Zadeva T‑1126/23

Asociația Inițiativa pentru Justiție

proti

Evropski komisiji

Sklep Splošnega sodišča (tretji senat) z dne 3. februarja 2025

„Ničnostna tožba – Odločba 2006/928/ES – Mehanizem za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji – Sklep (EU) 2023/1786 o razveljavitvi Odločbe 2006/928 – Neobstoj neposrednega nanašanja – Nedopustnost“

1. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Tožba, ki jo vloži združenje – Dopustnost – Merila

   (člen 263, četrti odstavek, PDEU)

   (Glej točko 24.)

2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Tožba poklicnega združenja za varstvo in zastopanje njegovih članov – Neposredno nanašanje – Merila – Združenje, ki deluje v svojem imenu – Sklep Komisije o razveljavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje, vzpostavljenega v zvezi z Romunijo ob njenem pristopu k Evropski uniji – Neobstoj neposrednega nanašanja – Nedopustnost

   (člen 263, četrti odstavek, PDEU; Odločba Komisije 2006/928 in Sklep Komisije 2023/1786)

   (Glej točke 24 in od 27 do 31.)

3. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Tožba poklicnega združenja za varstvo in zastopanje njegovih članov – Neposredno nanašanje – Merila – Združenje, ki deluje v imenu svojih članov – Sklep Komisije o razveljavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje, vzpostavljenega v zvezi z Romunijo ob njenem pristopu k Evropski uniji – Neobstoj neposrednega nanašanja – Nedopustnost – Načelo neposrednega učinka – Obseg

   (člen 263, četrti odstavek, PDEU; Odločba Komisije 2006/928 in Sklep Komisije 2023/1786)

   (Glej točke od 41 do 48, od 52 do 67 in od 70 do 73.)

4. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Neposredno nanašanje – Merila – Možnost omilitve pogojev za dopustnost s sklicevanjem na pravico do učinkovitega sodnega varstva – Neobstoj

   (člen 19(1), drugi pododstavek, PEU; člen 263, četrti odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47)

   (Glej točke od 75 do 77 in 80.)

Povzetek

Splošno sodišče je ničnostno tožbo, ki jo je poklicno združenje romunskih državnih tožilcev vložilo zoper Sklep 2023/1786, ( 1 ) s katerim je bila razveljavljena Odločba 2006/928, ( 2 ) ki je bila sprejeta ob pristopu Romunije k Evropski uniji in s katero je bil vzpostavljen MeSP, s sklepom zavrglo kot nedopustno. Izreklo se je zlasti o novem vprašanju povezave med načelom neposrednega učinka in pogojem dopustnosti v zvezi z neposrednim nanašanjem na fizično ali pravno osebo.

Ta zadeva je del obsežne reforme na področju pravosodja in boja proti korupciji v Romuniji, ki jo Evropska unija spremlja od leta 2007 na podlagi MeSP. V Odločbi 2006/928 so bila določena štiri merila, ki jih je morala Romunija izpolniti v okviru MeSP, zlasti na področju reforme pravosodja in boja proti korupciji (v nadaljevanju: merila).

Evropska komisija je 15. septembra 2023 ob upoštevanju napredka Romunije pri izpolnjevanju teh meril sprejela izpodbijani sklep.

Asociația Inițiativa pentru Justiție, poklicno združenje državnih tožilcev, katerega namen je zagotoviti spoštovanje vrednote pravne države v Romuniji z zagotavljanjem zlasti spoštovanja pravic državnih tožilcev in njihove neodvisnosti, je pri Splošnem sodišču vložilo ničnostno tožbo zoper ta sklep.

Komisija je uveljavljala ugovor nedopustnosti tožbe, ker se izpodbijani sklep ne nanaša neposredno na tožečo stranko ali enega od njenih članov. Tožeča stranka pa je trdila, da ima procesno upravičenje kot združenje, ki zastopa interese svojih članov, državnih tožilcev. Izpodbijani sklep naj bi namreč nanje neposredno vplival, ker bi jih odprava MeSP lahko dodatno izpostavila disciplinskim postopkom.

Presoja Splošnega sodišča

Splošno sodišče je najprej opozorilo na tri možnosti, v katerih se lahko ničnostna tožba, ki jo na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU vloži fizična ali pravna oseba, razglasi za dopustno. Ker tožeča stranka ni naslovnica izpodbijanega sklepa, je Splošno sodišče preučilo, ali se ta sklep nanaša neposredno nanjo ali enega od njenih članov.

V zvezi s tem je navedlo, da so ničnostne tožbe, ki jih vložijo združenja, dopustne v treh primerih: prvič, kadar jim zakonska določba izrecno priznava nekatere procesne sposobnosti; drugič, kadar združenje zastopa interese svojih članov, ki bi bili sami upravičeni vložiti tožbo, in tretjič, kadar je združenje individualizirano, ker so prizadeti njegovi lastni interesi, predvsem ker akt, za katerega se zahteva razglasitev ničnosti, vpliva na njegov pogajalski položaj.

V tem okviru je Splošno sodišče na prvem mestu analiziralo dopustnost tožbe tožeče stranke, ki je delovala v svojem imenu.

V zvezi s tem je ugotovilo, da ta ne izpolnjuje pogojev v zvezi s prvim in tretjim primerom dopustnosti ničnostne tožbe, navedenih zgoraj. Po eni strani ji namreč nobena zakonska določba ne podeljuje procesnih pravic za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva državnih tožilcev v okviru MeSP. Po drugi strani okoliščina, da je bila sogovornica Komisije v okviru MeSP, ne zadostuje, da bi se ji priznal status pogajalke v okviru sprejetja izpodbijanega sklepa.

Na drugem mestu se je Splošno sodišče izreklo o dopustnosti tožbe tožeče stranke, ki deluje v imenu svojih članov, katerih interese brani. Tako je Splošno sodišče, potem ko je opozorilo na kumulativna pogoja, ki morata biti izpolnjena, da se šteje, da se sklep, ki je predmet ničnostne tožbe, nanaša neposredno na fizično ali pravno osebo, ( 3 ) preučilo, ali ima lahko izpodbijani sklep neposredne pravne učinke na položaj državnih tožilcev, ki so člani tožeče stranke.

V zvezi s tem je najprej poudarilo, da je bila s tem sklepom razveljavljena Odločba 2006/928, zato ga je treba preučiti glede na cilj, vsebino ter pravni in dejanski okvir, v katerem je bila sprejeta zadnjenavedena odločba. Iz tega sledi, da ima lahko izpodbijani sklep neposredne pravne učinke na položaj romunskih državnih tožilcev, ki so člani tožeče stranke, le v delu, v katerem je lahko imela sama Odločba 2006/928 take učinke.

Prvič, kar zadeva cilj in okvir, v katerem je bila sprejeta Odločba 2006/928, je Splošno sodišče poudarilo, da je bil njen namen vzpostaviti MeSP in določiti merila za dokončanje pristopa Romunije k Uniji, da bi se odpravile pomanjkljivosti, ki jih je Komisija ugotovila pred tem pristopom zlasti na področju pravosodja in boja proti korupciji. Kar zadeva cilj in okvir izpodbijanega sklepa, je njegov namen razveljaviti Odločbo 2006/928 v delu, v katerem je Komisija menila, da je Romunija navedene cilje zadovoljivo dosegla.

Drugič, kar zadeva vsebino Odločbe 2006/928, je bila z njo Romuniji naložena obveznost, da izpolni merila, navedena v Prilogi k tej odločbi, in da Komisiji poroča o napredku, doseženem pri tem. Poleg tega je bila z njo Komisiji naložena obveznost, da pripravi poročila za analizo in oceno napredka Romunije glede na ta merila. Kar zadeva vsebino izpodbijanega sklepa, ta temelji na ugotovitvi, da je Romunija zadovoljivo dosegla navedena merila.

Tretjič, Splošno sodišče je opozorilo, da je Sodišče pojasnilo pravne učinke, ( 4 ) na eni strani meril, določenih v Odločbi 2006/928, pri čemer je poudarilo, da so za Romunijo zavezujoča in da imajo neposredni učinek, ter na drugi strani poročil, ki jih je Komisija pripravila na podlagi te odločbe, pri čemer je poudarilo, da mora Romunija ustrezno upoštevati zahteve in priporočila, ki jih je Komisija navedla v teh poročilih.

Po mnenju Splošnega sodišča je iz analize cilja, vsebine in okvira Odločbe 2006/928 nedvoumno razvidno, da je bila z njo Romuniji zgolj naložena obveznost, da sprejme ukrepe, potrebne za izpolnitev meril, zlasti ob upoštevanju priporočil, ki jih je Komisija podala v svojih poročilih. Zato članom tožeče stranke s to odločbo ni bila podeljena nobena pravica, tako da ni mogoče šteti, da ima neposredne učinke na njihov pravni položaj.

Splošno sodišče je v utemeljitev te ugotovitve najprej poudarilo, da sama okoliščina, da je Sodišče priznalo neposredni učinek meril iz Odločbe 2006/928, ne more pomeniti, da ta merila nujno vključujejo ustrezne pravice državnih tožilcev, na katere bi se ti lahko neposredno sklicevali pred nacionalnimi sodišči, da bi med drugim izpodbijali nezakonite disciplinske ukrepe. Sodišče namreč neposrednega učinka meril ni priznalo v smislu, ki izhaja iz sodne prakse, razvite v sodbi van Gend & Loos (26/62), ( 5 ) temveč z vidika, da načelo neposrednega učinka vključuje tudi obveznost nacionalnih sodišč, da ne uporabijo nobene nacionalne zakonodaje ali nacionalne sodne prakse, ki je v nasprotju s pravom Unije.

Splošno sodišče je poleg tega pojasnilo, da neposredni učinek meril ne more pomeniti, da lahko posamezniki izpodbijajo odpravo teh meril, ne da bi dokazali, da ta odprava sama po sebi neposredno in posamično vpliva na njihov pravni položaj, in v obravnavanem primeru tega niso dokazali.

Dalje, Splošno sodišče je po tem, ko je opozorilo, da se vprašanje, ali se akt Unije, ki ni naslovljen na posameznika, neposredno nanaša na posameznika, presoja glede na cilj in pravni okvir zadevnega akta, ugotovilo, da je iz določb Odločbe 2006/928 razvidno, da so bili njeni učinki omejeni na odnose med Unijo in Romunijo, ne da bi se ta odločba neposredno ali posredno nanašala na posameznike, vključno z državnimi tožilci.

Nazadnje, Splošno sodišče je pojasnilo, da čeprav v nekaterih položajih diskrecijska pravica držav članic pri izvajanju določbe akta Unije kot taka ne more zadostovati za to, da bi se štelo, da navedena določba nima neposrednega učinka, pa obstoj take pravice preprečuje, da bi bil pogoj neposrednega nanašanja izpolnjen. V obravnavanem primeru pa je bila z Odločbo 2006/928 Romuniji podeljena diskrecijska pravica v zvezi z ukrepi, ki jih je treba sprejeti, zlasti glede vidikov v zvezi z organizacijo njenega pravosodnega sistema.

Glede na navedeno je Splošno sodišče ugotovilo, da Odločba 2006/928 ni imela neposrednih učinkov na pravni položaj članov tožeče stranke in jih torej ni imel niti izpodbijani sklep. Ker torej državni tožilci, katerih interese brani tožeča stranka, sami nimajo pravice vložiti tožbe, tožeča stranka prav tako ne izpolnjuje pogojev za dopustnost njene tožbe v delu, v katerem zastopa interese svojih članov.

Ob tem je Splošno sodišče spomnilo, da se lahko državni tožilci, ki so predmet disciplinskih postopkov, ne glede na razveljavitev Odločbe 2006/928 še vedno sklicujejo na sodno varstvo, ki ga imajo na podlagi prava Unije na podlagi člena 19 PEU.

Na tretjem mestu je Splošno sodišče zavrnilo predlog tožeče stranke za omilitev pogojev dopustnosti ničnostne tožbe, določenih v členu 263, četrti odstavek, PDEU. Čeprav je treba te pogoje razlagati ob upoštevanju pravice do učinkovitega sodnega varstva, ( 6 ) namen tega varstva ni spremeniti sistem sodnega nadzora, določen s Pogodbama, in ne more odpraviti pogoja neposrednega nanašanja, ki je izrecno določen v členu 263, četrti odstavek, PDEU. Natančneje, Splošno sodišče je v zvezi s pristopom Evropskega sodišča za človekove pravice glede pravice do poštenega sojenja ( 7 ) v sodbi Verein Klimaseniorinnen Schweiz in drugi proti Švici ( 8 ) opozorilo, da čeprav so temeljne pravice, priznane v EKČP, kot splošna načela del prava Unije, EKČP, dokler Unija k njej ne pristopi, ni pravni instrument, ki bi bil formalno vključen v pravni red Unije. Namen določbe Listine, ( 9 ) ki določa, da imajo pravice iz Listine, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, enako vsebino in obseg kot pravice, ki jih določa ta konvencija, je namreč zagotoviti potrebno usklajenost med Listino in EKČP, ne da bi to posegalo v avtonomijo prava Unije in Sodišča Evropske unije.

( 1 ) Sklep Komisije (EU) 2023/1786 z dne 15. septembra 2023 o razveljavitvi Odločbe 2006/928/ES o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (UL 2023, L 229, str. 94; v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

( 2 ) Odločba Komisije z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (2006/928/ES) (UL 2006, L 354, str. 56; v nadaljevanju: MeSP).

( 3 ) Kumulativna pogoja, ki morata biti izpolnjena, da se šteje, da se ukrep, ki je predmet ničnostne tožbe, nanaša neposredno na fizično ali pravno osebo, sta: prvič, zadevni ukrep ima neposredne učinke na pravni položaj osebe, in drugič, naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice.

( 4 ) Sodba z dne 18. maja 2021, AsociaţiaForumul Judecătorilor din România in drugi (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393).

( 5 ) Sodba z dne 5. februarja 1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1).

( 6 ) Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

( 7 ) Člen 6(1) Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP).

( 8 ) Sodba ESČP z dne 9. aprila 2024, Verein Klimaseniorinnen Schweiz in drugi proti Švici (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020). To sodišče je v tej sodbi priznalo procesno upravičenje združenja, ustanovljenega za spodbujanje in izvajanje učinkovitih ukrepov za varstvo podnebja.

( 9 ) Člen 52(3) Listine.