7.10.2005   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 249/1

I – V

I – II

III

IV – V

1 – 2

3 – 18

3 – 5

6 – 8

9 – 11

12 – 14

15

16 – 18

19 – 22

19 – 20

21 – 22

23 – 74

23 – 40

23 – 30

23 – 27

28 – 29

30

31 – 37

31 – 33

34

35 – 36

37

38

39 – 40

41 – 74

41 – 46

42 – 44

45 – 46

47 – 68

47

48 – 51

52 – 55

56 – 62

63 – 68

69 – 71

72 – 74

75 – 89

75 – 83

84 – 89

ADB

—

The African Developement Bank (Africká rozvojová banka)

AFD

—

Agence Française de Développement (Francúzska rozvojová agentúra)

AKT

—

Krajiny Afriky, Karibiku a Tichomoria, signatári Dohody z Cotonou

CFAA

—

Country Financial Accountability Assessment (hodnotenie finančnej zodpovednosti krajiny)

CPAR

—

Country Procurement Analytical Review (hodnotiaca správa o verejnom obstarávaní)

DFID

—

UK-Department for International Development (Britské ministerstvo pre medzinárodný rozvoj)

ERF

—

European Development Fund (Európsky rozvojový fond)

EMCP

—

Expenditure Management and Control Programme (program riadenia a kontroly výdavkov)

FRA

—

Fiduciary Risk Assessment (odhad fiduciárneho rizika)

HIPC

—

Highly Indebted Poor Country (vysoko zadĺžené chudobné krajiny)

HOAP

—

Harmonisation of Overseas Audit Practice (harmonizácia zámorských audítorských postupov)

IBW

—

Brettonwoodské inštitúcie (SB a MMF)

IFAC

—

International Federation of Accountants (Medzinárodná federácia účtovníkov)

ISA

—

International Standards on Auditing (medzinárodné audítorské štandardy)

MMF

—

Medzinárodný menový fond

MoU

—

Memorandum of Understanding (dohoda o partnerstve)

NIP

—

Národný indikatívny program

NKI

—

Najvyššia kontrolná inštitúcia

OECD

—

Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj

PAF

—

Performance Assessment Framework (rámec hodnotenia výkonov)

PARPA

—

Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta (akčný plán znižovania absolútnej chudoby)

PEFA

—

Public Expenditure Financial Accountability (verejné výdavky a finančná zodpovednosť)

PEMFA

—

Public Expenditure Management Financial Accountability (riadenie verejných výdavkov a finančná zodpovednosť)

PER

—

Public Expenditure Review (prehľad verejných výdavkov)

PETS

—

Public Expenditure Tracking Survey (kontrola verejných výdavkov)

PFMA

—

Public Finance Management Assessment (hodnotenie riadenia verejných financií)

PPARP

—

Viacročný podporný program na znižovanie chudoby

PRGF

—

Poverty Reduction and Growth Facility (systém hospodárskeho rastu a znižovania chudoby)

PRSP

—

Poverty Reduction Strategy Paper (strategický dokument na znižovanie chudoby)

PSCAP

—

Public Service Capacity Building Programme (program na posilnenie kapacít verejnej služby)

ROSC

—

Report on the Observance of Standards an Codes (správa o dodržiavaní noriem a predpisov)

SB

—

Svetová banka

SISTAFE

—

Sistema de Administração Financeira do Estado (systém finančnej správy štátu)

TOFE

—

Tableau des Opérations Financières de l’État (tabuľka finančných operácií štátu)

VF

—

Verejné financie

I.

V posledných rokoch významne vzrástol rozsah priamej a necielenej rozpočtovej podpory, ktorá dosiahla približne jednu pätinu podpory financovanej z ERF. Priama a necielená podpora má viaceré dôležité výhody – predovšetkým je to prispôsobenie a zjednodušenie (pozri body 9 – 11) – predstavuje však aj určité riziko. Toto riziko sa odlišuje od ostatných druhov podpory (pozri body 12 – 13), pretože sa vzťahuje na rozsiahlejšie ciele a vyplatené peňažné prostriedky splývajú s príjmami jednotlivých krajín, ktoré ich potom vynakladajú podľa svojich vlastných systémov riadenia. Tieto riadiace systémy sú vo všeobecnosti slabé. Filozofiou rozpočtovej podpory je pomôcť prijímateľským štátom toto riziko obmedziť a umožniť im, aby oni sami riadili svoj rozvoj, zameraný na hospodársky rast a boj proti chudobe. Väčšina investorov sa čím ďalej tým viac zaujíma o túto formu pomoci, ktorá sa podstatne odlišuje od tradičnej podpory projektov (pozri bod 11).

II.

Komisia súhlasí s vyplácaním rozpočtových podpôr krajinám, ktorých systémy riadenia sú slabé, pod podmienkou, že budú realizované reformy na ich zlepšenie (pozri body 28 – 29), pričom ide o dlhodobý proces. Vyvinula preto nástroje, ktorých cieľom je nielen stanoviť počiatočný odhad kvality riadenia verejných financií a navrhovaných reforiem, ale aj hodnotiť vývoj tohto riadenia a napredovanie reforiem.

III.

Cieľom tohto auditu je preskúmať, ako Komisia v rokoch 2003 až 2004 riadila inherentné riziko spojené s verejnými financiami v rámci rozpočtovej podpory (pozri bod 12) a ako sa ubezpečila o kvalite hospodárenia s verejnými financiami a účinnosti reforiem zavedených prijímateľským štátom (pozri body 19 – 20). Audit sa týkal predovšetkým programov priamych a necielených rozpočtových podpôr z ERF poskytovaných v rámci Dohody z Cotonou a opieral sa o kontroly vykonané v centrále a v piatich krajinách (pozri body 21 – 22).

IV.

Nástroje na analýzu a monitorovanie uplatňované v koordinácii s ostatnými investormi, najmä Svetovou bankou a Medzinárodným menovým fondom, poskytujú pomerne úplné informácie, ktoré umožňujú Komisii náležite reagovať. Napriek tomu je potrebné ich skvalitniť, a to tak ich koncepciu (pozri body 23 – 27 a 42 – 46), ako aj ich realizáciu (pozri body 31 – 37 a 47 – 68). Nedostatky v koncepcii sa vyskytujú na úrovni určenia diagnostiky a nedostatočne kompletných a informatívnych monitorovacích správ a realizácia týchto nástrojov nie je dostatočne lokálne koordinovaná s ostatnými investormi a v potrebnej miere sa neopiera o parlamenty, ani o najvyššie kontrolné inštitúcie prijímateľských krajín.

V.

Dvor audítorov Komisii odporúča:

1.

V roku 2000 Dvor audítorov preskúmal, ako Komisia plní odporúčania v oblasti čerpania finančných prostriedkov poskytovaných krajinám AKT (1) v rámci rozpočtovej podpory a viazaných na podporu štrukturálnych úprav. Komisia medzitým nahradila tento spôsob pomoci rozpočtovou podporou, ktorá v súčasnosti predstavuje viac než štvrtinu celkových podpôr z 9. ERF (pozri tabuľku A v prílohe 1).

2.

Parlament (2) a Rada (3) uznávajú výhody rozpočtovej podpory. Vážne sa zaoberajú organizáciou svojej kontroly a vyzývajú Komisiu, aby dôsledne dodržiavala článok 61 ods. 2 Dohody z Cotonou (pozri bod 18) a aby v koordinácii s ostatnými investormi zabezpečila dôkladné monitorovanie vývoja riadenia verejných financií prijímateľských krajín a napredovania reforiem zameraných na zlepšenie riadenia.

3.

Rozpočtová pomoc je vyplácaná do rozpočtov prijímateľských krajín na zmiernenie nedostatku ich domácich zdrojov. Predstavuje de facto podporu ich platobnej bilancie a verejných financií. V súčasnosti je rozpočtová podpora, ktorú vypláca Komisia, hlavne „priama“ a „necielená“. V tabuľke B prílohy 1 je zobrazená dôležitosť tejto podpory v celkovom objeme podpôr financovaných z ERF. V tabuľke C prílohy 1 sú rozpočtové podpory rozdelené podľa jednotlivých krajín.

4.

Podpora je „priama“, pretože ide priamo do rozpočtu bez toho, aby bola viazaná na pridelenie devíz na najdôležitejšie dovozy z krajín. Tento mechanizmus už spravidla nie je potrebný, pretože mena prijímateľských krajín je takmer vždy konvertibilná a voľne zameniteľná.

5.

Je „necielená“, pretože sa bez rozdielu zamieša s ostatnými rozpočtovými príjmami a nie je viazaná na špecifické výdavky, na rozdiel od cielených rozpočtových podpôr, pri ktorých sú prostriedky ERF vyplatené na osobitné účty a na ich čerpanie je potrebný podpis vedúcich delegácie, aby bolo možné identifikovať ich použitie. Takéto podpory sú vymedzené (4) pre prípady, keď je v krajinách veľmi napätá finančná situácia.

6.

Hlavnými cieľmi rozpočtovej pomoci sú hospodársky rast a znižovanie chudoby, a to v súlade s Miléniovými rozvojovým cieľmi OSN (5).

7.

Vo väčšine príslušných štátov AKT sú tieto ciele spracované do strategického dokumentu na znižovanie chudoby (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP), ktorý vypracúva príslušná krajina a schvaľujú ho hlavní investori. Tento dokument stanovuje v strednodobej perspektíve hlavné smery, ktoré daná krajina prijala na zníženie chudoby obyvateľstva.

8.

Reformy riadenia verejných financií sú jedným z aspektov globálnej stratégie boja proti chudobe a priamych a necielených rozpočtových podpôr financovaných z ERF. Vzhľadom na dynamický prístup Komisie (pozri bod 28) sa tieto reformy stávajú samy o sebe dôležitým cieľom rozpočtovej podpory.

9.

Priama a necielená rozpočtová podpora umožňuje Komisii vstúpiť priamo do problematiky riadenia štátnych rozpočtov zavedením trvalého dialógu s jednotlivými krajinami o reformách zameraných na zlepšenie tohto riadenia. Peniaze daňového poplatníka sú hybnou pákou zlepšenia kvality a účinnosti všetkých vnútroštátnych rozpočtových príjmov a výdavkov. Toto zlepšenie uľahčuje celkový rozvoj a je na prospech podpôr pre rôzne formy projektov financované investormi.

10.

Rozpočtová pomoc by mala umožniť, aby si ju krajiny privlastnili vo väčšej miere než podporu vyplácanú na rozličné projekty. Začlenením tejto podpory do rozpočtu je navyše de facto kontrolovaná národným parlamentom.

11.

Rozpočtová pomoc umožňuje výrazne zjednodušiť výdavkové postupy tým, že znižuje ich počet. Keďže sa podpora rozpustí v štátnom rozpočte, čerpá sa podľa postupov plnenia rozpočtu danej krajiny, zatiaľ čo projekty, ktoré majú inak svoje výhody, sú spravidla realizované mimo rozpočet (6) prijímateľskej krajiny a riadia sa špecifickými postupmi jednotlivých investorov (7) (pozri schému 1).

12.

Po vyplatení priamej a necielenej rozpočtovej podpory prijímateľským krajinám sa táto podpora čerpá podľa vnútroštátnych rozpočtových postupov a peniaze európskeho daňového poplatníka sú tak vystavené spravidla vysokému riziku. Investori poznajú a akceptujú tieto riziká pod podmienkou, že sú realizované reformy zamerané na zlepšenie týchto vnútroštátnych rozpočtových postupov.

13.

Reformy verejných financií predstavujú dlhodobý proces. Investori investujú do budúcnosti a akceptujú vyplácanie podpory v dĺžke niekoľkých rokov do vyvíjajúceho sa systému, ktorý okamžite neposkytuje dostatočné záruky transparentnosti, spoľahlivosti a efektívnosti

14.

Závislosť týchto rozpočtov na vonkajšej pomoci vrátane ERF (pozri tabuľku D prílohy 1) okrem iného ovplyvňuje predvídateľnosť a bezpečnosť príjmov prijímateľských krajín. Systém podmienených a variabilných splátok tento problém v niektorých prípadoch podčiarkuje.

15.

Komisia realizuje svoju priamu a necielenú rozpočtovú podporu spravidla prostredníctvom trojročných programov. Peniaze sa vyplácajú v polročných alebo ročných splátkach po tom, čo Komisia zhodnotí dodržiavanie vopred stanovených všeobecných podmienok (ktoré sa týkajú celého programu) a špecifických podmienok (ktoré sa týkajú jednej splátky). Niektoré splátky sú variabilné a ich výška sa počíta na základe ukazovateľov výkonnosti.

16.

V článku 67 ods. 1, 3 a 4 Dohody o partnerstve AKT-ES podpísanej v Cotonou dňa 23. júna 2000 (Dohoda z Cotonou), na základe ktorej je spravovaný 9. ERF, sa stanovuje, že štáty AKT, ktoré chcú byť príjemcami rozpočtovej podpory, musia začať ekonomicky dôležité a sociálne a politicky únosné makroekonomické alebo odvetvové reformy. V praxi to znamená, že ak tieto reformy podporuje niektorý program brettonwoodských inštitúcií (Bretton Woods Institutions – BWI), je táto podmienka automaticky splnená.

17.

Podľa článku 61 ods. 1 písm. c) Dohody z Cotonou, podpora je priama pre štáty AKT s konvertibilnou a voľne zameniteľnou menou.

18.

V článku 61 odsek 2 Dohody z Cotonou sa stanovuje, že „Priama rozpočtová pomoc na podporu makroekonomických a odvetvových reforiem sa poskytne, ak:

19.

Cieľom tohto auditu je preskúmať, ako Komisia v rokoch 2003 – 2004 riadila inherentné riziko spojené s verejnými financiami pri tomto type podpôr, čiže ako sa ubezpečovala o kvalite riadenia verejných financií a účinnosti reforiem realizovaných prijímateľským štátom. To znamená, že Dvor audítorov skúmal, či jednak počas rozhodovania o financovaní programov, jednak od začiatku realizácie týchto programov:

20.

Účelom tohto auditu napriek tomu nie je vyjadriť sa k tomu, či je vhodnejšie používať rozpočtovú podporu alebo financovať projekty, ani hodnotiť dosah rozpočtovej podpory na znižovanie chudoby. Napokon, cieľom auditu nie je ani kontrolovať riadenie a reformu verejných financií prijímateľských krajín, aj keď na základe analýzy dokumentov a na základe rozhovorov a kontrol na mieste dospel Dvor audítorov k určitým zisteniam o stave verejných financií a o napredovaní reforiem v týchto krajinách (pozri body 69 – 71).

21.

Kontroly boli vykonané v centrálnych oddeleniach Komisie a informácie boli poskytnuté Svetovou bankou a Medzinárodným menovým fondom (MMF). Kontrola bola vykonaná v piatich krajinách AKT (pozri tabuľku 1), v ktorých Dvor audítorov počas svojich misií (9) preskúmal prebiehajúce programy priamej a necielenej rozpočtovej podpory. Výberom krajín je zaručená rozmanitosť tradičných riadiacich postupov verejných financií a dobré pokrytie (zo zemepisného a hodnotového hľadiska) rozpočtových podpôr financovaných Komisiou.

Tabuľka 1

Programy preskúmané v piatich kontrolovaných krajinách

22.

V každej kontrolovanej krajine boli preskúmané dohody a správy vypracované delegáciou. Bola vykonaná krížová kontrola týchto dokumentov so správami ostatných investorov a vlády a porovnanie so situáciou zistenou v hlavných útvaroch, ktoré zasahujú do riadenia verejných financií na rozličných úrovniach: plánovanie a plnenie rozpočtu, predkladanie účtov, vnútorné a vonkajšie kontroly (12).

23.

Úrad pre spoluprácu EuropeAid (EuropeAid), Generálne riaditeľstvo pre rozvoj (DEV) a Generálne riaditeľstvo pre medzinárodné vzťahy (RELEX) zostavili „Metodickú príručku pre plánovanie a realizáciu rozpočtových podpôr v tretích krajinách“ (ďalej len „príručka“), ktorá okrem iného vychádza z predchádzajúcich odporúčaní Dvora audítorov (13). Aj na rok 2005 je príručka hlavným referenčným dokumentom v tejto oblasti a oproti predchádzajúcej situácii predstavuje výrazný pokrok. Po jej revízii boli napriek tomu zistené určité nedostatky týkajúce sa počiatočného zhodnotenia stavu verejných financií.

24.

V príručke nie je kladený dostatočný dôraz na domáce príjmy ani na príjmy štátnych podnikov, ktoré je potrebné brať do úvahy (14) takisto ako výdavky. Zlepšenie vyberania a vymáhania domácich príjmov, ktoré sa môže javiť menej nákladné a s rýchlejšou účinnosťou ako redukcia nepravidelných výdavkov, rovnakou mierou znižuje potreby vonkajšej pomoci a poplatníkov by malo viac motivovať k tomu, aby vyžadovali od vnútroštátnych orgánov informácie o používaní týchto príjmov.

25.

Schéma návrhu financovania obsahuje príliš stručný zoznam informácií, ktoré majú byť zahrnuté do hodnotenia verejných financií. V príručke by mal byť návrh detailnej štruktúry tohto hodnotenia, ktorá by mohla byť rovnaká ako štruktúra monitorovacích správ delegácií (pozri bod 42).

26.

V časti schémy použitej na vypracovanie návrhov financovania, ktorá sa zaoberá oprávnenosťou prijímateľskej krajiny, je vynechaný odkaz na článok 61 ods. 2 Dohody z Cotonou (pozri bod 18).

27.

Okrem toho od vydania príručky v marci 2002 rôzne útvary Komisie zaslali delegáciám asi desať pokynov. Z tohto dôvodu je súbor inštrukcií zameraných na realizáciu operácií rozpočtovej podpory rozmanitý. Bolo by užitočné čo najskôr dokončiť prebiehajúcu aktualizáciu príručky a v pravidelných intervaloch urobiť konsolidáciu najnovších aktualizácií (15).

28.

Podmienky, ktoré sú uvedené v článku 61 ods. 2 Dohody z Cotonou, Komisia interpretuje dynamickým spôsobom. Zastáva názor, že nedostatky v riadení verejných financií v okamžiku rozhodovania o financovaní nebránia spusteniu programu rozpočtovej pomoci, ak vôľa k reformám a samotné reformy sú považované za dostatočné. Komisia teda neberie do úvahy len počiatočný stav systémov riadenia verejných financií, ale aj smer, ktorý sa krajina uberá (16). Veľa iných investorov, vrátane brettonwoodských inštitúcií, zohľadňuje aj perspektívy zlepšenia systémov riadenia verejných financií a neodvoláva sa len na prahovú hodnotu alebo absolútnu úroveň kvality.

29.

Takáto interpretácia, ktorou je možné zväčšiť rozsah pôsobnosti systému, následne zvyšuje riziko spojené s použitím peňazí európskeho daňového poplatníka, pretože sa používajú vnútroštátne rozpočtové procedúry prijímateľských krajín. Týmto výkladom je zaručené ešte prísnejšie monitorovanie situácie a vývoja riadenia verejných financií danej krajiny.

30.

Smer, ktorým sa krajina uberá, ani predpokladaný ďalší priebeh v danej krajine nie je v programoch priamej rozpočtovej podpory dostatočne zdôraznený. V príručke nie je stanovené, že každý návrh a každá dohoda o financovaní musí zaručovať a zreteľne zdôrazňovať logiku a previazanosť medzi:

31.

Vo všeobecnom meradle sú počiatočné hodnotenia, ktoré sa týkajú riadenia verejných financií, pomerne kompletné (17). Opierajú sa o analýzy a hodnotenia vypracované spolu s ostatnými investormi – najmä brettonwoodskými inštitúciami (IBW) – a vnútroštátnymi orgánmi (pozri prílohu 2 a body 43 – 44) a poskytujú prehľad najdôležitejších nedostatkov v oblasti riadenia verejných financií. Spravidla berú do úvahy perspektívy zlepšenia s odkazom na plán reforiem (18) krajiny (pozri rámček 1).

Rámček č. 1 – Súvislosť s plánom reforiem prijímateľskej krajiny

32.

Základné informácie sú spravidla obsiahnuté v návrhoch a dohodách o financovaní, ale príliš roztrúseným spôsobom. V návrhoch a dohodách o financovaní nie sú systematicky uvedené dôvody, ktoré vedú k záveru, že bol dodržaný článok o kvalite verejných financií, a to napriek nedostatkom zisteným v počiatočnom hodnotení ich riadenia (pozri bod 39). Je potrebné pridŕžať sa lepšie formalizovanej a štruktúrovanej prezentácie, aby sa výbor ERF (22) a Komisia pri procese rozhodovania o financovaní mali možnosť ubezpečiť, že významné nedostatky sa zohľadnili.

33.

Vládne programy reforiem systematicky nezahŕňajú všetky reformy – začaté, plánované alebo také, ktoré je treba naplánovať – nevyhnutné na zavedenie dostatočne transparentného, spoľahlivého a efektívneho riadenia verejných financií. V rámci dialógu s vnútroštátnymi orgánmi by Komisia mala zabezpečiť vypracovanie komplexného plánu reforiem s vymedzením priorít, doplneného o realistický rozvrh, ktorý bude pravidelne prehodnocovaný. Toto strednodobé a dlhodobé plánovanie je obzvlášť dôležité v kontexte, v ktorom je fluktuácia riadiacich pracovníkov v Komisii (v centrále a v delegáciách) a v prijímateľských krajinách tak vysoká, že počas doby trvania reforiem sa na riadiacich postoch vymenia viacerí pracovníci.

34.

Programy Komisie neberú dostatočne na vedomie problém korupcie (23), ktorý bol identifikovaný – najmä Svetovou bankou – ako hlavná prekážka boja proti chudobe. Je zrejmé, že samotné zlepšenie riadenia verejných financií prispieva k redukcii korupcie. Napriek tomu je nutné venovať osobitnú pozornosť problému korupcie. Hoci ide o chúlostivú a náročnú tému, je v partnerstve so suverénnymi štátmi a s podporou organizácií špecializujúcich sa na túto oblasť (24) potrebné zmerať rozsah tohto javu, ktorý sa často člení do viacerých kategórií, a pochopiť jeho fungovanie, aby bolo možné prijať vhodné opatrenia, ktoré by vlády mali začleniť do svojich programov reforiem.

35.

Inštitucionálne podpory uvedené v kontrolovaných dohodách o financovaní naozaj prebiehajú v koordinácii s ostatnými investormi buď explicitne v dohode, alebo počas ich neskoršej realizácie. Tieto podpory však nie vždy zapadajú do globálneho plánu inštitucionálnych podpôr (25), v ktorom sú vymedzené financovania poskytnuté jednotlivými investormi (pozri rámček č. 2).

Rámček č. 2 – Inštitucionálne podpory uvedené v dohodách o financovaní

36.

Globálny podporný program umožňuje vypočítať potreby, ktoré môžu byť úspešne financované z prostriedkov ERF. Komisia by mala zaistiť, aby bol zavedený plán s predbežným rozvrhom, ktorý by zahŕňal všetky potrebné akcie vrátané tých, pre ktoré ešte nebolo nájdené finančné krytie.

37.

Neboli predložené odporúčania vedúcich delegácie tak, ako sú uvedené v príručke (28). Okrem iného sa počíta s tým, že vedúci delegácií budú požiadaní, aby do polročných monitorovacích správ zahrnuli syntézu ich celkového názoru, čo je čiastočne výsledkom rovnakého postupu. V oboch prípadoch je zaujímavé formálne získať výslovné stanovisko od tých, ktorí sú v úzkom a stálom kontakte s realitou danej krajiny. Komisia by teda mala vo svojej príručke toto ustanovenie ponechať a dbať nad jeho uplatňovaním.

38.

Všetky nedostatky ovplyvňujúce riadenie verejných financií, ktoré Dvor audítorov zistil pri výkone auditu v kontrolovaných krajinách, Komisia identifikovala, s výnimkou Čadu, kde kontrola odhalila problém nedoplatkov (29), o ktorom investori zjavne nevedeli.

39.

Komisia sa po priaznivom stanovisku výboru ERF rozhodla schváliť všetkých päť preskúmaných programov, a to i napriek nedostatkom v riadení verejných financií, ktoré boli zistené v príslušných krajinách, čo znamená, že považovala smer, ktorým sa krajina uberá, za uspokojujúci. Takýto názor by mal byť lepšie podložený argumentmi, pričom by sa malo zdôrazniť, akým spôsobom sa tieto nedostatky majú prostredníctvom plánu reforiem napraviť (pozri bod 30).

40.

Počiatočnú situáciu riadenia verejných financií krajín AKT spravidla charakterizuje mnoho nedostatkov. V niektorých kontrolovaných krajinách bola Komisia jedným z prvých poskytovateľov úveru, ktorý prevzal toto riziko (pozri rámček 3 a tabuľku E a F prílohy 1). Vždy tu však prebiehal nejaký program MMF.

Rámček č. 3 – Situácia ostatných investorov v oblasti necielenej rozpočtovej podpory v piatich kontrolovaných krajinách

41.

Hlavnými nástrojmi určenými na monitorovanie vývoja riadenia verejných financií sú monitorovacie správy delegácií a ukazovatele výkonnosti.

42.

V príručke sa uvádza, že delegácia zabezpečuje monitorovanie rámca verejných financií a podáva o tom správu centrálnym oddeleniam Komisie (31). Delegácie dostali pokyny, v ktorých sa spresňuje, že polročné monitorovacie správy musia obsahovať opis situácie (podľa zadanej osnovy) a prehľad o monitorovaní reformy verejných financií (32). Pokyny sú užitočným riadiacim nástrojom, ale na základe výsledkov ich prvého použitia (pozri body 47 – 68) je zrejmé, že by sa mohli vylepšiť a doplniť prostredníctvom:

43.

Tieto správy sa opierajú o audity a hodnotenia uskutočnené investormi a vnútroštátnymi orgánmi, ktoré sa výrazne vyvíjajú. Konkrétne Komisia v koordinácii s ostatnými investormi – najmä Svetovou bankou – rozvíja nový rámec hodnotenia systémov riadenia verejných financií v rámci PEFA (pozri prílohu 2), aby ním nahradila existujúce nástroje.

44.

Tento rámec hodnotenia je v súčasnosti v testovacom štádiu asi v tridsiatich krajinách (z toho 18 AKT). Komisia sa uchádza o miesto lídra v štrnástich krajinách (35). Investori by teda od roku 2005 mali mať skúsenosti, ktoré by im umožnili priniesť požadované zlepšenia, aby bol rámec prijatý a operatívny. Po preskúmaní rámca hodnotenia boli navrhnuté niektoré zlepšenia (pozri bod 7 prílohy 2).

45.

Komisia používa pri realizácii programov rozpočtovej pomoci ukazovatele výkonnosti (pozri prílohu 3), ktoré merajú vývoj kvality verejných financií a sektorových výsledkov a ktorých cieľom je predovšetkým podnietiť prijímateľský štát, aby zlepšoval riadenie verejných financií, čím by ovplyvnil kalkuláciu rozsahu variabilných splátok. Príručka obsahuje mnoho presných údajov týkajúcich sa výberu a použitia ukazovateľov výkonnosti. Na začiatku roka 2005 začala Komisia uvažovať o ich zlepšení.

46.

Použité ukazovatele výkonnosti nepokrývajú všetky aspekty začatých reforiem, pretože by sa stali príliš ťažkopádnymi a neriaditeľnými. Je preto dôležité zdôvodniť, prečo boli zvolené práve tieto ukazovatele, a jasne stanoviť oblasti, ktoré neboli pokryté ukazovateľmi, a spresniť, či je to preto, že boli považované za ukazovatele s nízkou prioritou, či nebolo možné identifikovať náležité ukazovatele alebo či základné údaje potrebné na kalkuláciu ukazovateľov nie sú vierohodné, a v takom prípade by mohli byť zabezpečené v budúcnosti.

47.

Prvé monitorovacie správy (36) delegácií v piatich kontrolovaných krajinách sa príliš často obmedzujú na statickú analýzu riadenia verejných financií, ktorá je väčšinou kvalitná a je v súlade s osnovou, ktorú poskytla centrála. Tieto správy sú nekompletné, pretože v nich okrem iného chýba tabuľka o monitorovaní reformy verejných financií (pozri rámček 4). Centrálne oddelenia, ktoré zakaždým neposkytovali delegáciám jasné inštrukcie o tom, aké opatrenia majú byť vykonané, by ich mali viac využívať.

Rámček č. 4 – Monitorovacie správy v piatich kontrolovaných krajinách

48.

Ukazovatele výkonnosti sa prerokúvajú s vládou (ktorá spolupodpisuje dohodu o financovaní) a spravidla sa koordinujú s ostatnými investormi. V jednotlivých krajinách sa veľmi rôznia povaha a počet ukazovateľov týkajúcich sa riadenia verejných financií, a teda ich schopnosť podporiť napredovanie reforiem.

49.

Ukazovatele miery pridelených rozpočtových prostriedkov a plnenia rozpočtu, ktoré sa skôr približujú ukazovateľom sektorového vstupu, keď sa uplatňujú na daný sektor, sa dajú pomerne ľahko zmerať, no na podnietenie štátov AKT, aby zlepšovali vierohodnosť, transparentnosť a efektívnosť svojho riadenia, nie sú najúčinnejšie. Ukazovatele z Etiópie, Mozambiku a Zambie sú v tomto ohľade skôr slabé. Naopak, Niger a Čad (38) vykazujú povzbudzujúcejšie ukazovatele (pozri rámček 5).

Rámček č. 5 – Ukazovatele výkonnosti týkajúce sa riadenia verejných financií zahrnuté do dohôd o financovaní piatich kontrolovaných krajín

50.

Kvalita informácií obsiahnutých v dohodách o financovaní napokon nie je vždy uspokojujúca, pokiaľ ide o ukazovatele. Pre každý ukazovateľ by bolo vhodné pravidelne spresňovať odôvodnenia, definíciu, metódu výpočtu a informačné zdroje tak, ako to je v prípade dohody o financovaní s Nigerom.

51.

Rovnako by bolo užitočné, aby Komisia v roku 2005 zvážila „podmienenosti“ a zahrnula do príručky pokyny ohľadom objemu variabilných splátok a ukazovateľov výkonnosti verejných financií (pozri body 4 – 5 prílohy 3).

52.

V príručke sa právom zdôrazňuje nutnosť pracovať čo možno najkoordinovanejšie s ostatnými investormi.

53.

Koordinácia medzi investormi existuje jednak medzi ich centrálami a jednak medzi ich miestnymi zastúpeniami v každej krajine AKT. U každého investora sa musí spájať s dobrou komunikáciou medzi týmito dvoma úrovňami. Koordinácia medzi centrálami pri otázkach týkajúcich sa monitorovania výkonnosti verejných financií je celkom dobre zorganizovaná vo forme partnerstva PEFA (pozri body 42 – 43) (43), v ktorom Komisia zohráva vedúcu úlohu.

54.

Miestna koordinácia je spravidla uspokojivá, ale nie vždy dostatočne štruktúrovaná (pozri rámček 6). Neustále sa vyvíja, pretože na vybudovanie siete závislej od dobrovoľného členstva všetkých investorov, ktorí v čoraz väčšom množstve dostávajú rozpočtovú podporu, je potrebný čas. Komisia úzko spolupracuje s brettonwoodskými inštitúciami, ktoré majú veľký vplyv a majú k dispozícii rozsiahle zdroje. Z piatich kontrolovaných krajín je koordinácia najpokročilejšia v Mozambiku, ktorý má v tejto oblasti pomerne dlhotrvajúcu skúsenosť (pozri prílohu 4).

Rámček č. 6 – Koordinácia medzi investormi v piatich kontrolovaných krajinách

55.

Komisia nedisponuje kompletnými informáciami o rozpočtových podporách, ktoré prijímateľským krajinám poskytujú a vyplácajú ostatní investori. Tieto informácie sa ťažko získavajú, pretože nie je zjednotený pojem rozpočtovej podpory a chýbajú informácie od niektorých investorov.

56.

Úspech reforiem riadenia verejných financií vyžaduje, aby si ich krajiny osvojili na všetkých úrovniach, od úradníka, ktorý musí dodržiavať nové postupy, až po najvyššie štátne orgány, inak hrozí nesprávna aplikácia postupov alebo dokonca obchádzanie postupov. Toto prisvojenie závisí okrem iného od kvality vzťahov medzi investormi a vnútroštátnymi orgánmi, najmä vládou, parlamentom a najvyššou kontrolnou inštitúciou (NKI).

57.

Vláda ako partner Komisie a spolupodpisovateľ programov rozpočtovej podpory je hlavným aktérom pri zostavovaní a realizovaní reforiem zameraných na zlepšenie riadenia verejných financií.

58.

Parlament zohráva dôležitú úlohu v napredovaní týchto reforiem, najmä reforiem týkajúcich sa rozpočtového plánovania, ako aj skúmania kontrolných správ NKI. Je mimoriadne dôležité čo najviac dbať o to, aby parlamenty plnili tieto úlohy v záujme svojej krajiny, a nie výlučne pod tlakom investorov. Podľa samotnej Komisie práve v krajinách, v ktorých sa parlament zapojuje najviac, je zaznamenaný najvýraznejší pokrok.

59.

NKI je vonkajším kontrolórom povereným hodnotením plnenia rozpočtu a vierohodnosti ročnej účtovnej závierky. Hoci vo väčšine krajín AKT bude trvať roky, než bude NKI schopná naplno si plniť svoje úlohy, je nevyhnutné sústavne informovať investorov o výsledkoch práce NKI (44) a zabezpečiť pritom, aby nebola príliš úzka spojitosť medzi týmito výsledkami a rozsahom vyplatenej podpory.

60.

Dialóg s vládou je vo všeobecnosti formalizovaný a uspokojivý (45). Na druhej strane spolupráca národných parlamentov a dialóg s NKI (pozri rámček 7) sú často nedostatočné z dôvodu slabých kapacít, ako aj ich postoja k vládam a investorom.

Rámček č. 7 – Príklady nedostatočného dialógu s najvyššími kontrolnými inštitúciami

61.

Komisia musí v koordinácii s ostatnými investormi pokračovať v rozvíjaní metodiky zameranej na poskytnutie náležitej inštitucionálnej podpory pre NKI (47) a zaviesť podobnú podporu pre parlamentné výbory pre financie a rozpočtovú kontrolu.

62.

Vláda, ktorá podlieha kontrole parlamentu a NKI, nemusí byť nevyhnutne tou najpovolanejšou na to, aby diskutovala o opatreniach zameraných na posilnenie jej kapacít. V dôsledku toho je potrebné, aby sa na rokovaniach s krajinami, ktoré prebiehajú prostredníctvom ich vlády, prediskutoval spôsob, akým by Komisia mohla bližšie spolupracovať s týmito dvoma inštitúciami.

63.

Kontroly viedli k zisteniu, že ľudské zdroje, ktoré sa zaoberajú monitorovaním reforiem verejných financií, boli niekedy nedostatočné.

64.

Príslušní zamestnanci sú vo väčšine prípadov ekonómovia (čo je rovnako prípad miestnych zástupcov ostatných investorov). Takýto profil je síce vhodný, ale zaslúžil by si diverzifikáciu, ak má delegácia k dispozícii niekoľko zamestnancov pridelených na rozpočtovú podporu.

65.

Vedúci príslušných jednotiek považujú zdroje centrálnych oddelení za nedostatočné. Dvor audítorov zastáva názor, že v hre sú také čiastky a téma je natoľko dôležitá, že by odôvodňovali zmenu v tejto oblasti a že racionalizácia použitia disponibilných zdrojov by umožnila zlepšiť situáciu (48).

66.

Niektoré úlohy, ako napríklad analýza návrhov financovania a monitorovacích správ delegácií, by mali byť systematicky usporiadané zavedením kontrolných zoznamov (49), aby sa zabezpečil úplný a jednotný charakter vykonaných prác a uľahčila ich prehľadnosť.

67.

Komisia by mala pokračovať v snahe o zintenzívnenie vzdelávania svojich zamestnancov v oblasti verejných financií (50).

68.

Napokon je potrebné rozšíriť výmenu skúseností, ako aj identifikáciu a šírenie najlepších postupov, organizovaných medzi delegáciami západnej Afriky, na ostatné regióny.

69.

Kontroly v uvedených piatich krajinách neodhalili výrazné odchýlky medzi informáciami poskytnutými Komisiou a situáciou zistenou na mieste (s výnimkou problému uvedeného v bode 38).

70.

Systémy riadenia verejných financií sa vyznačujú viacerými nedostatkami (51), ktoré sú často na úrovni miestnych správnych orgánov ešte výraznejšie, a rozpočtová podpora je naďalej vystavená vysokému riziku zneužitia. Na obmedzenie tohto rizika však už prebiehajú mnohé významné reformy a snahy prijímateľských krajín v tejto oblasti sú zreteľné. Bol zaznamenaný pokrok v rozpočtovom plánovaní (je previazanejší so stratégiou znižovania chudoby); v oblasti plnenia príjmov (52) a výdavkov (najmä zjednodušené a veľakrát informatizované obehy, racionálnejšie riadenie štátnej pokladnice a prísnejšie pravidlá verejného obstarávania); predkladaní účtov (rýchlejšie) a vo vnútorných a vonkajších kontrolách (pozri rámček 8).

Rámček č. 8 – Hlavné reformy v oblasti riadenia verejných financií prebiehajúce v roku 2004 v piatich kontrolovaných krajinách

71.

Vzhľadom na rozsah a komplexnosť vyžadujú tieto reformy veľa času, o to viac, že v dôsledku všeobecne nedostatočných kapacitných zdrojov správnych orgánov poverených realizáciou týchto reforiem vznikajú časté oneskorenia. Je ešte príliš skoro na to, aby sme mohli konštatovať výraznejšie trvalé výsledky, hoci monitorovanie vykonávané najmä Komisiou viedlo skôr k pozitívnym predbežným výsledkom.

72.

Každá dohoda o financovaní je zmluvou, ktorá zaväzuje Komisiu a prijímateľské krajiny. Vývoj kvality riadenia verejných financií prijímateľskej krajiny môže viesť k tomu, že Komisia zaujme štyri typy reakcií. Komisia môže program jednostranne pozastaviť, po dohode s príslušnou krajinou ho modifikovať, reagovať v rámci plnenia programu a môže ovplyvniť zameranie nasledujúceho programu. Reakcie Komisie sú primerané a v súlade s jej dynamickým prístupom (pozri bod 28). Komisia napríklad pozastavila vyplatenie prvej splátky (fixnej) vo výške 20 miliónov EUR Čadu z dôvodu prerušenia programu MMF (53).

73.

Ak je vyplácaná variabilná splátka nižšia než stanovené maximum, zostatok zostáva pridelený prijímateľskej krajine, čím sa znižuje podnetný charakter variabilných splátok. Bolo by preto účinnejšie stanoviť, aby zostatky boli pre krajinu nevratné.

74.

Keďže reformy riadenia verejných financií sú strednodobým alebo dlhodobým procesom, každé predĺženie programu by malo byť príležitosťou na úpravu zásad podmienenosti rozpočtovej podpory (predbežné podmienky, ukazovatele a rovnováha variabilných splátok) v závislosti od dosiahnutého pokroku a nových priorít. Je príliš skoro nato, aby bolo možné spozorovať, aké budú v tomto štádiu reakcie v piatich kontrolovaných krajinách.

75.

Dvor audítorov môže v nadväznosti na svoj audit poskytnúť na otázky položené v bode 19 nasledujúce odpovede.

76.

Komisia stanovila metodický rámec, ktorý jej umožňuje ohodnotiť počiatočný stav riadenia verejných financií prijímateľských krajín, ako aj jeho vývoj (pozri body 23 a 41). Tento rámec, ktorý predstavuje v porovnaní s predchádzajúcou situáciou určitý pokrok, je napriek tomu neúplný (pozri body 24 a 26) a nedostatočne presný (pozri bod 25). Neprispieva k objasneniu previazanosti a logiky podporných programov (pozri bod 30). Príručka nie je aktualizovaná (pozri bod 27). Inštrukcie týkajúce sa monitorovacích správ sú takisto neúplné, aj keď Komisia už tento dokument výrazne zlepšila (pozri bod 42).

77.

Tento metodický rámec bol v počiatočnej fáze uplatňovaný celkom uspokojivo, hoci v dostatočnej miere nebola zohľadnená korupcia, neexistovali odporúčania vedúcich delegácie a niekedy ani globálny rámec inštitucionálnej podpory (pozri body 31 – 37). Menej uspokojivá je situácia vo fáze monitorovania, keď sú správy delegácií príliš statické a nekompletné a ukazovatele výkonnosti niekedy nedostatočne podnetné (pozri body 47 – 51).

78.

Uskutočňovanie týchto postupov je zložité a chúlostivé, pretože sa uplatňujú v suverénnych štátoch, pre ktoré je zvládnutie reforiem kritériom úspechu. Komisia môže tento úspech presadzovať, ale nemôže ho ovládať.

79.

Ani Komisia neovláda koordináciu medzi investormi, hoci v rámci tejto koordinácie zohráva rolu hýbateľa na úrovni centrál, predovšetkým so Svetovou bankou, v rámci PEFA (pozri body 43). V krajinách AKT je však koordinácia naďalej veľmi náročná, čo môže ohroziť najmä plnenie rámca hodnotenia PEFA v teréne.

80.

Informácie, na základe ktorých boli prijaté rozhodnutia o financovaní – a informácie prezentované v monitorovacích dokumentoch – zodpovedajú skutočnosti. Z toho vyplýva, že Komisia spravidla dobre pozná nedostatky oslabujúce systémy riadenia verejných financií (pozri body 38 a 69 – 71).

81.

Rozhodnutia o financovaní a reakcie Komisie v priebehu programov sú primerané vzhľadom na jej dynamický výklad článku 61 ods. 2 Dohody z Cotonou (pozri bod 28) s tým, že takýto výklad zvyšuje prinajmenšom krátkodobé riziko, a preto je o to nevyhnutnejšie zaistiť prísne monitorovanie zo strany Komisie.

82.

Tieto rozhodnutia sú na druhej strane nedostatočne zdôvodnené (pozri bod 39). Z návrhov a dohôd o financovaní jasne nevyplýva previazanosť medzi zistenými nedostatkami v riadení verejných financií, vládnymi programami reforiem, inštitucionálnou podporou potrebnou na realizáciu týchto reforiem a nástrojmi monitorovania, vrátane predbežných podmienok a ukazovateľov výkonnosti (pozri bod 30). Skutočnosť, že nie je jasne ukázaná previazanosť a perspektíva, v kombinácii s nedostatočne formalizovanou a štruktúrovanou prezentáciou neposkytujú výboru ERF záruku, že sú zohľadnené všetky nedostatky (pozri body 32 – 33).

83.

Reformy sprevádzajúce priame a necielené rozpočtové podpory sú časovo veľmi náročné. Je ešte príliš skoro na to, aby sme mohli konštatovať výraznejšie trvalé výsledky, hoci monitorovanie vykonávané práve Komisiou ukazuje skôr pozitívne predbežné výsledky (pozri body 69 – 71). Riziká, ktorým je rozpočtová podpora vystavená (pozri bod 12) a ktoré znepokojujú Parlament a Radu (pozri bod 2), teda zostávajú vo veľkej miere aktuálne. Nasledujúce odporúčania by mali napomôcť lepšie riadenie týchto rizík.

84.

Komisia by mala aktualizovať svoju metodickú príručku pre plánovanie a realizáciu rozpočtovej podpory v tretích krajinách tým, že do nej zapracuje jednotlivé pokyny vydané od marca roku 2002 (pozri bod 27) a uskutoční potrebné zlepšenia, aby v rámci každého programu podpory zabezpečila predovšetkým previazanosť medzi zistenými nedostatkami, reformami zameranými na ich zlepšenie, inštitucionálnou podporou a nástrojmi monitorovania (pozri bod 30). Okrem toho je potrebné viac zohľadňovať problematiku súvisiacu s domácimi príjmami, vrátane tých, ktoré pochádzajú zo štátnych podnikov (pozri bod 24), ako aj problematiku korupcie (pozri bod 34). Rovnako je potrebné do príručky zapracovať nutné zlepšenia týkajúce sa monitorovacích správ delegácií (pozri bod 42).

85.

Komisia by mala formálnejším a štruktúrovanejším spôsobom dokázať, že existuje súlad s článkom 61 ods. 2 Dohody z Cotonou, a jasne formulovať dôvody, ktoré ju viedli k názoru, že smer, ktorým sa prijímateľská krajina vydala, je uspokojujúci, pričom brala do úvahy nedostatky riadenia verejných financií skonštatované v počiatočnom hodnotení (pozri body 39 – 40).

86.

Komisia by mala používať ukazovatele výkonnosti, ktoré skutočne podnecujú prijímateľské krajiny k napredovaniu v reformách a ktoré by boli viac orientované na výsledky zobrazujúce zlepšenie riadenia (pozri bod 49).

87.

Komisia musí urobiť všetko, čo je v jej silách, aby presadila rámec hodnotenia výkonu verejných financií vypracovaný v rámci PEFA (pozri bod 43). Táto dôležitá snaha o koordináciu medzi investormi sa musí byť zlepšiť s prihliadnutím na výsledky získané po ukončení testovacej fázy, ako aj na pripomienky Dvora audítorov (pozri bod 7 prílohy 2), predovšetkým na návrh týkajúci sa kontrolných testov. Je dôležité, aby investori tento rámec v blízkej dobe schválili a plnili, a to najmä tí investori, ktorí sa podieľajú na tomto partnerstve.

88.

Mala by sa posilniť koordinácia medzi miestnymi zástupcami investorov v oblasti realizácie odhadov, hodnotení a auditov, realizácie inštitucionálnej podpory a uplatňovania podmienok a ukazovateľov výkonnosti, keďže každý investor si udržuje svoju slobodu rozhodovania, pokiaľ ide vyplácanie týchto podpôr (pozri bod 54).

89.

Vzťahy s orgánmi prijímateľských krajín by sa mali sústavne rozvíjať a rozširovať okrem vládnej úrovne i na parlamenty a najvyššie kontrolné inštitúcie, ktorých kapacity musia byť posilnené, aby boli schopné uskutočňovať reformy, ktoré sa ich týkajú, a kontrolovať tie reformy, ktoré vyplývajú z výkonnej moci. Na tento účel je potrebné, aby sa na rokovaniach s krajinami, ktoré prebiehajú s vládou príslušného štátu, prediskutoval spôsob, akým by Komisia mohla bližšie spolupracovať s parlamentom a NKI (pozri body 55 – 62).

7.10.2005   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 249/38