19.5.2006   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 119/1

I – VII

1 – 16

1 – 8

9

10 – 11

12 – 16

17 – 53

18 – 19

20 – 22

23 – 34

23 – 24

25

26 – 28

29 – 31

32 – 34

35 – 38

35 – 36

37 – 38

39 – 49

39 – 40

41

42

43 – 46

47

48 – 49

50 – 53

50 – 51

52

53

54 – 56

54 – 55

56

AP

Akčný program

CHS

Cezhraničná spolupráca

SNŠ

Spoločenstvo nezávislých štátov

GR

Generálne riaditeľstvo

EuropeAid

Úrad pre spoluprácu

VIP

Viacročný indikatívny program

DPS

Dohoda o partnerstve a spolupráci

RPC

Riadenie projektového cyklu

ÚKRF

Účtovná komora Ruskej federácie

RELEX

GR pre vonkajšie vzťahy

SME

Malý a stredný podnik

SD

Strategický dokument

TACIS

Strategický dokument

ZP

Zadávacie podmienky

I.

Od roku 1991 do roku 2006 vyčlenila Európska únia na program TACIS (1) venovaný pomoci novovytvorenému Spoločenstvu nezávislých štátov (SNŠ) po rozpade Sovietskeho zväzu viac ako 7 mld. EUR. Cieľom tohto programu bolo a stále je podporovať prechod na trhové hospodárstvo a posilňovať demokraciu a právny štát v prijímateľských krajinách. Oddelenia Európskej komisie v súčasnosti pripravujú návrh novej koncepcie a právneho základu pre pomoc od roku 2007 (pozri odseky 1 až 8).

II.

Ruská federácia je najväčším prijímateľom pomoci v rámci programu TACIS. V rámci tohto programu zatiaľ dostala asi 40 % všetkých finančných prostriedkov. Celkové finančné prostriedky pridelené cez TACIS Ruskej federácii predstavujú približne 200 mil. EUR ročne. Cieľom TACIS je pomôcť vytvoriť podmienky pre zdravý ekonomický rast a rozvoj skutočnej partnerskej spolupráce medzi Ruskou federáciou a EÚ (pozri odseky 9 až 11).

III.

Cieľom auditu Dvora audítorov bolo posúdiť, či Komisia riadila projekty TACIS v Ruskej federácii takým spôsobom, aby tieto projekty boli efektívne. Dvor audítorov preskúmal 29 zmlúv (projektov) z celkového počtu 275, ktoré boli uzavreté v zmluvnom roku 2000 alebo neskôr a s dátumom ukončenia najneskôr koncom roku 2003, t. j. najnovšie projekty, v prípade ktorých sa mohla hodnotiť udržateľnosť. Tieto projekty boli financované v rámci akčných programov na obdobie 1997 – 2000 a realizované najmä v rokoch 2002 a 2003. Celková hodnota kontrolovaných zmlúv bola viac ako 56 mil. EUR z celkovej sumy 109 mil. EUR (pozri odseky 12 až 16).

IV.

Dvor audítorov dospel k celkovému záveru, že deväť z kontrolovaných projektov dosiahlo svoje ciele. V ôsmich prípadoch boli ciele splnené čiastočne a v dvanástich prípadoch sa nedosiahli vôbec. Výsledky piatich projektov boli udržateľné. Vzhľadom na vyššie uvedené výsledky auditu, ktoré preukazujú nízku efektívnosť použitia finančných prostriedkov TACIS, nemôže Dvor audítorov hodnotiť výkonnosť projektov TACIS v Ruskej federácii pozitívne. Audit však odhalil, že výkony zmluvných strán a monitorujúcich spĺňali požiadavky príslušných zmlúv (pozri odsek 55).

V.

Dvor audítorov zistil, že Komisia mala dôkladné programovacie systémy. Programovací proces však trval dlho a napriek snahám Komisie sa vecný dialóg medzi Komisiou a ruskými orgánmi a prijímateľmi neuskutočňoval v dostatočnej miere. V dôsledku toho sa vyskytlo niekoľko prípadov, v ktorých ruské orgány akceptovali pomoc, ktorú koneční príjemcovia v skutočnosti nechceli. To malo negatívny dosah na efektívnosť projektov (pozri odseky 20 až 22).

VI.

Ďalšie pripomienky sa týkali toho, že ciele projektov boli niekedy nepresné alebo nemerateľné alebo niekedy chýbali a v niektorých prípadoch boli východiskové predpoklady nereálne (pozri odseky 26 až 31). Pri výbere a zaangažovanosti prijímateľov sa v niektorých prípadoch nedosiahli úspechy (pozri odseky 32 až 34). Vyskytli sa problémy súvisiace s určovaním veľkosti projektu. V niektorých prípadoch boli jednotlivé projekty začlenené do jedného súboru ZP s nejasnou spojitosťou. Spolufinancovanie sa takmer nepoužívalo (pozri odseky 37 a 38). V dvanástich prípadoch (z 29) sa vyskytli výrazné oneskorenia v realizácii, ale prenesenie právomocí na delegáciu viedlo k efektívnejším postupom riadenia projektov (pozri odseky 39 a 40). Riadiace výbory riadne nepracovali. Zariadenie sa často nepoužívalo na účely projektu (pozri odseky 43 až 46). Následné posúdenie (hodnotenia) dosahov projektu sa neuskutočňovalo (pozri odseky 48 a 53).

VII.

Hlavné odporúčania Dvora audítorov sú nasledujúce (pozri odsek 56):

—

Celé plánovanie externých akčných programov by malo byť založené na vecnom dialógu medzi Komisiou a prijímateľmi. Mali by byť financované iba také projekty, v prípade ktorých existujú jasné ciele, ktoré zdieľa Komisia a aj prijímatelia.

—

Pre zlepšenie fungovania svojich systémov by mala Komisia, vždy keď je to potrebné, použiť riadenie projektového cyklu (RPC) vrátane logického rámca a mala by sa vyhýbať zlučovaniu malých projektov s rozdielnymi cieľmi a prijímateľmi.

—

Komisia by mala počas plánovacej fázy projektov reálne posúdiť potenciál udržateľnosti; zabezpečiť následné posúdenie alebo hodnotenie ukončených projektov, aby sa poučila zo správnych a nesprávnych postupov, a mala by poskytovať informácie o projektoch a ich výsledkoch na účely ich diseminácie.

1.

Po rozpade Sovietskeho zväzu navrhla Európska únia program technickej pomoci pre krajiny novovytvoreného Spoločenstva nezávislých štátov (SNŠ). Cieľom tohto programu, ktorý má názov TACIS, bolo podporovať prechod na trhové hospodárstvo a posilniť demokraciu a právny štát v prijímateľských krajinách.

2.

Dve nariadenia Rady (2) vzťahujúce sa obdobie 1991 – 1999 poskytli približne 4,221 mld. EUR na pomoc partnerským krajinám – Arménsko, Azerbajdžan, Bielorusko, Gruzínsko, Kazachstan, Kirgizsko, Moldavsko, Mongolsko, Ruská federácia, Tadžikistan, Turkménsko, Ukrajina a Uzbekistan. Súčasné nariadenie Rady [(ES, Euratom) č. 99/2000 z 29. decembra 1999 (3)] vyčleňuje 3,138 mld. EUR na pomoc v rámci TACIS na obdobie 2000 až 2006. Oddelenia Komisie v súčasnosti pripravujú návrh novej koncepcie a právny základ pre pomoc týmto krajinám od roku 2007.

3.

TACIS si kladie za cieľ presunúť know-how prostredníctvom technickej pomoci vrátane uskutočnenia štúdií, prípravy plánov a poskytovania poradenstva a školení. Konzultanti z krajín EÚ pracujú s prijímateľmi s cieľom presunúť know-how a zručnosti, ktoré sú určené na to, aby sa zopakovali v iných projektoch a organizáciách prijímateľskej krajiny. Pomoc je financovaná prostredníctvom platieb z rozpočtu Spoločenstva poskytovaným priamo európskym zmluvným stranám poskytujúcim technickú pomoc.

4.

Okrem nariadenia Rady (pozri odsek 2) sú vzťahy Európskej únie a krajín TACIS založené na dohodách o partnerstve a spolupráci (DPS) podpísaných medzi EÚ, členskými štátmi a jednotlivými partnerskými krajinami. Generálne riaditeľstvo pre vonkajšie vzťahy (RELEX) je zodpovedné za programovanie TACIS v spolupráci s partnerskými krajinami. Implementácia programu TACIS je následne definovaná vo viacročných strategických dokumentoch krajiny a/alebo regiónu (SD) a viacročných indikatívnych programoch (pre národný program, ako aj programy viacerých krajín alebo regionálne programy) (VIP). Pred zavedením VIP Komisia musí prediskutovať priority s Výborom pre pomoc krajinám nových nezávislých štátov (výbor TACIS) (4).

5.

Úrad pre spoluprácu EuropAid (EuropAid) v súčasnosti prostredníctvom dialógu s národnými koordinátormi TACIS, príslušnými ministerstvami a inými organizáciami prijímateľských krajín a po vnútorných konzultáciách v rámci Komisie transformuje VIP na ročné alebo dvojročné akčné programy (AP). Od výboru TACIS sa požaduje, aby vyjadril svoje stanovisko k obsahu AP, vrátane zoznamu projektov. Tieto dokumenty sú doplnené finančnými memorandami (dohodami medzi EÚ a prijímateľskými krajinami o projektoch, ktoré majú byť financované) a plánovacími dokumentmi týkajúcimi sa jednotlivých projektov (Zadávacie podmienky, ZP). Program cezhraničnej spolupráce (CHS) TACIS a aktivity TACIS týkajúce sa jadrovej bezpečnosti majú svoje vlastné strategické dokumenty a indikatívne a akčné programy.

6.

Plánovanie pomoci v rámci TACIS má byť vedené formou dialógu. To znamená, že na všetkých úrovniach programovania a identifikačných fáz projektov by sa Komisia a prijímateľské krajiny mali dohodnúť na prioritách a projektoch. Preto sa všetky vyššie uvedené dokumenty, počnúc VIP až po ZP, musia prediskutovať a musia ich podpísať predstavitelia Komisie a prijímateľských krajín.

7.

Za riadenie projektového cyklu celkovo zodpovedá EuropAid, a to od identifikácie projektu až po jeho schválenie, financovanie, realizáciu a hodnotenie.

8.

V roku 2000 Komisia spustila významnú reformu riadenia svojich programov vonkajšej pomoci (5). Hlavným cieľom bolo výrazne zlepšiť rýchlosť a kvalitu vonkajšej pomoci ES. Kľúčovou zložkou tejto reformy bolo rozsiahle prenesenie úloh a zodpovednosti za riadenie pomoci na delegácie Komisie. V dôsledku tejto reformy sa delegácie stali zodpovednými za prípravu projektu, uzatváranie zmlúv a finančnú a technickú realizáciu. Úloha ústredných oddelení v Bruseli sa presunula z priameho riadenia projektov na monitorovanie a podporu delegácií.

9.

Ruská federácia je najväčším prijímateľom v rámci programu TACIS, zatiaľ dostala približne 40 % všetkých finančných prostriedkov v rámci tohto programu. Finančné prostriedky pridelené Ruskej federácii predstavujú ročne celkovo okolo 200 mil. EUR.

10.

Politika Európskej únie voči Ruskej federácii je zameraná na: prispievanie k posilneniu právneho štátu prostredníctvom rozvoja funkčných inštitúcií, ako aj funkčného právneho poriadku, výkonných a súdnych systémov; zlepšenie podmienok pre investovanie; zlepšenie harmonizácie právneho poriadku s EÚ a spoluprácu v oblastiach justície a vnútorných záležitostí, životného prostredia a jadrovej bezpečnosti. Tieto opatrenia by mali pomôcť vytvoriť podmienky pre zdravý ekonomický rast v Ruskej federácii a rozvoj skutočnej partnerskej spolupráce s EÚ.

11.

DPS medzi Európskou úniou a Ruskou federáciou usmerňuje politické, ekonomické a kultúrne vzťahy medzi EÚ a Ruskou federáciou. Bola podpísaná v roku 1994 a nadobudla účinnosť 1. decembra 1997 s platnosťou na počiatočné obdobie desiatich rokov. Komisia a ruské úrady v súčasnosti pripravujú návrh nového nástroja pre obdobie po skončení platnosti súčasnej DPS.

12.

Cieľom auditu bolo posúdiť, či Komisia riadila projekty TACIS v Ruskej federácii takým spôsobom, aby tieto projekty boli efektívne. Na tieto účely Dvor audítorov uskutočnil audit vzorky projektov, aby určil i) mieru, v akej sa dosiahli ciele projektov, a ii) do akej miery boli projekty udržateľné. Vo svojom audite Dvor audítorov postupoval podľa fáz systému Komisie pre riadenie projektového cyklu (RPC): programovanie; identifikácia projektu a plánovanie; financovanie projektu; realizácia projektu a hodnotenie.

13.

Pretože sa audit sústreďoval na úroveň projektov, hodnotenie procesu programovania bolo obmedzené na aspekty, ktoré mali priamy dosah na plánovanie kontrolovaných projektov. Audit nepokrýval iné všeobecné nemerateľné politické ciele projektov.

14.

V rámci tohto auditu Dvor audítorov spolupracoval s Účtovnou komorou Ruskej federácie (ÚKRF). ÚKRF vykonala paralelný audit projektov TACIS na strane príslušných ruských úradov. Správa ÚKRF bude uverejnená začiatkom roku 2006.

15.

Dvor audítorov preskúmal 29 zmlúv (projektov) z celkového počtu 275, ktoré boli uzavreté v zmluvnom roku 2000 alebo neskôr a s dátumom ukončenia najneskôr koncom roka 2003, čo boli najnovšie projekty, ktorých udržateľnosť sa dala posudzovať. Tieto projekty boli financované v rámci akčných programov na obdobie 1997 – 2000 a realizované najmä v rokoch 2002 a 2003. Celková hodnota kontrolovaných zmlúv bola viac ako 56 mil. EUR z celkovej sumy 109 mil. EUR (6). Projekty jadrovej bezpečnosti, ako aj CHS TACIS boli zo vzorky vylúčené, pretože Dvor audítorov uverejnil osobitné správy založené na auditoch týchto oblastí v roku 1998 (7) (s následnou kontrolou uverejnenou vo Výročnej správe za rok 2000) a 2001 (8).

16.

Vzorka pokrývala rôzne druhy aktivít a oblastí pomoci. Okrem veľkých projektov TACIS s rozpočtom minimálne 2 mil. EUR zahŕňala tri menšie projekty Bistro (9), tri menšie rozšírenia skorších projektov a jednu zmluvu o realizačnej štúdii.

17.

Väčšina projektov čelila problémom počas jednej alebo niekoľkých fáz projektového cyklu. Tieto problémy sú rozvedené nižšie. V tabuľke 1 je uvedený počet projektov, v ktorých sa vyskytovali hlavné problémy odhalené auditom.

Tabuľka 1

Počet projektov, v ktorých sa vyskytli hlavné problémy odhalené pri audite

18.

Ciele boli úplne dosiahnuté v deviatich projektoch. V ôsmich prípadoch sa ciele dosiahli čiastočne a v dvanástich prípadoch sa ciele nedosiahli.

Rámček 1 Jeden projekt mal niekoľko konkrétnych cieľov. Jedným z nich bolo zabezpečiť harmonizáciu právnych noriem týkajúcich sa ciest medzi EÚ a Ruskou federáciou. Tento cieľ nemohol byť dosiahnutý, pretože v EÚ takáto norma neexistuje. Druhým bolo umožniť komparatívne testy cestných materiálov poskytnutím testovacieho zariadenia jednej ruskej agentúre. Zariadenie bolo dodané, ale takmer dva roky po ukončení projektu ešte stále nebolo použité. Tretí cieľ, školenie zamestnancov prijímateľa, bol zrušený uprostred projektu.

19.

Vo všeobecnosti najúspešnejšími projektmi z hľadiska plnenia svojich cieľov boli malé projekty, v prípade ktorých boli ciele dobre a jasne identifikované. Takisto projekty, ktoré sa realizovali v regiónoch, celkovo fungovali lepšie ako projekty zamerané na ministerstvá na centrálnej úrovni kvôli väčšej zaangažovanosti a pocitu zodpovednosti prijímateľa a väčšej motivácii zamestnancov.

20.

V priebehu rokov Komisia vyvinula systém na programovanie vonkajších opatrení. Systém je, pokiaľ ide o jeho teoretickú stránku, dôkladný a logický. Je stabilný už mnoho rokov. V súlade s externými akčnými programami bolo na rôznych úrovniach programovania a realizácie TACIS vypracovaných veľa dokumentov (pozri odseky 4 a 5).

21.

Proces programovania vrátane interných a externých konzultácií však trvá dlho. To vytváralo tlak na identifikáciu projektu a prípravu plánovacích dokumentov pre jednotlivé projekty a nakoniec, keď sa blížili termíny na odovzdanie projektov, to malo za následok nedostatočnú kvalitu ZP (pozri odsek 26).

22.

Výsledky kontrolovaných projektov a analýza problémov, ktorým čelili, ukazujú, že napriek zjavným snahám Komisie počas oficiálnych konzultácií programovanie a následná identifikácia projektu, vrátane prípravy finančných memoránd a jednotlivých ZP, sa realizovali bez príslušného dialógu (pozri odsek 6) na rôznych úrovniach, t. j. s ruskými úradmi spravujúcimi program TACIS a prijímateľmi (ministerstvá a iné organizácie). V niektorých oblastiach intervencie proces reforiem v Ruskej federácii nepokračoval, ako sa predpokladalo, alebo politické prostredie na strane prijímateľa nebolo dostatočne zrelé pre konštruktívny dialóg s Komisiou. V dôsledku toho sa vyskytli niektoré prípady, v ktorých ruské orgány prijali pomoc, ktorú koneční príjemcovia v skutočnosti nechceli. Nedostatok dialógu a dĺžka plánovacieho procesu (pozri odsek 21) mali negatívny dosah na efektívnosť projektov.

23.

V roku 1992 Komisia prijala metodológiu RPC, ktorá stanovuje formu a obsah finančných návrhov a zahŕňa požiadavku na vypracovanie logického rámca (10) s cieľom zdokonaliť svoje projektové riadenie. Komisia je však povinná používať metodológiu RPC a logické rámce iba od roku 2001.

24.

V roku 2001 Dvor audítorov publikoval Osobitnú správu č. 21/2000 o riadení programov Komisie pre vonkajšiu pomoc. Jedným zo zistení v tejto správe bolo, že logické rámce ako súčasť RPC často nie sú dobre pripravené (11). Tento audit programu TACIS ukázal, že Komisia ešte stále systematicky nepoužíva RPC vrátane logických rámcov. Audit tiež ukázal, že vo väčšine prípadov, v ktorých boli efektívne použité logické rámce, dosiahli projekty lepšie výsledky. Použitie rámca RPC viedlo k dôkladnejšiemu plánovaniu.

25.

Časové rozpätie od pôvodnej myšlienky alebo požiadavky na financovanie projektu po začatie skutočného projektu bolo veľmi dlhé. Môže trvať až tri roky, kým sa začne nejaký konzultačný projekt. Táto lehota je príliš dlhá, pretože potreby a okolnosti prijímateľov sa menia. Keď sa projekty konečne začali, hlavne tie, ktoré súviseli s politickým rozvojom alebo krízovým manažmentom, kvôli omeškaniam boli už zastarané. Keďže sa časom pôvodné problémy vyriešili, zmluvné strany museli zmeniť projektové prístupy, čo ešte viac oddialilo ich realizáciu.

Rámček 2 Pred poskytnutím pomoci v oblasti boja proti praniu špinavých peňazí Komisia trvala na vypracovaní realizačnej štúdie. Začiatok tohto samotného prípravného projektu bol odložený o dva roky, a to najmä kvôli vnútorným koordinačným ťažkostiam medzi oddeleniami Komisie a takisto preto, že prijímateľskej organizácii trvalo neprimerane dlho, kým svoje ZP schválila. Nakoniec to spôsobilo oneskorenie projektu technickej pomoci, ktorý bol politicky i ekonomicky dôležitý a pre Ruskú federáciu aj naliehavý, a to o päť rokov.

26.

Dlhé plánovacie obdobie nie vždy vyústilo do kvalitných ZP. V deviatich prípadoch viedlo nedostatočné preskúmanie východísk vo fáze navrhovania projektu k nereálnym cieľom. Návrhy projektov často pri realizácii projektu nezohľadnili zákonné obmedzenia, alebo ciele boli mimo kompetencie prijímateľa, alebo boli príliš rozsiahle a abstraktné na to, aby sa dali dosiahnuť na základe jediného projektu. Napríklad väčšina projektov s cieľmi alebo úlohami, ktoré súviseli s tvorbou politiky, vrátane schvaľovania právneho poriadku, bola neúspešná.

Rámček 3 Zaviedol sa pilotný projekt na testovanie nového modelu na uľahčenie štartu nových podnikov. Podobný model bol však už zavedený v Ruskej federácii s technickou podporou Kanady, a to v polovici deväťdesiatych rokov.

27.

Účasť ruských partnerov, ako aj príslušných generálnych riaditeľstiev Komisie v procesoch navrhovania a schvaľovania plánovacích dokumentov bola rôzna a v niektorých prípadoch sa môže pokladať za nedostatočnú na zabezpečenie reálneho plánovania.

Rámček 4 V jednom prípade bolo do oblastného teplárensko-elektrárenského projektu zapojené mesto, ale nebolo nominované za hlavného prijímateľa. Neschvaľovalo ZP a v dôsledku toho sa projekt oneskoril a čelil iným riadiacim problémom zapríčineným nedostatkom zaangažovanosti predstaviteľov mesta.

28.

K príkladom nereálnych predpokladov a cieľov patria: inštitucionálny rámec prijímateľa nebol vhodný alebo neexistoval, cieľová skupina nemala o poskytované služby záujem, potenciál spolupráce miestnej správy bol nadhodnotený alebo prijímateľovi právna úprava neumožňovala poskytovať služby alebo informácie predpokladané v projekte.

29.

Trinásť kontrolovaných projektov malo jasné ciele. Ale v šestnástich kontrolovaných projektoch počiatočné projektové ciele v ZP namiesto stanovenia jasných a merateľných cieľov buď iba opisovali plánované činnosti alebo vstupy, alebo boli formulované rovnakým všeobecným spôsobom ako politické programové dokumenty, nútiac zmluvné strany definovať skutočný zmysel projektov počas realizácie. Projekty nemali ciele identifikujúce problémy, ktoré sa majú riešiť, a nemali také ciele, vo vzťahu ku ktorým by sa mohli merať výsledky projektov.

30.

V prípade väčšiny kontrolovaných projektov neboli definované objektívne preukázateľné indikátory. V ďalších prípadoch, kde ciele boli jasné a pochopiteľné, sa vyskytovali rozdiely medzi skutočnými činnosťami v projekte a pôvodnými cieľmi projektu opísanými v ZP. V jednom prípade bol projekt vykonaný bez konkrétnych cieľov a objektívne preukázateľných indikátorov. Namiesto toho bol zameraný na poskytovanie služieb ad hoc ministerstvu bez toho, aby bolo jasné, čo je presným cieľom tejto práce. V prípade ďalšieho projektu bola prijímateľom v súkromnom sektore poskytnutá pomoc v rozvoji ich obchodných aktivít, čo bolo v skutočnosti mimo rámca globálneho cieľa tohto projektu.

31.

V prípade niektorých projektov bol návrh veľmi zložitý a zahŕňal príliš veľa rôznych a vzájomne neprepojených úloh a cieľov.

Rámček 6 Jeden projekt mal 23 rôznych hlavných výstupov alebo cieľov integrovaných do 8 odlišných častí. Týkali sa tém ako ochrana životného prostredia pri výrobe ropy, úsporné energetické opatrenia a štúdie o chove rýb. V dôsledku tejto zložitosti sa niektoré plánované ciele, vrátane dvoch najdôležitejších, nedosiahli úplne.

32.

Výber vhodných prijímateľov ako projektových partnerov bol veľmi problematický, pretože projektové ciele boli niekedy mimo kompetencie projektových partnerov alebo prijímateľ nebol pripravený na to, aby podporu prijal alebo mohol z nej mať úžitok. V jednom prípade Komisia chcela z politických dôvodov s ohľadom na nadchádzajúce rokovania o spolupráci medzi EÚ a Ruskou federáciou podporiť federálnu agentúru. Táto agentúra sa však do vlastných rokovaní nakoniec nezapojila.

33.

Ak mal nejaký projekt viac prijímateľov, realizácia čelila mnohým problémom. Nedostatok spolupráce medzi federálnymi a regionálnymi úradmi alebo nedostatok spolupráce medzi rôznymi federálnymi a medzi rôznymi regionálnymi úradmi bol bežný. Tento nedostatok, hoci bol zjavný, sa počas plánovania nezohľadnil.

Rámček 7 V jednom prípade iniciujúci prijímateľ pracoval iba na úrovni regiónu. Aby boli splnené minimálne požiadavky na veľkosť rozpočtu projektu, musel byť rozšírený tak, aby pokrýval niekoľko regiónov. Aby sa tento problém vyriešil, bol vytvorený ďalší prijímateľ, ale iba na papieri. Ten nemal právnu subjektivitu, ani iným spôsobom mimo plánovacích dokumentov projektu neexistoval.

34.

V piatich prípadoch kontrolovaní prijímatelia neboli zapojení do projektového plánovania alebo neboli zapojení dostatočne skoro, aby mali vplyv na návrh projektu.

35.

Podľa programových smerníc by na účely dosiahnutia dostatočného vplyvu a zviditeľnenia mala minimálna výška rozpočtu projektov TACIS v Ruskej federácii dosahovať 2 mil. EUR. Program však môže financovať aj množstvo malých iniciatív, vrátane projektov Bistro. Väčšina projektov z kontrolovanej vzorky mala rozpočet medzi 2 a 3 mil. EUR (pozri odsek 16). V ôsmich prípadoch nebolo z projektovej dokumentácie jasné, ako sa dospelo k rozpočtom projektov. Ak ciele projektov nie sú jasné, je zložité definovať odôvodnený rozpočet.

36.

V niektorých prípadoch táto minimálna výška spôsobila problémy. Namiesto toho, aby sa začali niektoré dobre definované a zamerané projekty, boli do jedného súboru ZP začlenené viaceré úlohy s nejasným spojením alebo bez akejkoľvek synergie (pozri odsek 31). Výsledky auditu ukazujú, že v prípade takéhoto prístupu riadeného rozpočtom, ktorý umelo vytvára väčšie projekty, je nepravdepodobné, že sa zlepší dosah a zviditeľnenie projektu.

Rámček 8 V prípade projektu priemyselnej reštrukturalizácie bolo naplánovaných 30 čiastkových projektov. Rozpočet bol stanovený skôr tak, aby dosiahol minimálnu výšku, než aby naplnil potrebu čiastkových projektov.

37.

Podľa nariadenia o TACIS mala Komisia aktívne podporovať národné spolufinancovanie projektov. Požiadavky na spolufinancovanie sú však v prípade projektov TACIS v Ruskej federácii zriedkavé, aj keď sú určené na to, aby mali pozitívny vplyv na zaangažovanosť prijímateľov a zmluvných strán na dosiahnutí očakávaných výsledkov. Spomedzi kontrolovaných projektov iba v dvoch prípadoch prijímateľ spolufinancoval dané aktivity. Spolufinancovanie malo pozitívny vplyv na osvojenie projektov prijímateľmi, čo viedlo k dosiahnutiu cieľov projektov.

38.

Väčšina projektov zahŕňala nepeňažné príspevky prijímateľov, ako napríklad záväzky zabezpečiť personál miestneho partnera alebo poskytnúť zmluvnej strane priestory. V ôsmich prípadoch sa vyskytli problémy týkajúce sa tohto nepriameho spolufinancovania, pretože sa tieto záväzky nedodržali, hlavne v prípade projektov v Moskve. Ministerstvá v Ruskej federácii nie sú vo všeobecnosti oprávnené poskytovať zmluvným stranám kancelárske priestory vo svojich priestoroch. Hoci si Komisia bola vedomá tohto problému, naďalej stanovovala takéto podmienky do ZP.

39.

Sedemnásť projektov bolo realizovaných v rámci stanoveného času. Vo zvyšných dvanástich prípadoch nastali v realizácii veľké oneskorenia. Po tejto stránke bola najkritickejšou časťou počiatočná fáza, ktorá zvyčajne zabrala viac času, ako sa plánovalo. Tieto oneskorenia boli väčšinou spojené s nedostatočnou kvalitou prípravy projektov. Kvôli zlým ZP si projekty počas počiatočnej fázy a realizácie vyžadovali schválenie mnohých zmien. Postup na zmenu projektového prístupu formou dodatkov je časovo náročný. Dokonca aj zmena personálu si vyžaduje rovnaký postup ako zmeny samotnej podstaty projektu.

40.

Prenesenie právomocí týkajúcich sa riadenia projektov z ústredia Komisie na delegáciu prinieslo efektívnejšie riadiace postupy prostredníctvom priamejších kontaktov medzi projektovými manažérmi a osobami zainteresovanými do projektu. V skutočnosti aktívnejšie riadenie prostredníctvom delegácie dokonca ochránilo niekoľko projektov pred vážnymi ťažkosťami. Tieto pripomienky sú v súlade s tými, ktoré audit Dvora audítorov týkajúci sa postúpenia riadenia vonkajšej pomoci na delegácie Komisie uverejnil v Osobitnej správe č. 10/2004 (12). Realizácia projektov, ktorá bola naprogramovaná a pripravená centrálne v Bruseli a ktorá sa v rokoch 2002/2003 presunula na delegáciu EK v Moskve (asi polovica všetkých kontrolovaných projektov), však narazila na jednorazové oneskorenia a zrejmé riadiace nedostatky zapríčinené týmto procesom presunu.

41.

Hoci sa ciele často nedosiahli alebo sa dosiahli iba čiastočne (pozri odsek 18), vo väčšine prípadov zmluvné strany dodali výstupy (predmety plnenia) tak, ako to bolo naplánované buď v pôvodných ZP, alebo v ZP, ktoré boli doplnené o dodatok. Typickým problémom pre zmluvné strany bolo nájsť a udržať vhodných zamestnancov pre vzdialenejšie miesta projektov, keď pôvodne pridelený personál nebol dostupný. Iba v jednom malom projekte došlo k zlyhaniu kvôli chýbajúcim výstupom od zmluvnej strany. Ďalší zmluvný partner čelil počas realizácie projektu finančným problémom, čo viedlo k značným oneskoreniam v realizácii.

42.

Riadiace výbory, ak boli zriadené, zvyčajne nepracovali efektívne ani účinne. To brzdilo realizáciu projektov. Právomoci týchto výborov boli obmedzené Komisiou, takže ruskí členovia nevedeli, aký druh vplyvu by riadiace výbory mohli mať, a preto sa na stretnutiach aktívne nezúčastňovali. Projektoví manažéri zmluvných partnerov museli prevziať (časť) úloh riadiacich výborov.

43.

Podľa nariadenia o TACIS (Euratom, ES) č. 1279/96 má program pokrývať primerané náklady na dodávky potrebné na podporu realizácie technickej pomoci (13). Nariadenie o TACIS (ES, Euratom) č. 99/2000 stanovuje, že maximálne 20 % ročného rozpočtu môže byť pridelených na investície (14). V skutočnosti zmluvy o poskytovaní služieb obsahovali časti o dodávke, ktoré zaväzovali zmluvných partnerov na technickú pomoc, aby v spolupráci s prijímateľmi definovali technické špecifikácie dodávok a riadili proces obstarávania v súlade s pravidlami TACIS pre obstarávanie.

44.

Medzi technickou pomocou a zariadením poskytnutým v rámci projektov nebola vždy žiadna jasná synergia. Ani neexistoval žiadny dôkaz o tom, že časti zariadení boli určené na presne stanovené oblasti opísané (15) v nariadení alebo v usmerneniach. Prijímatelia považovali časti zariadení (väčšinou kancelárske a IT zariadenia) skôr za dodatočný bonus poskytnutý za akceptovanie poradenskej služby.

45.

Kvôli dlhému procesu obstarávania bolo v mnohých prípadoch zariadenie dodané na konci projektu, a preto sa nemohlo použiť na projektové činnosti.

46.

Zariadenie si po ukončení projektu vyžaduje údržbu (vrátane dodávok spotrebného materiálu). Táto údržba sa však nevykonávala vždy.

Rámček 9 V jednom prípade colné úrady nemali žiadny rozpočet na nákup spotrebného materiálu pre laboratórium. Ďalšie laboratórium zostalo prevažne nevyužité, pretože prijímateľ pomoci nemal vhodné priestory, v ktorých by používal dané zariadenie. Jeden z federálnych prijímateľov odmietol prijať zariadenie IT kvôli vlastným byrokratickým príčinám (pretože za zariadenie nezaplatili, nevedeli, ako ho majú vykazovať v súvahe). V ďalšom prípade prijímateľ predal časť zariadenia, pretože nevedel, ako ho má využívať. Časť zariadenia sa nedala používať, pretože potrebné internetové pripojenie nebolo dostupné. Časť náradia na posilňovanie nebola vhodná pre cieľovú skupinu – deti, ale využívali ju vojaci z miestnej vojenskej akadémie.

47.

Zmluvní partneri poukázali na problémy pri obstarávaní zariadení a rovnako aj služieb na domácom trhu. Podľa nariadenia o TACIS (16) nie sú dane a clá oprávneným výdavkom. Nákupy bez DPH od domácich dodávateľov neboli v Ruskej federácii možné, pretože ruská sekundárna legislatíva to neumožňuje. To nie je v súlade s dohodou medzi EÚ a Ruskou federáciou (17).

48.

Jedna externá konzultačná spoločnosť bola poverená monitorovaním projektov počas ich trvania. Konzultanti (monitorujúci) si vytvárajú názor na návrh, hospodárnosť, efektívnosť, dosah a udržateľnosť projektov. Finančná stránka projektu je vylúčená. Posudzovanie dosahu projektov po ukončení projektových činností takisto nebolo a nie je súčasťou zmluvy medzi Komisiou a monitorujúcimi. Absencia tohto posudzovania nebola v hodnoteniach kompenzovaná.

49.

Vo všeobecnosti monitorujúci konali podľa požiadaviek uvedených v zmluvách. V niekoľkých prípadoch sa však v správach monitorujúcich opakovali vyhlásenia vyjadrujúce budúce zámery, ako keby boli podstatou projektov. Takéto správy neodhaľovali dosť jasne problémy pri realizácii, čo môže čiastočne vysvetľovať nedostatok nápravných akcií.

50.

Typickými diseminačnými aktivitami boli semináre, internetové stránky a brožúry. I keď v niektorých projektoch sa počas realizácie projektu určité diseminačné aktivity konali, po skončení projektových činností sa s ich vykonávaním prestalo. Napríklad internetové stránky vytvorené ako súčasť činností šiestich projektov prijímateľ po ukončení projektu neudržiaval. Do určitej miery to tiež demonštruje vnímanú hodnotu dosiahnutých výsledkov, pretože Komisia a ruská strana nevenovali na disemináciu výsledkov dostatočné finančné prostriedky.

51.

Ani Komisia nedisponovala náležitými systémami a pokynmi pre efektívnu disemináciu výsledkov a ponaučení získaných z projektov TACIS. Napríklad neexistuje žiadna konsolidovaná verejná databáza TACIS projektov. Ani ruské úrady nie sú plne oboznámené s výsledkami projektov TACIS.

52.

Ako je uvedené vyššie, pri dosahovaní výsledkov projektov a šírení informácií o dosiahnutých výsledkoch sa vyskytlo niekoľko problémov. Navyše prijímatelia iba zriedka používali alebo ďalej rozvíjali výsledky takýchto správ a modelov. Udržateľné boli iba výsledky piatich kontrolovaných projektov.

53.

Komisia vykonáva sektorové alebo celoštátne hodnotenia, ale dosť zriedkavo sa zameriava na jednotlivé projekty. Vyhodnotili sa iba dva z 29 kontrolovaných projektov. Je to nedostačujúce vzhľadom na to, že mnohé projekty mali pilotný charakter, a aj na množstvo investovaných peňazí a nedosahuje sa úroveň, ktorá sa požaduje pre zdokonalenie návrhov budúcich projektov.

54.

Ruská federácia je dôležitým obchodným a politickým partnerom EÚ. Účinná pomoc EÚ zameraná na vytváranie podmienok pre demokraciu, právny štát a riadny ekonomický rast v Ruskej federácii a na rozvoj skutočnej partnerskej spolupráce medzi EÚ a Ruskou federáciou môže byť dôležitým a zmysluplným nástrojom.

55.

Približne jedna tretina kontrolovaných projektov plne dosiahla svoje ciele. V ôsmich prípadoch boli ciele dosiahnuté čiastočne a v dvanástich prípadoch neboli dosiahnuté (pozri odsek 18). Výsledky piatich kontrolovaných projektov boli udržateľné (pozri odsek 52). Vzhľadom na vyššie uvedené výsledky auditu, ktoré preukazujú nízku efektívnosť použitia finančných prostriedkov TACIS, nemôže Dvor audítorov hodnotiť výkonnosť projektov TACIS v Ruskej federácii pozitívne. Avšak audit odhalil, že výkony zmluvných partnerov a monitorujúcich spĺňali požiadavky príslušných zmlúv. Hlavnými nedostatkami boli:

56.

Na uľahčenie zvyšovania efektívnosti budúcej pomoci Ruskej federácii Dvor audítorov vydáva tieto odporúčania.

19.5.2006   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 119/17

1.

Audit prevádzkovej efektívnosti Európskej centrálnej banky (ECB) vykonáva Dvor audítorov na základe povinnosti vyplývajúcej z článku 27 ods. 2 Protokolu o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) a Európskej centrálnej banky (1). Na rozpočtový rok 2004 bola ako predmet auditu zvolená efektívnosť politiky riadenia ľudských zdrojov v ECB. Dvor audítorov vykonal audit prijatia následných opatrení zameraný na kontrolu projektov a na obstarávanie a riadenie externých služieb.

2.

Rozpočet ECB na rok 2004 predstavoval 376,4 mil. EUR, pričom mzdové náklady dosiahli výšku 145,9 mil. EUR (39 %) (2).

3.

ECB prešla od svojho založenia v roku 1999 obdobím rýchleho rastu, keď v roku 1999 zamestnávala 518 zamestnancov a na konci roka 2004 mala 1 309 zamestnancov. V počiatočnej fáze sa riaditeľstvo ľudských zdrojov (Directorate Human Resources – D-HR) zaoberalo predovšetkým prijímaním zamestnancov, každodennými administratívnymi úlohami a riešením krátkodobých problémov súvisiacich s politikou ľudských zdrojov. V súčasnej konsolidačnej fáze ECB určila (3) niektoré oblasti, ktoré je potrebné vylepšiť, a konkrétne opatrenia v oblasti ľudských zdrojov.

4.

Cieľom auditu Dvora audítorov bolo zhodnotiť prevádzkovú efektívnosť politiky ľudských zdrojov ECB z hľadiska prijímania zamestnancov a pracovnej mobility, odmien a náhrad, ako aj riadenia absencií. Dvor audítorov hodnotil, či ECB:

—

vypracovala komplexnú a jasnú politiku ľudských zdrojov, ktorá zodpovedá organizačným potrebám,

—

vytvorila vhodné mechanizmy na ústrednej úrovni na monitorovanie realizácie politiky ľudských zdrojov,

—

riadne implementovala politiku ľudských zdrojov na všetkých úrovniach.

5.

Komplexnosť politiky ľudských zdrojov ECB sa vo vybraných oblastiach porovnala s ostatnými medzinárodnými organizáciami, ako sú Európska investičná banka (EIB), Európska banka pre obnovu a rozvoj (EBOR) a inštitúcie EÚ. Dvor audítorov ďalej preskúmal manažérske informácie, ku ktorým majú prístup ústredné oddelenia ECB, aby mohli kontrolovať realizáciu politiky ľudských zdrojov. Dvor audítorov na vzorke obchodných jednotiek (4) preveril, ako bola implementovaná politika ľudských zdrojov vo vybraných oblastiach.

6.

ECB si v priebehu rokov vytvorila jasnú politiku ľudských zdrojov, ktorá zohľadňuje jej hlavné organizačné potreby. Stále však existuje priestor na zlepšenie najmä v oblasti prijímania zamestnancov, zaraďovania do platových tried, disciplinárneho konania a prevencie proti zastrašovaniu a obťažovaniu na pracovisku. Niektoré oblasti ešte nie sú úplne zosúladené so smernicami Rady.

7.

Na ústrednej úrovni síce boli zavedené mechanizmy na monitorovanie realizácie politiky ľudských zdrojov, ale kontrolná úloha D-HR je stále nedostatočná predovšetkým v oblasti prijímania zamestnancov, školení organizovaných obchodnými jednotkami a riadenia dovoleniek a absencií.

8.

Celkovo ECB implementovala väčšiu časť svojej politiky ľudských zdrojov na všetkých úrovniach podľa postupov, ktoré zaviedla. Napriek tomu boli odhalené nedostatky súvisiace s uplatňovaním nekonzistentných a nejednotných pravidiel pre výpočet miezd, prideľovanie prémií, prijímanie zamestnancov a odbornú prípravu. Najvýznamnejším nedostatkom bola nízka miera dodržiavania pravidiel pre čerpanie dovoleniek a absencií.

9.

Dvor audítorov ECB odporúča:

—

viac sa zamerať na komplexnosť svojej politiky ľudských zdrojov a pravidelnejšie ju revidovať a aktualizovať s ohľadom na vývoj v porovnateľných medzinárodných organizáciách,

—

posilniť funkciu kontroly na ústrednej úrovni v oblasti ľudských zdrojov, aby sa zabezpečilo rovnaké uplatňovanie politiky ľudských zdrojov v celej ECB, a zaviesť systém hodnotenia výkonnosti v oblasti ľudských zdrojov prostredníctvom kľúčových ukazovateľov výkonnosti a rozhodujúcich ukazovateľov úspechu,

—

vyriešiť problémy súvisiace s dovolenkami a absenciami pomocou zvýšenej kontroly, jasnejšej komunikácie a lepšieho definovania zodpovednosti.

10.

Dvor audítorov vykonal audit následných opatrení zameraný na kontrolu projektov (5) a obstarávanie a riadenie externých služieb (6).

11.

Kontrola na ústrednej úrovni sa vykonáva len pri IT projektoch a týka sa len zdrojov IT. Kontrolu ostatných projektov vykonávajú príslušné obchodné jednotky len na miestnej úrovni, a to bez nezávislého druhého stupňa kontroly týchto činností v štádiu určovania priorít, schvaľovania a monitorovania. V roku 2004 predstavoval percentuálny podiel omeškaní pri takmer polovici projektov kontrolovaných na centrálnej úrovni viac než 20 % v porovnaní s pôvodným časovým plánom.

12.

Nový administratívny obežník týkajúci sa pravidiel ECB pre obstarávanie bol vydaný v septembri 2003. Ďalej bol vypracovaný prototyp databázy, ktorý umožňuje zaznamenať všetky výnimky z pravidiel pre obstarávanie pri obstarávaní v hodnote nad 10 000 EUR a pri všetkých veľkých nákupoch (v hodnote nad 250 000 EUR). ECB ešte stále neuskutočnila kontrolu kvality práce konzultantov a dodávateľov na centrálnom monitorovacom stupni ani na decentralizovanom stupni.