Zadeva T-360/21

PortigonAG

proti

Enotnemu odboru za reševanje (EOR)
in
Evropskemu parlamentu
in
Svetu Evropske unije
in
Evropski komisiji

Sodba Splošnega sodišča (osmi razširjeni senat) z dne 29. maja 2024

„Ekonomska in monetarna unija – Bančna unija – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij (EMR) – Enotni sklad za reševanje (ESR) – Sklep EOR o predhodnih prispevkih za leto 2021 – Ugovor nezakonitosti – Pravna podlaga Uredbe (EU) št. 806/2014 – Člen 114 PDEU – Enako obravnavanje – Diskrecijska pravica Komisije – Diskrecijska pravica EOR – Obveznost obrazložitve“

1. Približevanje zakonodaj – Ukrepi, namenjeni izboljšanju delovanja notranjega trga na finančnem področju – Ureditev v zvezi s približevanjem določb držav članic na področju reševanja institucij v bančni uniji – Uredba št. 806/2014 – Direktiva št. 2014/59 – Pooblastilo Enotnega odbora za reševanje (EOR) za določitev predhodnih prispevkov in upravljanje finančnih sredstev enotnega sklada za reševanje (ESR) – Pravna podlaga – Člen 114 PDEU

   (Uredba št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodne izjave od 1 do 4, 9, 12, 19 in 107 ter člena 67 in 76; Direktiva 2014/69 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodne izjave od 3 do 5, 9, 10, 103, 104 in 108 ter člena 100 in 101)

   (Glej točke 41, 42, 48 in od 53 do 57.)

2. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Predhodni prispevki v enotni sklad za reševanje (ESR) – Narava – Neobstoj davčne narave – Logika zavarovanja za zagotovitev stabilnosti finančnega sektorja v celoti – Financiranje s strani celotnega finančnega sektorja – Prispevki, neposredno namenjeni zgolj financiranju odhodkov tega sektorja in potrebni za njegovo delovanje – Pravna podlaga – Člen 114(2) PDEU

   (člen 114(2) PDEU; Uredba št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta, členi 67(2) in (4) ter 69 in 70; Direktiva 2014/59 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodne izjave, 3, 5, 103 in od 105 do 107 ter členi 32 in od 101 do 103)

   (Glej točke od 61 do 66 in od 68 do 76.)

3. Institucije Evropske unije – Izvajanje pristojnosti – Pooblastilo Komisiji za sprejemanje delegiranih aktov – Obseg – Kompleksne presoje in ocene – Široka diskrecijska pravica – Direktiva 2014/59 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij – Določitev meril za prilagoditev predhodnih prispevkov – Sodni nadzor – Meje

   (člen 290 PDEU; Uredba št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta, uvodna izjava 41; Direktiva 2014/59 Evropskega parlamenta in Sveta)

   (Glej točke 106, 108, 113 in 114.)

4. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Enotni odbor za reševanje (EOR) – Pristojnost – Določitev dodatnih kazalnikov in podkazalnikov tveganja s strani EOR za prilagoditev izračuna predhodnih prispevkov v Enotni sklad za reševanje (ESR) glede na profil tveganja kreditnih institucij – Domneven prenos pooblastil Komisije na EOR – Neobstoj – Široka diskrecijska pravica EOR

   (člen 290(1) PDEU; Uredba Komisije 2015/63, člen 6(1)(d))

   (Glej točke 141, 144, 148, 152 in od 156 do 160.)

5. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Predhodni prispevki v Enotni sklad za reševanje (ESR) – Izključitev nekaterih obveznosti, ki naj ne bi bile tvegane, iz izračuna navedenih prispevkov – Izključitev obveznosti kreditne institucije iz fiduciarnih razmerij v navedeni izračun – Nedopustnost

   (Uredba št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 70(2); Uredba Komisije 2015/63, člen 5(1)(e); Direktiva 2014/59 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 103(2) in (7))

   (Glej točke 223, 224, 411 in 412.)

6. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Predhodni prispevki v Enotni sklad za reševanje (ESR) – Upoštevanje obveznosti iz fiduciarnih razmerij kreditne institucije pri izračunu navedenih prispevkov – Načelo knjiženja teh obveznosti v bilanco stanja zadevne institucije – Možnost odstopanja, ki je na voljo državam članicam in ki institucijam omogoča, da navedene obveznosti prikažejo zunajbilančno – Izkrivljanje konkurence zaradi teh razlik med nacionalnimi zakonodajami – Neobstoj

   (člen 114 PDEU; Uredba št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 70(2), drugi pododstavek, točka (b); Direktiva 2014/59 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 103(2); Direktiva Sveta 86/635, člen 10(1))

   (Glej točke od 229 do 232 in od 237 do 239.)

7. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Predložitev pojasnil v zvezi z razlogi za akt med postopkom pred sodiščem Unije s strani avtorja – Pogoji – Neobstoj protislovij in obveznost skladnosti pojasnil z navedenimi razlogi

   (člen 296, drugi odstavek, PDEU)

   (Glej točki 265 in 266.)

8. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sklep Enotnega odbora za reševanje (EOR) o določitvi predhodnih prispevkov v Enotni sklad za reševanje (ESR) – Obveznost EOR, da zadevnim institucijam sporoči metodologijo za izračun teh prispevkov in metodologijo za določitev zneska letne ciljne ravni

   (člen 296, drugi odstavek, PDEU; Uredba št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta; Uredba Sveta 2015/81, člen 4; Uredba Komisije 2015/63, členi od 4 do 9; Direktiva 2014/59 Evropskega parlamenta in Sveta)

   (Glej točki 268 in 269.)

9. Ekonomska in monetarna politika – Ekonomska politika – Enotni mehanizem za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij – Predhodni prispevki v Enotni sklad za reševanje (ESR) – Kreditna institucija v prestrukturiranju – Povečanje multiplikatorja za prilagoditev navedenih prispevkov glede na profil tveganja zadevne institucije – Pogoj – Korist te institucije od izredne javnofinančne pomoči – Državna pomoč, dodeljena zadevni instituciji pred začetkom veljavnosti zakonodaje Unije – Vključitev

   (člen 107(1) PDEU); Uredba Komisije 2015/63, člena 3, prvi odstavek, in 6(8)(a); Direktiva 2014/59 Evropskega parlamenta in Sveta, člen 2(1), točka 28, in člen 103(7)(e))

   (Glej točke 442, 443, 445, 446 in 457.)

Povzetek

Splošno sodišče je na podlagi ničnostne tožbe, ki ji je ugodilo, razglasilo ničnost sklepa Enotnega odbora za reševanje (EOR) o določitvi predhodnih prispevkov za leto 2021 ( 1 ) v Enotni sklad za reševanje (ESR), in sicer ker je EOR kršil obveznost obrazložitve v zvezi z določitvijo letne ciljne ravni. Splošno sodišče se je poleg tega izreklo o skladnosti Uredbe št. 806/2014 ( 2 ) in prvič o skladnosti Direktive 2014/59 ( 3 ), če se ju presoja skupaj, s členom 114(1) in (2) PDEU, pri čemer je podalo pojasnila glede pojma „davčne določbe“ glede na značilnosti predhodnih prispevkov. Poleg tega je Splošno sodišče pojasnilo pristojnost EOR pri določanju kazalnikov in podkazalnikov tveganja v zvezi z multiplikatorjem za prilagoditev predhodnih prispevkov glede na profil tveganja kreditnih institucij, tako da je razlikovalo med prenosom pooblastila na Evropsko komisijo v smislu člena 290 PDEU in podelitvijo diskrecijske pravice EOR, prav tako pa je podalo pojasnila v zvezi z upoštevanjem javnofinančne pomoči, dodeljene pred začetkom veljavnosti Direktive 2014/59, pri izračunu tega multiplikatorja.

Družba Portigon je kreditna institucija s sedežem v Nemčiji. EOR je 14. aprila 2021 sprejel izpodbijani sklep, v katerem je določil ( 4 ) predhodne prispevke za leto 2021 v ESR kreditnih institucij in nekaterih investicijskih podjetij, med katerimi je tožeča stranka.

Presoja Splošnega sodišča

Na prvem mestu, glede tožbenih razlogov, ki se nanašajo na ugovore nezakonitosti določb Uredbe št. 806/2014 in Direktive 2014/59 glede na določbe Pogodb, ki jih je Splošno sodišče zavrnilo, je tožeča stranka izpodbijala zlasti pravno podlago, in sicer člen 114 PDEU, na podlagi katere so bile sprejete sporne določbe, na eni strani in odločitev o uporabi odstavka 1 tega člena, čeprav naj bi imeli predhodni prispevki davčno naravo, in naj bi torej spadali pod odstavek 2.

Prvič, glede izpodbijanja izbrane pravne podlage je Splošno sodišče spomnilo, da mora izbira pravne podlage akta Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta zlasti cilj in vsebina akta. Zakonodajni akti, sprejeti na podlagi člena 114(1) PDEU, morajo po eni strani vključevati ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov držav članic, po drugi strani pa mora biti njihov cilj vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

Najprej je namreč pojasnilo, da se lahko člen 114 PDEU uporablja kot pravna podlaga samo takrat, kadar iz pravnega akta objektivno in dejansko izhaja, da je njegov cilj izboljšanje pogojev za vzpostavitev in delovanje notranjega trga. Iz uvodnih izjav Uredbe št. 806/2014 pa je razvidno, da je namen zadnjenavedene omejiti povezavo med ugotovljenim proračunskim položajem posameznih držav članic ter stroški financiranja bank in podjetij s sedežem v teh državah članicah in odgovornost za financiranje stabilizacije finančnega sistema naložiti celotnemu finančnemu sektorju. Tako Uredba št. 806/2014 med drugim določa enotna pravila in enoten postopek za reševanje institucij, ki bi jih moral EOR uporabiti za odpravo nastalih groženj. Prav tako Direktiva 2014/59 med drugim določa harmonizirana pravila in harmoniziran postopek za reševanje institucij z namenom odpraviti pomisleke zakonodajalca Unije, opisane v uvodnih izjavah navedene direktive. ESR in nacionalne sheme financiranja so bistveni elementi teh pravil in tega postopka, ki, kot je razvidno iz Uredbe št. 806/2014 ter Direktive 2014/59, omogočajo zagotovitev učinkovitega izvajanja pooblastil za reševanje in prispevanje k financiranju instrumentov za reševanje z zagotavljanjem njihove učinkovite uporabe. Za zagotovitev zadostnih finančnih sredstev v ESR in nacionalne sheme financiranja se te financirajo zlasti s predhodnimi prispevki, ki jih plačajo institucije.

Zato plačilo teh prispevkov zagotavlja učinkovito uporabo enotnih ali harmoniziranih pravil in enotnega ali harmoniziranega postopka reševanja institucij, tako da je cilj Uredbe št. 806/2014 in Direktive 2014/59 izboljšati pogoje za vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

Poleg tega je v zvezi s pogojem iz člena 114(1) PDEU, v skladu s katerim mora zadevni akt Unije zajemati ukrepe o približevanju določb držav članic, razvidno, na eni strani, da ni bilo enotnega postopka odločanja za reševanje institucij v Uniji, in na drugi strani, da se zakoni in drugi predpisi, ki urejajo insolventnost institucij v državah članicah, vsebinsko in postopkovno zelo razlikujejo. V tem okviru je zakonodajalec Unije določil pravila in postopek za reševanje institucij, ki so enotni na ravni bančne unije in harmonizirani na ravni držav članic, ter enoten postopek za pobiranje predhodnih prispevkov za zagotovitev učinkovite uporabe teh pravil in postopkov.

Splošno sodišče je sklenilo, da Uredba št. 806/2014 in Direktiva 2014/59 izpolnjujeta pogoja, določena v členu 114(1) PDEU.

Drugič, v zvezi z izbiro uporabe odstavka 1 člena 114 PDEU, čeprav naj bi predhodni prispevki zaradi svoje davčne narave spadali na področje uporabe določb njegovega odstavka 2, je Splošno sodišče presodilo, da določbe Uredbe št. 806/2014 in Direktive 2014/59, ki institucijam nalagata plačilo predhodnih prispevkov in določata podrobna pravila za njihov izračun, niso „davčne določbe“ v smislu člena 114(2) PDEU.

Dajatev, ki jo plačajo gospodarski subjekti določenega sektorja, namreč nima davčne narave v položaju, v katerem je zlasti neposredno namenjena zgolj financiranju odhodkov v tem sektorju in so ti odhodki potrebni za delovanje tega sektorja, zlasti da bi se ta stabiliziral. To razlogovanje pa velja tudi za predhodne prispevke, ki sledijo logiki zavarovanja in ki jih plačajo gospodarski subjekti določenega sektorja za financiranje izključno odhodkov tega sektorja.

Ker Uredba št. 806/2014 in Direktive 2014/59 ne vzpostavljata nobene samodejne povezave med plačilom predhodnega prispevka in reševanjem zadevne institucije, se predhodni prispevki ne morejo šteti za zavarovalne premije, katerih mesečni obroki in vračilo bi bili mogoči. Vendar imajo institucije dvostransko korist od ESR in nacionalnih shem financiranja, ki se financirajo prav z njihovimi predhodnimi prispevki. Na eni strani, kadar institucije propadajo ali bodo verjetno propadle, je njihov finančni položaj mogoče urediti v okviru postopka reševanja, ki se lahko začne v njihovo korist. Tak postopek tako omogoča uporabo finančnih sredstev ESR ali nacionalnih shem financiranja v korist takih institucij, pri čemer se razume, da so se ta sredstva pridobila s prispevki teh institucij. Na drugi strani imajo vse institucije korist od svojih predhodnih prispevkov prek stabilnosti finančnega sistema, ki jo zagotavljajo ESR in nacionalne sheme financiranja.

Iz tega sledi, da je namen ESR in nacionalnih shem financiranja, z vidika zavarovanja, in ne z davčnega vidika, zagotoviti stabilnost finančnega sektorja v celoti, s ciljem zagotoviti zaščito pred krizo tega sektorja v korist vseh institucij. Ta namen zavarovanja se poleg tega odraža tudi v izračunu predhodnih prispevkov, saj ti ne izhajajo iz uporabe stopnje, določene na podlagi davčne osnove, temveč iz opredelitve končne ciljne ravni in nato letne ciljne ravni, ki se nato razdeli med institucije. Iz zgoraj navedenega izhaja, da institucije predhodne prispevke plačujejo v skladu z logiko zavarovanja, pri čemer so ti prispevki neposredno namenjeni zgolj financiranju odhodkov finančnega sektorja, v katerega spadajo te institucije, in da so ti odhodki potrebni za delovanje tega sektorja, zlasti da bi se ta stabiliziral v primeru propada nekaterih institucij in da bi se omejili negativni učinki.

Na drugem mestu, kar zadeva ugovor nezakonitosti, ki se nanaša na nadaljnji prenos pooblastila Komisije na EOR, je Splošno sodišče v skladu s svojo sodno prakso na tem področju ( 5 ) spomnilo, da je z določbami člena 6, od (5) do (7), in člena 7(4) Delegirane uredbe 2015/63 ( 6 ), ki se nanašajo na IV. steber tveganja, EOR podeljena diskrecijska pravica. Vendar podelitev take diskrecijske pravice ni enakovredna prenosu pooblastila Komisije na EOR v smislu člena 290(1) PDEU.

V zvezi s tem je Splošno sodišče razlikovalo med takim pooblastilom iz člena 290(1) PDEU ( 7 ) in pooblastilom za uporabo splošnih aktov – zakonodajnih ali nezakonodajnih – za osebe ali položaje, ki spadajo na področje uporabe takih aktov. Vendar po eni strani v Delegirani uredbi 2015/63 ni nobene določbe, s katero bi Komisija na EOR prenesla pooblastilo za sprejetje splošnih aktov, ki bi dopolnili ali spremenili nekatere elemente Direktive 2014/59, Uredbe št. 806/2014 ali te delegirane uredbe. Nasprotno, več določb navedene delegirane uredbe ( 8 ) potrjuje pooblastilo, podeljeno EOR z Direktivo 2014/59 in Uredbo št. 806/2014, da uporabi te splošne akte pri izračunu predhodnih prispevkov institucij, ki spadajo na njihovo področje uporabe. Po drugi strani je kljub poimenovanju IV. stebra tveganja v členu 6(1)(d) Delegirane uredbe 2015/63, in sicer „dodatni kazalniki tveganja, ki jih določi organ za reševanje“, Komisija sama določila bistvena načela v zvezi z uporabo tega stebra tveganja v členu 6, od (5) do (8), te delegirane uredbe. Prav tako je Komisija v členu 7(4) navedene delegirane uredbe določila pravila relativne uteži kazalnikov tveganja v okviru tega stebra tveganja.

Iz tega sledi, da z Delegirano uredbo 2015/63 EOR ni bilo podeljeno pooblastilo za sprejemanje splošnih aktov v smislu člena 290(1) PDEU.

Na tretjem mestu in zadnjič, kar zadeva to, da je izpodbijani sklep tožečo stranko opredelil kot „institucijo v prestrukturiranju“ zaradi javnofinančne pomoči, dodeljene pred začetkom veljavnosti Direktive 2014/59, kar je povzročilo povečanje njenega multiplikatorja za prilagoditev sorazmerno s profilom tveganja, je Splošno sodišče spomnilo, da člen 6(5)(c) Delegirane uredbe 2015/63 določa, da IV. steber tveganja med drugimi kazalniki tveganja sestavlja kazalnik tveganja „obseg predhodne izredne javnofinančne pomoči“. V skladu z Direktivo 2014/59 ( 9 ) v povezavi z Delegirano uredbo 2015/63 ( 10 )„[i]zredna javnofinančna pomoč“ pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU ali drugo javno finančno podporo na nadnacionalni ravni, ki bi pomenila državno pomoč, če bi bila dodeljena na nacionalni ravni, in ki je predvidena za ohranitev ali ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja, likvidnosti ali solventnosti institucije.

V obravnavani zadevi je Splošno sodišče po eni strani ugotovilo, da je bila tožeča stranka prestrukturirana po tem, ko je prejela državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Po drugi strani dejstvo, da je bila ta pomoč dodeljena pred začetkom veljavnosti Direktive 2014/59, ne vpliva na okoliščino, da ta pomoč spada na področje uporabe člena 6(5)(c) Delegirane uredbe 2015/63 v povezavi s členom 2(1), točka 28, te direktive. Niti besedilo člena 2(1), točka 28, Direktive 2014/59 niti besedilo člena 6(8)(a) Delegirane uredbe 2015/63 namreč ne vsebujeta navedbe, ki bi časovno omejevala uporabo zadnjenavedene določbe.

Zato je Splošno sodišče odločilo, da je EOR pravilno menil, da tožeča stranka spada na področje uporabe člena 6(8)(a) Delegirane uredbe 2015/63 in je v skladu s to določbo zanjo uporabil najvišjo vrednost za kazalnik tveganja „obseg predhodne izredne javnofinančne pomoči“.

( 1 ) Sklep SRB/ES/2021/22 Enotnega odbora za reševanje z dne 14. aprila 2021 o izračunu predhodnih prispevkov v Enotni sklad za reševanje za leto 2021 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

( 2 ) Uredba št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL 2014, L 225, str. 1).

( 3 ) Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2014, L 173, str. 190).

( 4 ) V skladu s členom 70(2) Uredbe (EU) št. 806/2014.

( 5 ) Sodba z dne 20. decembra 2023, Landesbank Baden-Württemberg/EOR (T-0389/21, EU:T:2023:827, točke od 73 do 85).

( 6 ) Delegirana uredba Komisije (EU) 2015/63 z dne 21. oktobra 2014 o dopolnitvi Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s predhodnimi prispevki v sheme za financiranje reševanja (UL 2015, L 11, str. 44).

( 7 ) In sicer pooblastilo, da sprejme nezakonodajne akte, ki se splošno uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta.

( 8 ) Zlasti členi 4 in od 6 do 9 Delegirane uredbe 2015/63.

( 9 ) Glej člen 2(1), točka 28, Direktive 2014/59.

( 10 ) Glej člen 3, prvi odstavek, Delegirane uredbe 2015/63.