52009DC0277

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 18.6.2009

COM(2009) 277 konč.

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Upravljanje interneta: naslednji koraki

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Upravljanje interneta: naslednji koraki

UVOD

Od sredine devetdesetih let dvajsetega stoletja je upravljanje interneta predmet mednarodnih razprav, pri čemer je EU gonilna sila pri opredeljevanju ključnih vprašanj javne politike, o katerih naj bi se razpravljalo med državami članicami EU in s partnerskimi državami na mednarodni ravni.

Vse od takrat je zaradi načina, na katerega je internet spremenil življenja in delovna okolja milijonov evropskih državljanov, upravljanje interneta ena izmed ključnih prednostnih nalog javne politike. V EU živi na primer le 7 % svetovnega prebivalstva, vendar skoraj 19 % svetovnih uporabnikov interneta[1]. Internet je postal splošno razširjeno orodje pri poslovanju, izobraževanju, socialnih storitvah in vsakodnevni družbeni interakciji. Interakcije med ljudmi danes v čedalje večjem obsegu nadomeščajo interakcije med strojno opremo – tako imenovan „internet stvari“ – , ki podpirajo pomembne aktivnosti tudi takrat, ko se vpletenosti interneta niti ne zavedamo.

ZAKAJ JE UPRAVLJANJE INTERNETA POMEMBNO?

Internet je v zadnjih dvajsetih letih močno vplival na družbo. Kar je bilo prvotno malo omrežje za znanstveno raziskovanje, se je do sredine devetdesetih let dvajsetega stoletja prelevilo v resnično svetovno komunikacijsko platformo. Od takrat se vlade vedno bolj srečujejo s celo vrsto izzivov, ki jih prinaša javna politika, od iskanja načinov, kako državljanom zagotoviti, da bodo lahko popolno izkoristili potencial interneta, do odpravljanja neprimernih ali nezakonitih vsebin, soočanja s potrebo po ustreznih ukrepih za zaščito potrošnikov in reševanja problemov jurisdikcije v čedalje bolj globaliziranem spletnem okolju.

Še več, uporaba in razširjenost interneta sta predvsem v razvitih državah, kot so države EU, že tako visoki, da je internet postal pomemben vir , pri katerem bi lahko kakršna koli resna motnja v delovanju storitve imela potencialno katastrofalne učinke na družbo in gospodarstvo. Celotni poslovni modeli temeljijo danes na predpostavki skoraj neprekinjene razpoložljivosti internetne povezljivosti. Tudi številne javne in finančne storitve so že v taki meri prenesene na internet, da bi vsaka znatna motnja v delovanju lahko resno ovirala državljane pri dostopanju do ključnih storitev.

Večina uporabnikov interneta v EU ima zato upravičena pričakovanja o zanesljivosti „njihovega interneta“. Neizogibno je tudi, da se bodo uporabniki v primeru večjih motenj pri njihovih internetnih storitvah na državni ravni obrnili na svoje vlade in ne na različne organe upravljanja interneta, ki so odgovorni za usklajevanje virov.

USPEH INTERNETA

Odprta in interoperabilna arhitektura

Zgodnja zgodovina interneta odraža njegov raziskovalni in akademski izvor. Odločitve o tem, kaj danes razumemo kot „upravljanje“, so sprejeli inženirji in znanstveniki. To je v korist milijonov kasnejših uporabnikov privedlo do odprte in interoperabilne arhitekture, kjer sta se učinkovitost in zanesljivost dosegali z razdeljevanjem znanja na robove omrežja. Dokler se je ravnalo po sorazmerno preprostih protokolih, se je lahko vsako omrežje povezalo s katerim koli drugim.

Inovacije so lahko nastajale povsod, tudi pri posameznih uporabnikih in povsem novih akterjih, ki so imeli skoraj neomejen vstop na trg. Poleg tega predstavlja distribucijska narava svetovnega interneta tudi ključno prednost na področju varnosti, saj je manj verjetno, da bi vsaka lokalizirana motnja vplivala na podatkovni promet drugod.

Uspeh te odprte in nevtralne arhitekture je omogočil tudi drugim akterjem, da so to naravno povezano prožnost in učinkovitost interneta izkoristili za zagotavljanje svojih storitev in kot platformo za svoje lastne inovacije.

Vodilna vloga zasebnega sektorja

Ko se je internet prenašal iz akademskih krogov na širšo družbo, je predvsem zasebni sektor prevzel pomembno vodilno vlogo pri zagotavljanju vlaganj, strokovnega znanja in izkušenj ter podjetniške pobude, potrebnih za razvoj inovacij in razširjenosti interneta, kot smo mu priča danes. Prav zasebni sektor ima v lasti in upravljanju večino mednarodne hrbtenične infrastrukture ter nacionalnih kabelskih omrežij ter zagotavlja različne storitve, ki olajšujejo in upravljajo podatkovni promet. Večino tehničnih pravil, ki so osnova za delovanje interneta, pripravlja projektna skupina za internetno tehnologijo (Internet Engineering Task Force – IETF), ki prav tako ni vladni organ. IP naslove na regionalni ravni ravno tako dodeljujejo zasebni subjekti, kot je RIPE NCC[2], ki pokriva evropsko regijo[3]. Ta vodilna vloga zasebnega sektorja še naprej omogoča doseganje pomembnih ciljev javne politike, zato jo je treba ohranjati in podpirati.

Model z več zainteresiranimi stranmi

Drug vidik upravljanja interneta, ki je prispeval k današnjemu uspehu omrežja, so bili postopki z več zainteresiranimi stranmi, s katerimi naj bi se dosegel konsenz o politikah upravljanja interneta. Dober primer takšnega foruma z več zainteresiranimi stranmi je forum o upravljanju interneta (Internet Governance Forum).

VLOGA VLAD IN ODGOVORNOST

Naraščajoč pomen interneta za družbo kot celoto zahteva od vlad čedalje bolj aktivno vlogo pri sprejemanju odločitev, na katerih temelji razvoj interneta.

Treba se je zavedati, da se je zaradi finančne krize odnos javnosti do koncepta samourejanja spremenil. Glede najpomembnejših virov, pa naj gre za bančne sisteme ali internetno infrastrukturo in storitve, so zdaj pričakovanja, da bodo vlade pri zaščiti javnega interesa bolj proaktivne, kot so morda bile v preteklosti, večja in jih je lažje razumeti .

Zato vztrajanje izključno pri pristopu spremljanja mednarodnega razvoja upravljanja interneta iz ozadja ne pride v poštev . Vendar to ne pomeni, da bi morale vlade imeti večjo vlogo pri upravljanju ali nadzorovanju vsakodnevnega delovanja interneta .

Pri izgradnji in vsakodnevnem upravljanju interneta, kot ga poznamo danes, se je vodilna vloga zasebnega sektorja izkazala za dobro. Kot je bilo že omenjeno, je treba to pobudo zasebnega sektorja ohraniti . Vendar morajo nevladne zainteresirane strani spoznati, da uporabniki interneta po vsem svetu – med katerimi jih večina ne sodeluje ali ni drugače zastopana v forumih o upravljanju interneta – legitimno pričakujejo , da bodo njihove vlade zagotovile, da bodo kakršni koli sedanji ali prihodnji dogovori glede upravljanja odražali javni interes družbe kot celote in ne bodo podrejeni ozkim poslovnim ali regionalnim interesom. Vodilna vloga zasebnega sektorja in učinkovita javna politika se med seboj ne izključujeta . Trden in jasen okvir javne politike lahko, tako da določi cilje javne politike, ki bodo podprti, in meje, ki se jih ne sme prestopiti, pripomore k ustvarjanju predvidljivega okolja, ugodnega za investicije. To predpostavlja sposobnost vlad, da potrdijo, ali se navedena načela spoštujejo, pri čemer je treba vključiti zahtevo za odgovornost zasebnih subjektov, ki izvajajo vsakodnevne internetne procese.

KAKšNA JE VLOGA EU?

Kot je omenjeno zgoraj, je EU sodelovala na mednarodnih razpravah o upravljanju interneta že od samih začetkov. Prvo sporočilo Komisije na to temo je iz leta 1998[4], EU pa je bila tudi ključni akter v razpravah o upravljanju interneta na Svetovnem vrhu o informacijski družbi (WSIS) med leti 2003 in 2005. Poleg tega je bila EU v poznih devetdesetih letih dvajsetega stoletja dejaven in vpliven akter v mednarodnih razpravah, povezanih z ustanovitvijo Internetne korporacije za dodeljevanje imen in številk (ICANN)[5] in oblikovanem ciljev te organizacije. Vendar pa sta Komisija v sporočilu iz aprila 2000 o organizaciji in upravljanju interneta[6] ter Svet v resoluciji z dne 3. oktobra 2000[7] opozorila, da cilji, ki si jih je Evropska unija zadala v zvezi z upravljanjem domenskih imen, niso bili v celoti doseženi, med drugim glede naslednjega:

- vrste in oblike uravnoteženega in enakega nadzora javnih organov nad nekaterimi dejavnostmi ICANN,

- pravil za urejanje generičnih domen, zlasti glede lastništva nad zbirkami podatkov ter ločitve dejavnosti registrov in registrskih organov,

- prenosa upravljanja sistema osnovnih strežnikov z ameriškega ministrstva za trgovino na ICANN pod ustreznim mednarodnim nadzorom javnih organov.

Ni mogoče trditi, da so bili do danes vsi vidiki teh vprašanj zadostno obravnavani.

Treba pa je poudariti, da je bila pobuda EU za vzpostavitev lastne domene najvišje ravni „.eu“ izjemno uspešna, saj je do danes registriranih več kot tri milijone domenskih imen EU.

MOžNOSTI ZA RAZVOJ

Za EU sta bila razvojni vidik upravljanja interneta in pomembnost premostitve „digitalnega razkoraka“ vedno prednostni politični nalogi. Prva milijarda internetnih uporabnikov je prihajala predvsem iz razvitih delov sveta, zato ne preseneča, da so prve odločitve in strukture upravljanja večinoma sprejeli udeleženci iz razvitih držav. Naslednja milijarda uporabnikov bo večinoma prišla predvsem iz območij v razvoju, zato je treba pri vseh prihodnjih dogovorih glede ureditve upravljanja upoštevati tudi njihove interese.

NAčELA UPRAVLJANJA INTERNETA

Izkušnje zadnjih desetih let kažejo, da je pristop politike, ki ga je EU v zvezi z upravljanjem interneta do zdaj zagovarjala, upravičen. Po prepričanju Komisije bi morala EU še naprej močno poudarjati varnost in stabilnost svetovnega interneta, spoštovanje človekovih pravic, svobodo izražanja, varstvo osebnih podatkov ter spodbujati kulturno in jezikovno raznolikost .

Pri tem veljajo še naprej ključna načela, ki so omogočila uspeh interneta in ki jih zagovarja EU:

- Spoštovati je treba odprto, interoperabilno in naravo „med koncema“ jedrne arhitekture interneta. To je Svet poudaril leta 2005[8] in ponovno leta 2008[9].

- Treba je ohraniti vodilno vlogo zasebnega sektorja pri vsakodnevnem upravljanju interneta, vendar pa morajo zasebni subjekti, odgovorni za usklajevanje svetovnih internetnih virov, odgovarjati za svoja dejanja mednarodni skupnosti. Vloga vlad naj bo večinoma osredotočena na načelna vprašanja javne politike, kar izključuje kakršno koli vpletanje v vsakodnevno delovanje.

- Proces z več zainteresiranimi stranmi za upravljanje interneta še naprej zagotavlja vključevalen in učinkovit mehanizem za spodbujanje svetovnega sodelovanja in ga je treba še naprej spodbujati.

- Vlade morajo polno sodelovati v takih procesih z več zainteresiranimi stranmi, zainteresirane strani pa morajo sprejeti dejstvo, da so navsezadnje zgolj vlade odgovorne za določanje in izvajanje javnih politik.

- Dogovori glede ureditve upravljanja interneta morajo biti vseobsegajoči in izpostavljati nujno potrebo po boljšem sodelovanju držav v razvoju v ključnih forumih za upravljanje, ki sprejemajo odločitve.

DODELJEVANJE INTERNETNIH IMEN IN NASLOVOV

Kako deluje dodeljevanje imen in naslovov

Usklajevanje virov za dodeljevanje internetnih imen in naslov je osrednja upravljavska funkcija, ki zagotavlja pravilno delovanje svetovnega interneta. Pri tako velikem vsakodnevnem prometu po svetovnem internetu je izjemno pomembno, da je mogoče naprave posameznikov zanesljivo identificirati, tako da so posamezni internetni paketi usmerjeni na pravi naslov.

Postopek komuniciranja nadalje olajšuje združevanje mnogih številčnih naslovov, ki se v ta namen uporabljajo, z edinstvenimi internetnimi „domenskimi imeni“. Tovrstna domenska imena so v zadnjih letih vedno bolj priljubljena in danes je v svetu registriranih že več kot 170 milijonov domenskih imen,[10] ki spadajo k približno 270 domenam najvišje ravni.

IANA

Iz zgodovinskih razlogov se funkcije IANA (Organa za dodeljevanje internetnih naslovov), povezane z glavnimi svetovnimi viri za dodeljevanje imen in naslovov, izvajajo v Združenih državah Amerike. Ko se je internet vedno bolj širil in je postajal osnova za gospodarsko in družbeno dejavnost, se je vlada Združenih držav v poznih devetdesetih letih dvajsetega stoletja odločila, da z neprofitno organizacijo zasebnega sektorja ICANN sklene pogodbo[11] o s tem povezanih storitvah.

Mednarodna skupnost je v okviru WISIS nedavno pregledala trenutno stanje teh funkcij in strinjali so se, da „je določanje politike o vprašanjih javne politike, povezanih z internetom, suverena pravica držav.“ Prav tako so se strinjali, da se „države ne smejo vmešavati v odločitve o domenah najvišje ravni z državno kodo (ccTLD)“[12].

ICANN

Internetna korporacija za dodeljevanje imen in številke ICANN je bila ustanovljena leta 1998 kot edinstven poskus samourejanja z ambicioznim načrtom združitve vseh zadevnih zainteresiranih strani k sodelovanju pri usklajevanju teh virov.

EU je bila dejaven partner v tem procesu in je izrazila podporo pobudi vlade ZDA s pridržkom, da naj bi usklajevanje tovrstnih ključnih virov prvenstveno ostalo v domeni zasebnega sektorja, ki z njimi upravlja vsak dan, vendar pa bi zasebni sektor ustrezno odgovarjal mednarodni skupnosti kot celoti in upravljal z zadevnimi viri v širšem interesu javnosti v korist internetnih uporabnikov s celega sveta.

ICANN zdaj deluje deset let. Septembra 2009 poteče zadnji iz serije dogovorov o ciljih ICANN med ICANN in vlado ZDA. To je primeren čas, da EU pregleda dosedanji napredek ICANN in ugotovi, ali in katere spremembe bi bile dobrodošle.

Sporazum o skupnem projektu (JPA)

Ko je vlada ZDA leta 2006 naznanila, da bo sedanji dogovor zadnji te vrste z ICANN, je mednarodna skupnost (vključno z EU) to večinoma pozdravila. Istočasno pa je vlada ZDA dosledno nakazovala, da bo ohranila dejanski nadzor nad usklajevanjem ključnih funkcij za dodeljevanje imen in naslovov, kar pomeni, da bo problem v zvezi z „enostranskim nadzorom“ tovrstnih virov verjetno ostal nerazrešen.

Kako uspešen je bil ICANN v svojih prvih desetih letih?

Nedvomno so izkušnje ICANN prvih deset let do danes priskrbele bogat razpon vprašanj za analizo. Na začetku je treba poudariti, da je bila stabilnost sistema domenskih imen v tem času ohranjena, kar je ključen cilj, za katerega ICANN in vlada ZDA lahko trdita, da je bil izpolnjen. Vzpostavitev širšega foruma z več zainteresiranimi stranmi za vključevalno oblikovanje politik je prav tako predstavlja dragocen prispevek dejavnosti ICANN.

Medtem ko je ICANN uspešno prikazal, kaj je s takim modelom mogoče, pa se je izkazal tudi kot uporaben pri določevanju omejitev takega modela.

Vladni svetovalni odbor (GAC) ICANN na primer še vedno ne zastopa celotne skupnosti držav in je zato izpostavljen kritikam na račun svoje reprezentativnosti. Je pa oblikoval številna vsebinska načela glede pomembnih vprašanj javne politike, npr. domen najvišje ravni z državno kodo, novih generičnih domen najvišje ravni in načela Whois. Istočasno pa je bila izražena zaskrbljenost, da uprava ICANN ne upošteva nasvetov GAC. Nadaljnji primer se nanaša na morebitno ogrožanje konkurence, ki lahko nastane iz položaja ICANN, subjekta zasebnega sektorja, kot monopolnega dobavitelja določenih storitev.

Kaj je mišljeno z „odgovornostjo“ v povezavi z ICANN?

Odgovornost pomeni, da organizacija kot ICANN odgovarja za svoje odločitve. ICANN je v zadnjem času vložil veliko truda v pregled ureditve notranje odgovornosti – to je odgovornosti tistih, ki aktivno sodelujejo v kateri izmed njegovih različnih skupin. Težava je v tem, da velika večina internetnih uporabnikov pri dejavnostih ICANN ne sodeluje. Zato je treba zagotoviti zunanjo odgovornost ICANN svetovni internetni skupnosti, kar bi najprej pomenilo (deloma zaradi odsotnosti alternativ v mnogih državah), da bi bila navzven odgovorna vladam različnih svetovnih držav.

Zdaj je ICANN navzven odgovorna po Sporazumu o skupnem projektu in pogodbi IANA le vladi ZDA, kar pa zagotavlja le enostransko odgovornost eni sami vladi. Stabilnost in upravljanje datoteke korenskega območja pa je ključnega pomena ne le za vlado ZDA, temveč za vse države sveta. Vendar glede ustanovitve nove medvladne organizacije za izvajanje tovrstnega nadzora oziroma dodelitve teh pristojnosti kateri izmed obstoječih organizacij ni mednarodnega soglasja. Druga možnost bi bila, da ICANN postane odgovorna navzven, tako da bi lahko vsaka vlada v svojem interesu izvajala tiste pristojnosti, ki ustrezajo njeni ravni.

Je treba obravnavati še kakšna druga vprašanja?

Pravna struktura ICANN kot družbe po kalifornijskem pravu je med drugim problematična glede prava, ki se uporablja, in jurisdikcije. Poleg tega ostaja upravičen dvom[13], da vladni odbor, ki svetuje zasebni družbi, predstavlja primeren in učinkovit mehanizem, ki vladam omogoča izvajanje njihovih odgovornosti iz javne politike. Še več, samourejevalni pristop, ki ga izvaja ICANN, pomeni, da imajo sedanji upravljavci morebitno neprimerno vlogo (npr. z vidika konkurenčne politike), saj določajo vstopne pogoje za nove konkurente.

NASLEDNJI KORAKI

Da se bodo načela javne politike lahko uresničevala, bo potrebno skupno prizadevanje za vzpostavitev vključevalnega dialoga o razvoju učinkovitih mehanizmov odgovornosti, ki bodo zagotavljali primerno izvajanje teh načel. Posvetovanja in razmišljanja o upravljanju bi morala biti „odporna na prihodnost“. Predvsem rezultati takšnih razmišljanj bi morali biti prilagodljivi predvidenemu prihodnjemu razvoju interneta, vključno z „internetom stvari“.

V ta namen Komisija predlaga, da EU svoje mednarodne partnerje dejavno vključi v posvetovanja o tem, kako spodbuditi in podpreti medvladni dialog in sodelovanje za izvajanje načel javne politike, ki so bila dogovorjena na WSIS v zvezi z upravljanjem interneta poleg obstoječih ukrepov na različnih področjih.

Izhodišče za taka posvetovanja bi morala biti potreba po ohranitvi vodilne vloge zasebnega sektorja v vseh zadevah vsakodnevnega upravljanja z internetom. Kjer je mogoče, je treba spodbujati tudi procese z več zainteresiranimi stranmi.

Obenem morajo javne politike o ključnih svetovnih internetnih virih (predvsem tistih, ki zahtevajo usklajevanje na svetovni ravni) temeljiti na večstranskem medvladnem sodelovanju.

Dokončanje notranje reforme ICANN, ki bi privedla do polne odgovornosti in preglednosti, bi lahko bilo eden izmed elementov razvoja sedanjega sistema upravljanja.

Glede odgovornosti navzven je treba sedanjo ureditev enostranskega nadzora nad ICANN in IANA nadomestiti z alternativnim mehanizmom, ki bi zagotavljal večstransko odgovornost ICANN.

To bi moral biti del razvojnega pristopa, s katerim bi se vladam omogočilo primerno izvajanje njihovih odgovornosti. V zvezi s tem bo potrebno postaviti vprašanje, kako zagotoviti, da pravna oblika ICANN kot družbe po kalifornijskem pravu, ne bo preprečevala ustreznega upoštevanja vladnega vpliva.

Poleg tega bi EU morala začeti dialog z mednarodnimi partnerji in tako prevzeti vodilno vlogo pri uresničevanju cilja večje varnosti in stabilnosti interneta.

Komisija nazadnje še predlaga, da EU poskusi začeti pogovore z vlado ZDA o tem, kako najti pravičnejšo ureditev nadzora upravljanja z IANA, ki bi spoštovala nacionalne prioritete ZDA ter hkrati odražala upravičena pričakovanja in interese mednarodne skupnosti.

[1] http://www.internetworldstats.com/stats9.htm.

[2] Réseaux IP Européens Network Coordination Centre

[3] Pravzaprav še širše, saj pokriva celotno Evropo, Osrednjo Azijo in Bližnji vzhod.

[4] COM(98) 111, 20.2.1998 „International policy issues related to Internet governance“ (kateremu sta sledili nadaljnji sporočili z isto tematiko: COM(1998) 476, 29.7.1998 istega leta, v letu 2000 pa še COM(2000) 202, 11.4.2000).

[5] Glej 8.2.

[6] COM(2000) 202.

[7] UL C 293, 14.10.2000, str. 3.

[8] Primerjaj dokument 10285/05 (Presse 156).

[9] Sklepi Sveta za telekomunikacije z dne 26. in 27. junija 2005 o WSIS in z dne 28. novembra 2008 o „prihodnosti omrežij in interneta“ (COM(2008) 594).

[10] Vir: Verisign „Domain Name Industry Brief“, februar 2009.

[11] Glej: http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/iana/ianacontract_081406.pdf.

[12] Odstavka 35 in 63 tuniške strategije. Glej: http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html

[13] Kot je razvidno iz nadaljnje odsotnosti nekaterih velikih držav v GAC in temeljnih kritik, ki jih nenehno izražajo nekatere države, ki dejavno sodelujejo.