52012DC0397

Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja v Španiji

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) in zlasti člena 126(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1)       V skladu s členom 126 PDEU se države članice izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

(2)       Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in za močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju delovnih mest.

(3)       Svet je 27. aprila 2009 v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES) sklenil, da v Španiji obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s členom 104(7) PES in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem izdal priporočilo za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2012.

(4)       Svet je 2. decembra 2009 v skladu s členom 3(5) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 sklenil, da so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in da je do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance prišlo po sprejetju navedenega priporočila. Posledično je Svet sklenil sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, da bi se čezmerni primanjkljaj odpravil najpozneje do leta 2013. Da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do leta 2013 znižal pod referenčno vrednost 3 % BDP, je bil za obdobje 2010–2013 priporočen povprečni letni fiskalni napor v višini „nad 1,5 % BDP“. Pri izračunu povprečnega letnega fiskalnega napora se je za izhodišče vzel primanjkljaj za leto 2011 iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2009. Skupni fiskalni napor, potreben za to, da se do roka doseže nominalni ciljni primanjkljaj v višini 3 % BDP, se je nato izračunal tako, da se je predpostavila postopna odprava proizvodne vrzeli do leta 2015.

(5)       Komisija je 15. junija 2010 sklenila, da je Španija sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 za znižanje javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in menila, da zato nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni potrebno.

(6)       V skladu s členom 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 lahko Svet na priporočilo Komisije sklene sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, če so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in je do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance prišlo po sprejetju navedenega priporočila. Pojav nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za proračun se oceni glede na gospodarske napovedi, na katerih temelji priporočilo Sveta.

(7)       V skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom, da se stanje čezmernega primanjkljaja v danem roku odpravi. V priporočilu mora biti določen rok največ šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo letni proračunski cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji priporočilo, v skladu z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer se za referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP.

(8)       Po znatnem zmanjšanju leta 2009, ko se je realni BDP zmanjšal za 3,7 %, se je gospodarstvo v letu 2010 še naprej krčilo, vendar le za –0,1 %. Gospodarstvo je leta 2011 spet zabeležilo pozitivno rast (0,7 %), ki sta jo podpirala dinamika španskega izvoza, pri katerem je pomagalo izboljšanje konkurenčnosti španskega gospodarstva, in krčenje uvoza v skladu s šibkim domačim povpraševanjem. Vendar je iz najnovejše posodobitve gospodarskih obetov za Španijo za obdobje 2012–2013, ki so jo pripravile službe Komisije in posodablja napoved iz pomladi 2012 ter vključuje fiskalne ukrepe, ki so bili konec maja 2012 sprejeti na regionalni ravni, kot tudi najnovejši ekonomski in proračunski razvoj, razvidno, da bo Španija verjetno ponovno zapadla v recesijo ter v letih 2012 in 2013 zabeležila negativno letno gospodarsko rast. Razdolževanje v zasebnem in javnem sektorju ter velika brezposelnost močno zavirata domače povpraševanje. Poleg tega zaradi poslabšanja mednarodnih okoliščin zunanje povpraševanje ne more nadomestiti šibkega domačega povpraševanja, posledica česar je krčenje španskega gospodarstva.

(9)       Javnofinančni primanjkljaj se je z 11,2 % BDP leta 2009 znižal na 9,3 % leta 2010. Na izboljšanje proračunskega salda sta vplivala tako zmanjšanje skupnih odhodkov kot tudi povečanje skupnih prihodkov, predvsem zaradi diskrecijskih ukrepov. V letu 2011 je bil doseženi primanjkljaj precej slabši od pričakovanega, in sicer je znašal 8,5 % BDP v primerjavi s ciljnim v višini 6 % BDP. Španija je 17. maja 2012 obvestila Eurostat, da se lahko javnofinančni primanjkljaj za leto 2011 popravi navzgor za približno 0,4 % BDP na podlagi novih informacij o nekaterih postavkah prihodkov avtonomnih regij, ki niso bile vključene v priglasitev postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz marca 2012. Približno dve tretjini proračunskih odstopanj v letu 2011 sta nastali na regionalni ravni, medtem ko so bila na ravni centralne države in socialne varnosti zabeležena precej manjša odstopanja. Proračunska odstopanja so bila pojasnjena predvsem z manjšimi prihodki od pričakovanih zaradi manj ugodnih gospodarskih razmer, kot so bile predvidene v programu stabilnosti za leto 2011, in sestavo rasti, ki je v manjši meri temeljila na davčnih prihodkih, medtem ko so bile prekoračitve odhodkov omejene.

(10)     V skladu s posodobitvijo napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, naj bi javnofinančni primanjkljaj v letu 2012 znašal 6,3 % BDP, kar je primerljivo s pričakovanim primanjkljajem v višini 5,3 % BDP iz programa stabilnosti za leto 2012 in osnutka zakona o proračunu za leto 2012. Slednji temelji na ukrepih za zvišanje prihodkov, ki vključujejo predvsem povečanje neposredne obdavčitve, npr. spremembe v dohodnini in obdavčitvi podjetij, ter davčno amnestijo. Nekateri od teh ukrepov so bili napovedani kot začasni, npr. povečanje dohodnine (omejeno na leti 2012 in 2013), ali bodo imeli enkraten učinek, npr. sprememba sistema davčnih obrokov za davke na podjetja v letu 2012 in davčna amnestija. Osnutek zakona o proračunu in program predvidevata zmanjšanje skupnih odhodkov zaradi bistvenega zmanjšanja kapitalske in tekoče porabe, vključno s prihranki na področju zdravstvenega varstva in izobraževanja na regionalni ravni. Napovedano odstopanje od cilja v letu 2012 je povezano predvsem s pričakovanimi izpadi prihodkov, zlasti na področju socialne varnosti, in socialnih odhodkov, ki so višji od pričakovanih, zaradi slabših makroekonomskih obetov, sestave rasti, ki v manjši meri temelji na davčnih prihodkih, in večjega poslabšanja na trgu dela. Ta proračunska napoved je še vedno odvisna od večjih tveganj. Nadaljnje poglabljanje gospodarske krize in tveganja pri izvajanju na regionalni ravni, ki so posledica dejstva, da se bodo številni proračunski ukrepi uporabljali le za del leta, bi lahko povzročili še večje odstopanje. Poleg tega predstavlja potrebno ponovno uravnoteženje španskega gospodarstva z nemenjalnega na menjalno, ki je trenutno v teku, tveganje, da bo gospodarska rast v manjši meri temeljila na davčnih prihodkih. Najnovejši podatki o rezultatu proračuna za prve mesece leta 2012 kažejo, da se pritisk za zniževanje prihodkov nadaljuje, in nakazujejo potrebo po takojšnji izvedbi dodatnih strukturnih ukrepov.

(11)     Na podlagi posodobitve napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, se pričakuje, da bo javnofinančni primanjkljaj ob nespremenjeni politiki in z realnim BDP, ki naj bi se zmanjšal za 0,3 % glede na predhodno leto, v letu 2013 znašal 6,1 % BDP v primerjavi s prvotnim ciljem 3 % BDP. V programu stabilnosti za leto 2012 je napovedano znatno povečanje prihodkov iz davka na proizvodnjo in uvoz, za kar pa še niso bili sprejeti konkretni ukrepi, ki naj bi se delno kompenziralo tudi z nižjim davkom na delo. Program vključuje tudi – zaenkrat še ne v celoti določena – znižanja odhodkov, ki bodo prizadela predvsem področje izobraževanja in zdravstvenega varstva na regionalni ravni. Predvidena nadaljnja konsolidacija za leti 2014 in 2015 zaenkrat še ni zadostno podprta z ukrepi, na katerih naj bi temeljil predlagani ciljni primanjkljaj, program stabilnosti pa vsebuje le nekaj konkretnih ukrepov.

(12)     Iz posodobitve napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, je razvidno, da je strukturni primanjkljaj znašal 8,7 % BDP leta 2009, 7,3 % BDP leta 2010 in 7,0 % BDP leta 2011. Pričakuje se, da bo leta 2012 dosegel 4,3 % BDP. To pomeni, da je povprečni fiskalni napor med leti 2010 in 2012 znašal 1,5 % BDP, kar je v skladu z minimalnim povprečnim letnim fiskalnim naporom v višini „nad 1,5 %“ BDP, ki ga je določil Svet za obdobje 2010–2013. Popravljen, da bi odražal spremembe v makroekonomskem scenariju med napovedmi, na katerih temeljijo priporočila Sveta z dne 2. decembra 2009, in trenutnimi napovedmi, bi bil ocenjeni povprečni letni fiskalni napor med leti 2010 in 2012 višji za 0,5 odstotne točke BDP. Španija je torej sprejela učinkovite ukrepe glede razvoja strukturnega primanjkljaja do leta 2012.

(13)     V skladu z napovedjo služb Komisije iz jeseni 2009, na kateri je temeljilo priporočilo Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU z dne 2. decembra 2009, naj bi se špansko gospodarstvo v letu 2010 zmanjšalo za 0,8 %, v letu 2011 pa povečalo za 1 %. Leti 2012 in 2013 sta bili zunaj časovnega obdobja, zajetega v navedeni napovedi, vendar je bila v skladu s predpostavko postopne odprave obsežne negativne proizvodne vrzeli do leta 2015, za leti 2012 in 2013 pričakovana višja rast kot v letu 2011. Rezultat v zvezi z realnim BDP je bil v letih 2010 in 2011 nekoliko bolj pozitiven, kot je bilo pričakovano v napovedi iz jeseni 2009. Vendar je sestava gospodarske rasti v manjši meri temeljila na davčnih prihodkih, kot je bilo pričakovano, saj je akumulirani prispevek domačega povpraševanja za leti 2010 in 2011 znašal –2,7 odstotne točke BDP, za razliko od napovedane –1,1 odstotne točke, zaradi zmanjšanja nemenjalnega sektorja, ki je bilo hitrejše od pričakovanega. Rezultati posodobitve napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, kažejo, da se bo špansko gospodarstvo v letih 2012 in 2013 verjetno soočilo z velikimi težavami, ki v napovedi iz jeseni 2009 niso bile pričakovane. Medtem ko so bile v napovedi iz jeseni 2009 za leti 2012 in 2013 predvidene stopnje rasti v višini precej več kot 1 % na leto, zadnje napovedi kažejo na stopnje rasti v višini –1,9 % oziroma –0,3 %, če se politika ne bo spremenila. Poleg tega bo sestava rasti verjetno še naprej usmerjena k neto zunanjemu povpraševanju z nadaljnjimi negativnimi učinki za davčne prihodke.

(14)     Bruto javni dolg se je v letu 2011 povečal na 68,5 % BDP in glede na posodobitev napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, naj bi ob nespremenjeni politiki v letu 2012 narastel na 80,9 % BDP, v letu 2013 pa na 86,8 % BDP ter tako v vseh letih presegel referenčno vrednost iz Pogodbe. Za to povečanje deleža javnega dolga so odločilni predvsem višja plačila obresti in v manjši meri dinamika primarnega primanjkljaja. Usklajevanje stanj in tokov je v letu 2012 občutno in prispeva 5,4 odstotne točke BDP k povečanju, povezano pa je z načrtom za poravnavo računov ponudnikov storitev javnih organov in drugih nedospelih poslov. Tveganja, povezana z makroekonomskim scenarijem in proračunskimi cilji ter tudi z dodatnimi finančnimi reševalnimi ukrepi, lahko prispevajo k nadaljnjemu povečanju javnega dolga.

(15)     Proračunsko stanje se je od časa, ko je bilo pripravljeno prejšnje priporočilo Sveta, znatno poslabšalo, vzrok za to so gospodarski obeti, ki so bili slabši od pričakovanih in so tudi v manjši meri temeljili na davčnih prihodkih. Poleg tega znatno krčenje gospodarstva zelo negativno vpliva na zaposlovanje in brezposelnost. Negativni učinki se kažejo tako na strani prihodkov kot na stani odhodkov z manjšimi socialnimi prispevki in večjim številom socialnih transferjev. Ob upoštevanju vseh teh dejavnikov in zlasti glede na opazno poslabšanje fiskalnih obetov po prvotnem priporočilu Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU bi se tako zdelo primerno za odpravo čezmernega primanjkljaja zagotoviti dodatno leto.

(16)     Zagotovitev dodatnega leta za odpravo čezmernega primanjkljaja zahteva dosego vmesnih ciljev za nominalni primanjkljaj v višini 6,3 % BDP za leto 2012, 4,5 % BDP za leto 2013 in 2,8 % BDP za leto 2014. Na podlagi posodobitve napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije, izhaja iz teh ciljev za nominalni primanjkljaj zahtevano izboljšanje strukturnega fiskalnega salda v višini 2,7 % BDP v letu 2012, 2,5 % BDP v letu 2013 in 1,9 % BDP v letu 2014. Glede na najnovejše podatke o fiskalnih rezultatih za prve mesece leta 2012 bi bili za dosego ciljnega primanjkljaja v letu 2012 potrebni dodatni ukrepi. Stanje bo treba natančno spremljati in v primeru nadaljnjih odstopanj pravočasno sprejeti dodatne korektivne ukrepe.

(17)     Glede na močan pritisk trga na državni dolg Španije je treba povečati kredibilnost konsolidacije, tako da se do konca julija 2012 sprejme napovedani večletni proračunski načrt za obdobje 2013–2014. To bi zahtevalo podrobno opredelitev vseh strukturnih ukrepov, ki so potrebni za dosego proračunskih ciljev v letih 2013 in 2014, ter pospešitev zmanjševanja primanjkljaja, če se gospodarske in proračunske razmere izkažejo za boljše od sedanjih pričakovanj. Pomen sprejetja pravočasnih ukrepov na tej točki, da bi se izognili tveganju prihodnjih odstopanj, upravičuje skrajšanje roka za sprejetje učinkovitih ukrepov za tri mesece.

(18)     Svet je 10. julija sprejel priporočila za posamezne države, naslovljena na Španijo, od katerih je prvo med drugim temeljilo na oceni španskega nacionalnega programa reform in programu stabilnosti Španije za obdobje 2012–2015. To priporočilo poziva k doslednem uveljavljanju zakona o stabilnosti proračuna in sprejetju strogih fiskalnih ukrepov na regionalni ravni. S tem bi se zmanjšala tveganja odstopanj na regionalni ravni. Ker so španske javne finance decentralizirane, je strog fiskalni in institucionalni okvir bistvenega pomena. Ta okvir bi bilo mogoče okrepiti tudi z ustanovitvijo neodvisne fiskalne institucije, ki bi zagotavljala analize in svetovanje ter spremljala fiskalno politiko. Proračunska skladnost regionalnih organov, glede na njihove nedavne slabe rezultate, skupaj z večjo občutljivostjo prihodkov na tekoče strukturne prilagoditve, negotovim vplivom davčne amnestije na prihodke in morebitnimi dodatnimi finančnimi reševalnimi ukrepi pomeni tveganja za proračunsko strategijo.

(19)     Vzporedno z rednimi pregledi programa finančne dokapitalizacije Španije iz izjave z vrha držav euroobmočja z dne 29. junija 2012 se bo vsake tri mesece spremljal tudi napredek pri izvajanju zavez v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(20)     Španija izpolnjuje pogoje za podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja iz člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

(1) Španski organi bi morali do leta 2014 odpraviti sedanji čezmerni primanjkljaj.

(2) Španski organi zagotovijo izboljšanje strukturnega salda v višini 2,7 % BDP v letu 2012, 2,5 % BDP v letu 2013 in 1,9 % BDP v letu 2014, da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do leta 2014 zmanjšal pod referenčno vrednost 3 % BDP v skladu s posodobitvijo napovedi iz pomladi 2012, ki so jo pripravile službe Komisije. Cilji za nominalni primanjkljaj bi morali znašati 6,3 % BDP za leto 2012, 4,5 % BDP za leto 2013 in 2,8 % BDP za leto 2014.

(3) Španski organi bi morali izvajati ukrepe, sprejete v proračunu za leto 2012 in v načrtih avtonomnih skupnosti za uravnoteženje, ter do konca julija 2012 sprejeti napovedani večletni proračunski načrt za obdobje 2013–2014, vključno s srednjeročno proračunsko strategijo, ki v celoti določa strukturne ukrepe, potrebne za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2014. Glede na najnovejše podatke o fiskalnih rezultatih za prve mesece leta 2012 bi morali v letu 2012 takoj sprejeti dodatne ukrepe, s katerimi bi zagotovili uresničitev proračunskih načrtov za leto 2012. Če bi se pojavila tveganja za proračunske načrte, bi morali biti pripravljeni sprejeti nadaljnje ukrepe. Pospešiti bi morali zmanjševanje primanjkljaja v letih 2013 in 2014, če bi se gospodarske ali proračunske razmere izkazale za boljše od sedanjih pričakovanj.

(4) Svet je določil rok 3 mesecev, v katerem mora španska vlada sprejeti učinkovite ukrepe ter v skladu s členom 3(4a) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 podrobno poročati o konsolidacijski strategiji, ki je predvidena za dosego ciljev.

Poleg poročila iz priporočila (4) in vzporedno s programom finančne dokapitalizacije iz izjave z vrha držav euroobmočja z dne 29. junija 2012 bi morali španski organi vsake tri mesece poročati tudi o napredku pri izvajanju teh priporočil ter tudi v posebnem poglavju programa stabilnosti, ki bo pripravljen do leta 2015.

Poleg tega bi morali španski organi strogo uporabljati nove določbe zakona o stabilnosti proračuna v zvezi s preglednostjo in nadzorom nad izvrševanjem proračuna. Svet v skladu s priporočilih za posamezne države v okviru evropskega semestra zahteva tudi, da Španija ustanovi neodvisno fiskalno institucijo, ki bi zagotavljala analize in svetovanje ter spremljala fiskalno politiko, strogo izvršuje svoj srednjeročni proračunski okvir ter natančno spremlja izpolnjevanje proračunskih ciljev skozi celo leto na vseh ravneh sektorja države. To priporočilo je naslovljeno na Kraljevino Španijo.

V Bruslju,

                                                                       Za Svet

                                                                       Predsednik