Združeni zadevi C‑626/15 in C‑659/16

Evropska komisija

proti

Svetu Evropske unije

„Ničnostna tožba – Sklep Odbora stalnih predstavnikov (Coreper) – Sklep o odobritvi predložitve dokumenta za razpravo mednarodnemu organu – Dopustnost – Izpodbojni akt – Izključna, deljena ali dopolnilna pristojnost Evropske unije – Samostojno nastopanje Unije v mednarodnem organu ali sodelovanje držav članic na strani Unije – Ohranjanje morskih bioloških virov – Ribištvo – Varstvo okolja – Raziskovanje – Zaščitena morska območja (ZMO) – Antarktični sporazum – Konvencija o ohranjanju antarktičnih živih morskih virov – Weddellovo morje in Rossovo morje“

Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 20. novembra 2018

1. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Sklep Coreperja o odobritvi predložitve dokumenta za razpravo Komisiji za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki – Vključitev

   (Člen 263 PDEU)

2. Svet – Odbor stalnih predstavnikov – Lastne pristojnosti – Neobstoj – Izvedbena pooblastila – Sodni nadzor – Obseg

   (člen 240(1) PDEU)

3. Akti institucij – Izbira pravne podlage – Merila – Akt Unije, ki ima dvojni cilj ali dva dela – Sklicevanje na glavni ali prevladujoči cilj ali del – Neločljivo povezani cilji ali deli – Kopičenje pravnih podlag – Izjema

4. Ribištvo – Ohranjanje morskih virov – Izključna pristojnost Unije – Meje – Nujnost izvajanja pristojnosti v okviru skupne ribiške politike

   (člena 3(1)(d) PDEU in 4(2)(d) PDEU)

5. Ribištvo – Ohranjanje morskih virov – Izključna pristojnost Unije – Meje – Pristojnost za to, da se Komisiji za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki v imenu Unije in njenih držav članic predloži dokument za razpravo glede ustanovitve zaščitenega morskega območja – Izključitev – Možnost uporabe deljene pristojnosti na področju varstva okolja

   (členi 3(1)(d) PDEU, 4(2)(e) PDEU in 11 PDEU)

6. Mednarodni sporazumi – Sklenitev – Pristojnost Unije – Izključna pristojnost glede sporazuma, ki lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe – Predmet – Možnost uporabe tako za pogajanja o sporazumu kot tudi za postopek, v katerem mednarodni organ sprejme ukrepe za izvajanje sporazuma

   (člen 3(2) PDEU)

7. Mednarodni sporazumi – Sklenitev – Pristojnost Unije – Izključna pristojnost glede sporazuma, ki lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe – Nujnost protislovja med skupnimi pravili in predvidenim sporazumom – Neobstoj – Dokazno breme v zvezi z izključnostjo domnevno kršene pristojnosti

   (člen 3(2) PDEU)

8. Mednarodni sporazumi – Sklenitev – Pristojnost Unije – Pristojnosti, deljene z državami članicami – Izvajanje zgolj s strani Unije v primeru pridobitve zahtevane večine v Svetu – Dopustnost – Meje – Spoštovanje mednarodnega prava – Možnost, da Unija v okviru Komisije za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki deluje brez sodelovanja držav članic – Izključitev

   (člen 4(2)(e) PDEU)

1.  Izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU je vsaka odločitev, ki jo sprejme institucija, organ, urad ali agencija Unije in ki ima pravne učinke, ne glede na njeno pravno naravo ali obliko.

   To velja za sklep Sveta, ki je vsebovan v sklepu predsednika Odbora stalnih predstavnikov (Coreper), s katerim je odobreno, da se Komisiji za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki (v nadaljevanju: Komisija CAMLR) v imenu Unije in njenih držav članic predloži dokument za razpravo glede prihodnjega predloga za ustanovitev zaščitenega morskega območja. Prvič okvir navedenega sklepa je bil namreč sprejet, da bi se Komisijo CAMLR prepričalo, da se oblikuje zaščiteno morsko območje. Drugič, glede vsebine navedenega sklepa je Coreper z odločitvijo, da se dokument za razpravo predloži v imenu Unije in njenih držav članic, Komisijo zavezal, da pri izvajanju svoje pristojnosti zunanjega zastopanja Unije od tega stališča ne odstopi. Tretjič, glede namena avtorja akta je iz zapisnika seje Coreperja, na kateri je bil sklep sprejet – ki je element, ki omogoča objektivno ugotavljanje tega namena – razvidno, da je bil cilj navedenega sklepa dokončno določiti stališče Sveta in s tem Unije glede predložitve dokumenta za razpravo Komisiji CAMLR v imenu Unije in njenih držav članic, ne pa zgolj v imenu Unije.

   (Glej točke 59 in od 63 do 65.)

2.  Coreper v skladu s členom 240(1) PDEU sestavljajo stalni predstavniki vlad držav članic Unije in je odgovoren za pripravo dela Sveta ter za izvajanje nalog, ki mu jih dodeli Svet. Tako je bil namen avtorjev Pogodb, da bi bil Coreper pomožni organ Sveta, ki zanj prevzema nalogi priprave in izvajanja. Vendar, čeprav funkcija priprave dela Sveta ter izvajanja dodeljenih nalog Coreperju ne omogoča, da bi izvajal pristojnost odločanja, ki v skladu s Pogodbama pripada Svetu, mora biti – ker Unija temelji na pravu – še vedno mogoče akt, ki ga sprejme Coreper, predložiti v nadzor zakonitosti, če ima sam pravne učinke in torej ne spada v okvir te funkcije priprave in izvajanja.

   (Glej točki 60 in 61.)

3.  Glej besedilo odločbe.

   (Glej točke od 76 do 78.)

4.  Glede obsega izključne pristojnosti, ki jo ima Unija v skladu s členom 3(1)(d) PDEU na področju ohranjanje morskih bioloških virov, je treba šteti, da se člen 3(1)(d) PDEU nanaša le na ohranjanje takšnih virov, ki se zagotavlja v okviru skupne ribiške politike in ki je torej s to politiko neločljivo povezano. Torej ohranjanje morskih bioloških virov spada v izključno pristojnost Unije le, če se to ohranjanje zagotavlja v tem okviru, in je nato – kot je izrecno navedeno v členu 4(2)(d) PDEU – izključeno iz pristojnosti, ki si jo Unija in države članice delijo na področju kmetijstva in ribištva.

   (Glej točke od 82 do 84.)

5.  V zvezi z dokumentom za razpravo glede prihodnjega predloga za ustanovitev zaščitenega morskega območja v Weddellovem morju, treh predlogov za oblikovanje zaščitenih morskih območij na Antarktiki in predloga za oblikovanje posebnih območij, pri čemer Coreper odobri, da se ti predlogi v imenu Unije in njenih držav članic predložijo Komisiji za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki, ker je ribištvo le postranski cilj tega dokumenta in načrtovanih ukrepov ter ker sta glavni cilj in sestavni del navedenega dokumenta in teh ukrepov varstvo okolja, sklepi o odobritvi predložitve dokumenta ne spadajo v izključno pristojnost Unije, ki je določena v členu 3(1)(d) PDEU, temveč v pristojnost, ki si jo ta na področju varstva okolja v skladu s členom 4(2)(e) PDEU načeloma deli z državami članicami.

   Tega sklepa ne more omajati to, da je treba v skladu s členom 11 PDEU zahteve varstva okolja vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Unije, vključno s skupno ribiško politiko. Tudi če mora Unija to določbo spoštovati pri izvajanju ene od svojih pristojnosti, je namreč okoljska politika v Pogodbah izrecno omenjena kot področje v avtonomni pristojnosti in je zato, kadar se glavni cilj in sestavni del nekega ukrepa nanašata na to področje, treba šteti, da tudi ta ukrep spada na navedeno področje pristojnosti.

   (Glej točki 100 in 101.)

6.  V skladu s členom 3(2) PDEU ima Unija izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, če lahko ta vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe. Tako je želel zakonodajalec Unije s tem, da je Uniji pridržal izključno pristojnost za sprejetje sporazuma v okoliščinah iz te določbe, preprečiti, da bi države članice enostransko ali kolektivno prevzele obveznosti do tretjih držav članic, ki bi lahko vplivale na skupna pravila ali spremenile njihovo področje uporabe. Glede na ta cilj je treba torej člen 3(2) PDEU, da bi se ohranil njegov polni učinek, razlagati tako, da se, čeprav se njegovo besedilo nanaša le na sklenitev mednarodnega sporazuma, uporablja še pred sklenitvijo, in sicer pri pogajanjih v zvezi s tem sporazumom, ter po sklenitvi, kadar organ, ustanovljen na podlagi tega sporazuma, sprejema ukrepe za njegovo izvajanje.

   (Glej točke od 110 do 112.)

7.  Podana je nevarnost, da bi se z mednarodnimi zavezami, ki jih prevzamejo države članice, posegalo v skupna pravila Unije ali spremenilo njihovo področje uporabe, ki upravičuje izključno zunanjo pristojnost Unije v skladu s členom 3(2) PDEU, če te zaveze spadajo na področje uporabe navedenih pravil, pri čemer ugotovitev take nevarnosti ne predpostavlja popolnega ujemanja med področjem, ki je zajeto z mednarodnimi zavezami, in področjem, ki ga zajema ureditev Unije. Natančneje, mednarodne zaveze lahko na področje uporabe pravil Unije vplivajo ali pa ga spremenijo, kadar spadajo na področje, ki je že v velikem delu zajeto s takimi pravili. Poleg tega je mogoče obstoj take nevarnosti ugotoviti, kadar lahko zadevne mednarodne zaveze – ne da bi bile nujno v nasprotju s skupnimi pravili Unije – vplivajo na pomen, področje uporabe in učinkovitost teh pravil.

   Zadevna stranka mora predložiti elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da je bila izključnost zunanje pristojnosti Unije, na katero se želi sklicevati, kršena.

   (Glej točke od 113 do 115.)

8.  Zgolj to, da delovanje Unije na mednarodni ravni spada v pristojnost, ki si jo delijo Unija in države članice, sicer ne izključuje možnosti, da se v Svetu zbere zahtevana večina, da lahko Unija sama izvaja to zunanjo pristojnost. Vendar velja, da mora Unija, če odloči, da bo izvajala svojo pristojnost, to izvajati ob spoštovanju mednarodnega prava.

   V zvezi s Konvencijo o ohranjanju antarktičnih živih morskih virov (v nadaljevanju: Konvencija iz Canberre) to, da bi Unija zunanjo pristojnost na področju varstva okolja iz člena 4(2)(e) PDEU izvajala tako, da bi izključila države članice, ne bi bilo združljivo z mednarodnim pravom. Iz člena VII(2)(c) Konvencije iz Canberre v povezavi s členom XXIX(2) navedene konvencije namreč izhaja, da lahko organizacija za regionalno gospodarsko povezovanje, kot je Unija, pristopi k tej konvenciji in postane članica Komisije za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki (v nadaljevanju: CAMLR) le, če so članice tudi njene države članice. Zato s Konvencijo iz Canberre organizacijam za regionalno gospodarsko povezovanje, kot je Unija, ni priznan povsem avtonomen status v Komisiji CAMLR. Poleg tega Unija spada med pogodbenice te konvencije, za katere se uporabljajo določbe njenega člena V(1) in (2), saj ni pogodbenica Antarktičnega sporazuma. Iz tega zlasti izhaja, da mora priznavati posebne obveznosti in odgovornosti posvetovalnih članic Antarktičnega sporazuma, vključno s tistimi od njenih držav članic, ki imajo ta status, ne glede na to, ali so članice Komisije CAMLR.

   V teh okoliščinah bi lahko omogočanje Uniji, da uporabi možnost delovanja znotraj Komisije CAMLR brez sodelovanja držav članic, na področju, na katerem je pristojnost v zvezi z varstvom okolja deljena – kljub temu, da imajo drugače od nje nekatere države članice status posvetovalnih članic Antarktičnega sporazuma – glede na posebno mesto Konvencije iz Canberre znotraj konvencijskega sistema v zvezi z Antarktiko ogrozilo odgovornosti in prerogative teh posvetovalnih članic, kar bi lahko oslabilo skladnost navedenega konvencijskega sistema in, nazadnje, bilo v nasprotju z določbami člena V(1) in (2) Konvencije iz Canberre.

   (Glej točke od 126 do130, 132 in 133.)