1

Švédske kráľovstvo (vec C-39/05 P) a pán Turco (vec C-52/05 P) sa svojimi odvolaniami domáhajú zrušenia rozsudku Súdu prvého stupňa Európskych spoločenstiev z 23. novembra 2004, Turco/Rada (T-84/03, Zb. s. II-4061, ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým Súd prvého stupňa zamietol žalobu pána Turca o neplatnosť smerujúcu proti rozhodnutiu Rady Európskej únie z 19. decembra 2002, ktorým mu bol zamietnutý prístup k právnemu stanovisku Rady týkajúcemu sa návrhu smernice Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch (ďalej len „sporné rozhodnutie“). Švédske kráľovstvo okrem toho žiada Súdny dvor, aby o tejto žalobe sám rozhodol a zrušil sporné rozhodnutie.

2

Na základe dôvodov uvedených odvolateľmi sa má Súdny dvor vyjadriť k tomu, aký je rozsah a uplatnenie výnimky z dôverného zaobchádzania stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

3

Článok 255 ES najmä zaručuje každému občanovi Európskej únie právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady alebo Komisie v závislosti na zásadách a podmienkach, ktoré stanoví Rada z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu.

4

Na základe článku 255 ods. 2 ES prijala Rada nariadenie č. 1049/2001.

5

Odôvodnenia č. 1 až 4, č. 6 a č. 11 tohto nariadenia znejú takto:

…

…

6

Článok 1 nariadenia č. 1049/2001, nazvaný „Účel“, si kladie za cieľ „vymedziť pravidlá, podmienky a obmedzenia z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu, ktorými sa spravuje právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (ďalej len ‚[inštitúcie]‘), ako sa ustanovuje v článku 255 Zmluvy o ES, takým spôsobom, aby sa zaistil čo najširší prístup k dokumentom“.

7

Článok 2 ods. 1 tohto nariadenia nazvaný „Adresát a rozsah pôsobnosti“ priznáva každému občanovi Únie a každej fyzickej alebo právnickej osobe s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte právo na prístup k dokumentom inštitúcií „v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení“.

8

Článok 4 uvedeného nariadenia nazvaný „Výnimky“ stanovuje:

„…

…

…

pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.

3.   Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.

Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.

…

6.   Ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa uvoľnia na zverejnenie.

7.   Výnimky stanovené v odsekoch 1 až 3 sa vzťahujú iba na obdobie, v priebehu ktorého je ochrana odôvodnená na základe obsahu daného dokumentu. Výnimky môžu platiť najviac na obdobie 30 rokov. …“

9

Článok 12 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že s výhradou článkov 4 a 9 tohto nariadenia majú byť priamo prístupné najmä legislatívne dokumenty, to znamená dokumenty vypracované alebo doručené v priebehu prijímania právnych predpisov, ktoré sú právne záväzné v členských štátoch alebo pre členské štáty.

10

Dňa 22. októbra 2002 požiadal pán Turco Radu o prístup k dokumentom uvedeným na programe zasadnutia Rady pre „Spravodlivosť a vnútorné veci“, ktoré sa konalo v Luxemburgu 14. a 15. októbra 2002, medzi ktorými sa nachádzalo pod číslom dokumentu 9077/02 stanovisko právneho servisu Rady týkajúce sa návrhu smernice Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch.

11

Rada mu na základe článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 5. novembra 2002 odmietla prístup k tomuto stanovisku. Toto zamietnutie odôvodnila takto:

„Dokument [č.] 9077/02 je stanovisko právneho servisu Rady k návrhu smernice Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch.

Zverejnenie tohto dokumentu by so zreteľom na jeho obsah mohlo poškodiť ochranu vnútorných právnych stanovísk Rady upravenú v článku 4 ods. 2 nariadenia. Keďže neexistuje žiaden osobitný dôvod, ktorý by naznačoval, že prevažuje verejný záujem na zverejnení tohto dokumentu, generálny tajomník rozhodol po tom, ako zvážil jednotlivé záujmy, že záujem ochrany vnútorných právnych stanovísk má prevahu nad verejným záujmom, a teda odmietol prístup k dokumentu v súlade s článkom 4 ods. 2 nariadenia. Táto výnimka sa vzťahuje na celý obsah dokumentu. Z tohto dôvodu nie je možné umožniť čiastočný prístup k tomuto dokumentu na základe článku 4 ods. 6 nariadenia.“

12

Dňa 22. novembra 2002 predložil pán Turco opakovanú žiadosť, v ktorej uviedol, že Rada nesprávne uplatnila výnimky z práva na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií uvedené v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001, a tvrdil, že zásada demokracie a účasti občanov na zákonodarnom procese predstavuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie najmä predmetného právneho stanoviska.

13

Sporným rozhodnutím Rada súhlasila so zverejnením úvodného článku tohto stanoviska, v ktorom je uvedené, že stanovisko obsahuje odporúčania právneho servisu Rady týkajúce sa otázky právomoci Spoločenstva v oblasti prístupu štátnych príslušníkov tretích štátov na pracovný trh, pokiaľ však ide o zvyšnú časť stanoviska, svoj postoj odmietla zmeniť. Potvrdenie odmietnutia prístupu odôvodnila na jednej strane najmä skutočnosťou, že nezávislé stanoviská jej právneho servisu si zaslúžia osobitnú ochranu, pretože predstavujú dôležitý nástroj, ktorý jej umožňuje uistiť sa o zlučiteľnosti jej aktov s právom Spoločenstva a umožňuje vývoj diskusie o predmetných právnych aspektoch. A na druhej strane by ich zverejnenie mohlo viesť k neistote, pokiaľ ide o zákonnosť aktov prijatých na základe týchto stanovísk, a tým ohroziť právnu istotu a stabilitu právneho poriadku Spoločenstva. Vo vzťahu k existencii prevažujúceho verejného záujmu v zmysle tohto článku Rada uviedla toto:

„Rada sa domnieva, že takýto prevažujúci verejný záujem nepredstavuje výlučne skutočnosť, že zverejnenie dokumentov obsahujúcich stanovisko právneho servisu o právnych otázkach, ktoré vyplynuli z diskusie o zákonodarnej iniciatíve, by bolo v záujme posilnenia transparentnosti a otvorenosti rozhodovacieho procesu inštitúcie. V skutočnosti toto kritérium môže byť uplatnené na všetky písomné názory alebo podobné dokumenty právneho servisu, čo by prakticky znemožnilo Rade odmietnuť prístup k akémukoľvek stanovisku právneho servisu podľa nariadenia č. 1049/2001. Rada sa domnieva, že takýto výsledok je zjavne v rozpore s vôľou zákonodarcu tak, ako je vyjadrená v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, pretože toto ustanovenie by takto stratilo potrebný účinok.“

14

Návrhom podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 28. februára 2003 podal pán Turco žalobu, v ktorej navrhoval zrušenie sporného rozhodnutia. Na podporu tejto žaloby sa odvolával, pokiaľ ide o odmietnutie prístupu k predmetnému právnemu stanovisku, na jediný žalobný dôvod založený na porušení článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, ktorý bol rozdelený do troch častí.

15

V prvom rade uplatňuje existenciu nesprávneho posúdenia, pokiaľ ide o právny základ sporného rozhodnutia, lebo na právne stanoviská vypracované v rámci preskúmania návrhov právnych aktov sa vzťahuje výnimka stanovená v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 a nie výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tohto nariadenia, ktorá sa vzťahuje len na stanoviská vypracované v kontexte súdnych konaní.

16

Tento výklad Súd prvého stupňa odmietol a rozhodol, že je v rozpore so znením uvedeného článku 4 ods. 2, ktorý takéto obmedzenie neobsahuje, a že by viedol k tomu, že uvedenie právnych stanovísk medzi výnimkami stanovenými nariadením č. 1049/2001 by bolo zbavené potrebného účinku, keďže zákonodarca Spoločenstva si prial zakotviť v tomto ustanovení výnimku vzťahujúcu sa na právne stanoviská odlišnú od výnimky týkajúcej sa súdnych konaní. Stanoviská vypracované právnym servisom Rady v rámci súdnych konaní sú totiž pokryté už výnimkou týkajúcou sa ochrany súdnych konaní. Podľa Súdu prvého stupňa teda z tohto dôvodu mohla Rada platne vychádzať z výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 pri stanovovaní, či má žiadateľovi umožniť prístup k predmetnému právnemu stanovisku.

17

V druhom rade sa pán Turco subsidiárne odvolával na nesprávne uplatnenie uvedeného článku 4 ods. 2 tým, že sa Rada nesprávne domnievala, že z povahy stanovísk vydaných jej právnym servisom vyplýva potreba ochrany, ktorú toto ustanovenie zaručuje. Pán Turco sa okrem toho domnieva, že Rada nemala vychádzať zo všeobecných domnienok a mala sa vyjadriť k uplatneniu predmetnej výnimky na konkrétny prípad s ohľadom na konkrétne posúdenie každého právneho stanoviska, ktorého zverejnenie sa požaduje. Pán Turco tiež spochybnil relevantnosť potreby ochrany predmetného právneho stanoviska, ktorú Rada uviedla v napadnutom rozhodnutí.

18

V tejto súvislosti Súd prvého stupňa rozhodol, že zverejnenie takého stanoviska, akým je predmetné právne stanovisko, je na jednej strane spôsobilé vyvolať pochybnosti o zákonnosti právnych aktov, ktorých sa týka, a na druhej strane spochybniť nezávislosť stanovísk právneho servisu Rady, takže Rada sa nedopustila nesprávneho posúdenia, keď sa domnievala, že existuje všeobecný záujem na ochrane právnych stanovísk, akým je predmetné stanovisko. Súd prvého stupňa okrem toho uviedol, že odôvodnenie čiastočného zamietnutia prístupu k predmetnému právnemu stanovisku, ako aj rozhodnutie zverejniť úvodný článok, poukazujú na to, že Rada obsah tohto stanoviska preskúmala. V tejto súvislosti uviedol v bodoch 69 až 80 napadnutého rozsudku toto:

19

Po tretie, stále subsidiárne, pán Turco tvrdil, že zásada transparentnosti predstavuje „prevažujúci verejný záujem“ v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 a že podľa tejto zásady malo byť predmetné právne stanovisko v každom prípade zverejnené.

20

Pokiaľ ide o túto časť dôvodu, Súd prvého stupňa rozhodol v bodoch 82 až 85 napadnutého rozsudku, že Rada mala dôvod domnievať sa, že prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie dokumentu musí byť vo všeobecnosti odlišný od zásad, na ktoré sa odvoláva pán Turco, na ktorých v celom rozsahu spočíva nariadenie č. 1049/2001, a to nasledujúcim spôsobom:

21

Súd prvého stupňa preto zamietol žalobu, pokiaľ ide o odmietnutie prístupu k predmetnému právnemu stanovisku.

22

Švédske kráľovstvo a pán Turco svojimi odvolaniami navrhujú zrušiť napadnutý rozsudok v rozsahu, v akom odmietol pánovi Turcovi prístup k predmetnému právnemu stanovisku. Švédske kráľovstvo žiada Súdny dvor, aby sám o žalobe rozhodol a zrušil sporné rozhodnutie. Pán Turco naopak žiada, aby v prípade, že to bude nevyhnutné, bola vec vrátená Súdu prvého stupňa na ďalšie konanie.

23

Uznesením predsedu Súdneho dvora z 19. apríla 2005 boli tieto dve konania o odvolaní spojené na účely písomnej a ústnej časti konania, ako aj vyhlásenia rozsudku.

24

Uznesením predsedu Súdneho dvora z 5. októbra 2005 bol povolený vstup Holandského kráľovstva do konania ako vedľajšieho účastníka konania na podporu návrhov odvolateľov.

25

Dánske kráľovstvo, Holandské kráľovstvo a Fínska republika navrhujú, aby sa odvolaniam vyhovelo.

26

Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, Rada a Komisia navrhujú, aby sa odvolania zamietli.

27

V odvolaniach sa uvádza päť dôvodov, z ktorých prvé tri odkazujú na tri časti dôvodu uvedené pánom Turcom v prvom stupni.

28

Po prvé sa pán Turco podporovaný Holandským kráľovstvom odvoláva na nesprávny výklad článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, ktorého sa Súd prvého stupňa dopustil tým, že sa nesprávne domnieval, že právne stanoviská týkajúce sa návrhov právnych predpisov môžu patriť do pôsobnosti uvedeného ustanovenia, hoci na tieto stanoviská sa môže uplatňovať len článok 4 ods. 3 tohto nariadenia.

29

Po druhé Švédske kráľovstvo a pán Turco, podporovaní Holandským kráľovstvom a Fínskou republikou, uplatňujú, že Súd prvého stupňa nesprávne uplatnil článok 4 ods. 2 druhú zarážku nariadenia č. 1049/2001, keď rozhodol, že na právne stanoviská právneho servisu Rady týkajúce sa návrhov právnych aktov sa v podstate vzťahuje výnimka stanovená v tomto ustanovení.

30

Po tretie pán Turco podporovaný Holandským kráľovstvom a Fínskou republikou vytýka Súdu prvého stupňa, že nesprávne vyložil a uplatnil pojem prevažujúceho verejného záujmu, ktorý je podľa článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 spôsobilý odôvodniť zverejnenie dokumentu, na ktorý sa v zásade vzťahuje výnimka dôverného zaobchádzania stanovená v tomto ustanovení, pokiaľ ide o právne stanoviská.

31

Posledné dva dôvody uvedené pánom Turcom sa odvolávajú na zásadu, podľa ktorej je právny poriadok Spoločenstva založený na princípe právneho štátu, a na nedostatok odôvodnenia.

32

Predtým, ako budú rozobrané dôvody uvedené na podporu odvolaní, treba pripomenúť relevantné pravidlá týkajúce sa jednak preskúmania, ktoré má Rada vykonať, ak sa od nej požaduje zverejnenie stanoviska jej právneho servisu týkajúceho sa zákonodarného procesu, a jednak odôvodnenia, ktoré má poskytnúť, pokiaľ ide o prípadné odmietnutie zverejnenia.

33

Cieľom nariadenia č. 1049/2001, ako uvádzajú jeho odôvodnenie č. 4 a článok 1, je priznať verejnosti čo najširšie právo na prístup.

34

V súlade s odôvodnením č. 1 je toto nariadenie súčasťou vôle vyjadrenej v článku 1 druhom odseku Zmluvy EÚ, ktorý bol do nej vložený Amsterdamskou zmluvou, vytvoriť nové štádium v procese vytvárania stále užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom. Ako pripomína odôvodnenie č. 2 tohto nariadenia, právo na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií súvisí s demokratickým charakterom týchto dokumentov.

35

Ak sa od Rady požaduje zverejnenie dokumentu, je povinná posúdiť v každom konkrétnom prípade, či sa na dokument vzťahujú výnimky z práva na prístup k dokumentom inštitúcií vymedzené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001.

36

S ohľadom na ciele sledované týmto nariadením musia byť tieto výnimky vykladané a uplatňované striktne (pozri rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia a i., C-64/05 P, Zb. s. I-11389, bod 66).

37

Vo vzťahu k výnimke týkajúcej sa právnych stanovísk stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 sa má preskúmanie, ktoré má Rada vykonať, keď sa od nej požaduje zverejnenie dokumentu, uskutočniť v troch fázach, ktoré zodpovedajú trom kritériám uvedeným v tomto ustanovení.

38

V prvom rade sa Rada musí uistiť, že dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, skutočne obsahuje právne stanovisko, a pokiaľ je to tak, určiť, ktorých jeho častí sa skutočne týka a ktoré tak môžu patriť do pôsobnosti uvedenej výnimky.

39

Ochrana právnych stanovísk stanovená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 sa na dokument totiž nevzťahuje, pretože bol označený ako „právne stanovisko“. Bez ohľadu na označenie tohto dokumentu prináleží inštitúcii presvedčiť sa o tom, či sa tento dokument skutočne týka takéhoto stanoviska.

40

V druhom rade musí Rada preskúmať, či by sa zverejnením častí predmetného dokumentu identifikovaných ako týkajúcich sa právnych stanovísk „porušila [ich] ochrana“.

41

V tejto súvislosti treba uviesť, že ani nariadenie č. 1049/2001, ani prípravné práce na tomto nariadení neobjasňujú rozsah pojmu „ochrana“ právnych stanovísk. Tento pojem preto treba vykladať v závislosti od všeobecnej štruktúry a cieľa právnej úpravy, ktorej je súčasťou.

42

Výnimku týkajúcu sa právnych stanovísk stanovenú v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 treba následne vykladať ako výnimku, ktorá má za cieľ chrániť záujem inštitúcie požiadať o právne stanoviská a dostať stanoviská, ktoré sú úprimné, objektívne a kompletné.

43

Nebezpečenstvo ohrozenia chráneného záujmu musí byť na to, aby sa naň dalo odvolávať, primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické.

44

Napokon v treťom rade, ak sa Rada domnieva, že zverejnenie dokumentu by ohrozilo ochranu právnych stanovísk, ako bola práve definovaná, je povinná overiť, či neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci toto zverejnenie bez ohľadu na dosah, ktorý by to malo na jej spôsobilosť požiadať o právne stanoviská a dostať úprimné, objektívne a kompletné stanoviská.

45

V tomto kontexte prináleží Rade zvážiť osobitný záujem na ochrane dotknutého dokumentu jeho nezverejnením a všeobecný záujem na sprístupnení tohto dokumentu s ohľadom na výhody prameniace, ako uvádza odôvodnenie č. 2 nariadenia č. 1049/2001, zo zvýšenej transparentnosti, teda možnosti občanov tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a záruky, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi.

46

Tieto úvahy sú osobitne dôležité, keď Rada vykonáva zákonodarnú funkciu, ako to vyplýva z odôvodnenia č. 6 nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorého konkrétne v tomto prípade treba poskytnúť širší prístup k dokumentom. Transparentnosť v tomto prípade prispieva k posilneniu demokracie tým, že občanom umožňuje kontrolovať všetky informácie, na základe ktorých bol vydaný právny akt. Možnosť občanov oboznámiť sa so základmi zákonodarných činností je podmienkou, aby mohli efektívne vykonávať svoje demokratické práva.

47

Treba ďalej uviesť, že podľa článku 207 ods. 3 druhej zarážky ES je Rada povinná stanoviť prípady, keď rozhoduje v zákonodarnej oblasti tak, aby sa v týchto prípadoch umožnil lepší prístup k dokumentom. Takisto článok 12 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 potvrdzuje osobitnú povahu zákonodarného procesu tým, že stanovuje, že dokumenty vypracované alebo doručené v priebehu prijímania právnych predpisov, ktoré sú právne záväzné v členských štátoch alebo pre členské štáty, majú byť priamo prístupné.

48

Každé rozhodnutie Rady, pokiaľ ide o výnimky vymedzené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, musí byť odôvodnené.

49

Pokiaľ Rada odmietne prístup k dokumentu, ktorého zverejnenie sa požaduje, je povinná poskytnúť vysvetlenia jednak, pokiaľ ide o to, či prístup k tomuto dokumentu môže konkrétne a skutočne ohroziť verejný záujem chránený výnimkou stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva, a jednak či v prípadoch stanovených v článku 4 ods. 2 a 3 tohto nariadenia neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie dotknutého dokumentu.

50

V tejto súvislosti môže Rada v zásade oprieť svoje rozhodnutie o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy. V každom jednotlivom prípade však musí overiť, či sú všeobecné úvahy uplatňujúce sa obyčajne na určitý typ dokumentov skutočne uplatniteľné na konkrétny dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje.

51

Dôvody uvedené odvolateľmi na podporu ich odvolaní treba preskúmať s ohľadom na tieto právne okolnosti.

52

Najprv treba preskúmať druhý dôvod.

53

Druhý dôvod je rozdelený na tri časti, všetky tri vyplývajú z nesprávneho výkladu článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 Súdom prvého stupňa. V prvej časti odvolatelia uplatňujú, že Súd prvého stupňa porušil toto ustanovenie, pretože neoveril, či Rada dostatočne detailne preskúmala predmetný dokument predtým, než zamietla jeho zverejnenie. V druhej časti vytýkajú Súdu prvého stupňa, že prijal všeobecné odôvodnenie zamietnutia vzťahujúce sa na všetky právne stanoviská právneho servisu Rady týkajúce sa právnych aktov, a nie osobitne predmetného právneho stanoviska. V tretej časti odvolatelia tvrdia, že Súd prvého stupňa porušil toto ustanovenie tým, že pripustil, že pokiaľ ide o právne stanoviská týkajúce sa legislatívnych otázok, existuje všeobecná potreba dôverného zaobchádzania.

54

Rada sa domnieva, že prvá a druhá časť tohto dôvodu spočíva v zámene na jednej strane medzi zásadou, podľa ktorej by každý dokument mal byť posúdený podľa jeho obsahu, a na druhej strane možnosťou odvolávať sa na všeobecné dôvody. Pokiaľ ide o tretiu časť tohto dôvodu, Rada trvá na svojom postoji, ktorý obhajovala pred Súdom prvého stupňa, a to že existuje všeobecná potreba dôverného zaobchádzania, pokiaľ ide o právne stanoviská týkajúce sa legislatívnych otázok, pretože zverejnenie týchto stanovísk by umožňovalo vytvoriť priestor pre pochybnosti v súvislosti so zákonnosťou predmetného právneho aktu a systematickým zverejňovaním týchto stanovísk by bola spochybnená nezávislosť jej právneho servisu.

55

Pokiaľ ide o prvú časť tohto dôvodu, treba konštatovať, že Súd prvého stupňa mohol platne odvodiť zo skutočnosti, že Rada na jednej strane súhlasila so zverejnením úvodného článku jej sporného právneho stanoviska a na druhej strane zamietla prístup k zvyšnej časti tohto stanoviska, odvolávajúc sa na ochranu právnych stanovísk, že táto inštitúcia žiadosť o zverejnenie predmetného stanoviska vzhľadom na jeho obsah skutočne preskúmala a tým prinajmenšom uskutočnila prvú časť posúdenia, ktoré je opísané v bodoch 37 až 47 tohto rozsudku. Prvú časť tohto dôvodu je preto potrebné zamietnuť.

56

Pokiaľ ide o jeho druhú časť, skutočnosť, že Súd prvého stupňa pripustil, aby boli na účely odôvodnenia čiastočného zamietnutia prístupu k spornému právnemu stanovisku Radou zohľadnené všeobecné dôvody, nemôže, ako vyplýva z bodu 50 tohto rozsudku, samo osebe spôsobiť neplatnosť preskúmania tohto odmietnutia Súdom prvého stupňa.

57

Je však potrebné na jednej strane konštatovať, že Súd prvého stupňa od Rady nežiadal, aby overila, či všeobecné dôvody, na ktoré sa odvoláva, sa na právne stanoviská, ktorých zverejnenie je požadované, skutočne uplatňovali. Na druhej strane, ako vyplýva z nasledujúcich úvah týkajúcich sa tretej časti tohto dôvodu, Súd prvého stupňa sa nesprávne domnieval, že existuje všeobecná potreba dôverného zaobchádzania so stanoviskami právneho servisu Rady týkajúcimi sa legislatívnych otázok.

58

Žiadne z týchto dvoch tvrdení uvedených Radou v tejto súvislosti a prevzaté Súdom prvého stupňa v bodoch 78 a 79 napadnutého rozsudku nepodporuje toto konštatovanie.

59

Pokiaľ ide v prvom rade o obavu, ktorú vyjadrila Rada, že zverejnenie stanoviska jej právneho servisu týkajúceho sa návrhu právneho aktu môže vytvoriť priestor pre pochybnosti v súvislosti so zákonnosťou dotknutého právneho aktu, je potrebné poznamenať, že v tomto ohľade ide konkrétne o transparentnosť, ktorá tým, že umožňuje, aby sa o rozdieloch medzi rôznymi stanoviskami otvorene diskutovalo, prispieva k väčšej legitimite inštitúcií v očiach európskych občanov a zvyšuje ich dôveru. Pochybnosti u občanov, nielen pokiaľ ide o zákonnosť aktu, ale aj pokiaľ ide o zákonnosť celého rozhodovacieho procesu, vyvoláva skôr nedostatok informácií a debát.

60

Navyše k nebezpečenstvu, že sa môžu objaviť pochybnosti u európskych občanov, pokiaľ ide o zákonnosť právneho aktu prijatého zákonodarcom Spoločenstva v súvislosti s tým, že právny servis Rady dal vo vzťahu k tomuto aktu nepriaznivé stanovisko, nedôjde, pokiaľ bude odôvodnenie tohto právneho aktu posilnené zdôraznením dôvodov, prečo sa tomuto nepriaznivému stanovisku nevyhovelo.

61

Preto je potrebné konštatovať, že všeobecné a abstraktné odvolávanie sa na nebezpečenstvo, že zverejnenie právnych stanovísk týkajúcich sa zákonodarného procesu môže vyvolať pochybnosti, pokiaľ ide o zákonnosť právnych aktov, nie je dostatočné na to, aby charakterizovalo porušenie ochrany právnych stanovísk v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, a preto nemôže byť základom pre odmietnutie zverejnenia týchto stanovísk.

62

Pokiaľ ide v druhom rade o tvrdenie Rady, podľa ktorého bude možným zverejnením právnych stanovísk vydaných právnym servisom v rámci zákonodarného procesu spochybnená nezávislosť tohto servisu, treba konštatovať, že táto obava je v centre záujmov chránených výnimkou stanovenou v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001. Ako totiž vyplýva z bodu 42 tohto rozsudku, cieľom tejto výnimky je chrániť záujem inštitúcie požiadať o právne stanoviská a dostať stanoviská, ktoré sú úprimné, objektívne a kompletné.

63

Je však potrebné uviesť, že Rada sa v tejto súvislosti opierala tak pred Súdom prvého stupňa, ako aj pred Súdnym dvorom o jednoduché tvrdenia, ktoré neboli vôbec podoprené detailnou argumentáciou. Z hľadiska nasledujúcich úvah sa teda nezdá, že by existovalo skutočné rozumne predvídateľné a nie čisto hypotetické nebezpečenstvo porušenia tohto záujmu.

64

Pokiaľ ide o možný nátlak smerujúci k ovplyvneniu znenia stanovísk vydaných právnym servisom Rady, stačí zdôrazniť, že za predpokladu, že by na tieto účely členovia tohto servisu podliehali nezákonnému nátlaku, bol by to tento nátlak a nie možnosť zverejnenia právnych stanovísk, čo by spochybnilo záujem tejto inštitúcie dostať úprimné, objektívne a kompletné stanovisko, a bolo by jednoznačne úlohou Rady, aby prijala potrebné opatrenia, ktoré tento nátlak ukončia.

65

Pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, že pre právny servis inštitúcie, ktorý najprv vyjadril negatívne stanovisko v súvislosti s právnym aktom v priebehu jeho prijímania, by mohlo byť neskôr náročné obhajovať zákonnosť tohto aktu, pokiaľ by toto stanovisko bolo uverejnené, treba konštatovať, že takéto všeobecné tvrdenie nemôže odôvodniť výnimku z transparentnosti stanovenú nariadením č. 1049/2001.

66

S ohľadom na tieto úvahy sa teda nezdá, že by existovalo nejaké skutočné rozumne predvídateľné a nie čisto hypotetické nebezpečenstvo, že zverejnenie stanovísk právneho servisu Rady vydaných v rámci zákonodarného procesu môže porušiť ochranu právnych stanovísk v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001.

67

V každom prípade, keďže toto zverejnenie je spôsobilé narušiť záujem na ochrane nezávislosti právneho servisu Rady, toto nebezpečenstvo musí byť vyvážené prevažujúcimi verejnými záujmami, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001. Takýmto prevažujúcim verejným záujmom, ako bolo pripomenuté v bodoch 45 až 47 tohto rozsudku, je skutočnosť, že zverejnenie dokumentov obsahujúcich stanovisko právneho servisu inštitúcie k právnym otázkam, ktoré sa objavili v priebehu rozpráv o návrhoch právnych aktov, môže zvýšiť transparentnosť a otvorenosť zákonodarného procesu a posilniť demokratické právo európskych občanov kontrolovať informácie, ktoré slúžili ako podklad pre právny akt, ako je osobitne uvedené v odôvodneniach č. 2 a 6 tohto nariadenia.

68

Z uvedených úvah vyplýva, že nariadenie č. 1049/2001 v zásade ukladá povinnosť zverejniť stanoviská právneho servisu Rady týkajúce sa zákonodarného procesu.

69

Toto zistenie však nebráni tomu, aby bolo zverejnenie určitého právneho stanoviska vydaného v rámci zákonodarného procesu, ktoré je však osobitne citlivé alebo jeho rozsah je taký široký, že prekračuje rámec daného zákonodarného procesu, zamietnuté z dôvodu ochrany právnych stanovísk. V takom prípade prináleží príslušnej inštitúcii, aby zamietnutie detailne odôvodnila.

70

V tomto kontexte treba tiež pripomenúť, že podľa článku 4 ods. 7 nariadenia č. 1049/2001 sa môže výnimka uplatňovať len na obdobie, v priebehu ktorého je ochrana odôvodnená na základe obsahu daného dokumentu.

71

Vzhľadom na všetky tieto úvahy sa zdá, že sa Súd prvého stupňa v bodoch 77 až 80 napadnutého rozsudku nesprávne domnieval, že sporné rozhodnutie môže byť zákonne odôvodnené a opodstatnené všeobecnou potrebou dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami týkajúcimi sa legislatívnych otázok.

72

Z toho vyplýva, že druhá a tretia časť tohto dôvodu sú dôvodné. Za týchto podmienok treba napadnutý rozsudok v rozsahu, v akom sa týka odmietnutia prístupu k spornému právnemu stanovisku a v akom zaväzuje pána Turca a Radu na náhradu polovice trov konania, zrušiť.

73

Z úvah týkajúcich sa druhého dôvodu vyplýva, že tretí dôvod je tiež dôvodný, čo tiež odôvodňuje zrušenie napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom sa týka odmietnutia prístupu k uvedenému stanovisku a v akom zaväzuje pána Turca a Radu na náhradu polovice trov konania.

74

Ako je uvedené v bodoch 44 až 47, ako aj v bode 67 tohto rozsudku, Súd prvého stupňa tým, že rozhodol, že prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie dokumentu sa má vo všeobecnosti líšiť od zásad, na ktorých spočíva nariadenie č. 1049/2001, nesprávne vyložil článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.

75

Zásady, na ktorých spočíva právny akt, sú samozrejme tie, s ohľadom na ktoré je potrebné jeho ustanovenia uplatňovať.

76

Vzhľadom na to, že druhá a tretia časť druhého dôvodu, ako aj tretí dôvod boli prijaté a odôvodnili zrušenie napadnutého rozsudku v rozsahu, v akom sa týka odmietnutia prístupu k predmetnému právnemu stanovisku a trov konania pána Turca a Rady súvisiacich so žalobou, netreba preskúmať prvý, štvrtý a piaty dôvod, ktorý pán Turco uvádza na podporu svojho odvolania, pretože tieto dôvody nemôžu viesť k zrušeniu napadnutého rozsudku vo väčšom rozsahu.

77

Podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora môže Súdny dvor v prípade zrušenia rozhodnutia Súdu prvého stupňa sám právoplatne rozhodnúť o veci samej, ak to stav konania dovoľuje. V prejednávanej veci ide o tento prípad.

78

Sporné rozhodnutie bolo prijaté na základe dvojitého nesprávneho posúdenia, jednak pokiaľ ide o všeobecnú potrebu dôverného zaobchádzania s právnymi stanoviskami týkajúcimi sa zákonodarného procesu, ktorá je chránená článkom 4 ods. 2 druhou zarážkou nariadenia č. 1049/2001, a jednak pokiaľ ide o názor, že zásady, na ktorých spočíva uvedené nariadenie, nemožno považovať za „prevažujúci verejný záujem“ v zmysle článku 4 ods. 2 tohto nariadenia.

79

Z bodov 40 až 47, 56 až 68, ako aj 74 a 75 tohto rozsudku vyplýva, že dôvody, na ktoré sa pán Turco odvolával v prvom stupni, podľa ktorých sa Rada nesprávne domnievala, že existovala všeobecná potreba dôverného zaobchádzania vzťahujúca sa na stanoviská jej právneho servisu týkajúce sa zákonodarných konaní, chránená článkom 4 ods. 2 druhou zarážkou nariadenia č. 1049/2001, a že v prejednávanej veci Rada neoverila existenciu prevažujúceho verejného záujmu, sú dôvodné.

80

Z toho vyplýva, že sporné rozhodnutie treba zrušiť.

81

Podľa článku 122 prvého odseku rokovacieho poriadku, ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou vo veci samej, potom rozhodne aj o trovách konania. Článok 69 tohto poriadku uplatniteľného na konanie o odvolaní na základe jeho článku 118 stanovuje v odseku 2, že účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Odsek 4 prvý pododsek uvedeného článku 69 stanovuje, že členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania.

82

Súdny dvor vyhovel odvolaniam, a preto je potrebné zaviazať Radu na náhradu trov konania týkajúcich sa uvedených odvolaní vynaložených Švédskym kráľovstvom a pánom Turcom v súlade s ich návrhmi podanými v tomto zmysle.

83

Rada a ostatní účastníci odvolacieho konania znášajú svoje vlastné s ním súvisiace trovy konania.

84

Keďže Súdny dvor vyhovel žalobe, ktorú pán Turco podal na Súd prvého stupňa, je potrebné zaviazať Radu na náhradu trov konania vynaložených pánom Turcom v rámci konania v prvom stupni v súlade s návrhmi uplatnenými v jeho žalobe.

85

Rada znáša svoje vlastné trovy konania súvisiace s konaním v prvom stupni.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil: