STANOVISKO č. 9/2018

(podľa článku 287 ods. 4 ZFEÚ)

k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovuje program EÚ pre boj proti podvodom

(2019/C 10/01)

OBSAH

	Body	Strana
ZHRNUTIE	I-VI	2
ÚVOD	1-8	3
ČASŤ 1: VŠEOBECNÉ POZNÁMKY	9-17	4
Návrh programu	9-12	4
Ciele programu	13-14	4
Ukazovatele programu	15-16	5
Monitorovanie, hodnotenie a vykazovanie programu	17	5
ČASŤ 2: KONKRÉTNE POZNÁMKY	18-21	5
Pravidlá oprávnenosti	18	5
Miery spolufinancovania	19-20	5
Hodnotenie	21	6
ČASŤ 3: ZÁVERY A ODPORÚČANIA	22-25	6
PRÍLOHA – ZMENY, KTORÉ NAVRHUJE DVOR AUDÍTOROV V NÁVRHU		7

DVOR AUDÍTOROV EURÓPSKEJ ÚNIE,

so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), a najmä na jej článok 325 ods. 4,

so zreteľom na stanovisko Dvora audítorov o programe Hercule III na podporu činností v oblasti ochrany finančných záujmov Európskej únie (1) (stanovisko č. 3/2012 (2)),

so zreteľom na osobitné správy Dvora audítorov č. 10/2015 (3), 24/2016 (4) a 19/2017 (5),

so zreteľom na informačné dokumenty Dvora audítorov o budúcnosti financií EÚ (6) a viacročnom finančnom rámci na obdobie 2021 – 2027 (7),

so zreteľom na návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovuje program EÚ pre boj proti podvodom, ktorý Komisia predložila 30. mája 2018 (8) (ďalej len „návrh“),

so zreteľom na žiadosti Rady a Komisie z 27. júna 2018 a 30. mája 2018 o stanovisko k uvedenému návrhu,

so zreteľom na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie (9),

PRIJAL TOTO STANOVISKO:

ZHRNUTIE

I.

Návrh Komisie týkajúci sa programu EÚ pre boj proti podvodom na programové obdobie 2021 – 2027 zahŕňa súbor opatrení, ktorý má členským štátom a Únii pomôcť pri predchádzaní podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie a v boji proti nim, ako aj pri podpore vzájomnej administratívnej pomoci a spolupráce v colných a poľnohospodárskych záležitostiach. Hoci sa Komisia snažila zjednodušiť rozpočtové riadenie, existuje riziko prekrývania a nedostatočných synergií s akciami, ktorými sa financujú podobné alebo tie isté akcie. To spochybňuje pridanú hodnotu tohto programu.

II.

Súčasťou vypracovania tohto návrhu nebolo ucelené a zdokumentované posúdenie vplyvu. K návrhu bolo priložené hodnotenie ex ante, ako sa to požaduje v nariadení o rozpočtových pravidlách. Poznamenávame, že Komisia nevykonala posúdenie na preskúmanie prekrývania a synergií tohto programu s ostatnými akciami EÚ a na lepšie zhodnotenie jeho pridanej hodnoty. Ako sme uviedli v osobitnej správe č. 19/2017, Komisia zistila, že v rámci programu Hercule II sa mohlo podniknúť viac na zlepšenie spolupráce medzi jej útvarmi na predchádzanie duplicite programov a na dosiahnutie prínosu zo synergie medzi programami.

III.

V návrhu sa nestanovuje miera spolufinancovania, t. j. percento príspevku EÚ na náklady akcií (zvyšok nesie členský štát). To nie je v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách. V minulosti sme odporučili, aby bola maximálna miera spolufinancovania zložky technického vybavenia stanovená na 50 % a 80 % v prípade ostatných akcií.

IV.

Niektoré všeobecné a konkrétne ciele programu nie sú špecifické ani merateľné. Navrhované ukazovatele výkonnosti nie sú dostatočne jasné a robustné. Je to v rozpore s nariadením o rozpočtových pravidlách a obmedzuje to monitorovanie vykonávania, hodnotenie výsledkov a účinné zameranie finančných prostriedkov na akcie, ktoré prinášajú pridanú hodnotu.

V.

Odporúčame, aby zákonodarné orgány lepšie špecifikovali ciele a ukazovatele programu, ktoré by sa použili na monitorovanie jeho vykonávania a hodnotenie jeho výsledkov, a aby požiadali Komisiu o vykonanie posúdenia s cieľom preskúmať prekrývania a synergie tohto programu s ostatnými akciami EÚ a zhodnotiť jeho pridanú hodnotu.

VI.

Taktiež navrhujeme, aby zákonodarné orgány objasnili frekvenciu podávania správ o výkonnosti a miery spolufinancovania, ktoré sa majú uplatniť, a uviedli, že hodnotenia vykoná nezávislý hodnotiteľ.

ÚVOD

1.

V článku 325 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) sa stanovuje spoločná povinnosť Únie a členských štátov chrániť finančné záujmy EÚ. Plnenie predchádzajúcich viacročných finančných rámcov (VFR) bolo sprevádzané súborom opatrení na pomoc členským štátom a Únii pri predchádzaní podvodom poškodzujúcim finančné záujmy Únie a v boji proti nim, ako aj pri podpore vzájomnej administratívnej pomoci a spolupráce v colných a poľnohospodárskych záležitostiach. V programovom období 2014 – 2020 jeden z hlavných programov zriadených na vykonávanie opatrení v boji proti podvodom bol Hercule III.

2.

V programovom období 2021 – 2027 by sa navrhovaným programom EÚ pre boj proti podvodom pokračovalo vo väčšine ustanovení programu Hercule III, ktorý zahŕňa výdavky na špecializovanú technickú pomoc členským štátom zameranú na špecializovanú odbornú prípravu a ďalšie činnosti. Tie sa zameriavajú na boj proti podvodom a podporu cezhraničných operácií. Z programu by sa financovali aj dva kľúčové systémy: informačný systém pre boj proti podvodom (AFIS) (10), ktorý zahŕňa colné aplikácie riadené Komisiou, a systém riadenia nezrovnalostí (IMS), ktorý pomáha členským štátom pri ich povinnosti oznamovať odhalené (podvodné alebo nepodvodné) nezrovnalosti v súvislosti s fondmi EÚ.

3.

Navrhovaný program by mal dva všeobecné ciele: 1. chrániť finančné záujmy Európskej únie, 2. podporovať vzájomnú pomoc medzi správnymi orgánmi členských štátov a spoluprácu medzi týmito orgánmi a Komisiou na účely zabezpečenia správneho uplatňovania predpisov o colných a poľnohospodárskych záležitostiach.

4.

Mal by tiež tri špecifické ciele: 1. predchádzanie podvodom, korupcii a ostatným nezákonným činnostiam poškodzujúcim finančné záujmy EÚ a boj proti nim, 2. podpora oznamovania nezrovnalostí vrátane podvodov, pokiaľ ide o finančné prostriedky zdieľaného riadenia a predvstupovej pomoci z rozpočtu EÚ, 3. poskytovanie nástrojov na výmenu informácií a podporu operačných činností v oblasti vzájomnej administratívnej pomoci v colných a poľnohospodárskych záležitostiach.

5.

Celkový navrhovaný rozpočet na vykonávanie programu je 181 mil. EUR na celé obdobie. Táto suma by bola nominálne vyčlenená na dané tri špecifické ciele nasledovne: 114 mil. EUR (63 %), 7 mil. EUR (4 %) a 60 mil. EUR (33 %) v uvedenom poradí. Program by spravovala priamo Komisia (11).

6.

V našom stanovisku č. 3/2012 sme poukázali na niektoré nedostatky pri posúdení výkonnosti programu Hercule II (12), ktoré sa zameralo na vstupy a výstupy, ale neinformovalo o vplyve programu. Z nášho nedávneho zhrnutia zistení z osobitných správ č. 10/2015, 24/2016 a 19/2017 vyplýva, že boli zaznamenané nedostatky v prevádzke systémov AFIS a IMS, ktoré ovplyvňujú účinnú komunikáciu a vykazovanie informácií o podvodoch a nezrovnalostiach.

7.

Toto stanovisko vychádza z našej predchádzajúcej práce, ako aj z preskúmania návrhu Komisie, hodnotenia ex ante (13), ktoré je k nemu priložené, a hodnotenia programu Hercule III v polovici obdobia (týkajúce sa obdobia od januára 2014 do júna 2017).

8.

Toto stanovisko je rozdelené do troch častí: všeobecné poznámky, konkrétne poznámky a závery.

ČASŤ 1: VŠEOBECNÉ POZNÁMKY

Návrh programu

9.

V súčasnom VFR je program Hercule III samostatným výdavkovým programom. Program EÚ pre boj proti podvodom by kombinoval program Hercule III s finančnou základňou systémov AFIS a IMS. Zatiaľ čo by tieto dva systémy boli naďalej operačne spojené ich príslušnými právnymi nástrojmi [nariadenie (ES) č. 515/97 pre prvý systém a viaceré nariadenia špecifické pre dané sektory pre druhý], ustanovenia o financovaní AFIS by boli prenesené do nového programu.

10.

Vítame iniciatívu Komisie zjednodušiť rozpočtové riadenie týchto troch nástrojov. Existuje však riziko prekrývania a nedostatočných synergií s akciami, ktorými sa financujú podobné alebo tie isté akcie (14), napríklad nasledujúci program Colníctvo. Efektívne a účinné využívanie zdrojov by sa dalo dosiahnuť kombinovaním akcií v podobných oblastiach. V osobitnej správe č. 19/2017 sme uviedli vlastné zistenie Komisie, že v rámci programu Hercule II sa mohlo podniknúť viac na zlepšenie spolupráce medzi jej útvarmi na dosiahnutie prínosu zo synergie medzi programami a predchádzanie duplicite programov (15).

11.

K návrhu bolo priložené hodnotenie ex ante, ako sa to požaduje v článku 34 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách. Súčasťou vypracovania tohto návrhu však nebolo ucelené a zdokumentované posúdenie vplyvu (16). Komisia zastávala názor, že nie je potrebné nijaké posúdenie vzhľadom na to, že program EÚ pre boj proti podvodom by bol pokračovaním existujúcich iniciatív a vzhľadom na jeho štruktúru a obmedzený rozpočet.

12.

Podľa dôvodovej správy k návrhu by Komisia využila svoje ročné pracovné programy na preskúmanie, ako zamedziť duplicite a nájsť synergie medzi novým programom a ostatnými nástrojmi v tých istých oblastiach politiky. Bez posúdenia vplyvu zastávame názor, že by pre návrh Komisie bolo prínosné posúdiť, či by kombinovanie nového programu s ostatnými programami, ktorými sa financujú podobné akcie (17) v oblastiach ako spravodlivosť, clá a vnútorné záležitosti (18) zabezpečilo lepšie využívanie finančných prostriedkov. Takéto posúdenie by tiež mohlo poskytnúť lepší základ pre posúdenie pridanej hodnoty programu.

Ciele programu

13.

V návrhu sú stanovené dva všeobecné a tri špecifické ciele (pozri body 3 a 4). Podľa nášho názoru všeobecný cieľ 1 a špecifický cieľ 1 sú príliš široké a môžu sa prekrývať s cieľmi iných programov. V rozpore s požiadavkou uvedenou v článku 33 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách sú len čiastočne SMART (konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné ciele, ktoré sú viazané na čas).

14.

Taktiež poznamenávame, že sa pre program nevymedzujú operačné ciele takého druhu, ako boli stanovené pre program Hercule III. Ak by to tak bolo, súčasné ciele by boli rozdelené do podrobnejších pracovných cieľov a umožnili by ľahšie stanoviť ukazovatele výkonnosti.

Ukazovatele programu

15.

V článku 33 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách sa požaduje, aby boli ukazovatele výkonnosti relevantné, akceptované, dôveryhodné, jednoduché a robustné (RACER). V návrhu sa uvádzajú tri ukazovatele, ktoré sa majú používať na monitorovanie napredovania smerom k dosiahnutiu špecifických cieľov programu (pozri rámček). Rámček – Ukazovatele výkonnosti spojené so špecifickými cieľmi programu 1. Podpora pri predchádzaní podvodom, korupcii a akémukoľvek inému protiprávnemu konaniu poškodzujúcemu finančné záujmy Únie a v boji proti nim meraná prostredníctvom: — miery spokojnosti s činnosťami organizovanými a (spolu)financovanými prostredníctvom programu, — a percentuálneho podielu členských štátov, ktoré každoročne dostanú podporu z programu. 2. Miera spokojnosti používateľov, pokiaľ ide o používanie systému riadenia nezrovnalostí. 3. Počet poskytnutých informácií v rámci vzájomnej pomoci a počet podporených činností týkajúcich sa vzájomnej pomoci.

16.

Týmito ukazovateľmi sa nemerajú výsledky a vplyv akcie prijatej na podporu ochrany finančných záujmov EÚ. V ich súčasnej podobe len čiastočne spĺňajú kritériá RACER a neboli by vhodné na meranie, nakoľko dobre sa dosahujú ciele programu. Podľa nášho názoru návrh neobsahuje vhodné ukazovatele, ktoré prepájajú zdroje použité na činnosti boja proti podvodom s ich vplyvom.

Monitorovanie, hodnotenie a vykazovanie programu

17.

Vyššie uvedené nedostatky týkajúce sa cieľov a ukazovateľov by znamenali obmedzenia v monitorovaní vykonávania programu a (priebežného a konečného) hodnotenia jeho výsledkov. Okrem toho sa v návrhu neuvádza frekvencia predkladania správ o výkonnosti. Podľa nášho názoru je osvedčeným postupom predkladať správy o výkonnosti každoročne (pozri prílohu).

ČASŤ 2: KONKRÉTNE POZNÁMKY

Pravidlá oprávnenosti

18.

Podľa článku 8 návrhu by na financovanie boli oprávnené všetky akcie, ktorými sa plnia ciele. Poznamenávame, že Komisia nestanovila konkrétne pravidlá posudzovania oprávnenosti akcií, ktoré sa majú financovať. Bez týchto pravidiel a vzhľadom na to, že sú niektoré ciele vágne (pozri body 3, 4 a 13), je posúdenie príliš široké na to, aby bolo zmysluplné.

Miery spolufinancovania

19.

V návrhu sa nestanovuje miera spolufinancovania – percento príspevku EÚ na náklady akcií (zvyšok nesie vnútroštátny implementačný orgán). To nie je v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách (19). V rámci programu Hercule II bola miera spolufinancovania technickej pomoci stanovená vo výške 50 % oprávnených nákladov. Pre program Hercule III by bola miera spolufinancovania 80 % pre všetky akcie EÚ (a 90 % vo výnimočných a náležite odôvodnených prípadoch). V tomto návrhu sa však neobjasňuje, aká vysoká by mohla byť maximálna podpora EÚ alebo koľko by museli členské štáty prispieť zo svojich štátnych rozpočtov.

20.

Podľa nášho názoru by maximálne miery spolufinancovania mali byť jasne uvedené v nariadení (pozri prílohu), pretože zabezpečia správnu rovnováhu medzi záujmami EÚ a národnými záujmami, zaistia angažovanosť členských štátov a zabezpečia transparentnosť výdavkov. V našom stanovisku č. 3/2012 sme uviedli, že maximálna miera spolufinancovania zložky technického vybavenia by mala ostať na úrovni 50 %, aby sa zabezpečila rovnováha záujmov EÚ a záujmov členských štátov pri kúpe vybavenia.

Hodnotenie

21.

V článku 12 ods. 1 sa stanovuje, že hodnotenia sa vykonávajú včas, aby sa mohli využiť v rozhodovacom procese. V návrhu sa však nekonkretizuje, že by tieto hodnotenia mal vykonávať nezávislý hodnotiteľ. Podľa Komisie (20) možno hodnotenie považovať za nezávislé, keď hodnotitelia: i) vykonávajú svoje úlohy bez vplyvu či tlaku zo strany organizácie; ii) je im poskytnutý úplný prístup ku všetkým potrebným informáciám; a iii) majú úplnú autonómiu pri konaní a vykazovaní svojich zistení. Navrhujeme, aby Komisia primerane rozšírila tento článok (pozri prílohu).

ČASŤ 3: ZÁVERY A ODPORÚČANIA

22.

Navrhovaným programom EÚ pre boj proti podvodom v programovom období 2021 – 2027 by sa v zásade pokračovalo v súčasnom programe Hercule III pri súčasnom financovaní systémov AFIS a IMS. Vítame iniciatívu Komisie zjednodušiť týmto rozpočtové riadenie. Efektívne a účinné využívanie zdrojov by sa však dalo dosiahnuť kombinovaním akcií v podobných oblastiach (pozri body 2 a 10).

23.

Návrh nie je založený na ucelenom a zdokumentovanom posúdení vplyvu. Poznamenávame, že Komisia nevykonala posúdenie na preskúmanie prekrývania a synergií tohto programu s ostatnými akciami EÚ a na lepšie zhodnotenie jeho pridanej hodnoty (pozri body 11 a 12).

24.

Niektoré všeobecné a špecifické ciele programu nie sú špecifické ani merateľné a ukazovatele výkonnosti nie sú dostatočne jasné a robustné. Obmedzilo by to monitorovanie vykonávania, hodnotenie výsledkov a účinné zameranie finančných prostriedkov na akcie, ktoré prinášajú pridanú hodnotu. V návrhu tiež nie je objasnená frekvencia podávania správ o výkonnosti (pozri body 13 až 17).

25.

Navrhujeme, aby zákonodarné orgány prijali nasledovné čo najskôr: a) lepšie špecifikovať ciele a ukazovatele programu, ktoré by sa použili na monitorovanie jeho vykonávania a hodnotenie jeho výsledkov, b) objasniť frekvenciu podávania správ o výkonnosti, stanoviť maximálne miery spolufinancovania a uviesť, že hodnotenia vykonáva nezávislý hodnotiteľ (pozri body 17, 20 a 21), Nami navrhované zmeny sa nachádzajú v prílohe. c) požiadať Komisiu, aby vykonala posúdenie na preskúmanie prekrývania a synergií tohto programu s ostatnými akciami EÚ a na lepšie zhodnotenie jeho pridanej hodnoty.

---

(1)  Pozri nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 250/2014 z 26. februára 2014, ktorým sa ustanovuje program na podporu činností v oblasti ochrany finančných záujmov Európskej únie (program Hercule III) a ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 804/2004/ES (Ú. v. EÚ L 84, 20.3.2014, s. 6).

(2)  Ú. v. EÚ C 201, 7.7.2012, s. 1.

(3)  Osobitná správa č. 10/2015: „Úsilie riešiť problémy s verejným obstarávaním vo výdavkoch EÚ v oblasti súdržnosti by sa malo zintenzívniť“.

(4)  Osobitná správa č. 24/2016: „Potreba ďalšieho úsilia na zvyšovanie informovanosti o súlade s pravidlami štátnej pomoci a na presadzovanie súladu s týmito pravidlami v rámci politiky súdržnosti“.

(5)  Osobitná správa č. 19/2017: „Dovozné postupy: nedostatky v právnom rámci a neúčinné vykonávanie ovplyvňujú finančné záujmy EÚ“.

(6)  „Budúcnosť financií EÚ: reforma spôsobu fungovania rozpočtu EÚ“, informačný dokument, 15. februára 2018.

(7)  „Návrh Komisie týkajúci sa viacročného finančného rámca na obdobie 2021 – 2027“, informačný dokument, 10. júla 2018.

(8)  COM(2018) 386 final.

(9)  Ú. v. EÚ C 193, 7.7.2012, s. 1.

(10)  Pozri nariadenie Rady (ES) č. 515/97 z 13. marca 1997 o vzájomnej pomoci medzi správnymi orgánmi členských štátov a o spolupráci medzi správnymi orgánmi členských štátov a Komisiou pri zabezpečovaní riadneho uplatňovania predpisov o colných a poľnohospodárskych záležitostiach 2015/1525 (Ú. v. ES L 82, 22.3.1997, s. 1).

(11)  Je však možné, že sa bude konkrétna akcia vykonávať v rámci nepriameho riadenia.

(12)  Program Hercule II je predchodcom programu Hercule III z programového obdobia 2007 – 2013.

(13)  Pracovný dokument Komisie: Hodnotenie ex ante, ktoré je pripojené k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa stanovuje program EÚ pre boj proti podvodom, SWD(2018) 294 final z 30. mája 2018.

(14)  Spravodlivosť, clá a vnútorné záležitosti (poznámku pod čiarou 18).

(15)  COM(2015) 221 final z 27. mája 2015„Správa Komisie Európskemu parlamentu a Rade o splnení cieľov programu Hercule II“.

(16)  Podľa usmernení o lepšej právnej regulácii (SWD(2017) 350 final zo 7. mája 2017) sa posúdenie vplyvu vyžaduje pri opatreniach EÚ, pri ktorých sa očakáva, že budú mať významný ekonomický, environmentálny alebo sociálny vplyv (s. 15).

(17)  Pozri najmä odôvodnenie 13 návrhu v súvislosti s nadobudnutím colného vybavenia na vykonávanie kontrol.

(18)  Program Fiscalis, program Colníctvo, program Spravodlivosť a Fond pre vnútornú bezpečnosť.

(19)  Článok 186

(20)  Pozri usmernenia o lepšej právnej regulácii (SWD(2017) 350 final zo 7. mája 2017).