18.8.2016   

SL

Uradni list Evropske unije

C 299/90

(1)

Komisija je 26. novembra 2015 sprejela letni pregled rasti, ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2016. Evropski svet je na zasedanju 17. in 18. marca 2016 potrdil prednostne naloge iz letnega pregleda rasti. Komisija je 26. novembra 2015 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela poročilo o mehanizmu opozarjanja, v katerem je Slovenijo opredelila kot eno od držav članic, za katere bo opravljen poglobljeni pregled. Komisija je istega dne sprejela tudi priporočilo za priporočilo Sveta glede ekonomske politike euroobmočja. To priporočilo je Evropski svet potrdil na zasedanju 18. in 19. februarja 2016, Svet pa ga je sprejel 8. marca 2016 (3). Slovenija bi morala kot država, katere valuta je euro, in zaradi tesne medsebojne povezanosti gospodarstev ekonomske in monetarne unije zagotoviti, da ta priporočila v celoti in pravočasno izvede.

(2)

Poročilo o državi za Slovenijo za leto 2016 je bilo objavljeno 26. februarja 2016. V njem je bil ocenjen napredek Slovenije pri izvajanju priporočil za posamezne države, ki jih je Svet sprejel 14. julija 2015, in doseganju njenih nacionalnih ciljev iz strategije Evropa 2020. Poročilo o državi vsebuje tudi rezultate poglobljenega pregleda v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011. Komisija je 8. marca 2016 predstavila rezultate poglobljenega pregleda. Na podlagi opravljene analize Komisija ugotavlja, da v Sloveniji obstajajo makroekonomska neravnotežja. Ranljivosti, ki jih bo treba obravnavati, so slabosti v bančnem sektorju, zadolženost podjetij, pomanjkanje naložb in tveganja za dolgoročno fiskalno vzdržnost. Zaupanje v slovenski bančni sektor se je povrnilo, vendar je rast posojil še vedno negativna, raven slabih posojil pa razmeroma visoka. Za Slovenijo je bistveno, da začne odpravljati tveganja za fiskalno vzdržnost, ki izhajajo iz čedalje večjih pritiskov na zdravstveni in pokojninski sistem, ter zmanjša povečan javni dolg. Ovire za naložbe je treba še zmanjšati, zlasti na področju javne uprave. Treba je okrepiti vključenost socialnih partnerjev v oblikovanje politik in izvajanje strukturnih reform, zlasti na področju pokojninske in zdravstvene politike ter politik glede dolgotrajne oskrbe in trga dela.

(3)

Slovenija je 15. aprila 2016 predložila nacionalni program reform za leto 2016 in program stabilnosti za leto 2016. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(4)

Ustrezna priporočila za posamezne države so bila obravnavana pri načrtovanju programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov za obdobje 2014–2020. Kot je predvideno v členu 23 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (4), lahko Komisija od države članice zahteva, da pregleda svoj partnerski sporazum in ustrezne programe ter predlaga njihove spremembe, kadar je to potrebno za podporo izvajanju ustreznih priporočil Sveta. Komisija je zagotovila dodatne podrobnosti o tem, kako bo uporabila to določbo, v smernicah o uporabi ukrepov za povezovanje uspešnosti evropskih strukturnih in investicijskih skladov z dobrim gospodarskim upravljanjem.

(5)

Slovenski program stabilnosti za leto 2016 kaže, da je proračunski vpliv izrednega pritoka beguncev znaten, ter vsebuje ustrezne podatke o obsegu in naravi teh dodatnih proračunskih stroškov. Po izračunih Komisije so upravičeni dodatni odhodki v letu 2015 znašali 0,06 % BDP, v letu 2016 pa so trenutno ocenjeni na 0,07 % BDP. Določbe členov 5(1) in 6(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 upoštevajo te dodatne odhodke, saj je pritok beguncev izreden dogodek, njegov vpliv na slovenske javne finance je znaten in njihova vzdržnost ne bo ogrožena, če se dovoli začasen odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja. Ta določba se ne uporablja za leto 2015, ker je bila Slovenija v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, končna ocena za leto 2016, vključno z upravičenimi zneski, pa bo opravljena spomladi leta 2017 na podlagi ugotovljenih podatkov, ki jih bodo sporočili slovenski organi.

(6)

Po zaključku postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Slovenijo veljajo preventivni del Pakta za stabilnost in rast ter prehodne določbe glede dolga. Vlada v svojem programu stabilnosti za leto 2016 načrtuje postopno izboljšanje nominalnega salda z 2,2 % leta 2016 na 0,4 % BDP leta 2019. Srednjeročni proračunski cilj, tj. strukturno uravnotežen proračun, ki ne spoštuje zahtev Pakta za stabilnost in rast, naj bi bil dosežen leta 2020, tj. po obdobju, ki ga zajema napoved. Vendar preračunani strukturni saldo (5) še vedno kaže, da bo imela država v letu 2019 strukturni primanjkljaj v višini 1,2 % BDP. Glede na program stabilnosti se pričakuje, da bo delež javnega dolga v BDP padel na 80,2 % BDP v letu 2016 in se v letu 2019 dodatno znižal na 73,8 % BDP. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo te proračunske projekcije, je verjeten. Vendar ukrepi, potrebni za podporo doseganju načrtovanih ciljnih primanjkljajev od leta 2017 dalje, niso dovolj natančno opredeljeni. Na podlagi pomladanske napovedi Komisije iz leta 2016 je proizvodna vrzel Slovenije v letu 2017 ocenjena na 1,8 % BDP, potencialna rast je napovedana v višini 1,1 % BDP, realna rast BDP pa v višini 2,3 % BDP. Na podlagi tega je ocenjeno, da bodo v Sloveniji v letu 2017 razmere dobre in bo potrebna strukturna prilagoditev v višini 1 % BDP. Vendar obstaja pri Sloveniji znatna negotovost glede izračuna potencialne rasti in proizvodne vrzeli zaradi specifičnih razmer na trgu dela, še posebej velikega gospodarskega krčenja v obdobju 2008–2013 in strukturnih reform, ki se izvajajo. Alternativne ocene proizvodne vrzeli, ki zajemajo daljše časovno obdobje napovedi in upoštevajo pregled metode ocenjevanja, ki se trenutno izvaja, kažejo na bolj zglajen profil proizvodne vrzeli za Slovenijo, kar pomeni, da bi bilo prezgodaj zaključiti, da bodo v slovenskem gospodarstvu v letu 2017 dobre razmere. Zato se zdi na tej točki za leto 2017 ustrezneje zahtevati strukturni napor v skladu z normalnimi gospodarskimi razmerami. Zdi se, da obstaja tveganje določenega odklona od priporočene prilagoditve za dosego srednjeročnega cilja v letu 2016, v letu 2017 pa ob predpostavki nespremenjenih politik tveganje znatnega odklona. Ugotovitev za leto 2016 se ne bi spremenila, če bi bil proračunski učinek prihoda izjemnega števila beguncev izključen iz ocene. Po napovedi bo Slovenija v letu 2016 izpolnjevala prehodne določbe glede dolga, v letu 2017 pa naj bi jih večinoma izpolnjevala. Svet na podlagi ocene programa stabilnosti in ob upoštevanju pomladanske napovedi Komisije iz leta 2016 meni, da obstaja tveganje, da Slovenija ne bo izpolnila določb Pakta za stabilnost in rast. Zato bodo v letih 2016 in 2017 potrebni dodatni ukrepi za zagotovitev izpolnjevanja določb.

(7)

Državni zbor je julija 2015 sprejel Zakon o fiskalnem pravilu. Vendar je treba imenovati člane neodvisnega fiskalnega sveta, ki bo nadzoroval izvajanje pravila. Poleg tega še niso bile sprejete spremembe Zakona o javnih financah, ki so potrebne za izvajanje Zakona o fiskalnem pravilu v celoti in katerih namen je zakonska uveljavitev večletnega pristopa k pripravi proračuna.

(8)

Slovenija je zaradi visoke stopnje javnega dolga, ki precej presega 60 % BDP, občutljiva za pretrese, povezane z nominalno rastjo in obrestnimi merami. Hkrati se njeno prebivalstvo stara hitreje kot v večini držav članic. Slovenija se sooča z visokimi tveganji za dolgoročno vzdržnost javnih financ, saj ima med vsemi državami članicami najvišji dolgoročni kazalnik vrzeli v vzdržnosti, ki je posledica načrtovanega povečanja javnofinančnih odhodkov za pokojnine, zdravstvo in dolgotrajno oskrbo. Načrtovana javna poraba za pokojnine je višja kot v vseh drugih državah članicah in naj bi se po oceni z 11,8 % leta 2013 povečala na 15,3 % BDP v letu 2060. Koeficient starostne odvisnosti starih naj bi se med letoma 2013 in 2060 več kot podvojil, kar močno obremenjuje pokojninski sistem. Napovedane implicitne obveznosti v zvezi s stroški staranja prebivalstva odražajo dolgoročne izzive v smislu staranja prebivalstva. Poleg tega je mogoče v prihodnosti pričakovati težave z ustreznostjo pokojnin pri delavcih, ki nimajo polne delovne dobe, pri čemer bo naraščalo število ljudi z nepopolno ali kratko delovno dobo, tudi zaradi njihovega poznega vstopa na trg delovne sile, prekinitev med zaposlitvami in nizke gostote prispevkov. Aprila 2016 je bila objavljena bela knjiga o pokojninah, ki bo uporabljena kot osnova za obsežno javno posvetovanje. Rezultati posvetovanja bodo upoštevani pri pripravi nove pokojninske reforme, ki bi jo bilo treba sprejeti v tekočem zakonodajnem obdobju, proces pa bi bilo treba hitro začeti z dogovorom s socialnimi partnerji o ključnih elementih reforme, ki so upokojitvena starost, višina pokojnin, indeksacija in optimizacija drugega stebra.

(9)

Javnofinančni odhodki za dolgotrajno oskrbo naj bi se do leta 2060 zaradi staranja prebivalstva več kot podvojili. To za Slovenijo predstavlja precejšen izziv za fiskalno vzdržnost. Delež prebivalstva, starega 80 let ali več, naj bi se potrojil, in sicer s 4,6 % v letu 2013 na 12,4 % v letu 2060. Med letoma 2003 in 2013 so se skupni odhodki za dolgotrajno oskrbo povečali za 85 %, pri čemer so zasebni odhodki naraščali hitreje od javnofinančnih. V Sloveniji ni celostnega sistema dolgotrajne oskrbe. Slovenija osredotoča svojo porabo na formalne prejemke v naravi, ki se večinoma porabijo za institucionalno oskrbo in ne za oskrbo na domu, čeprav sta oba podatka pod povprečjem v EU. Veliko je še možnosti za povečanje stroškovne učinkovitosti zdravstvenega sistema z okrepitvijo ukrepov za izboljšanje nadzorne vloge primarne oskrbe, prehodom z bolnišnične oskrbe na ambulantno zdravljenje, izboljšanjem učinkovitosti in upravljanja bolnišnic, izboljšanjem postopkov za sklepanje pogodb in plačevanje zdravstvenih storitev, razvojem boljšega informacijskega sistema za stroške za prilagoditev uvoženih diagnostičnih skupin ter nadaljnjim razvojem okvira za spremljanje kakovosti. Delež skupnih javnih naročil je nizek in veliko poudarka je na merilu za dodelitev naročila po „najnižji ceni“. Izveden je bil celovit pregled sistema zdravstvenega varstva in vlada je konec leta 2015 sprejela Resolucijo nacionalnega plana zdravstvenega varstva 2016–2025, ki jo je Državni zbor nato sprejel marca 2016. Resolucija predstavlja strateški načrt razvoj zdravstvenega sistema. Nekateri njeni ukrepi se že izvajajo, medtem ko so predlogi za druge ključne zavezujoče izvedbene ukrepe v pripravi in še niso bili predstavljeni. Prav tako ostaja nejasno, ali bodo pri reformi obravnavana ključna vprašanja, kot so vgrajeni sistemi samodejnih stabilizatorjev, ki bi ublažili nihanja prihodkov v poslovnem ciklu, ali dostop do storitev in kakovost njihovega zagotavljanja. Sprejetje Zakona o dolgotrajni oskrbi ter Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju je bilo večkrat odloženo in po trenutnem načrtu, ki se zdi optimističen, naj bi bila sprejeta v drugi polovici leta 2016.

(10)

Uspešnost trga dela se postopno izboljšuje in socialne razmere so se stabilizirale. Ustvarjanje novih delovnih mest se je znatno povečalo in brezposelnost se zmanjšuje. Vendar je delež udeležbe na trgu dela med starejšimi in nizkokvalificiranimi delavci še vedno izziv. Dolgotrajna brezposelnost še vedno predstavlja več kot polovico vseh brezposelnih, pri čemer je med dolgotrajno brezposelnimi znaten delež nizkokvalificiranih ali starejših od 50 let. Smernice za izvajanje ukrepov aktivne politike zaposlovanja za obdobje 2016–2020 predstavljajo nadaljevanje dosedanjega pristopa, medtem ko so odhodki za to področje še vedno nizki. Novembra 2015 je bila sprejeta začasna oprostitev plačila prispevkov delodajalcev za socialno varnost za novo zaposlene delavce, starejše od 55 let. Po pričakovanjih bodo v letu 2016 predstavljeni dodatni ukrepi za podaljšanje delovne dobe, vključno s prilagoditvijo delovnega okolja, ki so pomembni tudi za vzdržnost pokojninskega sistema. Rast plač je ostala usklajena z rastjo produktivnosti in je še naprej spodbujala zunanjo konkurenčnost. Državni zbor je novembra 2015 sprejel zakon, ki so ga predlagali sindikati, s katerim je bila opredelitev minimalne plače preoblikovana tako, da so izključeni nekateri dodatki. Zato so organizacije delodajalcev odstopile od socialnega sporazuma, s čimer se je socialni dialog bistveno poslabšal.

(11)

Dosežen je bil napredek pri prestrukturiranju slabih posojil, čeprav je njihova raven v primerjavi z obdobjem pred krizo še vedno visoka. Slovenija je izvedla več ukrepov politike za izboljšanje vzdržnosti bančnega sektorja. Med njimi so okrepitev zmogljivosti bank za prestrukturiranje slabih posojil ter uvedba akcijskih načrtov, ki vsebujejo specifične cilje za zmanjšanje obsega slabih posojil. Slovenija je uvedla tudi več ukrepov za upravljanje kreditnega tveganja. Pozitivni rezultati se pričakujejo sredi leta 2016. Kljub temu sta kratkoročno prednostni nalogi politike še vedno nadaljnje reševanje slabih posojil in upravljanje kreditnega tveganja. Poslovno in finančno prestrukturiranje velikih podjetij je končano, krovni sporazumi o prestrukturiranju pa se stalno spremljajo. Družba za upravljanje terjatev bank (DUTB) je v celoti operativna in sprejeta je bila njena strategija za obdobje 2017–2022. Čeprav je DUTB dosegla napredek pri prestrukturiranju svojega posojilnega portfelja, še vedno predstavlja znatno tveganje za vzdržnost javnih financ. V letu 2015 so njene dejavnosti k primanjkljaju sektorja država, ki je znašal 2,9 %, prispevale 1 % BDP. Nadzor nad dejavnostmi DUTB se zdi nezadosten, saj so organi precej podcenili primanjkljaj DUTB v letu 2015 (za 0,7 % BDP) in zdi se, da se niso zavedali ravni odpisov, ki jih je izvedla DUTB. Na voljo so tudi dodatna orodja za prestrukturiranje. Slovenija je na podlagi znatnega napredka pri prestrukturiranju velikih podjetij začela prestrukturiranje več malih in srednjih podjetij (MSP). Banke trenutno izvajajo smernice za prestrukturiranje MSP. Pri dostopu MSP in mikropodjetij do financiranja je bil dosežen napredek. Kljub temu imajo omejen dostop do alternativnih virov financiranja, kot je tvegani kapital. Mala podjetja so še vedno čezmerno odvisna od bančnih posojil, čeprav je na trgu na voljo čedalje več dolžniških in lastniških instrumentov. Zato je ta segment zelo občutljiv na dogodke na kreditnih trgih.

(12)

V zadnjih letih je bila rast naložb skromna, kar je omejilo gospodarske rezultate Slovenije in njene prihodnje obete za rast. Zasebne naložbe so med gospodarsko krizo močno upadle in njihov delež v BDP se od takrat zmanjšuje. Ker so javne naložbe močno odvisne od dinamike skladov EU, je za spodbuditev in ohranjanje gospodarske rasti potrebnih več produktivnih naložb. Neposredne tuje naložbe so v zadnjih dveh letih v Sloveniji opazno porasle predvsem zaradi večjih prizadevanj za privatizacijo. Vendar na slovensko poslovno okolje še vedno negativno vplivata tekoče razdolževanje in veliko upravno breme, zlasti na področjih gradbeništva, prostorskega načrtovanja in izpolnjevanja davčnih obveznosti, pa tudi omejevalna zakonodaja o dostopu do reguliranih poklicev in njihovem opravljanju, kar ovira priliv naložb. Olajšanje poslovanja v Sloveniji je odvisno od večjega poslovnega zaupanja ter dodatnega odpravljanja neučinkovitosti javne uprave in birokracije, ki sta posledica velikega števila zakonov in podzakonskih aktov ter pogostih zakonodajnih sprememb. Izvedena je bila približno polovica ukrepov za zmanjšanje upravnega bremena iz Enotnega dokumenta vlade, vendar nekateri pomembni ukrepi, povezani zlasti z gradbenimi dovoljenji in prostorskim načrtovanjem, zamujajo.

(13)

Strategija razvoja javne uprave 2015–2020, ki jo je Slovenija sprejela kot del izpolnjevanja predpogojev za dostop do evropskih strukturnih in investicijskih skladov za obdobje 2014–2020, se nanaša na različne portfelje, zato je medresorsko usklajevanje bistvenega pomena za njeno pravilno in pravočasno izvedbo. Vlada je februarja 2016 sprejela drugo vmesno poročilo o izvajanju programa „ničelne tolerance do korupcije“. Pri izvajanju tega programa je bil dosežen določen napredek. Vendar nekateri njegovi ukrepi (skupna javna naročila v zdravstvu, preiskovanje kaznivih dejanj v bančnem sektorju ter sprejetje Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije) zamujajo. Predvidena sprememba Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije bo priložnost za izboljšanje delovanja Komisije za preprečevanje korupcije z obravnavanjem vprašanj verodostojnosti in učinkovitosti njenega dela. Na področju pravosodja se je trajanje sodnih postopkov še skrajšalo, število nerešenih zadev pa se je zmanjšalo z zelo visokih ravni, k čemur je delno pripomoglo zmanjšanje števila novih zadev. To zmanjšanje je do določene mere pogojeno s spremembami postopkovne in statistične obdelave izvršilnih zadev. Vrhovno sodišče še naprej posodablja poslovne procese na sodiščih in izvaja reformo sistemov vodenja zadev. Kljub izboljšanemu insolvenčnemu okviru, ki podjetjem zagotavlja večje možnosti za reorganizacijo, so likvidacijski postopki še vedno dolgotrajni in neučinkoviti.

(14)

Vpletenost države v gospodarstvo ostaja visoka. Država je največji delodajalec, upravljavec premoženja in podjetniški dolžnik v Sloveniji. Slovenija je v odziv na priporočila, ki jih je v zvezi s tem prejela med letoma 2012 in 2015, pripravila nov okvir za Slovenski državni holding. Ta zajema strategijo upravljanja kapitalskih naložb države, sklop meril uspešnosti in načrt upravljanja za leto 2016. Ta sistem dopolnjuje nov kodeks korporativnega upravljanja za podjetja v državni lasti, ki je bil sprejet konec leta 2014. Strategija potrjuje obseg sedanje vpletenosti države v gospodarstvo in preusmerja pozornost v izboljšanje uspešnosti podjetij v državni lasti. Zato je še toliko pomembneje, da Slovenski državni holding izvaja prenovljen okvir za zagotovitev ločitve lastniške in regulativne funkcije države ter strokovnega upravljanja podjetij v državni lasti. To bi moralo skupaj z dodatno privatizacijo izbranih naložb zmanjšati pogojne obveznosti za proračun s tega področja. V skladu z načrtom upravljanja Slovenskega državnega holdinga bi se morala v letu 2016 začeti privatizacija Nove Ljubljanske banke (NLB).

(15)

V okviru evropskega semestra je Komisija izvedla izčrpno analizo ekonomske politike Slovenije in jo objavila v poročilu o državi za leto 2016. Prav tako je ocenila program stabilnosti in nacionalni program reform ter ukrepanje po priporočilih, ki jih je Slovenija prejela v prejšnjih letih. Glede na to, da je treba okrepiti splošno ekonomsko upravljanje Evropske unije z vključitvijo prispevka na ravni EU v prihodnje nacionalne odločitve, Komisija pri tem ni upoštevala le pomena teh programov za vzdržno fiskalno in socialnoekonomsko politiko v Sloveniji, ampak tudi njihovo skladnost s pravili in smernicami EU. Priporočila v okviru evropskega semestra so izražena v priporočilih 1 do 4 spodaj.

(16)

Svet je ob upoštevanju te ocene preučil program stabilnosti, njegovo mnenje (6) pa je izraženo zlasti v priporočilu 1 spodaj.

(17)

Svet je ob upoštevanju poglobljenega pregleda, ki ga je opravila Komisija, in te ocene preučil nacionalni program reform in program stabilnosti. Njegova priporočila v skladu s členom 6 Uredbe (EU) št. 1176/2011 so izražena v priporočilih 1, 3 in 4 spodaj –

1.

Po odpravi čezmernega primanjkljaja doseže letno fiskalno prilagoditev v višini 0,6 % BDP v letih 2016 in 2017 za dosego srednjeročnega proračunskega cilja. Določi srednjeročni proračunski cilj, ki spoštuje zahteve Pakta za stabilnost in rast. Okrepi fiskalni okvir z imenovanjem članov neodvisnega fiskalnega sveta in spremembo Zakona o javnih financah. Dokončno pripravi in izvede reformo sistema dolgotrajne oskrbe in zdravstvenega sistema, da zagotovi večjo stroškovno učinkovitost ter dolgoročno vzdržnost dostopne in kakovostne oskrbe. Do konca leta 2017 sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev dolgotrajne vzdržnosti in zadostnosti pokojninskega sistema.

2.

V posvetovanju s socialnimi partnerji poveča zaposljivost nizkokvalificiranih in starejših delavcev, tudi s ciljnimi ukrepi na področju vseživljenjskega učenja in aktivacijskimi ukrepi.

3.

Izboljša pogoje financiranja za kreditno sposobna podjetja, vključno s spodbujanjem trajnega reševanja slabih posojil in dostopom do alternativnih virov financiranja. Zagotovi ustrezno izvajanje strategije Družbe za upravljanje terjatev bank.

4.

Sprejme ukrepe za posodobitev javne uprave in zmanjšanje upravnega bremena za podjetja. Izboljša upravljanje in uspešnost podjetij v državni lasti.