8.9.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 221/108

1.1

Odbor v tem mnenju, ki ocenjuje sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu v zvezi s „Financiranjem programa Natura 2000“,:

1.2

Komisija opisuje v sporočilu sedanjo, iz člena 8 Direktive o habitatih (1) izhajajočo prakso sofinanciranja s strani EU, ki se doslej ni izkazala kot primeren način reševanja težav.

1.3

Ravno tako je določen znesek finančnih sredstev, potreben za vzpostavitev, izvedbo in vzdrževanje mreže NATURA 2000. Vendar pa komisija opozarja, da dokončen in natančen izračun trenutno še ni na voljo. V oceni Komisije, ki trenutno velja za „najbolj zanesljivo“, so navedeni letni stroški v višini 6,1 milijarde EUR (za EU-25) (2). Komisija poudarja, da je natančnost tega izračuna „možno in potrebno še dodatno izboljšati“. K temu poziva zlasti države članice, ki bodo na koncu pristojne za sprejemanje prošenj za dodelitev sredstev, namenjenih sofinanciranju.

1.4

Iz dokumenta Komisije je jasno razvidno, da v okviru EU ne poteka več razprava o tem, ali bodo za ustanovitev in ohranitev mreže NATURA 2000 namenjena sredstva Skupnosti, temveč le še o tem, na kakšen bi to bilo najbolje izvesti.

1.5

V tej zvezi so obravnavane tri možnosti:

1.6

Med svojim tehtanjem je Komisija, med drugim po posvetovanju z zadevnimi državami članicami, sklenila, da bo izbrala prvo možnost, tj. črpanje iz obstoječih skladov EU.

1.7

Vendar pa Komisija opozarja tudi na omejitve, ki nastopajo pri tej izbiri in katere je potrebno odpraviti. Pozornost je med drugim usmerjena na dejstvo, da del trenutno obstoječih skladov ni namenjen za uporabo na celotnem območju EU, zaradi česar bi bile nekatere regije, v katerih bi se utegnila nahajati območja NATURA 2000, dejansko izključene iz pomoči. Tako je znano, da npr. ESRR ne pokriva celotnega območja EU, in tudi sredstva iz kohezijskih skladov lahko uporabljajo le nekatere države članice. Komisija je obljubila, da bo s preoblikovanjem strukturnih skladov to težavo odpravila.

2.1

EESO pozdravlja predloženo sporočilo Komisije, ki celostno gledano predstavlja odlično osnovo za posvetovanje. Razprava o tem vprašanju je več kot nujna, saj v preteklih letih, navkljub številnim političnim izjavam, ni prišlo do nobenih odločilnih sprememb v zvezi z, deloma dramatičnim, stanjem varstva narave. Komisija in države članice vedno znova opozarjajo na stanje varstva narave, ki je čedalje slabše. Po merilih bruto nacionalnega dohodka evropski družbi ni še nikoli šlo tako dobro in varstvu narave tako slabo kot sedaj.

2.2

EESO želi v tem kontekstu opozoriti na svoje samoiniciativno mnenje „Stanje narave in varstva narave v Evropi“ iz leta 2001 (3), kot tudi na „Presojo okoljske politike 2003“ (4), ki jo je pripravila Komisija. Odbor pozdravlja veliko skladnost mnenj Komisije in EESO pri oceni situacije.

2.3

Mreža NATURA 2000 temelji pretežno na Direktivi o habitatih, ki je bila sprejeta leta 1992. S sprejetjem te direktive so države članice in Evropska komisija obljubile dvoje:

2.4

Nobena izmed obljub še ni bila uresničena. EESO Komisijo in države članice opozarja, da ni dovolj, če samo sprejemajo dobro zveneče sklepe, temveč jih morajo tudi zelo dosledno uresničevati.

2.5

Mreža NATURA 2000 je odločilnega pomena za zaščito evropske biotske raznovrstnosti. Vodje držav in vlad so se večkrat javno zavezali, da bodo ustavili njeno dramatično upadanje. EESO dodatno opominja na dolžnosti, ki so jih države članice prevzele na podlagi Konvencije o biotski raznovrstnosti. Varstvo narave in vrst je nadalje potrebno tudi za to, da bi zaščitili pomembne genetske in biotske vire.

2.6

Nedvomno bo vprašanje financiranja NATURE 2000 odločilo ne le o samem varstvu narave, ampak tudi o družbeni sprejemljivosti varstva narave, kakor tudi glede okoljskopolitične verodostojnosti Komisije in držav članic.

2.7

EESO ugotavlja, da je prišlo pri izkazovanju območij NATURA 2000 do izjemno velikih zamud ter da mreža niti 12 let po sprejetju Direktive o habitatih še ni vzpostavljena. Lastniki in uporabniki zemlje so dejstvo, da se nahajajo oz. gospodarijo na območjih NATURA 2000, doslej pogosto občutili kot slabost. To je med drugim posledica dejstva, da finančne posledice še niso dokončno razjasnjene.

2.8

EESO je večkrat opozoril, da je potrebno za ohranitev enkratne evropske naravne dediščine razviti resnično partnerstvo med varstvom narave in kmetijstvom ter da morajo oblasti in naravovarstveniki na lokalni ravni kmete, ki v praksi upoštevajo in izvajajo ustrezne določbe za varstvo narave, tudi obravnavati kot resnične partnerje. Pri tem je razjasnitev finančnih vprašanj odločilnega pomena.

2.9

Predložitev sporočila Komisije je bila tako več kot nujna. EESO ni spregledal, da je imela Komisija pri izdelavi sporočila precejšnje težave pri glasovanju, ki so vedno znova povzročale zamude pri predložitvi dokumenta.

2.10

V svojem samoiniciativnem mnenju je EESO opozoril na dve osrednji točki, ki jih je zdaj tudi Komisija podala kot posebej pomembni. In sicer, da

2.11

EESO pozdravlja dejstvo, da je Komisija v svojem sporočilu posebej poudarila tudi gospodarsko razsežnost. EESO ravno tako izrecno podpira izjavo Komisije, po kateri varstvo biološke raznovrstnosti ni le „možnost, temveč odločilna razsežnost trajnostnega razvoja.“

2.12

Vendar pa je potrebno upoštevati, da se regionalno-gospodarski pomen, opisan med drugim v točki 2.2.3 Sporočila, ter z njim povezane gospodarske prednosti, kakor tudi iz te osnove izhajajoče družbene prednosti, v razpravah o varstvu narave in o NATURI 2000 mnogo premalokrat ceni oz. upošteva.

2.13

Nasprotno je varstvo narave (in v skladu s tem izkazovanje območij NATURA 2000) pogosto po krivici zaznano kot stroškovni dejavnik, breme, prikrajšanost oz. grožnjo, kar je odločilen razlog za to, da tako pogosto prihaja do nasprotij ter da prihaja pri uveljavljanju pogosto vzorno pripravljene zakonodaje o varstvu narave do velikih težav.

2.14

EESO je temu pomembnemu dejanskemu stanju v svojem že omenjenem mnenju namenil veliko pozornosti. Ugotavlja, da se je v zvezi s tem stanjem v zadnjih letih le zelo malo spremenilo. Komisijo poziva, da skupaj z drugimi evropskimi institucijami, pa tudi z vsemi drugimi deležniki, tako na ravni EU kot držav članic, sproži obsežno ozaveščevalno kampanjo.

2.15

Ljudem je potrebno dejansko vcepiti zavest, da lahko — tako kot piše Komisija — območje Natura 2000 postane gibalo trajnostnega lokalnega gospodarskega razvoja in tako prispeva k ohranitvi lokalnih podeželskih skupnosti. Aktivna vključitev teh vprašanj v dialog z vsemi deležniki je odločilnega pomena za uspešno izgradnjo mreže Natura 2000 in za njeno vključitev v večje družbenoekonomsko okolje razširjene Evropske unije. EESO meni, da je tovrstno ozaveščanje za uspeh varstva narave v Evropi enako velikega pomena kot sicer nujna razjasnitev vprašanja financiranja.

2.16

Doslej se je le v redkih posameznih primerih posrečilo v občo zavest vcepiti misel o gospodarski vrednosti območij z veliko biotsko raznovrstnostjo za regionalni razvoj (turizem, regionalni izdelki itd), pa tudi o splošni vrednosti naravovarstvenih območij, npr. za zaščito podnebja (6) ali varstvo pred poplavami. K spremembi tega stanja niso doslej veliko pripomogle niti študije, kot jih npr. v Prilogi 1 omenja dokument Komisije, dasiravno jasno kažejo, da „čiste finančne koristi ohranjanja biološke raznovrstnosti … daleč presegajo stroške“.

2.17

V tem kontekstu EESO začudeno ugotavlja, da se zdi enostavneje zagotoviti sredstva EU za odpravljanje naravnih nesreč, ki so deloma posledica prekomernega izkoriščanja virov „narava“ in „krajina“ — in s tem zanemarjanja varstva narave, kot za v celoti gledano cenejšo različico preprečevanja in preventive teh naravnih nesreč.

2.18

EESO opominja, da je bilo v členu III-184 osnutka Ustave sprejeto načelo, da „Unija (podpira)… sodelovanje med državami članicam, da bi tako dosegli večjo učinkovitost sistemov za preprečevanje naravnih nesreč ali nesreč, ki jih povzročijo ljudje, kakor tudi sistemov za zaščito pred takimi nesrečami“. Območja NATURA 2000 so pogosto sposobna prevzeti tako funkcijo.

2.19

Toda medtem ko je bil npr. po uničujočih poplavah ob reki Labi leta 2002 hitro oblikovan ustrezen sklad EU za odpravljanje posledic nesreče, je uveljavitev in financiranje denimo ukrepov v zvezi z integriranim ekološkim protipoplavnim varstvom ob rekah in poplavnih ravnicah, ki bi nizvodno dokazano zmanjšali nevarnost poplav (7) in tako omogočili preprečevanje morebitne škode, izjemno težavno. Podobna je situacija pri preprečevanju gozdnih požarov, zlasti v Južni Evropi. To je potrebno spremeniti. Moto politike EU bi se moral glasiti „preventiva namesto kurative“, k čemer lahko odločilno prispeva tudi varstvo narave.

2.20

Med razloge za tako stanje gotovo sodi tudi dejstvo, da morajo stroške, ki jih varstvo narave neposredno ali posredno povzroča, pogosto nositi zasebni lastniki in uporabniki zemlje, medtem ko je družbeno pozitivne učinke mogoče „vknjižiti“ tako rekoči le kot „zunanje donose“ (v nasprotju z „zunanjimi stroški“), ki se ne upoštevajo pri obračunu na primer bruto nacionalnega proizvoda. Nova ureditev financiranja mora to stanje posebej upoštevati.

3.1

EESO pozdravlja dejstvo, da v Komisiji ne poteka več razprava o vprašanju, ali bi naj sofinancirali ukrepe EU v območjih NATURA 2000, ampak da je zdaj edino vprašanje „le“, s katerimi instrumenti bi naj to izvedli.

3.2

EESO razume utemeljitev izbrane možnosti financiranja, t.j. nadgradnje in ustrezne uporabe obstoječih instrumentov za finančno pomoč. NATURA 2000 mora biti plansko, upravno in tudi finančno izvedena tam, kjer obstajajo tako težave kot pozitivne razvojne možnosti, torej na lokalni ravni v državah članicah. Z izoblikovanjem in uporabo obstoječih finančnih skladov, kot so npr. ESRR, ESS, kohezijski skladi, EJKUS in na novo oblikovan sklad za razvoj podeželja (Agricultural Fund for Rural Development — EAFRD), na način, ki je bolj v skladu s potrebami varstva narave, bi pristojnim organom v državah članicah omogočili prožno ravnanje.

3.3

Komisija je tudi pravilno ugotovila, da bo na ta način bržkone najlažje zagotoviti, „da bo upravljanje območij NATURA 2000 del obsežnejše politike EU na področju urejanja prostora.“

3.4

Vendar pa EESO meni, da je pomembno opozoriti na dodatne potrebne napore s strani Komisije in drugih odgovornih oblasti, da bi v prihodnje preprečili sofinanciranje s sredstvi EU naravovarstveno škodljivih projektov, katerih škodo za naravo in okolje je kasneje ponovno potrebno poravnati s sredstvi EU.

3.5

Razprava o financiranju območij NATURA 2000 mora upoštevati pričakovane borbe glede višine skupnega proračuna EU in glede razporeditve sredstev (8). Jasno je, da bo glede sredstev prišlo do velikih sporov:

3.6

Razpravo o zgornji meji je treba gledati s stališča, da znesek za varstvo narave v višini 6,1 milijarde EUR letno, ki ga ocenjuje Komisija, sodi k nalogam drugega stebra, čeprav doslej v finančni perspektivi še ni bilo predvidenih dovolj sredstev. Pričakovati je oster prepir glede sredstev, tako med regijami kot tudi med različnimi političnimi delovnimi področji. Taki spori niso nič novega, vendar pa jih je varstvo narave v preteklosti prevečkrat izgubilo.

3.7

Iz tega razloga je treba zagotoviti, da varstvo narave, ki je pravilno obravnavano kot del celotne politike, pri financiranju s strani držav članic ne bo podrejeno drugim nalogam in ne bo posledično podleglo. EESO ponovno poudarja: varstvo narave v Evropi ni razkošje, ki bi si ga lahko „privoščili“ v gospodarsko dobrih časih in ki bi se mu odpovedali, ko menimo, da nimamo denarja. Varstvo narave je — kot so vodje držav pogosto poudarili — naloga celotne družbe, politična nuja, ki jo je nujno potrebno financirati.

3.8

Da bi lahko upoštevali načelo gospodarnega vodenja proračuna, je treba razjasniti, katera delovna področja programa NATURA 2000, ki jih je predstavila Komisija, so absolutno brezpogojno potrebna oz. katera je mogoče obravnavati tako rekoči kot „fakultativna“. Za tiste naloge, ki so neizogibno potrebne (npr. nadomestila oz. spodbude za lastnike oz. uporabnike zemljišč), je nujno predvideti jasno definirana namenska sredstva; v nasprotnem primeru EESO ne more sprejeti načela vključevanja financiranja programa NATURA 2000 v obstoječe sklade in bi se moral — kot mnogi deležniki na predhodnih stopnjah — izreči za ločeno finančno postavko.

3.9

V preglednici 2 Priloge Sporočila Komisije so območja NATURA 2000 razdeljena glede na vrsto rabe tal. Stari pašniki, resave, grmišča in travišča predstavljajo 26,3 % površin NATURA 2000, gozdovi (v prvi vrsti neizkoriščeni oz. izkoriščani le ekstenzivno) 28,9 %, močvirnat svet in mokrišča oz. kopenske vode slabih 13 %, stare plantaže sadja ter španske oz. portugalske po raznolikosti vrst znane „deheze“ (skupno slabih 800.000 ha) pa okrog 2 %. „Kmetijska zemljišča“ predstavljajo le 5,6 % (10).

3.10

Komisija podrobno opisuje ukrepe, ki so potrebni za uresničitev mreže NATURA 2000 (3. del Priloge) in podaja izračun stroškov (trenutno 6,1 milijard EUR). V grobem lahko stroške razdelimo na stroške upravljanja in načrtovanja, investicijske stroške (npr. za nakup zemljišč, vendar tudi investicije) ter tekoče stroške, med katere med drugim sodijo nadomestila za lastnike zemlje in stroški vzdrževanja.

3.10.1

EESO šteje za nujno, da se čimprej predložijo natančnejši izračuni stroškov. Dvomi na primer, da bi za nove države članice utegnil zadostovati navedeni znesek 0,3 milijarde EUR (za EU-15: 5,8 milijard EUR). Nedvomno bodo nekatere države (npr. Poljska) prijavile še precej območij, kar bo na koncu zahtevalo dodatna finančna sredstva.

3.11

Komisija po mnenju EESO pravilno ugotavlja, da gre pri varstvu narave v prvi vrsti pogosto za zagotovitev nadaljevanja tistih tradicionalnih metod gospodarjenja, ki so nujno potrebne za nastanek in ohranjanje življenjskih prostorov. Pogosto so to načini gospodarjenja, ki so danes za podjetnike nerentabilni, katerih ohranitev pa je družbeno- in naravovarstvenopolitično gledano zaželena. Primer: le redkokatera raba ustreza trajnostnemu načelu bolj kot nekdanji ekstenzivni pašni sistem v „dehezah“ na Iberskem polotoku, vključno z odgonom živine (sezonskim premikom čred) spomladi po poteh, tako imenovanih „canadas“, na letne pašnike gorskih območij, ki so se v toku desetletij izoblikovali v dragocena naravna območja.

3.12

Po obravnavi dokumenta Komisije ostaja za EESO nejasno, ali je sofinanciranje s strani EU resnično obvezno zahtevano oz. predvideno za vsa imenovana območja oz. kje so izključno predvideni finančni prispevki držav članic v okviru uveljavljanja prava EU. Verjetno bodo glede tega potrebna dodatna pojasnila.

3.13

Glede na to, da je bilo v številnih primerih razlog za nastanek konflikta dejstvo, da dosedanji uporabniki zemlje niso prejeli zadostnih nadomestil oz. spodbud, je temu področju treba posvetiti posebno pozornost. Ne moremo namreč govoriti o družbeni ali celo skupni ekonomski vrednosti varstva narave, nastale „stroške“ pa prevaliti na uporabnike oz. lastnike zemlje. Prihodnja ureditev financiranja mora zagotoviti, da se vsaj zasebnim lastnikom oz. uporabnikom zemlje zagotovi nadomestilo ali še bolje spodbuda za pobude, skladne z zahtevami varstva narave. Živeti oz. gospodariti na območjih NATURA 2000 bi moralo v prihodnje pomeniti „dobitek“ in ne ovire oz. slabosti.

3.14

Za zagotovitev le-tega je potrebno točno ugotoviti, koliko znaša v vsakem posameznem primeru potrebno nadomestilo. Splošna najvišja meja kot tudi časovna omejitev zahtevka po nadomestilu, kot jo poznamo sedaj, je v škodo celotni ideji.

3.14.1

Za izplačevanje ustreznih nadomestil utegne priti v poštev — če ne bo oblikovana ločena proračunska postavka — v prvi vrsti 2. steber kmetijske politike, medtem ko bi bilo za investicije bržkone najbolje uporabiti klasične strukturne sklade. EESO z veliko zaskrbljenostjo opozarja, da novih nalog oz. izplačil, ki bi se naj poleg obstoječih izplačil izvrševala iz 2. stebra (prihodnjega „razvoja podeželja“), ni mogoče financirati iz tega programa, če se istočasno ne zmanjšajo druge naloge oz. se ne zagotovijo dodatna finančna sredstva.

3.14.2

Konkretno to pomeni: če želimo ohraniti kakovost razvoja podeželja in hkrati preko 2. stebra prispevati k financiranju NATURE 2000, so nedvomno potrebna dodatna namenska sredstva. Vendar pa EESO ugotavlja, da s strani Komisije predložena finančna perspektiva, katere višine neto plačnice ne sprejemajo, ne predvideva povečanja sredstev, zato obstaja izjemno velika nevarnost, da se bo varčevalo ravno na področju 2. stebra. EESO v tem ne vidi le odločilne pomanjkljivosti in velikega razloga za spore, ampak tudi nasploh veliko grožnjo evropskim prizadevanjem za varstvo narave.

3.14.3

Posledično se lahko EESO z načrtovano ureditvijo strinja le, če ta ne bo v škodo drugim ukrepom na področju razvoja podeželja. Brez dodatnih sredstev Komisija in države članice ne bodo mogle uresničiti svojih namenov in političnih obljub, da bodo namreč tako podprle razvoj podeželja kot tudi uresničile NATURO 2000. Politiki, ki želijo Evropo oblikovati na tak način, bi morali imeti vsaj toliko poguma, da družbi jasno in glasno razložijo, da nekatere naloge (kot npr. varstvo narave) politično niso več zaželene.

3.15

Za EESO to ne pomeni, da pri varstvu narave ni potrebno ravnati varčno. Primarni cilj uredb o varstvu narave in tudi mreže NATURA 2000 je ohranitev biotske raznovrstnosti. To je tako rekoči „obvezen program“ in tu mora EU prispevati vsaj na tistih območjih, ki so evropskega pomena.

3.16

Obratno pa to pomeni tudi, da ni vsak občinski naravovarstveni ukrep ukrep evropskega pomena, ki bi si posledično zaslužil sofinanciranje s strani EU. Državam članicam, regijam, lokalnim oblastem itd. ne smemo spregledati njihove nesporne politične in finančne odgovornosti, v skladu z motom: če EU ne zagotovi denarja, potem ne bo niti varstva narave. Prav tako pa se EU ne sme postaviti na stališče: „Mi bomo morebiti ustvarili možnost financiranja ukrepov iz obstoječih skladov. Če bodo države članice ravnale drugače, ker postavljajo v ospredje druge prednostne naloge, so si same krive.“

3.17

Po drugi strani je odpiranje predstavljenih regionalno-gospodarskih razvojnih možnosti na območjih NATURA 2000 sicer zaželeno (saj postaja jasno, da ima varstvo narave dejansko lahko tudi gospodarske učinke), vendar pa za ohranitev vrst ni nujno relevantno.

3.18

To za EESO pomeni, da so določeni finančni ukrepi v okviru uveljavljanja mreže NATURA 2000 nujno potrebni, in v te namene je potrebno zagotoviti sredstva za strogo namensko uporabo. EESO naproša države članice in Komisijo, da še nadalje razvijajo ustrezne razmisleke.