1.

V júni 2017 Rada napokon oznámila prijatie nariadenia, ktorým sa vykonáva posilnená spolupráca na účely zriadenia Európskej prokuratúry do októbra 2017 za predpokladu získania predchádzajúceho súhlasu Európskeho parlamentu. V takom prípade by Komisia určite uvažovala o revízii nariadenia o úrade OLAF, pričom tento proces by sa mohol prekrývať so súčasným procesom hodnotenia. Podrobná analýza vzájomného pôsobenia právomocí a štruktúry úradu OLAF a budúcej Európskej prokuratúry preto prekračuje rozsah tohto stanoviska. Vzhľadom na históriu úradu OLAF však jeho vyšetrovania boli do značnej miery ovplyvnené budúcou úlohou, ktorú by Európska prokuratúra zohrávala v európskom priestore spravodlivosti a v tomto hodnotení preto nebolo možné vyhnúť sa príslušným odkazom.

2.

Táto mimoriadne vážna a bezprecedentná situácia si vyžaduje podrobné preskúmanie uplatňovania nariadenia, pokiaľ ide o vyšetrovacie opatrenia, ktoré má úrad OLAF právo vykonávať, ako aj o ochranu základných práv. Starostlivé posúdenie si vyžaduje spôsob uplatňovania najdôležitejších zásad nezávislosti, dohľadu, preskúmania zákonnosti, nestrannosti, integrity, dobrej správy vecí verejných a zodpovednosti.

Pokiaľ ide o zbavenie imunity, generálny riaditeľ podal žalobu na Všeobecnom súde Súdneho dvora Európskej únie, pričom sa dožadoval zrušenia rozhodnutia Komisie s odôvodnením, že týmto opatrením sa spochybňuje jeho nezávislosť (3). Dozorný výbor nie je pri žiadnej zo strán podrobne oboznámený s jej podaním na Všeobecnom súde, pričom konanie v hlavnej veci predloženej generálnym riaditeľom na Všeobecnom súde stále nie je doriešené. V tejto súvislosti vznikajú aj otázky o primeranosti právomocí dozorného výboru, pokiaľ ide o ochranu nezávislosti úradu OLAF.

3.

O tri roky neskôr, v októbri 2016, bolo nariadenie č. 883/2013 predčasne zmenené bez vyčkania na obdobie posúdenia stanovené v reforme, pričom sa vykonali zmeny týkajúce sa nezávislosti sekretariátu dozorného výboru a rozpočtu dozorného výboru. Touto zmenou, vykonanou nariadením 2016/2030, došlo k nepredvídaným negatívnym výzvam pre činnosť dozorného výboru a jeho pozíciu v rámci inštitúcií a v dôsledku toho pre vhodnosť mechanizmu dohľadu a posilnenie nezávislosti úradu OLAF.

Dozorný výbor sa bude druhou reformou ďalej zaoberať v blízkej budúcnosti.

4.

Dozorný výbor si je vedomý toho, že v novom nariadení zákonodarca odstránil zo zodpovednosti dozorného výboru kontrolu zákonnosti ex ante, ktorá bola predmetom rozhodnutia Všeobecného súdu vo veci T-48/05, Franchet a Byk/Komisia. Súd rozhodol, že pred postúpením správ k veci vnútroštátnym súdnym orgánom je nevyhnutné najskôr konzultovať s dozorným výborom v záujme ochrany základných práv (5). Dozorný výbor sa domnieva, že stále existuje potreba jednoznačných pravidiel pre mechanizmus, na základe ktorého hodnotí vyšetrovaciu funkciu úradu OLAF po uzatvorení vyšetrovania.

5.

Dozorný výbor okrem toho preskúmal:

Informácie o prípadoch úradu OLAF, ktoré analyzoval dozorný výbor, vybral úrad OLAF.

6.

V článku 1 ods. 4 nariadenia č. 883/2013 sa úradu OLAF stanovuje povinnosť vykonávať interné administratívne vyšetrovania s cieľom bojovať proti podvodom, korupcii a akýmkoľvek iným protiprávnym činom poškodzujúcim finančné záujmy EÚ. Na tento účel vyšetruje závažné záležitosti týkajúce sa výkonu povolania a súvisiace so zanedbávaním povinností úradníkov a iných zamestnancov Únie, ktoré môže viesť k disciplinárnemu prípadne trestnému konaniu, alebo rovnocenné neplnenie povinností zo strany členov orgánov a inštitúcií, riaditeľov úradov a agentúr alebo zamestnancov orgánov, inštitúcií, úradov a agentúr, na ktorých sa nevzťahuje služobný poriadok.

V článku 1 ods. 4 sa úradu OLAF okrem toho udeľuje právomoc vyšetrovať konanie ovplyvňujúce finančné záujmy Únie, pričom vyšetrovanie akýchkoľvek iných pochybení sa ponecháva mimo rozsahu pôsobnosti vyšetrovania úradu OLAF. V nariadení o úrade OLAF sa však potvrdilo, že zodpovednosť úradu presahuje rámec ochrany finančných záujmov a zahŕňa všetky činnosti týkajúce sa ochrany záujmov Únie proti protiprávnemu konaniu, ktoré by mohlo viesť k správnemu alebo trestnému konaniu. Úrad OLAF okrem toho môže začať administratívne vyšetrovanie s cieľom overiť, či zo strany úradníka alebo bývalého úradníka došlo k nedodržaniu jeho povinností vyplývajúcich zo služobného poriadku, bez výslovného obmedzenia rozsahu pôsobnosti vyšetrovania na konanie ovplyvňujúce finančné záujmy Únie (6).

V praxi sa vyšetrovania úradu OLAF sústreďujú na podvody (pri ktorých ide o kategóriu trestného práva). Zákonodarca však zároveň ponechal otvorenú možnosť pre zasielanie dôkazov zozbieraných počas administratívneho vyšetrovania súdnym orgánom členských štátov. Okrem toho úrad OLAF poskytuje odporúčania o prijímaní konkrétnych opatrení v rámci vnútroštátnych disciplinárnych, správnych, finančných a/alebo trestných konaní. Úrad OLAF preto vykonáva vyšetrovania, ktoré pokračujú v rámci vnútroštátnych trestných konaní, navyše majú zozbierané dôkazy rovnakú hodnotu ako dôkazy správnych orgánov členských štátov (7).

Na pozadí týchto súvislostí sa prijatím smernice o ochrane finančných záujmov v júli 2017 rozšírili trestnoprávne právomoci na ochranu finančných záujmov EÚ a rozšíril sa aj rozsah pôsobnosti vyšetrovaní úradu OLAF na oblasť DPH. Bude to mať vplyv na právomoci úradu OLAF.

7.

Budúce vyšetrovania vedené úradom OLAF budú priamo prepojené s trestnými konaniami v rámci úzkeho vzťahu a výmeny informácií s Európskou prokuratúrou (9). Najmä ak úrad OLAF bude poskytovať Európskej prokuratúre operačnú podporu (10) alebo bude vykonávať administratívne vyšetrovania, bude tak konať výlučne na účely trestného vyšetrovania a konania prebiehajúceho v členskom štáte. Takéto prípady budú predmetom zmeny nariadenia č. 883/2013 tak, aby procesné práva a záruky, ako aj pravidlá týkajúce sa dôkazov zohľadňovali požiadavky stanovené vnútroštátnym právom príslušného členského štátu.

8.

V prípadoch podľa písmena c) nebolo zatiaľ objasnené, či úrad OLAF začne vlastné vyšetrovanie alebo bude nejakým spôsobom pôsobiť v rámci procesného rámca Európskej prokuratúry. Dozorný výbor je toho názoru, že tieto kľúčové otázky právomocí je potrebné v plnej miere vyriešiť v nariadení o úrade OLAF.

Dozorný výbor je toho názoru, že zmenou nariadenia č. 883/2013 by sa mali zjednotiť dôvody pre všetky vyšetrovania úradu OLAF, aby sa predišlo fragmentácii a ťažkostiam pri výklade a posilnila sa jednoznačnosť právnych predpisov a procesné záruky. Zjednotený právny rámec by mal obsahovať aj vyčerpávajúci kódex právomocí úradu OLAF. V nariadení je potrebné venovať osobitnú pozornosť objasneniu právomocí, pokiaľ ide o inštitúcie EÚ, a rozdeleniu právomocí medzi úradom OLAF a budúcou Európskou prokuratúrou.

9.

V novom nariadení č. 883/2013 sa zaviedli najmä „usmernenia k vyšetrovacím postupom“, dokument, v ktorom sa poskytujú praktické usmernenia pre zamestnancov úradu týkajúce sa: i) vykonávania vyšetrovaní; ii) procesných záruk a práv dotknutých osôb a svedkov a iii) podrobností o vnútorných poradných a kontrolných postupoch, ktoré sa majú dodržiavať, vrátane preskúmania zákonnosti. Tieto usmernenia zohrávali v nariadení č. 883/2013 primárnu úlohu a boli vytvorené s cieľom umožniť generálnemu riaditeľovi konať nezávisle. Vyšetrovatelia sú viazaní týmito usmerneniami, ktoré treba pred ich prijatím predložiť dozornému výboru (pozri odôvodnenia 18 a 19 a článok 17 ods. 8 nariadenia č. 883/2013) a zaslať inštitúciám. Podľa článku 41 Charty základných práv, ktorý sa zaoberá dobrou správou vecí verejných, sú tieto pravidlá záväzné aj pre samotný úrad OLAF.

10.

Významným vplyvom usmernení bolo zriadenie novej štruktúry v rámci úradu OLAF, zaoberajúcej sa vnútornou organizáciou a rozdelením úloh rôznym vyšetrovacím jednotkám vrátane vytvorenia útvaru pre výber a preskúmanie vyšetrovaní. Útvar slúži ako počiatočný filter na analýzu prichádzajúcich informácií ako orgán, ktorý rozhoduje o tom, ktoré prípady sa majú otvoriť. Vykonáva aj kontrolu zákonnosti počas vyšetrovania a záverečné preskúmanie správ o veciach a rozhodnutiach o odporúčaniach úradu OLAF.

Dozorný výbor vyjadruje pochybnosti o účinnosti a transparentnosti tejto štruktúry a žiada zákonodarcu, aby zvážil následky, ktoré takáto štruktúra a jej flexibilný právny základ môžu mať pre práva jednotlivcov. Zákonodarca musí zriadiť rámec trvalých štruktúr na zabezpečenie stability vyšetrovacích služieb.

Dozorný výbor uznal, že súbor 28 článkov, ktoré formálne tvoria usmernenia k vyšetrovacím postupom, bol od svojho prijatia v roku 2013 doplnený početnými usmerneniami pre zamestnancov úradu OLAF, vydanými v období rokov 2014 až 2016, medzi ktoré patria:

Vzhľadom na uvedené sa dozorný výbor domnieva, že spleť pravidiel nezabezpečuje pri vykonávaní vyšetrovania takú transparentnosť, akú zamýšľal zákonodarca, a že množstvo inštrukcií môže zamestnancov úradu OLAF, a najmä vyšetrovateľov, zmiasť. Tejto situácii je možné predísť tým, že sa v nariadení stanovia podrobné vyšetrovacie postupy.

11.

Dozorný výbor preskúmal uplatňovanie nových právomocí úradu OLAF a zásad, ktorými sa riadia vyšetrovacie funkcie, pričom zohľadnil celý životný cyklus prípadu a Chartu základných práv.

12.

13.

Dozorný výbor sa domnieva, že pokiaľ sa nezavedú mechanizmy na vyrovnanie prípadného zneužívania diskrečnej právomoci alebo vyvíjania neprimeraného tlaku na generálneho riaditeľa úradu OLAF, táto rôznorodosť kritérií na začatie vyšetrovania bude príliš flexibilná a môže ohroziť právnu istotu a spravodlivé zaobchádzanie úradu OLAF s prichádzajúcimi informáciami.

Zákonodarca by mal opätovne zvážiť širokú diskrečnú právomoc, ktorá sa generálnemu riaditeľovi v tomto kľúčovom momente poskytuje v novom nariadení, a mal by ju nepochybne vyvážiť povinnosťou generálneho riaditeľa pravidelne informovať dozorný výbor o odôvodnených rozhodnutiach v prípadoch, keď rozhodne o nezačatí vyšetrovania. To by slúžilo ako mechanizmus zodpovednosti a posilnenia nezávislosti úradu OLAF.

14.

15.

Na základe skúseností dozorného výboru s monitorovaním sa dospelo k názoru, že posúdenie už uvedených širokých kritérií týkajúcich sa obvinení a prichádzajúcich informácií vykonával veľmi obmedzený okruh zamestnancov úradu OLAF v útvare pre výber a preskúmanie vyšetrovaní bez konzistentného využívania zamestnancov, ktorí sú odborníkmi v relevantných oblastiach práce úradu OLAF vo vyšetrovacích útvaroch a útvaroch na podporu vyšetrovania. Vzhľadom na odborné znalosti týchto útvarov v každej oblasti pôsobenia by sa ich účasť mala vyžadovať vždy, keď sa posudzujú prichádzajúce informácie. Zber, posúdenie, spracovanie, analýza a šírenie informácií je potrebné zabezpečiť v rámci robustného a dobre štruktúrovaného systému správy informácií o veciach, ktorý by vyšetrovatelia mali využívať ako pracovný nástroj, a nie len ako systém na ukladanie informácií.

Vzhľadom na skúsenosti, ktoré úrad OLAF získal od svojho zriadenia, by sa v nariadení mali lepšie vymedziť hlavné oblasti vyšetrovania úradu OLAF (zahŕňajú štrukturálne fondy, poľnohospodárstvo, vlastné zdroje, colnú oblasť, externú pomoc, korupciu…). Objasnili by sa tým vyšetrovacie pravidlá a právomoci úradu OLAF v týchto sektoroch. Ak sa v nariadení stanoví pre úrad OLAF transparentná štruktúra, podporí sa tým nezávislosť pri riadnom plnení právomocí tohto úradu a poskytne to stabilný základ pre spoluprácu úradu OLAF s Európskou prokuratúrou.

16.

17.

Administratívne vyšetrovania zahŕňajú všetky inšpekcie, kontroly alebo „iné opatrenia“, ktoré vykonáva úrad OLAF, ako sa uvádza v článkoch 3 a 4. Pri týchto článkoch sa v zásade javí, že obsahujú vyčerpávajúcu skupinu vyšetrovacích opatrení pre externé a interné vyšetrovania vrátane kontroly na mieste a inšpekcií, okamžitý a neoznámený prístup k akýmkoľvek relevantným informáciám, ktorými disponujú inštitúcie, ústne informácie od členov a zamestnancov. V novom nariadení sú výslovne zahrnuté iné vyšetrovacie opatrenia, ako napr. vypočutie dotknutej osoby alebo svedka. Avšak prístup, ktorý zvolil zákonodarca pri príprave ustanovení, ponechal priestor na interpretáciu toho, ako vykonávať tieto vyšetrovacie opatrenia a pri akých druhoch vyšetrovaní sa majú používať, t. j. pri interných/externých/koordinovaných. Pri uplatňovaní nariadenia to predstavovalo zdroj nezrovnalostí a vznikali dôvody pre sťažnosti (21).

18.

19.

20.

Legislatívna technika, ktorú zákonodarca použil pri príprave ustanovení o vyšetrovacích právomociach Komisie v oblasti práva hospodárskej súťaže, sa ukázala ako vhodná na dosiahnutie účinného vyšetrovania v danej oblasti. Táto technika by preto mohla slúžiť ako pomôcka pri zmene nariadenia o úrade OLAF (25).

21.

22.

Odstránenie prekážok účinnej spolupráce medzi daňovými správami a colnými orgánmi, ako aj spolupráce s orgánmi presadzovania práva a finančnými inštitúciami na vnútroštátnej úrovni a na úrovni EÚ je súčasťou stratégie Komisie na boj proti podvodom v oblasti DPH (30). Dozorný výbor takýto prístup víta.

23.

24.

Dozorný výbor sa domnieva, že zákonodarca by mal zvážiť vymenovanie úradníka pre oblasť základných práv a procesných záruk na úrade OLAF. V rámci toho by sa malo stanoviť, ako by takýto úradník pôsobil v súčinnosti so súdnym dohľadom a dozorným výborom, a zabezpečiť, aby úzko spolupracoval s expertmi v oblasti základných práv a procesných záruk v každom sektore úradu OLAF.

Ďalšou možnosťou by bolo zvýšenie počtu členov dozorného výboru zo súčasných piatich na sedem, ako sa navrhovalo v minulosti, a dať výboru osobitné právomoci v tejto oblasti, ako aj v oblasti dôvernej výmeny informácií vzhľadom na budúcu súčinnosť s Európskou prokuratúrou.

25.

26.

27.

Vnútroštátne správne orgány by mali mať povinnosť poskytnúť úradu OLAF okamžitú pomoc, ak je potrebné použitie donucovacích opatrení na presadzovanie právomocí úradu OLAF. Harmonizácia alebo prednostne zjednotenie sú vhodné najmä v prípade kontrol na mieste, pri ktorých sa vnútroštátne pravidlá a postupy (35), a teda aj právomoci úradu OLAF, značne líšia. Vyšetrovacie právomoci inšpektorov úradu OLAF by mali mať rovnaký právny základ EÚ a inšpektori by mali mať možnosť uplatňovať a presadzovať tieto právomoci rovnakým spôsobom na územiach všetkých členských štátov. V tejto súvislosti by vnútroštátne právne predpisy mali zaväzovať osobitné vnútroštátne správne orgány, aby iniciovali vnútroštátne konanie, vymieňali si informácie s úradom OLAF a podporovali jeho vyšetrovacie úkony na svojom území. Ako dozorný výbor opakovane uvádza, OLAF by mal mať povinnosť poskytnúť vnútroštátnym orgánom informácie z predmetného vyšetrovania s cieľom zvýšiť účinnosť vyšetrovaní úradu, ako aj vnútroštátnych vyšetrovaní, vyhýbať sa opakovaniu činností a skrátiť trvanie vyšetrovania. Dozorný výbor je presvedčený, že aj tento mechanizmus prispeje k ochrane základných práv.

28.

Povinnosť dostaviť sa na vypočutie a vypovedať by sa však mala vzťahovať iba na územie, kde má príslušná osoba pobyt. V prípadoch, keď osoba dobrovoľne súhlasí s vypovedaním v ústredí úradu OLAF alebo na inom mieste mimo krajiny pobytu, má nárok na náhradu svojich výdavkov.

Dozorný výbor si je vedomý toho, že skutočnosť, že úrad OLAF nemá právnu subjektivitu, by mohla byť prekážkou prípadnému uloženiu sankcií. Avšak nesplnenie povinností stanovených nariadením by malo mať dôsledky. Možným riešením by bolo uloženie sankcií prostredníctvom vnútroštátnych konaní začatých na žiadosť úradu. Dozorný výbor preskúma tieto otázky v neskoršej fáze spolu s otázkami týkajúcimi sa zriadenia Európskej prokuratúry.

29.

Môže sa stať, že v súvislosti s dlhotrvajúcim vyšetrovaním bude zhromaždenie oslobodzujúcich dôkazov, najmä výpovedí svedkov obhajoby, ťažšie alebo dokonca nepravdepodobné. Obdobne môže dôjsť k narušeniu správnych, disciplinárnych alebo súdnych nadväzujúcich opatrení, najmä v dôsledku premlčania predmetných činov. Dozorný výbor na základe svojich skúseností z monitorovania zistil, že k takejto situácii dochádza najmä v súvislosti so záverečnými správami a s odporúčaniami postúpenými vnútroštátnym súdnym orgánom. Úrad OLAF poskytol dozornému výboru krátke poznámky v tabuľkovom formáte programu Excel vrátane citácií dôvodov, ktoré súdne orgány členských štátov udali na zamietnutie správ úradu OLAF (37).

Dozorný výbor sa domnieva, že nariadenie by sa malo zmeniť zahrnutím požiadavky, aby generálny riaditeľ úradu OLAF bral do úvahy zákonné premlčacie lehoty v členských štátoch, ktorých sa vyšetrovanie týkalo. Úrad OLAF by mal zaslať predbežnú správu orgánom príslušných členských štátov najmenej 18 mesiacov pred uplynutím zákonnej premlčacej lehoty. Forma a obsah predbežnej správy by boli rovnocenné so záverečnou správou a správa by neobsahovala odporúčania.

30.

V článku 7 ods. 8 nového nariadenia sa predĺžila lehota, po ktorej má úrad OLAF povinnosť podať správu dozornému výboru o trvaní vyšetrovaní, z 9 mesiacov na 12 mesiacov po otvorení vyšetrovania a potom každých 6 mesiacov. Obsah podávaných správ sa však podstatne nezmenil; generálny riaditeľ úradu OLAF by mal uviesť príslušné dôvody a nápravné opatrenia, ktoré sa plánujú s cieľom urýchliť vyšetrovanie (38).

31.

32.

Z pohľadu účinnosti práce úradu OLAF pri vyšetrovaní dozorný výbor považuje za kľúčové, aby generálny riaditeľ úradu OLAF zaviedol do praxe nové ustanovenie vzťahujúce sa na „vnútorný poradný a kontrolný postup vrátane preskúmania zákonnosti týkajúci sa okrem iného dodržiavania vnútroštátneho práva členských štátov“. Táto vnútorná kontrola v súvislosti s vnútroštátnym právom členských štátov však nebola zahrnutá v usmerneniach k vyšetrovacím postupom ako súčasť právomocí útvaru pre výber a preskúmanie vyšetrovaní, ktoré je naďalej zodpovedné za kontrolu zákonnosti a mechanizmy preskúmania počas celého cyklu vyšetrovania (41). Kontrolu v tejto oblasti vykonával obmedzený počet zamestnancov útvaru pre výber a preskúmanie vyšetrovaní a túto kontrolu neposilňoval mechanizmus kontroly ex ante, ktorú pred zrušením tejto právomoci v novom nariadení vykonával dozorný výbor (42).

Zákonodarca by mal podrobne zvážiť, aký vplyv bude mať odstránenie tohto mechanizmu monitorovania a kontroly kvality z činností dozorného výboru. V každom prípade, ak má byť dozorný výbor schopný pomôcť generálnemu riaditeľovi pri výkone jeho povinností v tejto oblasti, je potrebné, aby úrad OLAF poskytol výboru aspoň správu z vyšetrovania odoslanú súdnemu orgánu členského štátu a odpoveď tohto orgánu odoslanú úradu OLAF.

33.

O to naliehavejšia je potreba stanoviť v nariadení jasné pravidlá týkajúce sa premlčania počas celého cyklu vyšetrovania a zriadiť tímy pre nadväzujúce činnosti, ktorých členmi budú odborníci v oblasti nadväzujúcich justičných opatrení a v oblasti kontrol zhromažďovania dôkazov. Má to veľký význam predovšetkým z pohľadu zriadenia Európskej prokuratúry a kvality pomoci, ktorú úrad OLAF bude musieť poskytovať v súlade s vnútroštátnymi pravidlami týkajúcimi sa prípustnosti dôkazov.

34.

Dozorný výbor sa touto otázkou v minulosti zaoberal v mnohých dokumentoch (43). Už vo svojej prvej správe o pokroku (2010) výbor zdôraznil potrebu dodržiavania práva na vypočutie, práva na informácie, práva dotknutých osôb na poučenie o ich právach, práva na informácie a na vypočutie, ako aj práva na nestranné vyšetrovanie. Aj vo svojom stanovisku č. 5/2010 dozorný výbor vyjadril, že je potrebné chrániť jednotlivcov pri spracúvaní osobných údajov (právo na súkromie) a zaručiť transparentnosť a objektívnosť vyšetrovaní.

35.

Dozorný výbor sa domnieva, že norma týkajúca sa ochrany základných práv a procesných záruk dotknutých osôb má priamy vplyv na prípustnosť dôkazov v následných konaniach pred vnútroštátnymi orgánmi. Osobitná pozornosť by sa mala venovať predchádzaniu rozdielom v normách, najmä ak sú normy príslušných vnútroštátnych konaní alebo normy uplatňované Európskou prokuratúrou prísnejšie. Predíde sa tak strate hodnoty vyšetrovaní úradu OLAF, ako aj dôkazov zhromaždených v rámci nich.

36.

Aj keď sa na chartu všeobecne odkazuje v odôvodnení 51 nariadenia č. 883/2013, v nariadení o úrade OLAF by mali byť zahrnuté podrobnejšie ustanovenia týkajúce sa najrelevantnejších práv a záruk.

Keďže charta predstavuje spoločný zdroj, z ktorého vyplývajú základné práva a záruky, nie je potrebné obmedzovať ani zásadne rozlišovať medzi právami dotknutých osôb alebo svedkov v rámci interných alebo externých vyšetrovaní, alebo opatrení realizovaných na žiadosť Európskej prokuratúry. Dozorný výbor si je vedomý toho, že úrad OLAF musí pri vykonávaní externých vyšetrovaní dodržiavať pravidlá každého členského štátu a že vzhľadom na rozdielne právne podmienky pri interných a externých vyšetrovaniach sa môžu právomoci úradu OLAF líšiť. Norma týkajúca sa základných práv a procesných záruk by sa však pri interných a externých vyšetrovaniach mala čo najviac zhodovať.

37.

Dozorný výbor zastáva stanovisko, že prijatím prísnej normy týkajúcej sa procesných záruk, ako sa stanovuje v článku 41 návrhu o Európskej prokuratúre (47), a príslušných právnych predpisov (48) sa úradu OLAF nebude nijako brániť v nezávislom vykonávaní úloh, ktoré mu boli zverené, ale naopak sa tým dosiahne pridaná hodnota, pokiaľ ide o jeho záverečné správy a priložené dôkazy.

Zvýšená prísnosť noriem, podľa ktorých by sa získavali dôkazy, by sa jednoznačne premietla do prípustnosti týchto dôkazov (ako aj do prípustnosti záverečných správ úradu OLAF) v súdnych konaniach pred vnútroštátnymi súdmi. Prijatím normy Európskej prokuratúry týkajúcej sa procesných záruk sa ďalej pomôže rozptýliť pochybnosti o prípustnosti alebo hodnote dôkazov pochádzajúcich z (administratívnych) vyšetrovaní vykonaných „na žiadosť“ Európskej prokuratúry, ako sa predpokladá v článku 101 návrhu o Európskej prokuratúre.

Dozorný výbor sa domnieva, že zjednotenie týchto noriem by uľahčilo prenos dôkazov zo správnych konaní do trestných konaní a prenos dôkazov medzi jurisdikciami (49). Nepredišlo by sa tým vzniku situácií, keď sa získajú dôkazy podľa práva jedného členského štátu, ale v rozpore s právom druhého členského štátu, v ktorom prebieha konečné (alebo, v prípade úradu OLAF, následné) konanie a v ktorom sa vo veci rozhodne.

38.

Dotknuté osoby by mali mať možnosť využiť toto právo pred prvým vypočutím v konaní, počas neho a po ňom. Mali by mať umožnený aj prístup k dôkazom, ktoré získal úrad OLAF, a to najneskôr pred odoslaním záverečnej správy s odporúčaniami vnútroštátnym orgánom. Táto možnosť má obzvlášť veľký význam, keď záverečná správa obsahuje odporúčania na prijatie opatrení v trestných konaniach. V záujme zaručenia objektívnosti a nestrannosti vyšetrovania by dotknuté osoby mali mať možnosť vyjadriť sa k záverečnej správe a ich pripomienky by mali byť priložené k záverečnej správe a odporúčaniam odoslaným vnútroštátnym orgánom.

39.

40.

41.

42.

Rozsah, v akom sa skúma dodržiavanie základných práv v rámci súdneho preskúmania orgánu administratívneho vyšetrovania môže slúžiť ako meradlo jeho účinnosti.

Rozsah zahrnutia základných práv môže zároveň predstavovať mieru rozsahu nevyhnutného súdneho preskúmania konania administratívneho vyšetrovacieho orgánu (52).

Nariadením sa nestanovuje účinná kontrola zákonnosti vyšetrovaní úradu OLAF, s výnimkou prípadov interných vyšetrovaní a výlučne v súvislosti s úradníkmi alebo zamestnancami. Úradníci a zamestnanci môžu podať sťažnosť riaditeľovi úradu OLAF v súlade s postupom stanoveným v článku 90 Služobného poriadku úradníkov Európskej únie, podľa ktorého sa môžu odvolania podávať Súdu prvého stupňa spätne.

43.

Súdny dvor vždy zamietol návrhy na zrušenie záverečných správ úradu OLAF, ktoré boli postúpené vnútroštátnym orgánom alebo príslušným organizáciám EÚ. Hlavným dôvodom ich zamietnutia bolo, že sporné úkony nezapríčinili výraznú zmenu právneho postavenia žalobcov (53) a že účinná právna ochrana sa nemá považovať za samostatný právny prostriedok nápravy, ale za právny produkt mnohých doplnkových prostriedkov nápravy v rámci následných právnych úprav (54).

44.

Súčasné možnosti prostriedkov nápravy voči konaniam úradu OLAF (56) sú obmedzené do takej miery, že nemôžu byť jedinými v budúcom zmenenom inštitucionálnom a procedurálnom systéme, v ktorom: i) bude silnejšie prepojenie medzi administratívnym a trestným vyšetrovaním a ii) v administratívnych konaniach začatých na žiadosť Európskej prokuratúry sa počíta s prípustnosťou dôkazov zhromaždených úradom OLAF.

45.

46.

Napriek týmto prvkom sa dozorný výbor domnieva, že v ZFEÚ sa Súdnemu dvoru stanovili rôzne úlohy, ktoré sú vzdialené od neustáleho dohľadu nad konkrétnymi činnosťami pri administratívnom vyšetrovaní. Dozorný úrad vidí pri súčasnom mandáte Súdneho dvora prekážky v súvislosti s uložením povinnosti Súdnemu dvoru vykonávať neustály dohľad nad úradom OLAF. Stanovisko Súdneho dvora, podľa ktorého záverečné správy úradu OLAF zaslané vnútroštátnym súdnym orgánom nepredstavujú úkon spôsobujúci ujmu úradníkovi, pretože neprinášajú výraznú zmenu právneho postavenia dotknutej osoby, bude naďalej platiť, pokiaľ (napríklad) i) úrad OLAF nebude môcť na konci vyšetrovania uložiť sankciu, ktorá by priniesla takúto zmenu a ii) neexistuje povinnosť začať vnútroštátne konanie na základe záverečnej správy alebo žiadosti úradu OLAF.

47.

Zároveň však dozorný výbor vidí výhody vyplývajúce z možného zapojenia Súdneho dvora do súdneho dohľadu nad úradom OLAF. Osobitnou výhodou by bol základný súbor procesných pravidiel uplatniteľných pred Súdnym dvorom, ktorý by tak bol rovnaký pre všetky strany pochádzajúce z rôznych členských štátov. Ak sa vyrieši otázka právomoci Súdneho dvora, dozorný výbor vyzýva Európsky parlament, Radu, Komisiu a Súdny dvor, aby v tejto súvislosti preskúmali možnosti článku 257 ZFEÚ.

48.

49.

50.

Ak by sa vyšetrovania úradu OLAF stali súčasťou vnútroštátneho konania, podliehali by kontrole vnútroštátnych súdov. Na základe tejto skutočnosti by sa vnútroštátne súdy mohli obrátiť na Súdny dvor Európskej únie so žiadosťou o vydanie prejudiciálneho rozhodnutia týkajúceho sa výkladu ustanovení práva EÚ predtým, ako v takýchto prípadoch vynesú rozsudky (61).

51.

S cieľom posilniť procesné záruky osôb, ktoré vyšetruje úrad OLAF, Komisia navrhla zriadenie úradu kontrolóra procesných záruk (62) dotknutých osôb. Kontrolór by: i) preskúmaval sťažnosti týkajúce sa porušenia procesných záruk a vydával nezáväzné odporúčania generálnemu riaditeľovi úradu OLAF v súvislosti s týmito sťažnosťami; ii) monitoroval dodržiavanie procesných záruk uplatniteľných na vyšetrovania úradu OLAF; iii) zabezpečoval rýchle riešenie vyšetrovaní, aby sa predišlo zbytočnému odkladu a iv) povoľoval inšpekcie a určité procesné úkony, ktoré sa majú prijať v rámci inštitúcií EÚ.

Aj keby bol však úrad kontrolóra zložený zo sudcov, chýbal by mu nevyhnutný štatút nezávislého súdu, pretože by mu chýbalo potrebné oddelenie právomocí. Navyše zámerom bolo, aby bol kontrolór administratívne pripojený ku Komisii, teda jednej z inštitúcií zapojených do vymenovania tohto orgánu. Vzhľadom na to, že úrad kontrolóra by mohol poskytovať poradenstvo v súvislosti s vyšetrovacími opatreniami voči iným inštitúciám, jeho zaradenie medzi výkonné inštitúcie a stanovenie jeho administratívnej závislosti od Komisie by mohlo negatívne ovplyvniť medziinštitucionálnu rovnováhu.

52.

53.

54.

Mohli by vzniknúť vážne obavy týkajúce sa nezávislosti úradu OLAF v súvislosti s právomocami posudzovateľa, s krokmi, ktoré by podnikol v jednotlivých prípadoch, a s tým, či by úrad posudzovateľa bol súčasťou Komisie alebo k nej bol pripojený iným spôsobom. V závislosti od umiestnenia posudzovateľa v správnej hierarchii by jeho právomoc poskytovať poradenstvo v súvislosti s vyšetrovacími opatreniami voči členom Komisie, ale aj vo vzťahu k iným inštitúciám, mohla negatívne ovplyvniť medziinštitucionálnu rovnováhu.

Okrem toho, keďže úrad kontrolóra by bol podobne umiestnený a oddelený od dozorného výboru, mohli by vzniknúť obavy týkajúce sa jeho nezávislosti a nákladovej efektívnosti vzhľadom na to, že jeho sekretariát by mal rovnakú agendu ako sekretariát dozorného výboru.

55.

Dozorný výbor dáva prednosť riešeniu, v ktorom sa zavedie priamy prístup k nezávislému súdu, ktorý by mohol preskúmať jednotlivé úkony úradu OLAF a uznať oprávnené očakávania osôb, ktorých sa dotýkajú vyšetrovania úradu OLAF. Len súdny orgán by mohol primerane overiť, či bolo vyšetrovanie vedené v súlade s riadnymi zákonnými postupmi, a tak zaručiť vysokú úroveň dôkazov požadovaných (najmä) v následnom trestnom konaní v členskom štáte.

56.

57.

Dozorný výbor je jedinečným nezávislým orgánom s veľmi silným mandátom. Na výber členov výboru je potrebný súhlas Rady, Komisie a Parlamentu, ako aj orgánu ad hoc zloženého zo všetkých troch inštitúcií.

Nariadením č. 883/2013 sa rozsah právomocí dozorného výboru rozšíril. Pristúpilo sa k tomu najmä v súvislosti s otázkami týkajúcimi sa informovania výboru o dokumentoch postupovaných vnútroštátnym orgánom a právomoci dozorného výboru riešiť veci, v ktorých stále prebieha vyšetrovanie (67), ako aj z dôvodu potreby posilniť procesné práva a záruky.

58.

V nariadení č. 883/2013 sa ďalej objasnilo, že stanoviská dozorného výboru pre generálneho riaditeľa úradu OLAF môžu zahŕňať aj odporúčania. Nariadením sa predĺžila aj lehota na podávanie správ dozornému výboru o prípadoch trvajúcich viac ako 12 mesiacov a zaviedla sa ročná medziinštitucionálna výmena stanovísk medzi inštitúciami s účasťou dozorného výboru (73).

59.

60.

61.

62.

Ak bude Komisia zvažovať zrušenie imunity generálneho riaditeľa, dozorný výbor považuje za dôležité monitorovať rozhodovací proces a mať prístup k relevantným informáciám.

Ak spochybnenie nezávislosti úradu OLAF alebo jeho generálneho riaditeľa súvisí s konaním samotného generálneho riaditeľa, malo by sa zvážiť udelenie právomoci dozornému výboru začať disciplinárne konanie pred Komisiou a zúčastniť sa na konaní.

63.

64.

65.

66.

Nariadením by sa mal poskytnúť aj mechanizmus na vyriešenie situácií, keď sa nedodržiava povinnosť poskytnúť informácie, aby sa tok informácií obnovil.

67.

68.

69.

70.

Ak si dozorný výbor vyžiada ďalšie informácie o vyšetrovaní vrátane správ a odporúčaní o uzavretých vyšetrovaniach, v nariadení by sa mala stanoviť lehota, v ktorej by úrad OLAF mal poskytnúť prístup k takýmto informáciám a dokumentom v spise, ako aj mechanizmus riešenia, ak prístup nie je poskytnutý alebo je odopretý. Taký istý postup by sa mal uplatňovať, pokiaľ ide o informácie a údaje týkajúce sa prebiehajúcich vyšetrovaní, ale bez toho, aby dozorný výbor zasahoval do vedenia týchto vyšetrovaní.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

Dozorný výbor je presvedčený, že kľúčové otázky týkajúce sa povahy vyšetrovaní, typu konaní, začatia a uzavretia prípadov alebo dokonca povinností súvisiacich s výmenou informácií by nemali byť ponechané na rozličný výklad a nemali by závisieť od budúcich dohôd o pracovných podmienkach uzavretých medzi Európskou prokuratúrou, úradom OLAF a ďalšími inštitúciami. Všetky tieto prvky postupov by mali byť jasne špecifikované v nariadeniach týkajúcich sa úradu OLAF a Európskej prokuratúry, ktoré by mali obsahovať aj ustanovenia týkajúce sa ich vzťahu.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

Revíziou nariadenia č. 883/2013 by sa mali stanoviť jasné pravidlá pre úrad OLAF, a to buď uložením povinnosti konať na žiadosť Európskej prokuratúry bez výnimky, alebo stanovením výnimiek v uzavretom zozname dôvodov na odmietnutie žiadosti. Dozorný výbor považuje ponechanie tejto otázky na dohody o pracovných podmienkach medzi úradom OLAF a Európskou prokuratúrou za nevhodné z dôvodu možnosti rôznych výkladov článku 101 návrhu o Európskej prokuratúre, čo by bolo v rozpore so záujmami EÚ týkajúcimi sa účinnej a včasnej ochrany jej finančných záujmov.

Vzhľadom na svoj silný mandát od všetkých troch inštitúcií by dozorný výbor chcel zohrávať významnú úlohu aj pri vytváraní štrukturálnych, operačných a kompetenčných prepojení medzi úradom OLAF a jeho partnermi, konkrétne Európskou prokuratúrou, Európskym dvorom audítorov, Europolom, Eurojustom a inými partnermi v novom systéme ochrany finančných záujmov Európskej únie. Keďže nový inštitucionálny systém na ochranu finančných záujmov Európskej únie si bude vyžadovať isté monitorovanie a dohľad, dozorný výbor ponúka aj svoje dlhoročné skúsenosti získané v diskusiách o ich zriadení a uplatňovaní.

—

smernica Európskeho parlamentu a Rady 2010/64/EÚ z 20. októbra 2010 o práve na tlmočenie a preklad v trestnom konaní (Ú. v. EÚ L 280, 26.10.2010, s. 1),

—

smernica Európskeho parlamentu a Rady 2012/13/EÚ z 22. mája 2012 o práve na informácie v trestnom konaní (Ú. v. EÚ L 142, 1.6.2012, s. 1),

—

smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/48/EÚ z 22. októbra 2013 o práve na prístup k obhajcovi v trestnom konaní a v konaní o európskom zatykači a o práve na informovanie tretej osoby po pozbavení osobnej slobody a na komunikáciu s tretími osobami a s konzulárnymi úradmi po pozbavení osobnej slobody (Ú. v. EÚ L 294, 6.11.2013, s. 1),

—

smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/343 z 9. marca 2016 o posilnení určitých aspektov prezumpcie neviny a práva byť prítomný na konaní pred súdom v trestnom konaní (Ú. v. EÚ L 65, s. 1),

—

smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/1919 o právnej pomoci pre podozrivé a obvinené osoby v trestnom konaní a pre vyžiadané osoby v konaní o európskom zatykači (Ú. v. EÚ L 132, 21.5.2016, s. 1).