30.4.2009

SL

Uradni list Evropske unije

C 100/6

---

Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Predkomercialna naročila: spodbujanje inovacij za zagotavljanje visokokakovostnih trajnostnih javnih storitev v Evropi

COM(2007) 799 konč.

2009/C 100/02

Komisija je 14. decembra 2007 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Predkomercialna naročila: spodbujanje inovacij za zagotavljanje visokokakovostnih trajnostnih javnih storitev v Evropi

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 1. oktobra 2008. Poročevalec je bil g. VAN IERSEL.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 448. plenarnem zasedanju 21., 22. in 23. oktobra 2008 (seja z dne 22. oktobra) s 70 glasovi za in 1 vzdržanim glasom.

1.   Sklepi in priporočila

1.1   EESO popolnoma odobrava namen Komisije, da spodbudi inovacije pri javnih naročilih v Evropi. Če Evropa želi ostati vodilna na področju zagotavljanja visokokakovostnih stroškovno učinkovitih javnih storitev svojim državljanom, ob tem pa koristiti gospodarstvu ter socialnemu in ekološkemu okolju, si mora prizadevati za čim boljšo uporabo inovacij in tehnološkega napredka za javne storitve.

1.2   Strinja se s priporočili Komisije glede „inteligentne stranke“, ki je bistveni predpogoj za proaktivnejši odnos do sodobnih naročil javnih naročnikov. Praviloma se bo kakovost naročil pri zasebnih ponudnikih izboljšala zaradi „inteligentnejšega“ ravnanja javnega naročnika.

1.3   EESO se strinja s Komisijo, da bo spodbujanje priložnosti za inovacije in uporabno tehnologijo pri javnem naročanju za Evropo produktivno z dveh vidikov: prvič, izboljšala se bo kakovost javnih storitev in cenovna primernost, kar bo v korist davkoplačevalcem; in drugič, odprle se bodo nove priložnosti za inovacije v poslovanju, kar bo prispevalo k splošni učinkovitosti in konkurenčnosti evropskih inovacij.

1.4   EESO poudarja, da ne glede na koristi, ki jih utegnejo na področju javnih naročil prinesti novi ali drugačni pristopi, glavna prednostna naloga ostaja pravilen prenos direktiv iz leta 2004 (1) (v nadaljnjem besedilu direktivi) v nacionalno zakonodajo in njuno izvajanje. Tradicionalna in kulturna stališča imajo pogosto globoke korenine. Praktični dokazi kažejo, da je za pravilno izvajanje v državah članicah potrebno nenehno pozorno spremljanje ter izmenjava izkušenj in najboljše prakse.

1.4.1   Danes javno naročanje zajema zelo široka področja in nove vzorce. EESO poudarja, da je treba jasno razlikovati med naročili javnih naročnikov in naročili komunalnih podjetij, zlasti pri spodbujanju inovacij. Komunalna podjetja, ki so v inovativne projekte vključena že več kot sto let, imajo več strokovnega znanja in izkušenj z visokotehnološkimi projekti, s pomočjo katerih lažje ravnajo z novimi inovacijami. Isto velja za področje obrambe, čeprav Evropa, za razliko od ZDA, močno občuti pomanjkanje obsežnih proračunskih sredstev in ustrezne dobavne mreže po vsem kontinentu. Zato to mnenje obravnava predvsem javne naročnike, kajti komunalna podjetja že znajo ravnati z R&R.

1.5   Kaže, da se Komisija v zvezi s povezovanjem tehnologije, inovacij in javnih naročil v Evropi zelo zanaša na prenos koristnih izkušenj iz ZDA. EESO se boji, da oblikovanje primerljivih priložnosti ne bo tako enostavno. Danes se trg za komunalna podjetja in obrambni sektor, njuna naročila in z njimi povezane inovacije v Evropi razvijajo v glavnem na podlagi nacionalnih pogojev in znanja.

1.6   Na splošno se javna naročila v Evropi od ZDA razlikujejo v tem, da v Evropi ne obstaja:

—	enoten veliki trg in podobni pogoji za visokotehnološka MSP po celem kontinentu;

—	skupni jezik;

—	poseben odnos med Pentagonom in tehnološkimi podjetji ter

—	uporaba vojaških proizvodov in aplikacij v civilne namene.

1.7   EESO želi jasno poudariti, da se strinja s prepričanjem Komisije, da moramo za spodbujanje inovacij izkoristiti vsako priložnost, da bi razvili boljšo kakovost in večjo vrednost javnih storitev. V ta namen bi morala Komisija javne naročnike tudi spodbujati, da bi si prizadevali za skupno izkoriščanje najboljše prakse.

1.8   Spodbuditi bi bilo treba dovzetnost javnih naročnikov za inovativne in drugačne rešitve („variante“), namesto da bi vedno naročali na isti način kot prej. Iskati bi morali cenovno primernost in ne le najnižje cene. Izmenjave med centri znanja na tem področju v nekaterih državah članicah so lahko v pomoč pri ustvarjanju zgledov v Evropi. Tako je mogoče spodbuditi naročnike, da pridobijo potrebno znanje, da postanejo „inteligentne stranke“, nato pa postopno pridobivajo izkušnje. To znanje in izkušnje so nujen predpogoj.

1.9   Javni naročniki morajo v zvezi z inovacijami začeti pregleden tehnični dialog veliko pred objavo razpisa, da bi spoznali stanje na trgu in dali akterjem na trgu možnost, da bi bolje razumeli problem, ki ga je treba rešiti, in bi tako lahko ponudili čim boljše rešitve.

1.10   EESO priporoča previdnost v zvezi z vključevanjem večine javnih naročnikov v inovativne postopke in njihovim zgodnjim sprejetjem teh postopkov. Javni naročniki so prepogosto zamudili priložnosti za pridobivanje znanja in izkušenj za sodelovanje v resnično inovativnem projektu; tveganja so znatna in za njihovo obvladovanje je potrebna najvišja kakovost, saj so možnosti za neuspeh zelo realistične.

1.11   Ustanoviti bi bilo treba mrežo izkušenih ljudi in strokovnjakov ter organizacij v državah članicah, na katere bi se naročnik lahko obrnil za okrepitev lastnih virov pri naprednejših inovativnih projektih.

1.12   Čeprav priloga navaja postopke za predkomercialna naročila, ki so kljub določbam o izključitvi (2) iz področja uporabe direktiv v skladu s sedanjim pravnim okvirom, še vedno obstaja možnost njegove kršitve, četudi nenamerne. EESO priporoča naročnikom, naj proučijo prilogo in skrbno upoštevajo priporočila. Če ima javni naročnik ali kateri koli potencialni ponudnik najmanjši dvom, EESO toplo priporoča, naj javni naročnik pri Komisiji vnaprej razjasni možne kršitve državne pomoči ali določb o izključitvi iz direktiv in naj vsem potencialnim ponudnikom predloži dokazila o tem.

1.13   Komisija upravičeno poudarja pomen pravic intelektualne lastnine. EESO dodaja, da je treba veliko pozornosti posvetiti njihovemu uveljavljanju, dodelitvi in upravljanju. To ni enostavno področje delovanja.

2.   Ozadje mnenja

2.1   Svet je leta 2004 sprejel sedanji direktivi o javnih naročilih v vodnem, energetskem transportnem sektorju in sektorju poštnih storitev (komunalna podjetja) (3) ter javnih naročilih gradenj, blaga in storitev (javni naročniki) (4), ki skupaj znašajo približno 16 % evropskega BDP.

2.2   Namen direktiv je opredeliti koherenten, nediskriminatoren in pregleden niz predpisov, ki bi zagotovili odprtje doslej popolnoma ali delno zaprtih trgov, s čimer bi se spodbudila konkurenčnost med ponudniki in bolj donosna razmerja med ceno in koristnostjo za vlade in državljane.

2.3   Med pripravo končnih predlogov so potekale dolge in obsežne razprave, da bi bili direktivi praktični in primerni za dosego namena.

2.4   Sedaj poteka prenos direktiv v nacionalne zakonodaje. Toda praktično izvajanje na nacionalni in regionalni ravni nikakor ni enostavno. Za postopke je potrebno znanje, strokovnost in izkušnje, ki so med javnimi naročniki še zmeraj premalo razvite. V mnogih primerih je učna krivulja dolga.

2.5   Ker so inovacije osrednja tema lizbonske strategije, države članice in Komisija sprejemajo različne pobude, da bi proučile in ugotovile, kako bi bilo mogoče na podlagi obeh direktiv spodbuditi inovacije v praksi javnih naročil.

2.6   Med drugim je Komisija pred nedavnim sprejela naslednje pobude:

—	deset priporočil za dobro prakso, ki je potrebna za uspešno izvajanje javnih naročil (5) (vodič v 10 točkah);

—	razprave med uradniki Komisije in nacionalnimi direktorji raziskav na področju IKT (6) v državah članicah so pripeljale do konkretnih predlogov o predkomercialnih naročilih (7), ki so nadalje obravnavani v točki 4 tega mnenja;

—	v okviru akcijskega načrta za okoljsko tehnologijo (ETAP) (8) je GD za okolje dal pobudo glede preverjanja tehnologije in ustreznih priporočil;

—	na pobudo GD za raziskave je pravkar začela delovati skupina strokovnjakov za obvladovanje tveganja pri javnih naročilih.

2.7   Pobude Komisije in zamisli zanje temeljijo na pionirskih poročilih, kot je Ahovo poročilo Ustvarjanje inovativne Evrope (9) in sporočilo Pobuda za vodilni trg za Evropo (10). Oba dokumenta izrecno navajata, da so javna naročila lahko in bi morala biti dragocen vir inovativnega dela, blaga in storitev (11). V petih od šestih sektorjev (12), ki jih je pobuda za vodilni trg označila kot posebej primerne za inovativne projekte, je na javnem področju še veliko manevrskega prostora.

2.8   Na posvetovanjih akterjev se je oblikoval izbor meril za vodilni trg, med katerimi sta merili „usmeritev k povpraševanju namesto spodbujanja tehnologij“ in „strateški gospodarski interes“, ki sta v posebnem interesu javnih naročnikov. Vsa posvetovanja izpostavljajo potrebo, ki jo je občutiti povsod, da bi javna naročila morala, bolj kot v preteklosti podpirati inovativno delo, proizvode in storitve v Evropi.

2.9   Vodič v 10 točkah, objavljen marca 2007, izhaja iz Ahovega poročila in določa dobro prakso pri ravnanju z inovativnimi rešitvami pri javnih naročilih ter v desetih pomembnih točkah navaja, kako postati uspešna „inteligentna stranka“ (13). „Inteligentna stranka“ je nadalje obravnavana v točki 3.14.

2.10   V sporočilu o predkomercialnih naročilih (14) Komisija uvaja nov instrument za spodbujanje uporabe inovacij pri javnih naročilih. Ob upoštevanju predpisov, določenih v direktivah iz leta 2004, želi Komisija spodbuditi storitvene pogodbe R&R med javnimi naročniki in potencialnimi ponudniki, ki obsegajo faze R&R pred fazo komercializacije. To pomeni oblikovanje, prototipe, testiranje in predproizvodne faze, torej do začetka komercialne proizvodnje in prodaje.

2.11   EESO pozdravlja vsa prizadevanja za spodbujanje inovacij pri javnih naročilih. V tem smislu EESO pozdravlja vse dokumente ter nadaljnja posvetovanja in razprave med nosilci političnih odločitev in naročniki, ki pomagajo pripravljati temelje za izboljšanje inovativnega potenciala industrije v EU v korist družbi.

2.12   Predmet tega mnenja je proučiti:

—	koncept predkomercialnih naročil, kot ga predstavljata sporočilo in njegova priloga;

—	kako lahko predkomericalna naročila med drugimi pobudami prispevajo k izboljšanju okolja za želeno inovativno delo, proizvode in storitve;

—	v kakšni meri in na kak način so za javna naročila na razpolago pravi instrumenti za spodbujanje inovacij v javnih storitvah ter

—	skrbno proučiti, kje so meje in tveganja.

3.   Ugotovitve

3.1   Vodič v 10 točkah (15) jasno določa deset načinov dobre prakse, ki javnim naročnikom lahko pomagajo učinkovito uporabiti inovativne rešitve pri javnih naročilih; predstavlja trden temeljni kamen, na podlagi katerega je mogoče razvijati naprej. Toda praktično izvajanje vodiča zahteva veliko več. Na nekaterih področjih je potrebnega več pozitivnega ukrepanja, na drugih je potrebna večja previdnost.

3.2   Uspešna javna naročila so odvisna od dobre prakse, usklajene z direktivama. Direktivi spodbujata enotni trg in tako pomagata Evropi tekmovati z drugimi trgovinskimi območji z velikimi notranjimi trgi. Dobra praksa in direktivi so neločljivo povezane.

3.3   V nekaterih državah članicah še vedno poteka postopek prenosa direktiv iz leta 2004 (glej točko 2.4), v drugih pa obstajajo neskladja z nacionalnim pravom. Take pomanjkljivosti otežujejo izkoriščanje vseh prednosti direktiv.

3.4   Praktično so javna naročila vedno kompleksnejša, zato je očitno, da je treba izboljšati znanje in izkušnje vseh, ki so vpleteni v javno nabavo. V celotni organizacijski strukturi naročnika je treba spodbujati zlasti kulturo, primerno za uspešno izvajanje kompleksnih projektov.

3.5   Za razcvet inovacij je bistven velik in dostopen trg. Le tako se bodo stroški – denar, čas, prizadevanja – izplačali. Za rast in krepitev gospodarstva so inovacije bistvenega pomena.

3.6   Po lizbonski agendi 2000 je bila sprejeta odločitev, da bi javna naročila morala imeti vlogo pri spodbujanju in podpori inovacij.

3.7   Medtem ko dokumenti Komisije o inovacijah, navedeni v točki 2, na splošno ne razlikujejo med dvema javnima sektorjema, tj. javnimi naročniki in komunalnimi podjetji, EESO izrazito opozarja na sedanje razlike v značilnostih organizacij iz teh dveh sektorjev.

3.8   Komunalna podjetja že dolgo sponzorirajo, uporabljajo, naročajo in razvijajo inovativne projekte, prav tako obrambni in deloma zdravstveni sektor, kar jim daje potrebno znanje in izkušnje. Njihovih izkušenj pri obvladovanju tveganja in kompleksnosti inovacij se ne sme podcenjevati.

3.9   Javni naročniki se lahko od komunalnih podjetij, obrambnega in drugih izkušenih sektorjev naučijo, kako uspešno voditi inovativni projekt. Nenazadnje se lahko naučijo lažje ugotoviti, katere vire v okviru celotne organizacije je treba posvetiti takemu projektu. Kratkoročno bi bilo možno z zaposlitvijo ljudi iz ustreznih oddelkov teh organizacij, ki so se pred nedavnim upokojili in bi želeli še nekaj let ostati aktivni, zagotoviti dragocen vir izkušenj.

3.10   Inovacije pomenijo uporabo novih načinov ravnanja. Uporabiti jih je mogoče pri delu, dobavi ali storitvah. Raziskave in razvoj so bistveni predpogoj za inovativni projekt. Treba je jasno razlikovati med teoretičnimi in uporabnimi raziskavami: teoretične raziskave se v glavnem izvajajo na univerzah in v raziskovalnih institutih; prinašajo teoretično in praktično osnovo, na kateri je mogoče nadgrajevati uporabne raziskave in razvoj. Uporabne raziskave vsebujejo teoretično in praktično delo, namenjeno vzpostavitvi osnove za razvoj enega ali več projektov. To mnenje ne obravnava teoretičnih raziskav razen v točki 4, ki opisuje predkomercialna naročila.

3.11   Načeloma je treba v javnem in komercialnem sektorju inovativni projekt obravnavati enako. Toda seveda obstajajo manjše razlike: v javnem sektorju se opravljajo podrobni pregledi, ki so komercialnemu sektorju večinoma prihranjeni. Del vsakega pomembnega razvoja je tudi neuspeh. To je cena napredka. Z disciplino je mogoče zmanjšati neuspeh in se iz njega učiti, pretirano tarnanje zaradi neuspeha pa preprečuje nadaljnji razvoj.

3.12   Besedilo direktiv iz leta 2004 že obravnava inovacije pri javnih naročilih. Nadaljnja zakonodaja ni potrebna, treba je le ugotoviti, kako voditi inovativni projekt v njunem okviru.

3.13   Naročnik mora imeti pri vseh projektih, ki vključujejo inovacije – kakor tudi pri mnogih drugih – lastnosti „inteligentne stranke“. Lastnosti obsežno obravnava vodič v 10 točkah, to mnenje pa izpostavlja njihov bistveni pomen.

3.14   Če povzamemo, mora biti miselnost „inteligentne stranke“ odprta novim zamislim, hkrati pa mora biti primerno disciplinirana za njihovo upravljanje. Za vodenje inovativnih projektov so potrebni ljudje, ki imajo potrebne izkušnje in znanje na tem področju. Predvsem pa mora biti celotna razsežnost organizacijske strukture usklajena s potrebami inovativnih projektov. Brez te kulture udeleženci projekta ne morejo uspeti.

3.15   Inovativne projekte je mogoče smiselno razdeliti v tri kategorije, od katerih ima vsaka svoje lastne posebne značilnosti, nekateri vidiki pa so skupni vsem. V tem mnenju pojem „proizvod“ pomeni delo, dobavo in storitve, razen kadar je izrecno zapisano drugače.

3.16   Tri kategorije:

(a)	Sprejetje inovativnega proizvoda za izpolnitev ugotovljene potrebe, toda le z majhnim ali brez vpliva na način dela naročnika. Ponuja ugodnosti z malo tveganja ali motenj.

(b)	Sprejetje inovativnega proizvoda, zaradi katerega mora naročnik prilagoditi svoj način delovanja. Ponuja znatne potencialne koristi, toda vključuje nekaj tveganja in potrebo po razvoju novih postopkov in usposabljanju kadrov.

(c)	Vključevanje v inovativni projekt. Naročnik se lahko vključi v večji ali manjši meri, od resnično skupnega projekta v fazi opredeljevanja projekta do faze, v kateri postane eden od prvih uporabnikov proizvoda, ki sodeluje pri beta testih (16) in kupuje predproizvodne enote.

3.17   Najpomembnejša – in najbolj učinkovita pri spodbujanju inovacij – za vključevanje javnih naročnikov v inovacije, ter najenostavnejša za izvajanje, je kategorija (a). Od naročnika zahteva dovzetnost za variante (17) – alternativne rešitve – in da ima na razpolago ljudi, sposobne presoje različnih ponudb na „ekonomsko najugodnejši“ osnovi.

3.18   Kategorija (b) je zanimiva za javnega naročnika, ki z vključevanjem novega proizvoda, za katerega je pogosto potrebnega nekaj razvojnega dela, želi izboljšati svoje delovne postopke. Potrebno je tudi znanje pri opisu jasnih zahtev, ki niso neupravičeno omejevalne, in vključuje sodelovanje ljudi iz uporabniških in tehničnih oddelkov naročnika. Viri, ki jih mora imeti na razpolago javni naročnik, niso neznatni, toda če je projekt dobro voden, so tveganja pri vključevanju obvladljiva, koristi pa odtehtajo vložena prizadevanja.

3.19   Kategorija (c) je najtežja. Opredelitev in razvoj popolnoma novih rešitev čisto od začetka sama po sebi predstavljata večje tehnološko tveganje kot postopne spremembe za prilagoditev ali vključitev novih proizvodov na trgu v že obstoječe postopke (b). Le malo organizacij – razen tistih v točki 3.8 (obrambni sektor itd.) – ima znanje in izkušnje za popolno sodelovanje v zares inovativni vrsti projekta kategorije (c). Tveganje je precejšnje in zahteva obvladovanje na najvišji ravni. Medtem ko so prizadevanja lahko bogato poplačana – kajti bilo bi nesmiselno izvajati projekt brez upanja na uspeh – so zelo realistične tudi možnosti za neuspeh. Vrsta projekta, ki jo obravnava sporočilo, sodi v kategorijo (c).

3.20   Sporočilo izhaja iz tega, da bi javni naročnik lahko sodeloval pri inovativnem projektu tako, da naroči R&R do začetka razvoja prvih proizvodov. Za vso nadaljnjo nabavo komercialnega obsega končnih proizvodov pa je treba po posameznih primerih v skladu z direktivami o javnih naročilih oceniti, ali je potreben konkurenčen razpisni postopek. Podjetja ponavadi proizvajajo stvari, ki jih oblikujejo, vsaj dokler licenčna proizvodnja ne postane praktično izvedljiva. EESO je mnenja, da je treba dodelitev avtorskih pravic, ki nastanejo pri projektu, in njihovo upravljanje skrbno pretehtati na praktični in komercialni osnovi še pred začetkom projekta.

3.21   Dokazano je, da se postopek, ki ga obravnava sporočilo, uporablja v ZDA. Primeri za tak postopek obstajajo na področju splošne obrambe (možnost, da se pogodba o tankerskih letalih razdeli med Boeing in Airbus), glavno področje, kjer je mogoče najti take primere, pa je področje elektronike. Na tem področju sta komercialna in obrambna uporaba bliže kot na večini drugih področij, z izjemami, kot je varovanje integriranega vezja pred elektromagnetnimi impulzi.

3.22   Pri primerjavi z ZDA je treba upoštevati strukturne razlike med to državo in Evropo. ZDA so že dolgo homogena država, ki je zrasla na osnovi skoraj neomejenih fizičnih virov (kmetijstvo, zlato, nafta, prebivalstvo) in z izjemo obdobja po letu 1929 – kapitala. To je pripeljalo – razen do pred kratkim v bančništvu – do razvoja trajnega enotnega trga in njegove infrastrukture. Preden bo Evropa dosegla te prednosti, bo morala prehoditi dolgo pot. Ob tem in kljub očitnim prednostim ZDA obstajajo področja, kjer zaostajajo za sedanjim stanjem v Evropi. To je najbolj opazno pri skoraj splošnem dostopu do zdravstvenega varstva.

3.23   Poleg tveganj tehničnega neuspeha – ki so del vsakega izvirnega inovativnega projekta – je treba posvetiti pozornost finančnim tveganjem, ki so posledica neusklajenosti s pravili o državnih pomočeh, preglednosti, nediskriminaciji in uporabi direktiv, in so nadalje obravnavana v točki 4.3 Državna pomoč.

4.   Priloga – SEC(2007) 1668 – k sporočilu Predkomercialna naročila – delovni dokument služb Komisije

4.1   Predlagani sistem (v nadaljnjem besedilu: sistem)

4.1.1   Temeljno načelo: če naročnik uporabi porazdelitev tveganja in koristi po tržni ceni, lahko storitve R&R naroči v skladu z določbami o izključitvi (18) v okviru direktiv (19) in jih lahko uporabi za iskanje inovativnih rešitev za zahteve (kot bistveni predpogoj za razpisni postopek za komercialni obseg končnih proizvodov) in tako spodbudi tudi splošno oblikovanje inovativnih idej.

4.1.2   Bistveni predpogoj: naročnik mora spoznati dejavnosti in zmogljivosti potencialnih ponudnikov in jasno opredeliti svoje potrebe z vidika proizvodnje, toda brez nepotrebnih omejitev.

4.1.3   Ravnanje: po določitvi zahtev in potencialnih ponudnikov se predlaga, da naročnik sproži projekt R&R v treh fazah in začne z zmernim številom (predlaga se pet) ponudnikov in postopno zmanjša na dva, ki zaključita predproizvodnjo in fazo beta testa. Nato morajo biti zahteve za proizvodnjo razpisane v skladu z določbami direktiv.

4.2   Ugotovitve

4.2.1   Sistem na splošno temelji na praksi, ki se uporablja pri naročilih na področju obrambe v različnih državah. Praksa je podobna povsod po svetu in razumljiva.

4.2.2   Obrambna industrija je svojevrstna v tem, da mora biti na podlagi političnih in taktičnih domnev, ki jih zaradi njihove narave ni mogoče natančno opredeliti, usmerjena v daljno prihodnost. Sistem predvideva, da poteka veliko raziskav in omejenega razvoja, toda iz tega se razvije le malo proizvodnih programov. Projekti R&R in tudi pogodbe o proizvodnji se prepogosto spreminjajo zaradi novih taktičnih ali političnih informacij, ki so odločilne za dolga obdobja. Prekoračenje stroškov je zato nekaj običajnega. Če je razvoj, ki ga sprožijo civilni organi javnih oblasti, pravilno voden, ga ne bi smele doleteti iste spremembe.

4.2.3   Odprto vprašanje pa ostaja, ali je tak sistem primeren za dele javnega sektorja, ki imajo manj izkušenj z visokotehničnimi projekti R&R.

4.2.4   Zaskrbljujoče je, da se izjeme v direktivah za naročila storitev R&R, ki niso namenjene izključni uporabi naročnika, lahko uporabijo na protikonkurenčen način za razvoj nacionalnih vodilnih podjetij, in se tako ne izpolni namen direktiv, da bi pomagali razvoju vseevropskega enotnega trga.

4.2.5   Če izhajamo iz tega, da se projekti v okviru sistema sprejmejo, je treba nadalje upoštevati še nekaj vidikov.

4.3   Državna pomoč

4.3.1   Priloga predvideva, da je treba na začetku kakršnega koli naročila razjasniti vprašanje državne pomoči. Na vprašanje, ali je v katerem koli posebnem projektu prisoten element državne pomoči, in če je, ali je to upravičeno, je izven področja tega mnenja. Vsekakor pa vanj sodijo vplivi kakršne koli negotovosti na projekt v okviru sistema.

4.3.2   Sporočilo predkomercialna naročila opredeljuje kot pristop k naročanju storitev na področju R&R tako, da naročniki in ponudniki delijo tveganje in koristi in ne vključuje državne pomoči. EESO priporoča naročnikom, naj skrbno proučijo prilogo, ki opisuje primer izvajanja predkomercialnega naročila v skladu s sedanjim pravnim okvirom. V primeru dvoma priporoča, da Komisija pred prvim predkomercialnim naročilom pilotskih projektov vnaprej pojasni možnost državne pomoči ali druge kršitve, in naj potencialni ponudniki o tem prejmejo dokazila. Ugotoviti, ali je na voljo državna pomoč, je vsekakor kompleksna zadeva.

4.3.3   Če se izkaže, da je bila uporabljena državna pomoč in da je nezakonita, se lahko od ponudnika zahteva, da jo vrne, vendar od naročnika, ki je pristopil k naročilu R&R, ne more zahtevati odškodnine. Tako ponudniku grozi materialno tveganje, ki ga ni mogoče zavarovati. Dejstvo, da mora prejemnik kakršne koli državne pomoči (ponudnik) vrniti denar, ki ga je prejel, toda brez odškodnine naročnika, seveda ni posebna značilnost naročil R&R. Za druga naročila veljajo isti predpisi. Dejstvo, da je bil uporabljen veljavni postopek naročanja (npr. postopek iz direktiv), ne zagotavlja absolutnega jamstva, da ni bila uporabljena državna pomoč, kajti podpora ponudnikom lahko poteka na mnogo neposrednih in posrednih načinov. Uporaba določb o izključitvi ne pomeni nujno večjega ali manjšega tveganja za nakup na nepregleden, diskriminatoren način po tržni ceni.

4.3.4   Zaželeno je, da vsi oddelki javnih organov za javna naročila naberejo več izkušenj, da bodo znali pravilno uporabiti merila za preverjanje odsotnosti državne pomoči. Ta merila vključujejo pregledno, nediskriminatorno naročanje po tržni ceni. Ta izkušnja je splošno pomembna, kajti ta merila niso enotna za vsa naročila R&R. To so ista merila, ki veljajo za katero koli vrsto naročila, čeprav so tveganja pri predkomercialnem naročilu lahko večja.

4.3.5   Priloga opisuje merila za zagotovitev udeleženim, da projekt predkomercialnega naročila ne predstavlja državne pomoči. Zato EESO priporoča, naj Komisija in države članice razmislijo o spodbujanju usposabljanja in izmenjave znanja o vzpostavljanju projektov predkomercialnih naročil v skladu s pravnim okvirom, da se izognejo nevarnosti, da bi organi javne oblasti – in njihovi ponudniki – pozneje lahko zašli v težave zaradi državne pomoči.

4.3.6   Četudi ne gre za vprašanje državne pomoči in če se izkaže, da izključitev iz direktiv, zagotovljena za nekatere vrste storitev R&R, ni veljavna, bi to pomenilo, da naročilo spet sodi v področje uporabe direktiv. V okviru direktive o revizijskih postopkih oddaje javnih naročil bi naročilo, ki domnevno ne bi bilo primerno oddano ali bi bilo „ustavljeno“, postalo neveljavno (20). V teh okoliščinah bi ponudnik tvegal, da za opravljeno delo ne bo plačan. To tveganje, ki ga prav tako verjetno ni mogoče zavarovati, ni posebna značilnost naročil R&R, temveč je ob uporabi določb o izključitvi storitev R&R iz direktiv še večje. Potrebni so previdnost in nasveti.

4.4   Tveganje

4.4.1   Vsi programi R&R so povezani s tveganji. Vsi inovativni projekti ne bodo dosegli želenih rezultatov. Sistem precej natančno določa, da morata naročnik in ponudnik deliti tveganja in koristi. Poudarjeno pa je upoštevanje državne pomoči in načel Pogodbe, ki sicer neizogibno, uvajajo nadaljnjo mero kompleksnosti v že samo po sebi kompleksno zadevo.

4.4.2   Kot pri vsakem obvladovanju tveganja, se morajo stranke strinjati, da vsaka prevzame odgovornost za tista tveganja, ki jih lahko najbolje obvlada, in vzdrževati stalen stik, da se ne bi neopazno pojavilo ali zaostrilo tveganje, ki ga ne bi mogli ublažiti.

4.4.3   Priloga obravnava stalne cene naročil, pri čemer organ javne oblasti določi najvišjo vrednost in ponudnike pozove k oddaji ponudb do te najvišje vrednosti z namenom, da bi ponudnik(i) v zameno za licence v večji ali manjši meri subvencioniral(i) projekt. Taka ureditev je lahko zanimiva za tiste ponudnike, ki imajo za rezultate razvoja ugoden dostop do širšega trga. Toda stvar se zaplete v primerih, kjer možnost širše uporabe ni očitna, koristi naročnika pa so znatne. V takih primerih mora naročnik verjetno razmisliti o drugačnem ravnanju.

4.5   Intelektualna lastnina

4.5.1   Pravice intelektualne lastnine, ki se oblikujejo, so pomemben del sistema. Vprašanje je, kdo ima pravice in v kakšni meri to vpliva na pravno podlago za projekt ter na praktični rezultat pri pridobivanju koristi R&R.

4.5.2   Načeloma obstajajo trije načini zaščite intelektualne lastnine:

—	patenti – zakoniti monopol;

—	avtorska pravica – za vsako izvirno delo;

—	tajnost – kadar niti patent niti avtorska pravica ne moreta zagotoviti učinkovite zaščite.

4.5.3   Patenti so najučinkovitejša zaščita, ki jo je mogoče komercialno najbolje izkoristiti za izvirne temeljne izume, licenco zanje pa je mogoče dati tretjim strankam. So pa tudi najdražji. Če izum ne izpolnjuje teh meril ali projekt poteka v industrijskem sektorju, kjer se patenti uporabljajo v boju s konkurenco, je patentiranje verjetno nesmiselna naložba denarja. Tudi zaščita patentov je izredno draga.

4.5.4   Avtorska pravica ne stane nič, temveč enostavno obstaja kot možnost. Toda v nasprotju s patentom mora upravičenec do avtorske pravice dokazati, da je kršitelj dejansko vedel, da je gradivo zaščiteno z avtorsko pravico, in ga kopiral. Nenamerno kopiranje gradiva, zaščitenega z avtorsko pravico, ne šteje kot kopiranje, če oseba, ki je naredila kopijo, ni vedela za obstoj avtorske pravice, in ga ni mogoče uspešno izpodbijati.

4.5.5   Tajnost se pogosto uporablja za varovanje konkurenčne prednosti v komercialnem sektorju. Je bistvenega pomena za izum, ki ga izumitelj namerava patentirati. Njegovo zgodnje razkritje lahko izključi možnost patentiranja. Če niti patent niti avtorska pravica ne dajeta učinkovite zaščite za komercialno vredne izume, je tajnost edina možnost. Coca Cola na primer ljubosumno varuje recept za svoj legendarni napitek.

4.5.6   Čeprav je tajnost učinkovit način varovanja intelektualne lastnine in je v nekaterih okoliščinah lahko edino razpoložljivo sredstvo, je lahko neugodno v smislu preglednosti.

4.5.7   Oblikovanje razpisnih specifikacij za nadaljnja komercialna naročila končnih proizvodov z vidika opisa delovanja namesto normativnega opisa proizvoda lahko pomaga izpolniti zahteve po preglednosti za konkurenčne ponudnike, ne da bi se razkrili tehnični podatki o izvajanju posameznih rešitev, ki so bile razvite v predkomercialni fazi.

4.5.8   Pravice intelektualne lastnine so za projekte R&R, kot jih predvideva sistem, zelo pomembne. Toda njihovemu uveljavljanju, dodelitvi in upravljanju je treba posvetiti veliko pozornosti. To ni enostavno področje delovanja.

4.5.9   Na področju predkomercialnih naročil javni naročniki in ponudniki delijo pravice intelektualne lastnine: ponudniki obdržijo lastništvo nad intelektualno lastnino, naročniki pa imajo pravico do njene uporabe brez licence in pravico zahtevati, da vsa sodelujoča podjetja pod pravičnimi in zmernimi tržnimi pogoji dajo pravice intelektualne lastnine drugim ponudnikom. Pravica do uporabe brezplačne licence javnemu naročniku omogoča interno uporabo rezultatov R&R, ne da bi moral udeleženim podjetjem plačati licenčne stroške. Pravica zahtevati od udeleženih podjetij, da pravice intelektualne lastnine po tržni ceni dajo drugim ponudnikom, omogoča javnim naročnikom, da si zagotovijo dostop do dovolj dolge in konkurenčne dobavne verige, hkrati pa imajo udeležena podjetja prihodek od pravic intelektualne lastnine, ki so ga prejele med projektom predkomercialnega naročila. Javni naročniki v Evropi morda nimajo dovolj izkušenj pri ocenjevanju tržne vrednosti pravic intelektualne lastnine, zato se priporoča usposabljanje in nabiranje izkušenj o porazdelitvi tveganja in koristi glede pravic intelektualne lastnine.

4.5.10   Javni naročniki se morajo učiti iz najboljše prakse kupovanja in prodaje pravic intelektualne lastnine, ki je na voljo v zasebnem sektorju, ter iz tipičnih standardnih pogodbenih klavzul uprave za delitev pravic intelektualne lastnine s ponudniki na področju javnih naročil, ki se uporabljajo po vsem svetu.

4.6   Usposobljenost ponudnika in naročnika

4.6.1   Potencialni ponudniki vsekakor potrebujejo znanje za upravljanje inovativnih projektov. Inteligentna stranka lahko relativno hitro ugotovi, kakšne so njihove izkušnje.

4.6.2   Tudi potencialni naročniki potrebujejo znanje za vodenje takih projektov. Pridobivanje znanja o stanju na ustreznem trgu, priprave opisa zahtev z vidika želenega cilja, pogajanja in izbor ponudnikov, vodenje projekta in obvladovanje prisotnih tveganj zahtevajo poglobljeno znanje in izkušnje v okviru organizacijske strukture naročnika. Če organizacijska struktura naročnika – v vsej svoji razsežnosti od spodaj navzgor – nima kulture, prilagojene vodenju takih projektov, naročnik tvega drag neuspeh. To so seveda značilnosti inteligentne stranke.

---

(1)  Direktiva 2004/17/ES o usklajevanju postopkov javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev; Direktiva 2004/18/ES o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev.

(2)  Določbe o izključitvi:

—

Direktiva 2004/17/ES, člen 24(e): Naročila določenih storitev, ki so izključene iz področja uporabe te direktive: Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila storitev za: (e) raziskovalne in razvojne storitve, razen tistih, od katerih ima koristi izključno naročnik za uporabo pri upravljanju lastnih zadev, pod pogojem, da opravljeno storitev v celoti plača naročnik.

—

Direktiva 2004/18/ES: člen 16(f): Posebne izključitve. Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila storitev za: (f) raziskovalne in razvojne storitve, razen tistih, od katerih ima koristi izključno naročnik za uporabo pri upravljanju lastnih zadev, pod pogojem, da opravljeno storitev v celoti plača naročnik.

(3)  Direktiva 2004/17/ES.

(4)  Direktiva 2004/18/ES.

(5)  Vodič v 10 točkah: „Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice“ (Vodič o ravnanju z inovativnimi rešitvami pri javnih naročilih, 10 elementov dobre prakse), SEC(2007) 280.

(6)  IKT: informacijska in komunikacijska tehnologija.

(7)  Predkomercialna naročila: spodbujanje inovacij za zagotavljanje visokokakovostnih trajnostnih javnih storitev v Evropi, COM(2007) 799 konč. in priloga. SEC(2007) 1668.

(8)  Prednostne naloge ETAP so: spodbujanje raziskav in razvoja, zbiranje sredstev, pomoč pri spodbujanju povpraševanja in izboljšanje tržnih pogojev.

(9)  Ustvarjanje inovativne Evrope, poročilo neodvisne strokovne skupine za raziskave in razvoj ter inovacije, ki je bila januarja 2006 imenovana na vrhu v Hampton Courtu.

(10)  Pobuda za vodilni trg za Evropo, COM(2007) 860 konč.

(11)  Drugi dokumenti Komisije, vredni navedbe, so npr. sporočilo Več raziskav in inovacij – naložba za rast in zaposlovanje: skupni pristop, objavljeno leta 2005, ISBN 92-894-9417-4.

(12)  e-zdravje, zaščitni tekstil, trajnostna gradnja, recikliranje, bioproizvodi, obnovljiva energija.

(13)  Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice (Vodič o ravnanju z inovativnimi rešitvami pri javnih naročilih, 10 elementov dobre prakse), SEC(2007) 280.

(14)  Predkomercialna naročila: spodbujanje inovacij za zagotavljanje visokokakovostnih trajnostnih javnih storitev v Evropi, COM(2007) 799 konč. in priloga. SEC(2007) 1668.

(15)  Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice (Vodič o ravnanju z inovativnimi rešitvami pri javnih naročilih, 10 elementov dobre prakse), SEC(2007) 280.

(16)  Alfa in beta testi izvirajo iz programske industrije.

—	Alfa testi so simulirani testi ali dejanski operativni testi, ki jih izvaja potencialni uporabnik ali neodvisna testna skupina, ponavadi v razvojnem institutu.

—	Beta testi pridejo na vrsto za alfa testi. Programske različice, znane kot beta različice, so na razpolago omejenemu krogu uporabnikov izven skupine, ki je razvila program, tako da se z nadaljnjimi preizkusi zagotovi malo preostalih napak v proizvodu.

(17)  Direktiva 2004/18/ES, člen 24, Variante

1)	Če je merilo za oddajo ekonomsko najugodnejša ponudba, lahko naročniki dovolijo ponudnikom, da predložijo variante.

2)	Naročniki navedejo v obvestilu o naročilu, ali dovoljujejo predložitev variant ali ne: predložitev variant ni dovoljena brez te navedbe.

3)	Naročniki, ki dovolijo predložitev variant, morajo v razpisni dokumentaciji navesti minimalne zahteve, ki jih variante morajo izpolniti, ter katere koli posebne zahteve za njihovo predložitev.

4)

Obravnavajo se samo variante, ki izpolnjujejo minimalne zahteve naročnikov. V postopkih za oddajo javnega naročila blaga ali storitev naročniki, ki so dovolili predložitev variant, ne smejo zavrniti variante le z obrazložitvijo, da bi, če bi bila uspešna, pripeljala bodisi do javnega naročila storitve namesto javnega naročila blaga ali do javnega naročila blaga namesto javnega naročila storitve.

(18)  Vodič v 10 točkah: Guide on dealing with innovative solutions in public procurement, 10 elements of good practice (Vodič o ravnanju z inovativnimi rešitvami pri javnih naročilih, 10 elementov dobre prakse), SEC(2007) 280.

(19)  Glej opombo 2.

(20)  Direktiva 2007/66/ES o revizijskih postopkih oddaje javnih naročil, člen 2d: Neveljavnost (Države članice zagotovijo, da naročilo za neveljavno razglasi revizijski organ, neodvisen od naročnika, oziroma da je neveljavnost naročila rezultat odločitve takšnega revizijskega organa v katerem koli od naslednjih primerov: (a) če je naročnik oddal naročilo, ne da bi prej objavil obvestilo o naročilu v Uradnem listu Evropske unije, kadar to ni dovoljeno v skladu z Direktivo 2004/18/ES.)

---