52012DC0604

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU IN EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU

Sodelovanje Evropske unije v Skupini držav proti korupciji (GRECO) pri Svetu Evrope

1.           Uvod

S tem sporočilom se določi, kako namerava Komisija krepiti sodelovanje med Evropsko unijo in Skupino držav proti korupciji pri Svetu Evrope (v nadaljnjem besedilu: skupina GRECO) na podlagi protikorupcijskega svežnja, ki ga je Komisija sprejela 6. junija 2011[1].

V sporočilu je predviden dvofazni pristop, v skladu s katerim bo Evropska unija na podlagi člena 220 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) najprej pridobila status polnopravne udeleženke[2], ki lahko v drugi fazi privede do polnopravnega članstva Evropske unije v skupini GRECO.

Ta pristop bo omogočil krepitev sodelovanja v relativno kratkem časovnem okviru na podlagi statusa polnopravne udeleženke, medtem ko se bo pripravljala analiza, kako bi bilo polnopravno članstvo, vključno z ocenjevanjem institucij Evropske unije, ki bi ga opravila skupina GRECO, organizirano v praksi.

2.           Oblika morebitnega sodelovanja in specifični cilji sodelovanja Evropske unije v skupini GRECO

Glavna načela sodelovanja, skupne prednostne naloge in pomembna področja sodelovanja med Svetom Evrope in Evropsko unijo so določeni v memorandumu o soglasju, ki je bil sklenjen leta 2007[3]. V skladu z memorandumom bi moralo biti pravno sodelovanje med strankama na področju zagotavljanja pravnega reda, vključno z bojem proti korupciji, nadalje razvito, da se zagotovi skladnost med pravom Evropske unije in konvencijami Sveta Evrope. V zvezi z „medinstitucionalnim sodelovanjem“ memorandum navaja tudi, da bosta Svet Evrope in Evropska unija nadalje sodelovala v okviru možnosti, ki jih zagotavljajo veljavni delni sporazumi[4].

V prvi fazi namerava Komisija znotraj tega pravnega okvira s skupino GRECO razpravljati o pridobitvi statusa polnopravne udeleženke za Evropsko unijo. Ko bodo razprave s skupino GRECO zaključene, bo pripravljena analiza Evropske unije o učinku, ki bi ga imela morebitna obravnava institucij Evropske unije v okviru ocenjevalnih postopkov skupine GRECO. To bo podlaga za odločitev, ali naj si Evropska unija v drugi fazi prizadeva za pridobitev polnopravnega članstva v skupini GRECO. S tem namenom bo na ravni Evropske unije vzpostavljena delovna skupina, ki bo opravila tako analizo.

S statusom polnopravne udeleženke bi Evropska unija sodelovala v skupini GRECO, deloma bi sodelovala tudi pri vzpostavitvi ocenjevalnega sistema, ki bo prilagojen navedeni prvi fazi, vendar pa ne bi bila predmet vzajemnega ocenjevanja, zato ne bi imela ne glasovalnih pravic ne predstavnika v Uradu skupine GRECO, ki ga sestavljajo samo predstavniki polnopravnih članic. Status Evropske unije kot polnopravne udeleženke v skupini GRECO bi moral biti namenjen prizadevanjem za uresničitev naslednjih specifičnih ciljev:

· sodelovanje pri obiskih v državah v okviru ocenjevanja držav članic Evropske unije in/ali držav kandidatk ter potencialnih kandidatk, če se zadevne države s tem strinjajo;

· možnost oblikovanja predlogov o osnutkih ocenjevalnih poročil in sodelovanja v razpravah na plenarnih zasedanjih skupine GRECO glede ocenjevalnih poročil oziroma poročil o skladnosti za države članice Evropske unije in/ali države kandidatke ter potencialne kandidatke, če se zadevne države s tem strinjajo;

· možnost oblikovanja predlogov za Urad skupine GRECO[5], ki ima pomembno vlogo pri pripravi ocenjevanj in osnutkov poročil;

· primerjalna analiza[6], ki jo bo opravila skupina GRECO na podlagi obstoječih ocenjevalnih poročil in poročil o skladnosti za države članice Evropske unije, ta pa bodo preučena pri pripravi Poročila EU o boju proti korupciji;

· dostop do informacij, ki jih je zbrala in posodobila skupina GRECO v okviru ocenjevalnega postopka;

· opozarjanje na neizvedena priporočila skupine GRECO, ki so v interesu Evropske unije in v zvezi s katerimi bi poročilo EU o boju proti korupciji lahko zagotovilo dodatni zagon za ustrezno spremljanje njihovega izvajanja.

Da bi se zagotovile sinergije med ocenjevalnim sistemom skupine GRECO in poročilom EU o boju proti korupciji v okviru protikorupcijskega svežnja, ki ga je Komisija sprejela 6. junija 2011[7], bo Komisija v prvi fazi preučila, ali bi predstavniku skupine GRECO omogočila sodelovanje v skupini strokovnjakov na področju korupcije, ki je bila ustanovljena, da bi pripomogla k pripravi poročila EU o boju proti korupciji.

V drugi fazi, najpozneje v štirih letih po začetku sodelovanja Evropske unije v skupini GRECO, bo oblika njenega sodelovanja ponovno ocenjena. Glede na ugotovitve zgoraj navedene analize Evropske unije bi se lahko preučila možnost polnopravnega članstva.

Med analizo izida predhodnih razprav med Komisijo in sekretariatom skupine GRECO je bilo na plenarnem zasedanju skupine GRECO izraženo mnenje, da bi moralo biti ocenjevanje institucij Evropske unije, ki bi ga opravila skupina GRECO, eden izmed ključnih elementov razprav, obravnavati pa bi ga bilo treba resneje kot samo eno izmed možnosti v daljni prihodnosti.

Ne glede na to pa je treba nadalje oceniti potrebe, izvedljivost in potencialni učinek takega ocenjevanja. Pravzaprav je skupina GRECO razvila ocenjevalni sistem, ki je prilagojen ocenjevanju držav in ne organizacij; to pomeni na primer, da bi bilo treba v primeru Evropske unije oceniti uporabnost Dvajsetih temeljnih načel Sveta Evrope za boj proti korupciji, ki so oblikovana kot zaveze držav.

Institucije Evropske unije imajo posebne značilnosti, ki se ne ujemajo z značilnostmi običajnih državnih institucij. Pristojnosti Evropske unije so v primerjavi s pristojnostmi države omejene. Postavlja se vprašanje, kako bi bile sestavljene ekipe ocenjevalcev, ki bi ocenjevale institucije Evropske unije. Ocenjevalni sistem skupine GRECO bi bilo treba torej prilagoditi posebnostim pravnega in institucionalnega okvira Evropske unije. Ker tak sistem še ni bil preizkušen, bi morali obe strani previdno analizirati praktične in pravne vidike takih ocenjevanj. Tovrstno ocenjevanje bi zahtevalo čas in premislek. Dejstvo, da Evropska unija že sodeluje pri dejavnostih skupine GRECO, utemeljuje analizo Evropske unije v zvezi s temi dejavnostmi.

Navedeni dvofazni pristop bi bil skladen s stališči plenarnega zasedanja skupine GRECO, saj bi določil točen rok za ponovno ocenjevanje oblike sodelovanja Evropske unije, v zvezi s tem pa bi bila sprejeta odločitev Evropske unije, ki bi temeljila na konkretnih ugotovitvah delovne skupine, vzpostavljene na ravni Evropske unije.

3.           Pravni in procesni koraki

Prvi korak, ki je predviden v zvezi s sodelovanjem Evropske unije v skupini GRECO („status polnopravne udeleženke“), ni enakovreden pristopu k mednarodni organizaciji ali mednarodni pogodbi, ki bi zahteval sklenitev sporazuma v skladu s členom 218 PDEU[8]. Gre le za vzpostavitev primerne oblike sodelovanja s skupino GRECO, za kar se uporablja člen 220 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU). Člen 220 PDEU določa, da: „1. Unija v ustrezni obliki sodeluje z (...) Svetom Evrope (...). 2. Za izvajanje tega člena sta zadolžena Visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko in Komisija.“ Status Evropske unije v Svetu Evrope je tudi status polnopravne udeleženke, kakor je Komisija določila na samem začetku (prejšnji člen 302 PES)[9]. Ker dejavnosti skupine GRECO ne vplivajo na skupno zunanjo in varnostno politiko, je naloga Komisije, da določi primerno obliko sodelovanja s skupino GRECO v skladu s členom 220 PDEU.

Sodelovanje Evropske unije v skupini GRECO ne bo vplivalo niti na pristojnosti Unije niti na pravice in obveznosti držav članic v okviru skupine GRECO.

Evropska unija bo v skladu s postopkom sodelovala v skupini GRECO na povabilo Odbora ministrov Sveta Evrope k sodelovanju v skupini GRECO in ne s pristopom h Kazenskopravni konvenciji Sveta Evrope o korupciji.

V statutu skupine GRECO je posebna določba (ki se razlikuje od določbe o članstvu) o sodelovanju Evropske skupnosti, ki se glasi: „Evropsko skupnost lahko k sodelovanju pri delu skupine GRECO povabi Odbor ministrov. Načini sodelovanja se določijo v resoluciji o povabilu k sodelovanju.“ To povabilo se uradno pošlje Evropski uniji, ko se Odbor ministrov Sveta Evrope in Evropska unija na podlagi predloga skupine GRECO, ki ga je odobril njen statutarni odbor[10], dogovorita o načinih sodelovanja Evropske unije v skupini GRECO.

Povedano drugače, besedilo resolucije o povabilu Evropski uniji k sodelovanju v skupini GRECO, ki ga bo sprejel Odbor ministrov, bo dejansko besedilo, o katerem sta razpravljala in se o njem dogovorila tako Odbor ministrov kot tudi Komisija, ki zastopa Unijo. Komisija bo sprejela to povabilo z enostransko odločitvijo in bo o rezultatu razprav obvestila Svet, Evropski parlament in Evropski ekonomsko-socialni odbor.

4.           Finančna vprašanja

Če naj se uresničijo zgoraj navedeni specifični cilji, je treba predpostavljati, da bo Unija k proračunu skupine GRECO prispevala sredstva v višini 300 000 EUR letno, kar pa bo predmet nadaljnjih pogajanj s skupino GRECO. Prispevki članic skupine GRECO se določijo s sklepom, ki ga sprejme statutarni odbor skupine GRECO, ta sklep pa se redno posodablja. Navedeni prispevek bi moral odražati stroške, ki jih bo sodelovanje Evropske unije povzročilo skupini GRECO, pa tudi stopnjo dejanskega sodelovanja EU (tj. v prvi fazi brez glasovalnih pravic) v dejavnostih skupine GRECO. Dodatnih 150 000 EUR/leto se bo porabilo za skupne dejavnosti s skupino GRECO, kot so zbiranje podatkov in priprava študij glede ozadja v zvezi s poročili EU o boju proti korupciji.

Ob upoštevanju pravnega okvira v skladu s katerim bo Evropska unija pridobila status polnopravne udeleženke (tj. člena 220 PDEU), bo Komisija preučila plačilo svojega finančnega prispevka v okviru skupnih programov s Svetom Evrope. Potrebni znesek se bo kril iz sredstev Sklada za notranjo varnost[11].

5.           Sklepne ugotovitve

Komisija bo na podlagi tega sporočila začela razprave o statusu Evropske unije kot polnopravne udeleženke v skupini GRECO. Komisija bo obvestila Svet, Evropski parlament in Evropski ekonomsko-socialni odbor o izidu teh razprav.

Priloga

Obseg razprav o statusu polnopravne udeleženke

Komisija bo v imenu Unije razpravljala o načinih sodelovanja Evropske unije v skupini GRECO. Rezultat razprav se bo odražal v resoluciji Odbora ministrov Sveta Evrope o povabilu Uniji k sodelovanju v skupini GRECO (v nadaljnjem besedilu: Resolucija). V Resoluciji (vključno z dodatki) bi morale biti jasno navedene pravice in obveznosti Evropske unije v skupini GRECO ter praktična ureditev sodelovanja Evropske unije kot samostojnega pravnega subjekta, ki ima tako kot vse države članice Evropske unije avtonomne pristojnosti.

Sodelovanje Evropske unije v skupini GRECO bi moralo biti urejeno v skladu z naslednjimi osnovnimi načeli, ki bi jih morala po potrebi odražati Resolucija:

· v zvezi s sodelovanjem bi bilo treba upoštevati specifičnost in omejitve pristojnosti Unije, pri čemer bi bilo treba Evropski uniji omogočiti tudi, da znotraj svojih meja vzpostavi višje standarde. Sodelovanje Evropske unije torej ne bi smelo posegati ne v pristojnosti Unije ne v pristojnosti njenih institucij, organov, uradov ali agencij. Posebna pozornost bi morala biti namenjena delitvi pristojnosti med Evropsko unijo in državami članicami ter tudi varstvu prava Unije in njenega edinstvenega pravnega sistema (načelo nevtralnosti v zvezi s pristojnostmi Unije);

· sodelovanje ne bi smelo posegati v pravice in obveznosti držav članic v skupini GRECO (načelo nevtralnosti v zvezi z obveznostmi držav članic);

· sodelovanje ne bi smelo posegati v načelo prenosa pristojnosti, kakor ga določa člen 13(2) Pogodbe o Evropski uniji in v načelo institucionalnega ravnovesja, ki izhaja iz sodne prakse Sodišča Evropske unije;

· skupina GRECO in njeni specifični organi, statutarni odbor in Odbor ministrov Sveta Evrope ne bi smeli biti pozvani k razlagi prava Unije, niti implicitno niti slučajno, zlasti pa ne bi smeli biti pozvani k razlagi pravil o pristojnostih institucij, organov, uradov ali agencij ter pravil o vsebini in obsegu obveznosti držav članic v skladu s pravom Unije (načelo avtonomne razlage prava Unije);

· predstavnik Evropske unije bi si moral v sorazmerju z ravnijo sodelovanja prizadevati za pridobitev pravice do sodelovanja v drugih organih Sveta Evrope, v kolikor so dejavnosti teh organov povezane s poslanstvom skupine GRECO.

Z razpravami bi moralo biti zagotovljeno, da sodelovanje Evropske unije v skupini GRECO zagotavlja poseben delovni odnos za zagotovitev usklajenega pristopa zoper korupcijo na evropski ravni. Za Evropsko unijo so dostop v zgodnjih fazah ocenjevalnih krogov, priprava poročil o državah in posodobljene informacije, zbrane v okviru ocenjevalnega postopka, sodelovanje na plenarnem zasedanju skupine GRECO, primerjalna analiza ocen držav članic ter opozarjanje na neizvedena priporočila precejšnjega pomena.

Z razpravami bi moralo biti zagotovljeno, da sodelovanje Evropske unije v skupini GRECO omogoča sinergije s Poročilom EU o boju proti korupciji. Treba bi se bilo izogniti kakršni koli nepotrebni dodatni upravni obremenitvi držav članic in podvajanju dejavnosti.

Z razpravami bi moralo biti zagotovljeno, da sodelovanje Evropske unije v skupini GRECO ne posega v pristojnosti Komisije v povezavi s Poročilom EU o boju proti korupciji. Z razpravami bi moralo biti zagotovljeno, da se specifični cilji iz razdelka 2 tega sporočila čim bolj uresničujejo.

Razprave o statusu Evropske unije kot polnopravne udeleženke v skupini GRECO bi morale vključevati tudi zavezo Unije, da opravi analizo potreb, izvedljivosti in potencialnega učinka, ki bi ga imela morebitna obravnava institucij Evropske unije v okviru ocenjevalnih postopkov skupine GRECO. Glede na ugotovitve bi ta analiza lahko privedla do polnopravnega članstva Evropske unije v skupini GRECO. Analiza bi morala upoštevati specifične značilnosti pravnega in institucionalnega okvira Evropske unije ter pristojnosti Unije, kakor so določene v Pogodbah. Nova oblika sodelovanja Evropske unije v skupini GRECO bi zahtevala pogajalski postopek.

S statusom polnopravne udeleženke bi moralo biti Evropski uniji omogočeno, da se udeleži plenarnih zasedanj skupine GRECO.

Z razpravami bi moralo biti zagotovljeno, da bi Evropska unija lahko v zvezi s skupino GRECO imenovala delegacijo z največ dvema predstavnikoma, po potrebi pa bi lahko imenovala tudi po enega namestnika za vsakega predstavnika.

Z razpravami bi moralo biti zagotovljeno, da predstavniki Evropske unije skupaj z vsemi drugimi člani skupine GRECO enakovredno uživajo privilegije in imunitete, ki se uporabljajo v skladu s členom 2 protokola k Splošnemu sporazumu o privilegijih in imunitetah Sveta Evrope.

Cilj razprav bi moralo biti zagotovilo, da lahko Evropska unija imenuje največ pet strokovnjakov, ki bi jim bilo v povezavi z ocenjevalnim postopkom v okviru omejitev glede oblike sodelovanja Evropske unije omogočeno opravljati naloge iz statuta in poslovnika skupine GRECO.

Cilj razprav bi moralo biti zagotovilo, da je strokovnjakom Evropske unije vsaj kot opazovalcem omogočeno sodelovanje pri ocenjevalnem postopku držav članic EU ter morebiti držav kandidatk ali potencialnih kandidatk, če se zadevne države s tem strinjajo, strokovnjaki pa bi lahko oblikovali tudi komentarje, pripombe in predloge v povezavi s pripravo ocen in ocenjevalnimi postopki. Z razpravami bi moralo biti zagotovljeno tudi, da ima Evropska unija od zgodnjih faz naprej dostop do osnutkov ocen in poročil o skladnosti ter dodatkov k poročilom o skladnosti, kar zadeva države članice Evropske unije in, če se zadevne države s tem strinjajo, kar zadeva države kandidatke ali potencialne kandidatke.

Sodelovanje Evropske unije v skupini GRECO ne bi smelo posegati v neposredno zastopanost posameznih držav članic ali v njihovo pravico do individualne udeležbe pri glasovanjih med plenarnimi zasedanji skupine GRECO.

Z razpravami bi moralo biti zagotovljeno, da se najpozneje v štirih letih po začetku sodelovanja Evropske unije v skupini GRECO oblika sodelovanja Evropske unije ponovno oceni.

Z razpravami bi morala biti preučena možnost, da se Evropska unija udeleži srečanj statutarnega odbora in tistih srečanj Odbora ministrov Sveta Evrope, na katerih se obravnavajo zadeve s področja skupine GRECO.

Generalni direktorat za notranje zadeve bo med svojimi uradniki imenoval osebo, ki bo razpravljala o primernih načinih sodelovanja. Rezultat razprav bo treba predložiti v odobritev kolegiju Komisarjev in potrditi s sklepom Komisije.

[1]               Sporočilo Komisije o boju proti korupciji v EU (COM(2011) 308 final) in Poročilo Komisije o načinih sodelovanja Evropske unije v Skupini držav proti korupciji (GRECO) pri Svetu Evrope (COM(2011) 307 final).

[2]               „Status polnopravne udeleženke“ je izraz, ki se na splošno uporablja v primerih, kadar EU, čeprav ni polnopravna članica organizacije, uživa zelo podobne pravice kot članice z izjemo glasovalnih pravic (glej tudi status, ki ga ima Evropska unija v Svetovni zdravstveni organizaciji, Organizaciji Združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo (Unesco), Mednarodni organizaciji za civilno letalstvo, Svetu Evrope ali Organizaciji za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD)).

[3]               CM(2007) 74, Odbor ministrov Sveta Evrope ga je sprejel 10. maja 2007.

[4]               Odstavek 48.

[5]               Urad sestavljajo predsednik in podpredsednik skupine GRECO ter pet drugih predstavnikov članic skupine GRECO, ki imajo pravico glasovanja. Urad pripravi osnutek letnega programa dejavnosti in osnutek letnega poročila o dejavnostih, daje predloge k osnutku proračuna, organizira obiske v državah, predlaga sestavo ekip ocenjevalcev, pripravi dnevni red za plenarna zasedanja skupine GRECO in predlaga določbe, ki jih je treba izbrati za ocenjevanje.

[6]               Analiza bi bila zasnovana na obstoječih ocenjevalnih poročilih in poročilih o skladnosti, in sicer ne bi povzročila vzpostavitve dodatnih postopkov ali dodatnih korakov v ocenjevanju držav članic EU. Z njo bi bila omogočena samo primerjava ocen tistega, kar je skupina GRECO že pripravila.

[7]               Poročilo Komisije o načinih sodelovanja Evropske unije v Skupini držav proti korupciji (GRECO) pri Svetu Evrope, COM(2011) 307 final.

[8]               Poročilo o načinih sodelovanja Evropske unije v skupini GRECO z dne 6. junija 2011 je navedlo, da bo Komisija Svet pozvala, naj odobri začetek pogajanj v imenu Evropske unije z namenom pridobitve članstva. Vendar pa pristop, ki ga je Komisija po oceni vseh razpoložljivih načinov sodelovanja na koncu izbrala, v prvi fazi ne predvideva polnopravnega članstva Evropske unije v skupini Greco.

[9]               V skladu s členom 220 PDEU enako velja na primer za Organizacijo Združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo (Unesco) ter za Organizacijo za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD).

[10]             Glej pravilo 2 poslovnika skupine GRECO.

[11]             Predlog UREDBE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o vzpostavitvi instrumenta finančne podpore na področju policijskega sodelovanja, preprečevanja kriminala in boja proti njemu ter kriznega upravljanja v okviru Sklada za notranjo varnost, COM(2011) 753 final.