjem iz strukturnih skladov, (c) reforme, ki imajo dolgoročni učinek na vzdržnost javnih financ, in (d) ciklične pogoje (6). Vendar pa je po mnenju EESO to omejen in delen ukrep.

3.1.10

EESO opozarja, da kljub poskusom okrepljenega sodelovanja z EP in večjega sodelovanja z nacionalnimi parlamenti z misijami na kraju samem in z nadzorom nad osnutki proračunov v euroobmočju za ta postopek ostaja značilen demokratični primanjkljaj, saj na nacionalne postopke odločanja pomembno vplivajo institucije EU, ki večinoma ne nosijo nikakršne odgovornosti.

3.1.11

Primanjkljaj na ravni postopka (tj. brez dejanske vključenosti nacionalne ravni v odločanje), ki se ne izravna z legitimnostjo rezultatov (tj. dobrim reševanjem ekonomskih problemov), privede do nezavzetosti za sprejete ekonomske programe in vse večje sovražnosti do evropskega projekta, kakor so pokazale evropske volitve (7).

3.1.12

Komisija bi morala pripraviti naknadno oceno ne samo izvajanja svojih priporočil glede politike v državah članicah, ampak tudi tega, ali so ta učinkovito prispevala k obnovi vzdržnosti gospodarstva, ne samo kar zadeva finančno in proračunsko prilagajanje, temveč tudi gospodarsko rast, razvoj in ustvarjanje kakovostnih delovnih mest.

3.2.1

Odbor priznava in podpira potrebo po postopku v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, saj se lahko z nadzorom ključnih neproračunskih spremenljivk odkrijejo možni nezdravi trendi, preden se uveljavijo. Kriza je razkrila tudi neučinkovitost Pakta za stabilnost in rast pri spremljanju zgolj javnofinančnega salda, medtem ko so bila vprašanja razvoja in zaposlovanja še naprej prezrta ali obravnavana le obrobno.

3.2.2

Evropski parlament bi moral imeti pomembno vlogo pri določanju ekonomskih prednostnih nalog za vsak semester in pri parlamentarnem nadzoru nad priporočili za posamezne države (8).

3.2.3

Odbor zelo skrbi enostranski pristop k odpravljanju makroekonomskih neravnotežij. Težava se v celoti obravnava kot nacionalni problem, pri čemer je skoraj ves poudarek na odpravljanju škodljivih primanjkljajev, brez kritičnega pogleda na presežke. Da bi jih lahko smiselno obravnavali, je potrebna ocena neravnotežij in njihovega vpliva na evropsko gospodarstvo.

3.2.4

Da postopki v zvezi z ekonomskimi ravnotežji in posledično strategija Evropa 2020 ne bi doživeli podobnega poloma kot lizbonska agenda, mora Evropska komisija uvesti boljši način presoje kakovosti izvajanja priporočil za posamezne države ter biti pripravljena spremljati postopek in ponujati spodbude za države članice (prožnost, zlato pravilo itd.) ter šele v skrajni sili poseči po sankcijah.

3.2.5

V nasprotju s proračunskim nadzorom, ki ima navadno kratkoročne in zlahka merljive rezultate, se politična priporočila, ki sestavljajo velik del priporočil za posamezne države, nanašajo na manj stroge politike in rezultate, kot so konkurenčnost, različni vidiki poslovnega okolja ali reforme sistema socialnega skrbstva, katerih raven izvajanja ali učinkovitost je težko izmeriti.

3.2.6

Pri pregledu večletnega finančnega okvira leta 2016 je treba nujne strukturne reforme v skupnem interesu EU, vključno z dosego ponovnega makroekonomskega ravnovesja, dopolniti z neko obliko javnofinančne zmogljivosti. EESO poziva k preučitvi možnih instrumentov: instrumenta za konvergenco in konkurenčnost, ki bi prizadetim gospodarstvom pomagal pri sprejemanju nujnih strukturnih reform v skupnem interesu EU, opisanega na šestih straneh načrta za poglobljeno in pravo ekonomsko in monetarno unijo, ki je bil pozneje vključen v sporočilo (9); pregleda zelene knjige o stabilnostnih obveznicah, k čemur je pozvala Uredba (EU) št. 1173/2011, ki jo obravnava to mnenje, in neke oblike minimalne sheme socialnega zavarovanja, ki bi pomagala gospodarstvom v težavah.

3.2.7

Komisija pravi, da so poglobljeni pregledi bistvo postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji, politična priporočila iz njih pa so vključena v priporočila za posamezne države. EESO podpira to prakso, iz katere lahko izidejo tudi bolj poglobljene analize, saj vključuje misije na kraju samem, kar pomembno prispeva k poznavanju gospodarstva, ki se pregleduje, njena dodana vrednost pa je navezava koristnih delovnih vezi med Komisijo in uradniki s področja financ na nacionalni ravni.

3.2.8

Ker reforme v okviru postopka v zvezi z makroekonomskimi neravnotežji prinašajo dolgoročne koristi, se zbuja skrb, da jih vlade morda ne bodo obravnavale kot prednostno nalogo, temveč bodo zgolj razglašale, češ da jih je treba udejanjati. Ključni del priporočil za posamezne države za odpravo neravnotežij bi moral biti usmerjen v uresničevanje notranjega trga.

3.2.9

Dejanska vključenost civilne družbe in socialnih partnerjev na tem področju evropskega semestra bi bila pomemben način za zagotavljanje skladnosti ter okrepitev njegove politične prepoznavnosti in prevzemanja odgovornosti zanj na nacionalni ravni.

3.2.10

EESO predlaga, da se izkušnje v zvezi s tem, kako bi Komisija in države članice lahko kar najbolje sodelovale, črpajo tudi iz izkušenj držav, ki izvajajo programe prilagajanja in kjer je bil izveden poglobljen nadzor.

3.2.11

Delovni dokument služb GD za gospodarske in finančne zadeve kaže, da je bilo v dveletnem obdobju 2012–2013 udejanjenih skromnih 41 % priporočil za posamezne države, v drugem letu obdobja pa se je stanje nekoliko poslabšalo, kar je lahko zgovoren opozorilni znak. Potrebna je ocena razlogov za razkorak med priporočili in njihovim udejanjenjem (10).

3.2.12

EESO opozarja, da pregled stanja, ki zajema preteklo obdobje in je glavno sredstvo za upravičevanje poglobljenih pregledov, nujno ne opozori na nakopičena neravnotežja na strani „stanj“, ki bi lahko vodila v krizo. Zato obstaja nevarnost, da snovalci politik nimajo trdne osnove za sprejetje učinkovitih ukrepov (11) in mogoče spregledajo še bolj bistveno usmeritev politik.

3.3.1

EESO priznava potrebo po podpori, prek okrepljenega nadzora, držav, ki (1) so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v povezavi s finančno stabilnostjo ali vzdržnostjo javnih financ ali (2) zaprosijo za ali prejemajo finančno pomoč institucij EU, drugih držav članic ali Mednarodnega denarnega sklada.

3.3.2

EESO v celoti podpira možnost, da se po vključitvi v program za makroekonomsko prilagoditev začasno ustavijo vse druge obveznosti, vključno z evropskim semestrom, in da so te države članice po izteku programa pod stalnim nadzorom.

3.3.3

Postopek v obdobju, ko želi država članica zaprositi za finančno pomoč, je še vedno nepreverjen, saj je uredba začela veljati šele po tem, ko so štiri države že vstopile v program prilagajanja.

3.3.4

EESO poziva Komisijo, naj izvede in objavi študijo o rezultatih programov prilagajanja v teh štirih državah, zlasti da bi ugotovili, ali bi lahko domnevno manj uspešne posledice v eni od njih lahko ublažili z drugačnim pristopom Komisije.

4.1

EU je ena največjih in najbolj uspešnih gospodarskih sil na svetu, ki je doslej preživela kljub neučinkovitemu sistemu ekonomskega upravljanja, ki je bil posledica odločitve o oblikovanju ekonomske in monetarne unije z enotno valuto in monetarno politiko ob ohranitvi nacionalnih proračunskih in ekonomskih politik.

4.2

EESO meni, da Evropski centralni banki ne smemo prepustiti, da se sama bori proti sedanji recesiji v euroobmočju. Ukrepe kvantitativnega popuščanja, ki jih zdaj uvaja ECB, je treba dopolniti z več političnimi pobudami držav članic. Naložbeni načrt za Evropo, ki ga je napovedala Komisija, je potreben, vendar nezadosten korak v pravo smer. Brez nadaljnje fiskalne integracije pristop k usklajevanju ekonomskih politik v euroobmočju znotraj evropskega semestra, usmerjen na posamezne države, preprečuje ustrezno proračunsko naravnanost.

4.3

Kriza je razkrila velike pomanjkljivosti, ki ogrožajo obstoj eura. Zaradi nje je bilo treba nujno sprejeti pomembne reforme ekonomskega upravljanja, ki so bile pripravljene v naglici in uvedene z meddržavnimi sporazumi, ne z metodo Skupnosti. Razlik v konkurenčnosti držav članic v ekonomski in monetarni uniji, ki bi bile prej uravnotežene s tečajnimi popravki navzgor in navzdol, se ni mogoče lotiti zgolj z nujnimi priporočili in reformami ter z zagroženimi sankcijami samo za tiste, ki veljajo za nekonkurenčne.

4.4

S sprejetimi ukrepi v okviru evropskega semestra se je začel proces konsolidacije javnih financ in povrnitve verodostojnosti, vendar je pristop na podlagi pravil, ki se v normalnih časih obnese, zdaj sam po sebi problematičen. EESO meni, da ekonomskega upravljanja (zlasti euroobmočja) ni več mogoče prepustiti zgolj uredbam, ki so predmet pregleda. Države članice v težavah namreč potrebujejo več sredstev za izhod iz slepe ulice recesije ter ustvarjanje delovnih mest in rast, kar posledično vodi v vzdržno konsolidacijo javnih financ.

4.5

EESO ima podobne pomisleke kot letni pregled razvoja na področju socialnih zadev v Evropi, ki ga je nedavno objavila Komisija (12) in ki navaja, da so ukrepi za spopadanje s krizo „prispevali k finančnim težavam in zadolženosti gospodinjstev ter stopnji revščine in socialne izključenosti“ in da „poslabšanje socialnih razmer v daljšem časovnem obdobju negativno vpliva na javno zaupanje v sposobnost vlade in institucij za reševanje takih težav“. Podatki iz poročila Komisije o kakovosti dela (skrajšan delovni čas, negotova in nestalna zaposlitev) in brezposelnosti, zlasti med mladimi, so pretresljivi.

4.6

EESO poziva, da naj imajo znotraj pregleda vidnejšo vlogo socialni kazalniki (13), ki naj se uporabljajo za urejanje proračunskih politik, z evropskim semestrom vred, da ne bi ogrožali temeljnih načel EU – skladnega in uravnoteženega gospodarskega razvoja, trajnostne in okolju prijazne rasti, precejšnje ekonomske konvergence, visoke stopnje zaposlenosti in socialne zaščite, ekonomske in socialne kohezije ter solidarnosti med državami članicami –, zapisanih v Rimskih pogodbah in vključenih tudi v Maastrichtsko, Amsterdamsko in Lizbonsko pogodbo, vendar nezadostno upoštevanih v fiskalnem paktu in vseh z njim povezanih besedilih.

4.7

Da bi povezovanju držav članic in zlasti držav euroobmočja dali nov zagon, je treba predlagati pristop k evropskemu upravljanju, ki bo državam z največjim dolgom in ničelno ali negativno stopnjo rasti BDP omogočil izvedbo naložb, ki bodo pripomogle k bolj konkurenčni proizvodnji in spodbudile razvoj. Tak pristop bi moral upoštevati načeli ekonomske in socialne kohezije, zapisani v ustanovnih pogodbah EU.

4.8

Razumno odstopanje od merila triodstotnega primanjkljaja v kateri koli državi članici bi lahko za določeno število let veljalo za začasno izjemo, in torej ne bi samodejno sprožilo sankcij. V okviru tega novega pristopa k upravljanju mora Komisija skrbno preučiti potrebe, na katere opozarjajo države v težavah, presoditi, ali je naložbeni načrt, ki ga predlaga država članica, primeren in izvedljiv glede na sprejete obveznosti (program stabilnosti/konvergenčni program in nacionalni reformni program) v okviru evropskega semestra, in ga potrditi pod nadzorom Evropskega parlamenta.

4.9

Merila, uporabljena pri pripravi proračunov in razlagi podatkov, morajo biti enotna in usklajena ter morajo veljati za vse države in njihove državne uprave po preglednem, razumljivem in javno znanem postopku. Zadoščala bi že ena sama uredba z jasnimi, preprostimi pravili, kjer bi bilo zagotovljeno sodelovanje civilne družbe, socialnih partnerjev in nacionalnih parlamentov.

4.10

Na podlagi tega pristopa bi bilo treba semester spremeniti v veliko priložnost za EMU, da se obnovi medsebojno zaupanje in uvede skupni proces glede strukturnih reform (o katerih se je treba dogovoriti za vse države euroobmočja) in glede proračuna. Zakonodajni okvir bi se moral razvijati v smeri novega proračuna euroobmočja, pri čemer bi preizkusili skupen postopek oblikovanja na podlagi vodil čim večje preglednosti in verodostojnosti za evropsko javno mnenje.