22.3.2005   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 72/1

I – IX

1 – 14

1 – 5

6 – 14

15 – 63

15 – 38

15 – 18

19 – 26

27 – 38

39 – 63

39 – 42

43 – 55

56 – 60

61 – 63

64 – 73

74 – 82

AKT

Štáty africkej, karibskej a tichomorskej oblasti

ALAT

Miestny pracovník technickej pomoci

CRIS

Spoločný informačný systém Relex

DEV

Generálne riaditeľstvo pre rozvoj

EAMR

Správa o riadení vonkajšej pomoci

ES

Európske spoločenstvo

EDF

Európsky rozvojový fond

EuropeAid

Úrad pre spoluprácu EuropeAid

F & C

Financie a zmluvy (finančná a kontraktačná jednotka)

FR

Finančné nariadenie

HQ

Ústredie

IAS

Oddelenie vnútorného auditu

NGO

Mimovládna organizácia

OLAS

Systém účtovníctva on-line

RAC

Záväzky, ktoré je potrebné zmluvne dohodnúť („Restant à contracter“)

RAL

Platobné záväzky („Restant à liquider“)

RELEX

Generálne riaditeľstvo pre vonkajšie vzťahy

SINCOM

Systém účtovníctva Komisie

TAO

Úrad technickej pomoci

I.

V máji 2000 oznámila Komisia zásadnú reformu riadenia svojho programu vonkajšej pomoci, ktorej hlavným cieľom bolo uskutočniť radikálne zlepšenia v oblasti kvality a rýchlosti poskytovania vonkajšej pomoci ES a garantovať spoľahlivé finančné postupy. Kľúčovou zložkou reformy bolo rozsiahle prenesenie úloh a zodpovedností za riadenie vonkajšej pomoci na delegácie Komisie. V dôsledku reformy zodpovedajú delegácie za prípravu projektov, uzatváranie zmlúv a finančnú a technickú realizáciu projektov a získali značné ľudské a technické zdroje. Prenesenie právomocí má významné dôsledky pre ústredné oddelenia Európskeho úradu pre spoluprácu EuropeAid (ďalej len „EuropeAid“), ktorý sídli v Bruseli, pretože ich rola sa presunula z priameho riadenia projektov na monitorovanie a podporu delegácií (pozri odseky 1 – 5).

II.

Dvor audítorov navštívil delegácie a ústredné oddelenia v Bruseli s cieľom preskúmať, či Komisia úspešne zvládla proces prenesenia právomocí a či takéto prenesenie riadenia na delegácie začína prinášať očakávané výsledky (vzhľadom na to, že v delegáciách fungoval systém preneseného riadenia len krátko) (pozri odseky 6 – 14).

III.

Prenesenie zodpovednosti za riadenie pomoci na 78 delegácií si vyžadovalo zásadnú reorganizáciu oddelení Komisie v oblasti vonkajšej pomoci. Je to pozoruhodný úspech, pretože do leta 2004 bolo riadenie prenesené takmer na všetky delegácie (pozri odseky 15 – 17).

IV.

Proces prenesenia právomocí, ktorý riadila Komisia, možno označiť za úspešný, aspoň pokiaľ ide o samotné delegácie. Napriek tomu Komisia v plánovacej fáze nezohľadnila rad prvkov, ktoré mohli uľahčiť kontrolu prenesenia právomocí, a viacerým problematickým otázkam musí venovať zvýšenú pozornosť (pozri odsek 18).

V.

Delegácie boli z celkového hľadiska dostatočne pripravené na systém preneseného riadenia, hoci majú problémy s obsadzovaním pracovných miest a školením zamestnancov. Ústredné oddelenia sa v dôsledku chýbajúcich analýz a konzultácií pripravili o niečo horšie. Delegácie naďalej potrebujú značnú podporu, aby sa mohli pripraviť na svoje nové povinnosti. Ústredie im však túto podporu nemôže poskytnúť, pretože znalosti v jednotlivých špecifických odboroch sú čím ďalej tým viac rozptýlené na geografických riaditeľstvách v dôsledku znižovania stavu zamestnancov v ústredných oddeleniach EuropeAid. Napriek tomu, že ústredné oddelenia vyvinuli niekoľko kontrolných nástrojov a poskytli delegáciám významnú pomoc, v oboch oblastiach existuje priestor na určité zlepšenia (pozri odseky 19 – 38).

VI.

Pokiaľ ide o výsledky prenesenia právomocí, je po menej než dvoch rokoch od prenesenia riadiacich právomocí stále príliš skoro na posúdenie plánovaného zrýchlenia a skvalitnenia vonkajšej pomoci ES. Okrem toho v dôsledku zavedenia neúplného súboru ukazovateľov výkonnosti v počiatočnej fáze prenesenia riadenia je zložité zmerať pokrok dosiahnutý pri plnení hlavných cieľov (pozri odseky 39 – 42, 48 – 51, 53, 56 a 57).

VII.

Zdá sa, že vo väčšine navštívených delegácií je proces prenesenia riadenia na správnej ceste a mieri k naplneniu stanovených cieľov. Rozšírenie zdrojov prevádzkových útvarov delegácií a prítomnosť zamestnancov finančnej a kontraktačnej jednotky priamo na mieste prispievajú k rýchlemu a kvalitnému riadeniu projektov. V dôsledku toho sú delegácie schopné lepšie riešiť nastolené problémy, majú častejšie kontakty s príjemcami pomoci a ostatnými zúčastnenými stranami a lepšie rozumejú miestnym podmienkam, rizikám a príležitostiam. Postupy finančného riadenia zavedené v rámci prenesenia právomocí sú vo všeobecnosti spoľahlivé, ale vyžadujú si ďalšie zlepšenia v oblasti finančného monitorovania implementačných agentúr (pozri odseky 43, 46, 54, 58, 61 a 62).

VIII.

Aktuálne výsledky prenesenia právomocí nie sú z hľadiska rýchlosti a zlepšovania kvality riadenia projektov na úrovni očakávaných výsledkov. Spôsobujú to predovšetkým problémy s náborom kvalifikovaných zamestnancov a optimálnym využívaním ich znalostí, ťažkosti ústredných oddelení pri poskytovaní podpory delegáciám, nedostatočné systémy finančných informácií a zložité postupy (pozri odseky 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 a 63 ).

IX.

Na základe pripomienok a záverov Dvora audítorov sa prijali tieto hlavné odporúčania:

1.

V máji 2000 zverejnila Komisia zásadnú reformu riadenia svojho programu vonkajšej pomoci (1), vychádzajúcu zo zásad obsiahnutých v Bielej knihe, ktorá sa týka všeobecnej reformy Komisie (2). Ako uvádza Komisia, hlavným cieľom reformy je radikálne zlepšiť rýchlosť, kvalitu a profil vonkajšej pomoci ES. Konkrétnejšie, jej základným cieľom bude:

2.

Kľúčovou zložkou reformy je prenesenie právomocí, t. j. prevod úloh a povinností súvisiacich s riadením činností spolupráce financovanej ES z ústredia Komisie v Bruseli (t. j. EuropeAid) na jej delegácie v štátoch, ktoré sú prijímateľmi pomoci po celom svete (3). Konečná zodpovednosť ostáva stále na ústredí Komisie v Bruseli. Ďalšími dôležitými prvkami reformy sú: posilnenie viacročného programovania, integrácia projektového cyklu, vytvorenie jediného orgánu povereného realizáciou projektu (EuropeAid), vytvorenie spoločnej administratívnej kultúry v rámci oddelení pre vonkajšie vzťahy a opatrenia na zrušenie starých a spiacich záväzkov.

3.

Hlavná zásada vykonania prenosu právomocí bola formulovaná v oznámení z mája 2000 takto: „... všetko, čo možno lepšie riadiť a rozhodnúť na mieste v blízkosti pôsobiska, by sa nemalo riadiť a rozhodovať v Bruseli“. Teda najvýznamnejšie zmeny, ktoré vyplývajú pre delegácie z prenesenia právomocí, sú v zodpovednosti za určovanie projektov/programov a prípravu finančných návrhov (ktoré však schvaľuje ústredie), za zmluvné a finančné zabezpečenie a technickú realizáciu (4). Proces prenesenia právomocí sa súčasne využil na riešenie všeobecného problému nedostatočného personálneho obsadenia delegácií, aby im umožnil vykonávať konkrétne povinnosti efektívnejšie alebo prevziať riadiace funkcie, ktoré predtým vykonávali úrady technickej pomoci (TAO) (5).

4.

Prenesenie právomocí malo dôležitý dosah aj na útvary ústredia v Bruseli, pretože ich úlohy sa odvíjali plynulo od priameho riadenia projektov po sledovanie a podporu delegácií (vrátane koordinácie, kontroly kvality a zlepšovania pracovných postupov).

5.

Proces prenášania právomocí zasahuje všetky zemepisné oblasti pokryté programom vonkajšej pomoci Komisie bez ohľadu na to, či bol financovaný z rozpočtu Komisie, alebo z Európskeho rozvojového fondu. Prenesenie právomocí na 78 delegácií (6) bolo naplánované v troch „vlnách“, vždy po 20 až 30 delegáciách, na roky 2001 až 2003. Prvá skupina 21 delegácií pracuje v decentralizovanom systéme riadenia od začiatku roku 2002, druhá skupina 26 delegácií (vrátane úradu v Kábule) od konca roku 2002, resp. začiatku roka 2003 a tretia skupina 30 delegácií (všetkých v štátoch AKT) od konca roka 2003 alebo začiatku roka 2004. Prenesenie právomocí sa dotkne všetkých programov, ale ako prvé budú zasiahnuté zemepisné programy (7), po nich „horizontálne“ programy, napríklad bezpečnosť potravín, ľudské práva, spolufinancovania mimovládnych organizácií a regionálne programy (avšak s výnimkou humanitárnej pomoci, pri ktorej sa právomoci neprenášajú). Podľa údajov Komisie boli ku koncu roka 2003 v decentralizovanej správe finančné záväzky v celkovej výške 14 miliárd EUR, ktoré sa majú vyplatiť v súvislosti so zemepisnými programami. Táto suma predstavuje približne 72 % z celkovej sumy týchto finančných záväzkov.

6.

Audit Dvora audítorov sa zameral na dve hlavné otázky:

7.

Odpoveď na prvú otázku hľadal audit v spôsobe, akým sa delegácie pripravovali na prenesenie riadiacich právomocí a ako sa útvary v ústredí pripravovali na svoje úlohy v oblasti ich sledovania a podpory.

8.

Pokiaľ ide o druhú otázku, audit sa zvlášť zameral na výsledky v oblastiach zvyšovania rýchlosti, zlepšovania kvality pomoci a zabezpečovania spoľahlivých finančných postupov.

9.

Dvor audítorov pripúšťa, že v čase auditu (október 2003 až máj 2004) nebol ešte proces prenesenia právomocí ukončený a obdobie, počas ktorého delegácie pracovali v rámci preneseného riadenia, bolo naozaj krátke. Napriek tomu však Dvor audítorov uvážil, že príprava a realizácia prenosu právomocí od začiatku roku 2000 dostatočne pokročili na to, aby mohol vykonať audit a predložiť príslušné výsledky, najmä pokiaľ ide o proces prenesenia právomocí.

10.

Dvor audítorov, ako prvý krok, hľadal skôr náznaky zvýšenej angažovanosti pracovníkov delegácie v rôznych fázach a činnostiach projektového cyklu, než aby očakával, že už v takom krátkom čase nastali okamžité zlepšenia kvality. Z toho istého dôvodu nevenoval audit osobitnú pozornosť druhému najvýznamnejšiemu cieľu reformy, t. j. zvýšeniu efektívnosti a viditeľnosti pomoci ES.

11.

V súvislosti s týmto auditom bolo navštívených desať delegácií (8), z nich sedem patrilo do „prvej vlny“ delegácií a tri do „druhej vlny“, zatiaľ čo z „tretej vlny“ delegácií nevybral Dvor audítorov žiadnu, pretože sa predpokladalo, že tieto začnú pracovať s prenesenými právomocami riadenia najskôr až koncom roku 2003.

12.

Na úrovni ústredia sa uskutočnili rozsiahle pohovory v rámci EuropeAid (vrátane všetkých jeho zemepisných riaditeľstiev) a na generálnych riaditeľstvách pre vonkajšie vzťahy (RELEX) a rozvoj (DEV).

13.

Súbežne s auditom Dvora audítorov hodnotili oddelenia Komisie proces prenesenia právomocí. Návrh hodnotiacej správy dostal Dvor audítorov koncom roku 2003 bezprostredne po tom, ako Dvor audítorov skončil prvé kolo (šiestich) návštev delegácií. Dvor audítorov analyzoval správu, porovnal ju so svojimi zisteniami v tomto štádiu a konštatoval, že medzi hlavnými výsledkami týchto dvoch prešetrovaní (najmä pokiaľ ide o súvisiace hlavné rizikové faktory) niet významných rozdielov. Záverečná správa hodnotenia Komisie bola k dispozícii v máji 2004 (9).

14.

V roku 2003 vykonala Komisia hĺbkový audit na úrade EuropeAid. Tento audit mal odlišný účel, ktorého cieľom bolo poskytnúť prijateľné uistenie sa o funkcii vnútorného kontrolného systému EuropeAid, napriek tomu boli niektoré z jeho pripomienok relevantné pre audit Dvora audítorov, pretože potvrdili viaceré zistenia Dvora audítorov, najmä tie, ktoré sa týkali spoločného informačného systému Relex.

15.

Dôkladná príprava procesu prenesenia právomocí sa začala po oznámení Komisie v máji 2000. Zoznam kľúčových opatrení a termínov celého prípravného procesu prenesenia právomocí je v prílohe.

16.

Pôvodne sa plánovalo dokončiť proces prenesenia právomocí na všetkých 78 delegácií do konca roku 2003. V záujme lepšieho zvládnutia tohto procesu a v snahe poučiť sa zo skúseností boli delegácie rozčlenené do troch vĺn. Súčasťou prenosu právomocí na každú delegáciu boli rozhovory, pri ktorých sa posudzovali potreby delegácie, po nich nasledoval nábor a zaškolenie dohodnutých pracovníkov, rozšírenie kapacity úradu a zariadení IT a zriadenie počítačového pripojenia. Proces napĺňania týchto cieľov sa v každej delegácii sledoval s využitím akčných plánov. Navyše sa plánovali a realizovali zmeny personálneho obsadenia a štruktúry ústredia.

17.

Zo skúmania celého obdobia prípravy a z dostupnej dokumentácie o tomto období vyplýva, že počas jeden a pol roka od úradného rozhodnutia v máji 2000 do skutočného začiatku decentralizovaného riadenia v prvých delegáciách začiatkom roku 2002 vykonali najmä EuropeAid a generálne riaditeľstvá RELEX a DEV, koordinované osobitnou pracovnou skupinou (Devolution inter-service working group), rozsiahle plánovacie, konzultačné a realizačné práce. Odvtedy nasledoval podobný proces prípravy druhej a tretej vlny delegácií. V apríli 2004 fungovalo prenesenie právomocí v 66 delegáciách a ostávalo 12 delegácií tretej vlny, na ktoré sa mali preniesť právomoci do polovice roku 2004.

18.

Proces plánovania však nezačlenil viaceré prvky, ktoré mohli uľahčiť Komisii kontrolu nad výkonom prenosu právomocí. Napríklad, hoci súčasťou rozhodnutia Komisie z mája 2000 bol aj akčný plán, nespájal činnosti prenesenia právomocí s predpokladanými výsledkami. V oznámení Komisie z januára 2002 (10) sa odhadovali ročné náklady delegácií po úplnej decentralizácii v roku 2005 so 177 miliónmi EUR vyššie ako pred prenesením právomoci. V tomto odhade sa nezohľadnili úspory zo zníženia počtu pracovníkov ústredia. Vývoj sledovaných skutočných nákladov sa neporovnával s odhadovanými nákladmi spôsobom, ktorý by umožnil pochopiť celkový vývoj nákladov (a úrovní personálneho obsadenia) v delegáciách a v ústredí. Ďalšími takýmito chýbajúcimi prvkami, o ktorých sa hovorí ďalej v tejto správe, sú porovnávacie normy prideľovania zdrojov delegáciám (pozri odseky 19 až 21), globálny plán a vymedzenia novej úlohy ústredia (pozri odseky 27 až 28) a ukazovatele rýchlosti a kvality riadenia pomoci (pozri odseky 39 až 42).

19.

V novembri 2000 ústredie informovalo delegácie vybraté do prvej „vlny“ a požiadalo ich, aby pripravili a odhadli potreby ďalších zdrojov (napr. pracovníkov, kancelárskych priestorov, zariadenia). Podobne postupovalo aj pri delegáciách „druhej“ vlny v decembri 2001. Delegácie vedeli, že majú vziať do úvahy ukazovatele, ako je objem pomoci alebo počet projektov a platieb, ale aj určité obmedzenia, napr. miestne pracovné prostredie a kvalitu miestnej verejnej správy. Delegáciám nebola poskytnutá žiadna osobitná metodika, ktorá by vysvetľovala, ako sa majú tieto faktory transformovať pri posudzovaní ďalších potrebných zdrojov.

20.

Audit preukázal, že vo všeobecnosti delegácie neboli schopné vykonať analýzu vlastnými silami a predkladanie svojich požiadaviek nedokázali podložiť informáciami o spôsobe, akým k číslam dospeli. Rozšírenie kancelárskych plôch, počítačové vybavenie a iné kancelárske zariadenia sa odhadovali ľahšie, pretože sa všeobecne odvodzovali od odhadu pracovníkov.

21.

Hoci bez podpory osobitnej metodiky odhadovania požiadaviek na zdroje, medzi ústredím a delegáciami sa konali rozsiahle konzultácie, ktoré sa končili záverečným pohovorom medzi vedúcim delegácie a generálnymi riaditeľmi hlavných zúčastnených generálnych riaditeľstiev (RELEX, DEV a EuropeAid). Výsledkom tohto procesu bolo splnenie požiadaviek delegácie a značné zvýšenie počtu pracovníkov v delegáciách. Delegácie väčšinou dostali po dvoch úradníkoch a viacero pomocných pracovníkoch pre novú finančnú a kontraktačnú jednotku (F & C) a významne sa posilnila prevádzková jednotka alebo jednotky zodpovedné za kooperačnú činnosť (11).

22.

Ako súčasť procesu prípravy vykonalo ústredie dve samostatné previerky vo všetkých decentralizovaných delegáciách, aby sa ubezpečilo, že všetky základné podmienky sú splnené. Prvá previerka bola základom delegovania zodpovednosti riaditeľa EuropeAid za záväzky a platby na vedúceho delegácie. Druhou previerkou, ktorá bola spojená s návštevami delegácií, sa overovalo, že decentralizované riadenie prijateľne funguje.

23.

Zatiaľ čo delegácie navštívené počas auditu Dvora audítorov boli celkovo spokojné so zvýšením počtu pridelených miest, šesť z desiatich delegácií malo problémy s včasným obsadením týchto miest alebo s príslušnou praxou uchádzačov. Faktory, ktoré prispeli k vzniku tohto stavu, boli:

24.

Iné nevyhnutné zdroje, napr. kancelársku infraštruktúru, počítače a telekomunikačné zariadenia, až na malé výnimky, dostali delegácie bez väčších problémov.

25.

Veľké úsilie sa vynaložilo na zabezpečenie školenia pre pracovníkov delegácií. Jeho súčasťou bolo školenie úradníkov (najmä pracovníkov F & C) pred nástupom na miesta v delegácii, odborné kurzy, ktoré viedli v delegáciách pracovníci ústredia pre všetkých pracovníkov delegácií, kurzy špecializovaných školení na regionálnom základe. Predmetom školenia boli najmä finančné a zmluvné postupy Komisie, finančný informačný systém CRIS a zdokonaľovanie manažérskych schopností.

26.

Audit delegácií však ukázal, že napriek všetkému úsiliu vynaloženému na školenie, ktoré sa väčšinou považovalo za veľmi užitočné, stále ostávali nenaplnené potreby školenia, čiastočne z dôvodu pravidelnej rotácie pracovníkov a čiastočne pre neprimerané rozpočtové opatrenia vzťahujúce sa na miestne školenie a cestovné výdavky spojené so školením delegácií. V poslednom čase sa v dôsledku zníženia počtu pracovníkov ústredia musel zredukovať plánovaný program školenia na rok 2004 v ázijskom regióne. Medzi témy ďalšieho školenia delegácií, ktoré je žiaduce, patrí najmä systém CRIS, finančné nariadenia (FR) (14) a ich dôsledky, realizácia, sledovanie projektov a personálny manažment.

27.

Úrad EuropeAid bol zriadený v januári 2001. Podrobný opis úlohy ústredia v decentralizovanom prostredí však bol dostupný až v novembri 2002 (15) po seminároch v roku 2002 a ďalšom rozpracovaní v júli 2003 (16).

28.

Žiadny z uvedených dokumentov neobsahoval analýzu, ktorá by kvantifikovala zdroje ústredia potrebné na plnenie nových úloh a povinností po prenesení právomocí, napríklad sledovanie (pozri odseky 34 a 35) a podporu (pozri odseky 36 až 38). Hoci aj posudzovaniu potrieb delegácií chýbala kvantitatívna analýza primeranosti úrovní personálneho obsadenia delegácií vzhľadom na úlohy, ktoré majú plniť, posudzovanie bolo opakovaným procesom, ktorý vychádzal z rozsiahlych rokovaní a porád medzi delegáciami a ústredím a zabezpečoval delegácii vlastníctvo. Neporovnateľný s ním však bol proces posudzovania potrieb ústredia, ktorého účastníkmi boli vedúci jednotiek, a v dôsledku toho v ňom chýbala tak analýza, ako aj konzultácie.

29.

Oznámenie z januára 2002 o realizácii a financovaní prenesenia právomoci zabezpečilo financovanie pre 1 400 ďalších pracovníkov v delegáciách (vrátane 375 úradníkov), ale vôbec nenaznačilo, koľkí z nich budú premiestnení z ústredia. Napriek tomu je podľa údajov Komisie počet nových úradníckych miest pridelených v rámci decentralizácie len 154 (44 v prvej fáze v roku 2001 a 114 v druhej fáze v roku 2002). V rokoch 2003 a 2004 bolo z ústredia na delegácie presunutých 217 pracovných miest, hoci nie je jasné, na základe akého druhu analýzy bolo prijaté rozhodnutie o znížení počtu miest ústredia.

30.

Zemepisné riaditeľstvá EuropeAid museli v rokoch 2003 a 2004 prispieť k zníženiu počtu miest o 217 miest. Väčšina týchto znížení postihne tematické jednotky a finančné a kontraktačné jednotky. Audit ukázal, že v dôsledku toho niektoré tematické jednotky už neboli schopné poskytovať delegáciám účinnú podporu.

31.

Vzhľadom na svoje kvóty celkového znižovania počtu pracovníkov neboli tematické jednotky niekedy schopné ponúknuť miesto skúseným pracovníkom, ktorí sa vrátili z delegácií. Pracovníci ostávajúci v tematických jednotkách, ktorí boli predtým zodpovední za riadenie a spracovanie projektovej dokumentácie, sa nedokážu ľahko prispôsobiť novej úlohe poskytovať podporu, odvetvové znalosti a rady.

32.

Komisia nepovažovala za realistický globálny prístup k plánovaniu štruktúry ústredia a namiesto toho prijala pragmatický, evolučný prístup. Napriek tomu, že v čase auditu nejestvoval plán reštrukturalizácie EuropeAid, isté úvahy sa venovali myšlienke reorganizovania tematických jednotiek s cieľom sústrediť tematické odborné znalosti. Týmto spôsobom možno racionálnejšie a efektívnejšie odovzdávať delegáciám znalosti a skúsenosti ústredia.

33.

Porovnávacie posúdenie pracovného zaťaženia finančných a kontraktačných jednotiek rôznych riaditeľstiev EuropeAid ukázalo veľké rozdiely v pomeroch počtu pracovných miest k počtu a objemu výplat medzi jednotkami.

34.

S prenesením právomocí, najmä tých, ktoré sa týkajú realizácie programov spolupráce, na svoje delegácie sa úloha ústredia Komisie posúva smerom k monitorovaniu delegácií a k poskytovaniu podpory delegáciám, tak ako sa podrobne opisuje v dokumente EuropeAid „Mission statement, Responsabilités et tâches des services“ z júla 2003. S ohľadom na úlohu monitorovania využíva ústredie na sledovanie činností delegácií viaceré nástroje, z ktorých hlavné sú:

35.

Napriek tomu, že tieto monitorovacie nástroje poskytujú ústrediu užitočné informácie o výkonoch delegácií, vzhľadom na chýbajúce operačné pokyny nebýva príslušným pracovníkom vždy jasné, do akej hĺbky a v akom rozsahu majú tieto nástroje uplatňovať, a vyskytli sa problémy v týchto oblastiach:

36.

Nová úloha ústredia, ktorá popri monitorovaní vyplýva z prevedenia realizačných povinností na delegácie, spočíva v poskytovaní podpory delegáciám pri príprave, uskutočňovaní a vyhodnocovaní projektov. Zemepisné koordinačné jednotky v EuropeAid, podporované tematickými jednotkami, budú kontaktným miestom najmä pre požiadavky delegácií.

37.

Audit preukázal, že ústredie významne podporovalo delegácie napríklad v týchto oblastiach:

38.

Stále je však priestor na zlepšovanie prechodu ústredia na novú podpornú úlohu v decentralizovanom prostredí v týchto oblastiach:

39.

Oznámenie Komisie zo 16. mája 2000, týkajúce sa reformy riadenia externej pomoci, ustanovilo zavedenie ukazovateľov výkonnosti s cieľom merať napredovanie k cieľom reformy (urýchľovanie zavádzania reformy, zlepšovanie kvality riadenia pomoci a spoľahlivosť finančných postupov) a zabezpečiť, aby sa úspešnosť programov prestala posudzovať podľa čerpania pridelených rozpočtových prostriedkov v príslušnom roku.

40.

Viaceré ukazovatele prijala Komisia v roku 2001 hlavne na základe v tom čase dostupných finančných údajov. Medzi nimi boli záväzky a vyplatenia, súvisiace RAC a RAL, percentuálny podiel faktúr uhradených v lehote 60 dní, rozdelenie záväzkov a platieb v priebehu roka a počet rokov potrebných na dokončenie projektu.

41.

Uvedené ukazovatele budú pravdepodobne užitočné v dlhodobom výhľade a na globálnej úrovni, ale na doplnenie úplného obrazu o rýchlosti a kvalite prípravy a realizácie projektu v teréne by sa mali doplniť ďalšími ukazovateľmi. Koncom roka 2003 EuropeAid stále ešte zvažoval doplňujúce ukazovatele výkonu, ktoré by naplnili tento cieľ.

42.

Meškanie so zavedením spomenutých ukazovateľov spôsobilo ťažkosti pri zostavení východiskových referenčných údajov o situácii na začiatku prenosu právomocí (alebo na začiatku reformy). Navyše je ťažké určiť ukazovatele, ktoré oddelia dosah prenesenia právomocí od účinkov prvkov širšej reformy. A ďalej, ukazovatele budú pravdepodobne ovplyvnené aj inými podnetmi Komisie, napr. zavedením riadenia projektového cyklu, odvetvovými prístupmi alebo novými finančnými nariadeniami, no aj vývojom v krajinách, ktorým sa pomoc poskytuje, napr. zmenami v miestnom politickom prostredí alebo v kvalite vnútroštátnej verejnej správy.

43.

Dvor audítorov sa svojím auditom pokúsil preukázať prípadné zrýchlenie rôznych činností projektového cyklu, najmä prípravy finančných návrhov, uzatvárania zmlúv, úhrady faktúr a realizácie projektu, za ktoré teraz nesie osobitnú zodpovednosť delegácia. Prvá fáza projektového cyklu, t. j. fáza programovania, nie je predmetom auditu, pretože za tú stále zodpovedá ústredie napriek očakávanej väčšej zainteresovanosti delegácií.

44.

Hoci sa harmonogram pripravovaných projektov (tzv. pipeline schedule) úzkostlivo sleduje s cieľom zabezpečiť plnenie termínov, v niektorých prípadoch, keď delegácie prechádzali nevyhnutným vzdelávacím procesom, prenos právomocí spomalil prípravu projektov. Napríklad v roku 2003 musela delegácia ústredia pomáhať niektorým delegáciám v Ázii pripraviť vzory finančných návrhov, termíny sa museli odložiť a nakoniec sa vo štvrtom štvrťroku uzavrelo vyššie percento záväzkov než v predchádzajúcich rokoch (80 až 90 % v porovnaní s predchádzajúcimi asi 50 %).

45.

Viaceré delegácie, navštívené počas auditu, mali v roku 2003 osobitné problémy s prípravou nových finančných návrhov po zavedení nového nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahuje na všeobecný rozpočet od 1. januára 2003. Delegácie si neboli isté vo výklade a uplatňovaní nových ustanovení finančného nariadenia, ktoré sa vzťahovali na činnosti prijímajúcich krajín v rámci koncepcie „decentralizovaného riadenia“ pomoci. Opakované žiadosti o vysvetlenie nechalo ústredie bez odpovede, lebo predmet otázky bol v marci 2004, v čase druhého kola návštev auditu Dvora audítorov v delegáciách, očividne stále ešte predmetom štúdia. V dôsledku toho nebolo možné viaceré návrhy projektov dokončiť, pretože realizačné mechanizmy, ktoré sa mali aplikovať, neboli vyjasnené a nedosiahla sa o nich dohoda.

46.

Celkovo možno na základe návštev delegácií konštatovať, že rutinné postupy uzatvárania zmlúv a úhrady platieb zvládajú delegácie primerane. Hlavným faktorom, ktorý k tomu prispel, bola skutočnosť, že väčšie delegácie, najmä prvej vlny, prijali do svojich finančných a kontraktačných útvarov (F & C) náležite kvalifikovaných a skúsených pracovníkov, čo uľahčilo plynulé zavedenie základných finančných systémov a postupov.

47.

V krajinách, v ktorých vnútroštátna verejná správa zastáva dôležitú úlohu v procese uzatvárania zmlúv a platieb (21), býva zdržanie spôsobené verejnou správou niekedy vážnejším obmedzením urýchlenia realizácie projektu než omeškanie spôsobené delegáciou (22).

48.

Mnohé delegácie nesledujú vývoj určitých ukazovateľov merania času potrebného na úhrady alebo uzavretie zmlúv ani si zvyčajne nestanovujú v tomto ohľade iné osobitné ciele než dodržanie povinných lehôt stanovených vo finančnom nariadení, zmluvách alebo uverejnených postupoch verejného obstarávania (23).

49.

Informačné systémy CRIS a (pre EDF) OLAS, ktoré používajú delegácie, v zásade umožňujú výpočet času, ktorý bol potrebný na úhradu platby, ale kontroly vykonané v niekoľkých delegáciách ukázali mnohé chyby v prvotných údajoch (24). Spoľahlivosť výkonového ukazovateľa EuropeAid, ktorý predstavuje celkový podiel faktúr uhradených v lehote 60 dní, je preto neistá.

50.

Ukazovatele rýchlosti platieb spred decentralizácie nie sú dostupné. Preto sa uskutočnili ručné testy pri dvoch delegáciách, pričom sa vybralo viacero podobných platieb, z ktorých niektoré boli uhradené pred prenesením právomocí (a preto ich uhradilo ústredie) a niektoré po ňom, a porovnali sa časy potrebné na spracovanie platieb. Výsledky nič nedokázali, v prípade jednej delegácie ukázali zlepšenie (priemerný čas sa skrátil zo 61 dní pred decentralizáciou na 47 dní po nej), ale v prípade druhej delegácie nebola zrejmá žiadna zmena (priemerný čas bol rovnako okolo 50 dní).

51.

Mnohé delegácie mali ťažkosti v súvislosti s riadením platieb a zmlúv v dôsledku mnohých chýb zistených v údajoch, ktoré boli do systému finančných informácií CRIS zavedené pred jeho sprevádzkovaním v priebehu roku 2002.

52.

Postupy ES v oblasti verejného obstarávania a uzatvárania zmlúv sú zložité. Audit ukazuje, že pracovníci delegácie, projektový personál a úradníci miestnej štátnej správy majú vážne ťažkosti v tomto ohľade dokonca aj vtedy, keď je priestor na odchýlku alebo pružnejší výklad. Pre nedostatočný počet záujemcov alebo platných ponúk sa často musela vyhlásená verejná súťaž zrušiť a vyhlásiť znovu. Ústredie neschvaľuje vyňatie ľahko a v určitých prípadoch to dokonca vzhľadom na osobitné pravidlá, ktoré ustanovujú opakovať verejnú súťaž až do predloženia dostatočného počtu platných ponúk, ani nie je možné. V týchto prípadoch je príprava alebo realizácia projektov vážne ohrozená.

53.

Návštevy na úrovni delegácie ukázali, že merať účinok prenesenia právomocí na rýchlosť realizácie projektu ako celku nebude ľahké a že zatiaľ nebude možné vzhľadom na relatívnu krátkosť času, v priebehu ktorého delegácie fungujú s prenesenými právomocami (25). Pri viac ako polovici navštívených delegácií audit dospel k záveru, že kladné účinky decentralizácie sú znehodnotené inými faktormi.

54.

Podľa jedného spoločného zistenia audítorov pri návštevách realizácii projektu prospieva dostupnosť pracovníkov finančných a kontraktačných jednotiek v teréne a rozšírená kapacita prevádzkových jednotiek delegácií. Oba faktory prispievajú k lepšiemu pochopeniu miestnych podmienok a spoluvytvárajú lepšiu schopnosť riešiť akékoľvek problémy ovplyvňujúce projekty a programy. Pohovory s partnermi delegácií (vládnymi úradníkmi, projektantmi, zástupcami iných sponzorov) potvrdzujú zvýšenie výkonnosti delegácií po decentralizácii, ktorá umožňuje užšie styky s pracovníkmi delegácie a viac angažovanosti z ich strany.

55.

Obmedzenia, na ktoré táto správa poukazuje v súvislosti s prípravou delegácií a ústredia na prenesenie právomocí, však môžu eliminovať zlepšenia v zrýchlení v dôsledku decentralizácie (pozri odseky 23, 26, 35 písm. c) a odsek 38).

56.

Pokiaľ ide o druhý hlavný cieľ reformy a decentralizácie, t. j. o radikálne zlepšenie kvality vonkajšej pomoci ES, po menej ako dvoch rokoch decentralizovaného riadenia je príliš skoro snažiť sa vidieť celý možný účinok prenesenia právomocí na kvalitu pomoci v celom projektovom cykle. Vyžiada si aspoň štyri až päť rokov, kým bude uskutočnený významný počet projektov a programov pripravených po zavedení decentralizovaného riadenia.

57.

Navyše bude potrebné včas určiť najvhodnejší súbor ukazovateľov na zisťovanie kvality poskytovanej pomoci. Monitorovací systém zameraný na výsledky, ktorý Komisia v roku 2002 rozšírila na pokrytie všetkých regiónov dotknutých programami vonkajšej spolupráce ES, je určený na hodnotenie realizácie projektov alebo programov. Z dlhodobého hľadiska by mohli byť tieto posúdenia dôležitým ukazovateľom úrovne kvality pomoci ES a akéhokoľvek zvýšenia kvality pod podmienkou, že správy budú mať dôsledne štandardnú úroveň, aby boli porovnateľné v čase.

58.

Pozitívne faktory, na ktoré sa tu poukazuje v súvislosti s rýchlosťou realizácie projektu, majú svoju funkciu aj vo vzťahu k hľadisku kvality. Audit ukázal, že vo všetkých navštívených delegáciách existujú náznaky zvýšenej vnútornej schopnosti delegácií riešiť rôzne aspekty rozvojových činností, ktoré vedú k rozšíreniu styku s príjemcami pomoci a inými príslušnými stranami a k lepšiemu chápaniu miestnych podmienok a možností. Aj kontrola archívu, vykonaná počas auditu, potvrdila intenzívnejšiu účasť pracovníkov delegácie na činnostiach sledovania projektu, napr. pri preskúmavaní a pripomienkovaní pracovných plánov projektu a správ o činnosti.

59.

Na druhej strane existujú obmedzenia uvedené v tejto správe (pozri odsek 56), ktoré pravdepodobne znehodnocujú zlepšenia kvality dosiahnuté v dôsledku prenesenia právomocí.

60.

Navyše, vo väčšine navštívených delegácií bolo viacero kategórií pracovníkov (napr. samostatní experti, pracovníci ALAT, miestni zamestnanci) pracujúcich v prevádzkových jednotkách a spoločne zvládajúcich pracovné zaťaženie takým spôsobom, že každý z nich zodpovedal za niekoľko projektov. Táto prax nezabezpečuje optimálne využívanie rôznych druhov zdrojov, pretože znamená, že skúsenejší experti niekedy spotrebujú podstatnú časť svojho času na relatívne jednoduché administratívne úlohy.

61.

Z návštev delegácií v súvislosti s prenesením právomocí vyplýva názor audítorov doložený nálezmi viacerých súbežných finančných auditov vykonaných v tých istých delegáciách (26), že decentralizované vedenie vo všeobecnosti zabezpečilo spoľahlivé postupy finančného riadenia. Dosiaľ sa však dostatočne nerozvinulo finančné sledovanie realizačných organizácií. Hoci sa systém auditov realizačných organizácií od roku 2002 zlepšil, stále prebiehajú diskusie o prístupe a vo všeobecnosti najmä využívanie a ďalšie sledovanie správ audítorov nie je primerané tomu, aby bolo možné konštatovať, že je zabezpečená zákonnosť a regulárnosť transakcií, ktoré riadili realizačné organizácie.

62.

Existujú náznaky, že prenesenie právomocí má kladný účinok vedúci k zlepšeniam systémov dohľadu a kontroly. Včasné zriadenie finančnej a kontraktačnej jednotky pri delegácii, často obsadenej silným a skúseným tímom, viedlo v mnohých delegáciách k výraznému dôrazu na finančné postupy. Prispelo to k rýchlejšiemu riešeniu problému a k zlepšeniu záväzných postupov napr. zavedením štandardných dokladov alebo formátov kontrolných výkazov, obežníkov a usmernení, ktoré mala používať delegácia, ako aj projektový manažment. Prinajmenšom v dvoch navštívených delegáciách začali jednotky F & C riešiť problém sledovania realizačných organizácií a vyvinuli metódu externého auditu projektov, ktorého súčasťou bolo systematické sledovanie projektu.

63.

Existencia zložitých postupov (pozri odsek 52) a nevhodných usmernení vo finančných otázkach (pozri odsek 45) však mala v niektorých prípadoch opačný účinok na dosiahnutie iných dvoch cieľov, na zvýšenie rýchlosti a zlepšenie kvality pomoci.

64.

Decentralizácia s prevodom zodpovednosti za riadenie pomoci na 78 delegácií predstavovala najväčšiu reorganizáciu oddelení Komisie v oblasti vonkajšej pomoci. Jej uskutočnenie takmer vo všetkých delegáciách prevádzkovaných pod decentralizovaným vedením do leta 2004 je významný úspech (pozri odseky 15 až 17).

65.

Spôsob, akým Komisia riadila proces decentralizácie, možno považovať za pomerne úspešný, prinajmenšom pokiaľ ide o samotné delegácie. Do procesu plánovania však nezačlenila viacero prvkov, ktoré jej mohli uľahčiť kontrolovať tento proces, a niektoré problémové oblasti si vyžadujú ďalšiu pozornosť (pozri odsek 18).

66.

Vo všeobecnosti boli delegácie pomerne dobre pripravené na činnosť pod decentralizovaným vedením, hoci majú problémy s obsadením miest a napriek vynaloženému úsiliu ďalej pretrváva potreba školenia o systémoch financovania a riadení projektov (pozri odseky 19 až 26).

67.

Bez analýzy a konzultácie bola menej dobre naplánovaná príprava útvarov ústredia. Delegácie stále požadujú značnú podporu, prispôsobujúc sa svojej novej úlohe, a pre centrálne útvary je ťažké poskytovať delegáciám požadovanú podporu, pretože tematická odbornosť sa po znížení počtu pracovníkov ústredia poskromne rozptýlila na jednotlivé zemepisné riaditeľstvá (pozri odseky 27 až 33).

68.

Napriek tomu, že ústredie vyvinulo nástroje na sledovanie delegácií, ako sú správy o riadení vonkajšej pomoci (EAMR), jeho monitorovacia úloha a nástroje zatiaľ nie sú plne rozvinuté (pozri odseky 34 a 35).

69.

Podobne, napriek poskytovaniu výraznej pomoci delegáciám prostredníctvom školení, skupín podpory kvality, tematických sietí a technickej podpory pretrvávajú nedostatky pri zabezpečovaní usmernení a uspokojovaní potreby vzdelávania (pozri odseky 36 až 38).

70.

Stále je ešte priskoro, po menej ako dvoch rokoch decentralizovaného riadenia, vidieť plánované zlepšenia v rýchlosti a kvalite vonkajšej pomoci ES. Aj nedostatok úplného súboru ukazovateľov výkonu v začiatočnom štádiu procesu prenášania právomocí sťažuje meranie rýchlosti smerovania k hlavným cieľom. Komisia medzitým využíva najmä finančné údaje (napr. na úrovni záväzkov a výplat) ako ukazovatele rýchlosti, aj keď sa môžu odlišovať z dôvodov, ktoré nesúvisia s decentralizáciou alebo reformou a sú práve kritériami na posudzovanie pomoci ES, ktoré sa podľa reformy majú nahradiť inými (pozri odseky 39 až 42, 53, 56 a 57).

71.

Vo väčšine navštívených delegácií však sú náznaky, že decentralizované riadenie je na správnej ceste k dosiahnutiu stanovených výsledkov. Rýchlosti a kvalite projektového riadenia prospieva dostupnosť pracovníkov finančných a kontraktačných jednotiek v teréne a rozšírená kapacita prevádzkových jednotiek delegácií. Vedie to k lepšej schopnosti riešiť problémy v rámci delegácie, k rozširovaniu styku s prijímateľmi pomoci a inými príslušnými stranami a k lepšiemu chápaniu miestnych podmienok, rizík a možností. Spoľahlivé postupy finančného riadenia sú po decentralizácii všeobecne zabezpečené, ale zatiaľ nie sú dostatočne rozvinuté, pokiaľ ide o finančné monitorovanie realizačných organizácií (pozri odseky 54, 58, 61 a 62).

72.

Problémy náboru pracovníkov s vhodnou kvalifikáciou a využívanie tejto kvalifikácie optimálnym spôsobom, ťažkosti ústredia s poskytovaním podpory delegáciám, dosiaľ nevhodné finančné informačné systémy a zložité postupy predbežne obmedzujú očakávané výsledky decentralizácie riadenia v oblasti zvýšenia rýchlosti a kvality riadenia projektov (pozri odseky 52, 55, 59, 60 a 63).

73.

Existujú náznaky pravdepodobného krátkodobého spomalenia prípravy projektov, kým sa delegácie neprispôsobia svojim novým povinnostiam v tejto oblasti. Napriek istej nespoľahlivosti ukazovateľov rýchlosti úhrad vzhľadom na chyby vo východiskových údajoch sa delegáciám všeobecne darí včas uzatvárať zmluvy a uhrádzať platby. Stále však dochádza k závažnému zdržiavaniu mimo delegácie, spôsobenému napríklad štátnou správou alebo jednotkami riadenia projektov (pozri odseky 43 až 51).

74.

Mal by sa zaviesť systém vhodných ukazovateľov, založený na spoľahlivých východiskových údajoch, vzťahujúci sa tak na rýchlosť, ako aj na kvalitu poskytovanej pomoci, ktorý bude podľa vopred vypracovaných noriem merať pokrok medzi jednotlivými rokmi jednak na globálnej úrovni, jednak na úrovni jednotlivých delegácií.

75.

Skutočné ročné náklady decentralizácie by sa mali sledovať a porovnávať s plánovanými nákladmi.

76.

Komisia by mala zabezpečiť, aby jej náborové postupy, platy a ostatné podmienky zamestnávania boli atraktívne pre pracovníkov s vhodnou kvalifikáciou a aby sa splnili zvýšené personálne potreby jej delegácií.

77.

Tematické odborné znalosti v útvaroch ústredia by sa mali organizovať s cieľom zabezpečiť efektívnym spôsobom kvalitnú podporu delegácií.

78.

Monitorovacia úloha ústredia by sa mala rozvíjať zriadením porovnávacích noriem na posudzovanie personálnej úrovne delegácií, systematickejšou a konštruktívnou spätnou väzbou voči delegáciám a ďalším zdokonaľovaním finančných informačných systémov.

79.

Rozvinúť by sa mala podporná úloha ústredia najmä rozsiahlejším poskytovaním vysvetlení nového nariadenia o rozpočtových pravidlách (ktoré sa vzťahuje na všeobecný rozpočet), bezodkladným zabezpečovaním dostupného usmernenia v pracovnom jazyku delegácie a pokračovaním v uspokojovaní nenaplnených potrieb odborného vzdelávania.

80.

Komisia by mala zvýšiť svoje úsilie o postupné dobehnutie časových sklzov v realizácii projektu, ku ktorým došlo mimo delegácie na úrovni štátnej správy alebo projektových jednotiek, najmä sklzov v poukazovaní platieb.

81.

Dobrý príklad, ktorým sú niektoré decentralizované delegácie rozvíjajúce komplexný a systematický prístup k vonkajším auditom realizačných organizácií vrátane ich systematického sledovania, sa musí rozšíriť na všetky delegácie.

82.

V záujme optimalizácie výsledkov prenesenia právomocí by mala Komisia naďalej venovať osobitnú pozornosť zjednodušovaniu, harmonizácii a vyjasňovaniu finančných a zmluvných postupov.

—

Osobitná správa č. 21/2000 o riadení programov pomoci Komisie, najmä o programovaní štátu, príprave projektu a úlohe delegácií, odseky 51 – 53 (Ú. v. ES C 57, 22.2.2001, s. 1).

—

Osobitná správa č. 1/98 týkajúca sa dvojstrannej finančnej a technickej spolupráce s nečlenskými stredomorskými štátmi, odsek 39 (Ú. v. ES C 98, 31.3.1998, s. 1).

—

Osobitná správa č. 3/97 týkajúca sa decentralizovaného systému uskutočňovania programu PHARE, odseky 2.13 až 2.22 (Ú. v. ES C 175, 9.6.1997, s. 4).

—

Výročná správa 1997, odsek 5.23 (Ú. v. ES C 349, 17.11.1998, s. 1).