8.8.2006   

SL

Uradni list Evropske unije

C 185/71

1.1

V vsaki pravni skupnosti mora politika, ki jo ta želi izvajati, temeljiti na pravni podlagi, ki določa meje opredeljenih pristojnosti skupnosti in merila za njeno delovanje. Evropska unija je pravna skupnost, ki mora to zahtevo upoštevati.

1.2

Ustrezna, operativna in učinkovita pravna podlaga mora biti jasna, natančna in avtonomna. Vsebovati mora cilje, ustanovna načela in merila za izvajanje politike, ki jo želi uresničevati pravna skupnost. Pokrivati mora vsa področja politike, za katere je bila zasnovana.

1.3

S sprejetjem Maastrichtske pogodbe je člen 129a postal nova pravna podlaga za ukrepanje na področju politike varstva potrošnikov v Evropski uniji. Kmalu se je izkazalo, da ne zadošča kot podlaga za razvoj posebne politike na tem področju.

1.4

Neuporaba te pravne podlage v zadnjih letih potrjuje, da ni ustrezna in učinkovita pravna podlaga za spodbujanju dejanske politike zaščite interesov potrošnikov na ravni Skupnosti.

1.5

Spremembe novega člena 153 Amsterdamske pogodbe ugotovljenih pomanjkljivosti niso uspele odpraviti. Prav tako ne predlagano besedilo evropske ustave.

1.6

Potrošniška politika je gotovo ena izmed politik, ki so evropskim državljanom najbližje. V veliki meri lahko vpliva na njihovo istovetenje z evropskim idealom, kadar ta ustreza njihovim potrebam in željam, kar pa ne drži vedno (1).

1.7

Smernice Evropske komisije na področju politike varstva potrošnikov (2) na žalost potrjujejo skrb zbujajoče slabšanje stanja na področju varstva in spodbujanja interesov potrošnikov. To še poudarja nujno potrebo po razmisleku o pravni podlagi Pogodbe na tem področju.

1.8

Podobna razmišljanja so predstavljena tudi v tem mnenju. Evropski ekonomsko-socialni odbor ugotavlja, da je poleg nujno potrebne politične volje, da politika varstva potrošniških interesov napreduje v smeri okrepljenega spodbujanja udeležbe potrošnikov in zaščite njihovih interesov na vseh področjih politik Skupnosti, treba opraviti tudi temeljito študijo o preoblikovanju pravnega okvira, ki bo predstavljal temelje politike za varstvo interesov potrošnikov.

1.9

S pomočjo številnih prispevkov mnogih evropskih pravnikov s splošno priznanimi izkušnjami na tem področju lahko Evropski ekonomsko-socialni odbor pripravi predlog za sprejetje nove pravne podlage za potrošniško politiko. Ta bi morala odločilno prispevati k izboljšanju, poenostavitvi ali celo zmanjšanju predpisov, ter Komisiji, Svetu in državam članicam priporočati, da si prizadevajo za upoštevanje takšnega predloga pri naslednji reviziji besedila Pogodbe.

2.1

Ko je EESO sklenil odobriti to mnenje na lastno pobudo, je bil njegov cilj spodbuditi temeljiti razmislek o izbiri pravne podlage za potrošniško politiko na evropski ravni (člen 153 Pogodbe) in ga povezati tako z ustavnim besedilom, predloženim državam članicam, kot tudi s sekundarno zakonodajo. Prav tako si je prizadeval za sodelovanje zainteresiranih strani, ki jih to vprašanje zanima, in strokovnjakov na področju potrošniškega prava Skupnosti.

2.1.1

Po splošnem prepričanju je člen 153 v sedanji obliki pomanjkljiv in to je tudi razlog za to, da se v praksi ne uporablja kot pravna podlaga sekundarnega prava na področju spodbujanja pravic in interesov potrošnikov ter razvoja potrošniške politike Evropske unije. Ta bi veliko pridobila z ustrezno, delujočo in učinkovito pravno podlago.

2.2

Evropske institucije na splošno in še zlasti organizacije civilne družbe, potrošniške organizacije in socialni partnerji bi imeli prvi korist od izboljšanja pravne podlage potrošniške politike v Pogodbi.

2.2.1

EESO ima kot forum institucionalnih predstavnikov organizirane civilne družbe privilegiran položaj za opravljanje te naloge, v okviru dialoga med socialnimi partnerji in s podporo najbolj uglednih akademikov na tem področju.

2.2.2

EESO meni, da je potrošniška politika gotovo ena izmed politik, ki so evropskim državljanom najbližje. V veliki meri lahko in mora vplivati na njihovo istovetenje z evropskim idealom, kadar je ta v skladu z njihovimi potrebami in željami.

2.2.3

14. oktobra 2005 se je Evropski ekonomsko-socialni odbor posvetoval s številnimi predstavniki, ki so odgovorili na v ta namen pripravljen vprašalnik. Zbrana mnenja in predlogi so nam omogočili boljšo utemeljitev mnenja. EESO se zahvaljuje vsem, ki so omogočili pripravo tega mnenja (3).

3.1

Sedanjo pravno podlago politike varstva potrošnikov najdemo v naslovu XIV Pogodbe z naslovom „varstvo potrošnikov“, člen 153. V tem členu je zapisano:

3.2

Če naj varstvo potrošnikov postane del pristojnosti Evropske unije, ji je v Pogodbi treba nameniti posebno določbo, usklajeno s členom 5 Pogodbe, ki jo navajamo v konsolidirani različici:

Evropski parlament, Svet, Komisija, Sodišče in Računsko sodišče izvajajo svoje pristojnosti pod pogoji in v namene, predvidene z določbami pogodb o ustanovitvi Evropskih skupnosti ter poznejših pogodb in aktov, ki prve spreminjajo in dopolnjujejo, pa tudi z drugimi določbami te pogodbe.

3.3

Pomembno je poudariti pomen tega pravila, v skladu s katerim so torej države pristojne, da opredelijo svojo lastno pristojnost, še zlasti, ker pomanjkljivosti, nejasnost in protislovnost besedila lahko povzročijo razveljavitev nadaljnjih pravil, ki so jih evropske institucije sprejele na podlagi Pogodbe.

3.4

Na tej stopnji je primerno opozoriti na to, da je Sodišče Skupnosti v svoji sodbi z dne 5. oktobra 2000 opozorilo, da si mora akt, sprejet na podlagi člena 100 A (danes 95), dejansko prizadevati za izboljšanje pogojev vzpostavitve in delovanja notranjega trga. Sodišče opozarja, da če sta že preprosta ugotovitev razlik med nacionalnimi zakonodajami in abstraktna nevarnost oviranja temeljnih svoboščin ali izkrivljanja konkurence zadostni razlog za izbiro člena 100 A kot pravne podlage, pravni nadzor nad upoštevanjem pravne podlage izgubi vso svojo učinkovitost (5).

3.5

Zahtevo po jasni in torej na mednarodni ravni preverljivi pravni podlagi je treba uvrstiti na politični dnevni red kot temeljno in neizpodbitno znamenje za potrebe politike varstva potrošnikov. Pri tem ni odveč opozoriti, da je Enotni evropski akt z dne 17. in 28. februarja 1986 delno odpravil pomanjkljivosti Rimske pogodbe, ko je uvedel naslov, posvečen samo okolju, ki vsebuje člene od 130 R do 130 T (danes člene od 174 do 176). Cilji, za katere si prizadeva člen 175, in merila, ki jih je opredelil za pripravo ukrepanja Skupnosti na področju okolja, so očitno spodbudili pojav učinkovitega svežnja standardov na tem področju.

3.5.1

Primerjalno branje sedanjih členov 175 in 153 Pogodbe kaže, da so za samo kakovost pravne podlage odločilni poznejši posegi. Na področju okolja so cilji jasno in natančno določeni.

Člen 175 opredeljuje načela, na katerih temeljijo posegi Skupnosti na tem področju.

Tehnična merila, ki jih določa člen 175 (3), so hkrati dejavniki, ki prispevajo k smiselnemu in koristnemu izvajanju okoljske politike.

3.5.2

Kadar ima zakonodajalec Skupnosti pooblastilo ocenjevati ustreznost ukrepov, ki jih namerava sprejeti, je očitno, da je kakovost pravne podlage odločilna, saj zmanjšuje možnost očitne napake pri oceni, izrabo oblasti ali očitno prekoračitev pooblastil ocenjevanja (6).

4.1

Na podlagi teh dognanj je treba ugotoviti, ali je sedanji člen 153 Pogodbe zadovoljiva pravna podlaga, ki prinaša zadostna zagotovila glede ciljev varstva potrošnikov.

4.2

Treba je opozoriti, da se je potrošniško pravo na evropski ravni razvijalo predvsem na podlagi člena 95 Pogodbe in da veliko dolguje pobudam za uresničitev notranjega trga. Res je sicer, da naj bi bila politika varstva potrošnikov transverzalna in da se druga področja Pogodbe izrecno sklicujejo na potrebo po upoštevanju varstva potrošnikov. Kljub temu obstaja splošno mnenje, da člen 153 v sedanji obliki ne zadostuje.

4.3

Prav tako je bilo ugotovljeno, da so ukrepi za varstvo in zaščito potrošnikov le redko prilagojeni na podlagi člena 153 (ali prejšnjega člen 129-A).

4.4

K tej kritični opombi, ki potrošniško politiko obravnava kot dodatek k predpisom za razvoj notranjega trga, je treba dodati še posledice sodbe Sodišča Evropskih skupnosti z dne 5. oktobra 2004 (7). Negotovost, povezana zlasti s to sodno prakso, lahko, zlasti prek predhodnega odločanja, spodbija pravno podlago nekaterih direktiv, sprejetih na področju varstva potrošnikov (garancija, prodaja na domu itd.).

4.5

Poleg tega sedanje besedilo določa merilo za visoko raven varstva potrošnikov. Vendar visoka raven varstva potrošnikov, kot jo določa člen 153, še ne vodi nujno k iskanju pravnega sistema držav članic, ki nudi največ zagotovil. Člen 153 (5) namreč v tem primeru omogoča, da se ohranijo tisti pravni sistemi, ki nudijo večjo zaščito, če so le v skladu s Pogodbo.

4.5.1

Visoke ravni varstva ni preprosto opredeliti. Člen 153 namreč sploh ne navaja meril, ki jih je treba pri tem upoštevati, kar lahko vodi k težavam pri njegovem razumevanju.

4.6

Zdi se torej, da je pravno podlago treba pregledati v luči razmišljanj, ki sledijo.

4.6.1

Politika varstva potrošnikov mora biti del lastnih pristojnosti Unije in ne le dopolnilo politike, ki jo izvajajo države članice. Protislovno je trditi, da varstvo potrošnikov, za katerega pravimo, da lahko prispeva k izboljšanju notranjega trga, spada med pristojnosti držav članic.

4.6.2

Zdravje, varnost in gospodarski interesi potrošnikov se navajajo kot področja, na katerih mora Unija doprinesti svoj prispevek. Ustrezneje bi jih bilo obravnavati kot cilje, ki si gotovo zaslužijo, da se jih razširiti. Naj se upoštevajo zgolj gospodarski interesi potrošnikov? Očitno obstaja več kot zgolj navidezno protislovje med spodbujanjem teh interesov in poskusom, da bi jih zaščitili.

4.6.3

Pravica do obveščenosti, izobraževanja in organiziranja za zaščito svojih interesov so načela, ki bi jih bilo treba priznati kot temeljna pravila, ki določajo politiko Unije.

4.6.4

Glede na to, da merila, ki jih je treba upoštevati pri določanju visoke ravni zaščite, niso določena, jih mora navesti Pogodba.

4.6.5

Pri razmisleku o zaščiti potrošnikov kot avtonomni pravni podlagi bo treba upoštevati prioriteto, ki jo je treba priznati politiki Skupnosti, tako na ravni vsebine kot oblike. Načelo dvojne subsidiarnosti je nesporno omejitev, ki tako na evropski kot na nacionalni ravni ovira vsakršno politiko razvoja varstva potrošnikov. Zato je treba opustiti dvojno subsidiarnost, ki jo določa člen 153.

4.6.6

Pravna podlaga v Pogodbi si mora prizadevati za to, da je potrošnik ne samo zaščiten ali varovan, temveč tudi dejaven. Potrošnik je državljan, ki mora imeti jasno pravico do besede in do tega, da se mu prisluhne, pri izbirah, ki jih predlaga družba.

4.6.7

Prav tako bo treba premisliti, ali morajo določbe Pogodbe, ki se nanašajo na dostop do Sodišča Skupnosti, dopuščati neposredni dostop združenjem potrošnikom kot predstavniškim skupinam, na katere se nanašajo akti, ki jih sprejema Evropska unija.

4.6.8

Treba je dodati, da besedilo v sedanji obliki temelji na restriktivnem pojmovanju zaščite potrošnikov, ki skoraj izključno temelji na učinkovitosti obveščanja.

5.1

Kateri kriteriji morajo na splošno določati kakovost pravne podlage v Pogodbi?

Iz navedenega sledi, da mora pravna podlaga:

Te značilnosti so bistvene za odpravo zgoraj navedenih težav.

5.2

Za izboljšanje pravne podlage se lahko vključijo tudi obrobna vprašanja. Premisliti je treba o različnih možnostih glede kakovosti usklajevanja. Politiko največjega ali popolnega usklajevanja med drugim podpira Komisija. Raven varstva mora biti resnično dovolj visoka, sicer obstaja nevarnost, da se največje ali popolno usklajevanje razvije v škodo interesov potrošnikov.

5.3

Predlagano besedilo si prizadeva za spremembo člena 3. 1. (1)(t) Pogodbe z jasno navedbo politik spodbujanja in varstva interesov potrošnikov med cilji, za katere si prizadevajo institucije.

5.4

Predlagani člen 153 vsebuje tri dele:

5.4.1

Vsebuje cilje, za katere si prizadeva politika Evropske unije na področju potrošništva. Poleg običajnih, velja poudariti nekatere posebnosti:

5.4.2

Pri pripravi člena 153 se lahko uveljavi naslednja načela:

Teh pet načel je nujno potrebnih za uspešno izvajanje potrošniške politike.

5.4.3

Predlagano besedilo na običajen način opozarja, da zahtev, ki jih v tem primeru podpira avtonomna pravna podlaga, tudi pri razvijanju drugih politik Evropske unije ni mogoče zanemariti.

5.4.4

Pri razvoju teh ukrepov je treba upoštevati določena merila. Pojem visoke ravni varstva bo upošteval zlasti socialne in gospodarske podatke, ki so na voljo in omogočajo natančno opredelitev obnašanja potrošnikov ob nakupu in uporabi proizvodov in storitev, ki so na tržišču. Prav tako je treba vključiti izrecno priznavanje skupinske tožbe.

5.4.5

Predlog člena 153 a opredeljuje politiko, ki jo mora izvajati Svet.

Eno izmed vprašanj, o katerih se razpravlja, je neposredni učinek direktiv. Predlagana rešitev daje prednost uredbi kot načinu usklajevanja, ki zmanjšuje pomen sedanjih razprav o učinkih direktiv. Pripravljen je prožen pristop, ki bi države članice pripravili do tega, da izrazijo svoje stališče, kadar nameravajo ohraniti ali vzpostaviti zaščitne ukrepe.

Taka rešitev podpira največje usklajevanje, vendar ob upoštevanju ocene glede na posamezni primer.

5.4.6

Novost besedila člena 153 je navsezadnje tudi, da združenja potrošnikov obravnava kot naslovnike v smislu člena 230 Pogodbe. Povedano drugače, akti Skupnosti, ki ne priznavajo določb te Pogodbe, so lahko predmet vloge neposredne tožbe na Sodišču s strani teh združenj.

a)

opredelitev in izvajanje učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih kazni v primeru kršitve ukrepov, ki nalagajo obveznosti ali prepovedi za varstvo potrošnikov;

b)

odpravljanje teh kršitev;

c)

to, da se predvidijo poenostavljeni sodni in nesodni postopki za preprečevanje in odpravljanje kršitev pravic in interesov potrošnikov in pravično nadomestilo nastale škode.