I – Úvod

II – Právny rámec

III – Okolnosti predchádzajúce sporu

IV – Návrhy účastníkov konania a konanie pred Súdnym dvorom

V – Analýza

A – Argumentácia účastníkov konania

B – Stav relevantnej judikatúry a určenie uplatniteľného testu

C – Vznik, obsah a všeobecná štruktúra DPS

D – Rozvojová spolupráca v práve Únie a kvalifikácia DPS

E – O pridaní právnych základov týkajúcich sa dopravy

F – O pridaní právneho základu týkajúceho sa životného prostredia

G – O pridaní právneho základu týkajúceho sa readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín

1. Obsah DPS

2. Migrácia a politika rozvojovej spolupráce

3. Článok 26 DPS z hľadiska predchádzajúcej praxe

4. Súčasná prax v oblasti readmisných dohôd

H – O zachovaní časových účinkov zrušeného rozhodnutia

VI – O trovách

VII – Návrh

1.

Touto žalobou Európska komisia žiada Súdny dvor, aby zrušil rozhodnutie Rady 2012/272/EÚ zo 14. mája 2012 o podpise Rámcovej dohody o partnerstve a spolupráci medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Filipínskou republikou na strane druhej v mene Únie ( 2 ) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) v rozsahu, v akom Rada Európskej únie pridala právny základ týkajúci sa dopravy, readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín a životného prostredia.

2.

Článok 26 Rámcovej dohody o partnerstve a spolupráci medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Filipínskou republikou na strane druhej (ďalej len „DPS“) ( 3 ), nazvaný „Spolupráca v oblasti migrácie a rozvoja“ a vložený do hlavy V týkajúcej sa spolupráce v oblasti migrácie a práce v námornej doprave, znie takto:

„1.   Zmluvné strany opätovne potvrdzujú dôležitosť spoločného riadenia migračných tokov medzi ich územiami. S cieľom posilniť spoluprácu zúčastnené strany vytvoria mechanizmus pre komplexný dialóg a konzultácie o všetkých otázkach súvisiacich s migráciou. Obavy z migrácie musia byť zahrnuté do národných stratégií/národného rozvojového rámca hospodárskeho a sociálneho rozvoja krajín pôvodu, tranzitu a cieľových krajín migrantov.

2.   Spolupráca medzi zúčastnenými stranami vychádza z posúdenia konkrétnych potrieb, vykonaného na základe vzájomných konzultácií, ako aj z dohody medzi zúčastnenými stranami, a bude sa realizovať v súlade s príslušnými platnými právnymi predpismi Únie a platnými vnútroštátnymi právnymi predpismi. Bude sa zameriavať predovšetkým na:

3.   V rámci spolupráce v tejto oblasti a bez toho, aby bola dotknutá potreba chrániť obete obchodovania s ľuďmi, sa zúčastnené strany ďalej dohodli, že:

Ak dotknutá osoba nevlastní riadne doklady totožnosti, ani iné dôkazy o svojej štátnej príslušnosti, Filipíny resp. členský štát ihneď požiada príslušné diplomatické alebo konzulárne zastupiteľstvo, aby zistilo jej štátnu príslušnosť, v prípade potreby prostredníctvom pohovoru; ak bolo zistené, že ide o štátneho príslušníka Filipín alebo členského štátu, príslušné orgány Filipín alebo členského štátu vydajú náležité doklady.

4.   Zúčastnené strany sa dohodli, že čo najskôr uzavrú dohodu o prijatí/readmisii svojich štátnych príslušníkov vrátane ustanovenia o readmisii štátnych príslušníkov iných krajín a osôb bez štátnej príslušnosti.“

3.

V článku 34 DPS týkajúcom sa životného prostredia a prírodných zdrojov sa ustanovuje:

„1.   Zúčastnené strany sa zhodli, že spolupráca v tejto oblasti podporí zachovanie a zlepšenie životného prostredia v rámci úsilia o trvalo udržateľný rozvoj. Pri všetkých aktivitách uskutočňovaných zúčastnenými stranami v rámci tejto dohody sa berú do úvahy výsledky svetového samitu o trvalo udržateľnom rozvoji, ako aj implementácia príslušných multilaterálnych environmentálnych dohôd, ktorých sú zmluvnými stranami.

2.   Zúčastnené strany sa zhodli na potrebe udržateľným spôsobom zachovávať prírodné zdroje a biodiverzitu a hospodáriť s nimi v prospech všetkých generácií s prihliadnutím na ich rozvojové potreby.

3.   Strany sa zhodli na spolupráci s cieľom prehĺbiť vzájomnú podporu v rámci obchodnej a environmentálnej politiky a začleniť environmentálne úvahy do všetkých oblastí spolupráce.

4.   Zúčastnené strany vyvinú úsilie na pokračovanie a posilnenie spolupráce v rámci regionálnych programov ochrany životného prostredia, pokiaľ ide o:

5.   Zúčastnené strany stimulujú vzájomný prístup k svojim programom v tejto oblasti v súlade so špecifickými podmienkami týchto programov.“

4.

Článok 38 DPS týkajúci sa dopravy znie:

„1.   Zúčastnené strany sa zhodli na spolupráci vo všetkých relevantných oblastiach dopravnej politiky s cieľom zlepšiť investičné príležitosti, prepravu tovaru a cestujúcich, podporovať bezpečnosť a zabezpečenie námornej a leteckej dopravy, riešiť vplyv dopravy na životné prostredie a zvyšovať efektívnosť svojich dopravných systémov.

2.   Spoluprácou medzi zúčastnenými stranami v tejto oblasti sa má podporiť:

5.

Dňa 25. novembra 2004 Rada poverila Komisiu na základe jej odporúčania rokovaním o Rámcovej dohode o partnerstve medzi Európskou úniou, jej členskými štátmi a Filipínskou republikou. Tieto rokovania sa začali v Manile (Filipíny) vo februári 2009 a skončili sa v júni 2010. Dohoda bola napokon parafovaná Komisiou a Filipínskou republikou 25. júna 2010.

6.

Následne 6. septembra 2010 Komisia prijala návrh rozhodnutia Rady o podpise Rámcovej dohody o partnerstve a spolupráci medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Filipínskou republikou na strane druhej ( 4 ), ktorý bol založený na článkoch 207 ZFEÚ a 209 ZFEÚ v spojení s článkom 218 ods. 5 ZFEÚ.

7.

V nadväznosti na dohodu dosiahnutú v rámci Výboru stálych zástupcov (Coreper) 28. januára 2011 ( 5 ) na základe stanoviska právneho servisu Rady Rada jednomyseľne prijala napadnuté rozhodnutie nielen na základe článkov 207 ZFEÚ a 209 ZFEÚ týkajúcich sa obchodu a rozvoja, ale aj článkov 91 ZFEÚ a 100 ZFEÚ týkajúcich sa dopravy, článku 79 ods. 3 ZFEÚ týkajúceho sa readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín a článku 191 ods. 4 ZFEÚ týkajúceho sa životného prostredia, vo všetkých prípadoch v spojení s článkom 218 ods. 5 ZFEÚ. ( 6 )

8.

Keďže DPS neobsahuje povinnosti presahujúce rámec cieľa súvisiaceho s obchodom a rozvojovou spoluprácou, Komisia považovala pridanie článku 79 ods. 1 ZFEÚ, článku 91 ZFEÚ, článku 100 ZFEÚ a článku 191 ods. 4 ZFEÚ ako právneho základu napadnutého rozhodnutia za nepotrebné a 6. augusta 2012 podala na základe článku 263 ZFEÚ túto žalobu.

9.

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

10.

Rada navrhuje, aby Súdny dvor:

11.

Uzneseniami z 29. novembra 2012, 18. a 20. decembra 2012 a 25. januára 2013 predseda Súdneho dvora vyhovel návrhom Írska, Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska, Spolkovej republiky Nemecko, Českej republiky, Helénskej republiky a Rakúskej republiky na vstup do konania ako vedľajších účastníkov podporujúcich návrhy Rady.

12.

Európska komisia, Rada, Spolková republika Nemecko, Írsko, Helénska republika a Spojené kráľovstvo boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo pred Súdnym dvorom 22. októbra 2013.

13.

Komisia na podporu svojej žaloby uvádza jediný žalobný dôvod, a to že pridaním sporných právnych základov týkajúcich sa dopravy, životného prostredia a readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín Rada porušila pravidlá Zmlúv a judikatúru Súdneho dvora vo vzťahu k voľbe právneho základu.

14.

Komisia zastáva názor, že hoci sa DPS zameriava na širokú škálu oblastí, sleduje jediný cieľ, a to zavedenie rozvojovej spolupráce v zmysle článku 209 ZFEÚ. DPS preto treba kvalifikovať ako dohodu o rozvojovej spolupráci v zmysle rozsudku vo veci Portugalsko/Rada ( 7 ).

15.

Na podporu svojho tvrdenia Komisia po prvé zdôrazňuje, že tri sporné oblasti činnosti patria k oblastiam, na ktoré sa vzťahuje tak Európsky konsenzus o rozvoji ( 8 ), ako aj Nástroj financovania rozvojovej spolupráce ( 9 ). Po druhé sa Komisia snaží preukázať, že DPS neobsahuje v jednotlivých oblastiach povinnosti takého dosahu, že by v skutočnosti predstavovali ciele odlišné od cieľov rozvojovej spolupráce. Pokiaľ ide o dopravu, žalobkyňa tvrdí, že článok 38 DPS zakladá iba všeobecnú povinnosť spolupráce. To isté tvrdí o článku 34 DPS a jeho požiadavkách týkajúcich sa životného prostredia, o ktorých sa vyjadruje, že sú to len všeobecné zásady, usmernenia a ďalšie vyhlásenia o zámere. Okrem toho súvislosť medzi rozvojovou spoluprácou a trvalo udržateľným rozvojom bola spomenutá v záverečnom dokumente konferencie Rio+20. Komisia sa ďalej domnieva, že článkom 26 ods. 3 a 4 DPS sa DPS nezmenila na readmisnú dohodu. Naopak k readmisii sa v DPS pristupuje ako k aspektu rozvojovej spolupráce, pričom cieľom tejto uvedenej spolupráce je boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu. V každom prípade je článok 26 ods. 3 a 4 DPS len vyhlásením o zámere uzavrieť v budúcnosti readmisnú dohodu, v ktorom sú len zopakované základné zásady všeobecného medzinárodného práva, zatiaľ čo v readmisných dohodách ( 10 ), ktoré uzatvorila Únia, sú oveľa širšie skonkretizované uvedené zásady a podrobne sú opísané konkrétne pravidlá týkajúce sa readmisného postupu, pôsobnosti, dôkazných prostriedkov atď. Napokon tento článok 26 je ustanovením umožňujúcim rozšíriť spoluprácu, ktorého charakter je porovnateľný s charakterom článku 49 DPS a ktorým sa nemení charakter uvedenej dohody. ( 11 )

16.

Komisia nakoniec vyjadrila obavy z možných nežiaducich právnych účinkov protiprávneho pridania článku 79 ods. 3 ZFEÚ k právnemu základu napadnutého rozhodnutia. Pridanie tohto článku môže viesť k uplatneniu protokolov č. 21 a č. 22 a následne k nezlučiteľnosti s postupmi pri prijímaní rozhodnutia. Okrem toho je pridanie uvedeného článku zdrojom právnej neistoty tak v rámci Únie – pokiaľ ide o rozsah výkonu právomocí samotnej Únie podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ a článku 4 ods. 2 ZFEÚ, rozsah príslušných právomocí inštitúcií Únie a tiež procesné dôsledky prijatia sporného rozhodnutia –, ako aj v oblasti vonkajších vzťahov vzhľadom na variabilné pravidlá uplatniteľnosti DPS, nezrozumiteľné pre tretiu krajinu, ktorá je zmluvným partnerom.

17.

V snahe domôcť sa na Súdnom dvore objasnenia týchto jednotlivých otázok a vyvodiť z neho dôsledky pre svoj bežný postup v tejto oblasti Komisia predsa len požiadala Súdny dvor, aby v prípade, že vyhovie jej žalobe, zachoval časové účinky napadnutého rozhodnutia.

18.

Rada v podstate rovnako ako všetci vedľajší účastníci konania podporujúci Radu spochybňuje kvalifikáciu DPS ako dohody o rozvojovej spolupráci v zmysle už citovanej judikatúry vo veci Portugalsko/Rada, aj keď dáva za pravdu Komisii, pokiaľ ide o stav existujúcej judikatúry v oblasti voľby právneho základu. Vonkajšie vzťahy medzi Úniou, jej členskými štátmi a tretími krajinami majú podobu globálnej spolupráce a partnerstva, ktoré nemožno zredukovať iba na oblasť „rozvojovej spolupráce“. Takáto spolupráca a takéto partnerstvo sú vraj globálne do takej miery, že v dohodách, ktoré ich konkretizujú, nemožno odlíšiť hlavnú oblasť spolupráce od jednej alebo niekoľkých vedľajších oblastí. Za týchto okolností by sa tu nemal uplatniť už citovaný rozsudok vo veci Portugalsko/Rada, ale skôr klasická judikatúra Súdneho dvora. ( 12 ) Preto je potrebné preskúmať charakter prijatých záväzkov. Iba konkrétny alebo podstatný záväzok si vyžaduje pridanie zodpovedajúceho právneho základu.

19.

Pokiaľ ide o DPS, z jej preambuly a tiež z jej článku 2 je zrejmé, že rozvojová spolupráca je iba jedným z aspektov globálnej spolupráce, ktorú zavádza. DPS totiž nepresadzuje žiadnu osobitnú oblasť. Okrem toho článok 38 DPS obsahuje osobitné povinnosti v oblasti dopravy, výrazne presahujúce rámec jednoduchej povinnosti spolupráce, ktorých obsah nie je porovnateľný s ustanoveniami o doprave obsiahnutými v Dohode o spolupráci medzi Európskym spoločenstvom a Indickou republikou o partnerstve a rozvoji (ďalej len „dohoda s Indickou republikou“) ( 13 ), ktorej sa týka už citovaný rozsudok vo veci Portugalsko/Rada, a ktoré tiež nemôžu súvisieť výhradne s cieľom rozvoja Filipínskej republiky. Pridanie právneho základu vhodného pre dopravu je preto v súlade s požiadavkami Súdneho dvora potrebné. ( 14 )

20.

Pokiaľ ide o readmisiu, Rada tvrdí, že potreba pridať článok 79 ods. 3 ZFEÚ vyplýva zo skutočnosti, že článok 26 ods. 3 a 4 DPS obsahuje určité právne záväzky a aj keby v ňom boli len zopakované všeobecné zásady, už ustálené v medzinárodnom práve, ich existencia v dvojstrannej dohode by mala priame, nutne závažnejšie právne dôsledky. Okrem toho záväzok obsiahnutý v článku 26 ods. 4 DPS by sa mohol kvalifikovať ako povinnosť predložiť dôvody, ktorá je v skutočnosti dôležitou hybnou pákou Únie na dosiahnutie výsledkov v príslušnej oblasti vo vzťahu k tretej krajine, ktorá je zmluvným partnerom. Pridanie článku 191 ods. 4 ZFEÚ k právnemu základu napadnutého rozhodnutia je odôvodnené aj skutočnosťou, že článkom 34 ods. 5 DPS sa ustanovuje vzájomný prístup zmluvných strán k programom, ktoré boli zavedené v environmentálnej oblasti, keďže konkrétne sa ním ustanovuje spolupráca v tejto oblasti s tretími krajinami. Článok 34 ods. 2 DPS obsahuje aj určitú povinnosť, ktorej splnenie je vynútiteľné právnou cestou. Na rozdiel od dohody s Indickou republikou, ktorej sa týka už citovaný rozsudok vo veci Portugalsko/Rada, DPS teda obsahuje konkrétne záväzky, pokiaľ ide o opatrenia na ochranu životného prostredia, ktoré sa majú vykonávať.

21.

Rada spresňuje, že pridanie ďalšieho právneho základu nepovažovala za potrebné, pretože v ostatných ustanoveniach DPS neurčila oblasti, v ktorých boli vyjadrené konkrétne, podstatné záväzky. Pokiaľ ide o údajné nežiaduce účinky, Rada pripomína, že podľa ustálenej zásady vyplývajúcej z judikatúry postupy neurčujú právny základ aktu, ale právny základ určuje postupy, ktoré sa majú dodržať pri prijímaní právneho základu. ( 15 ) V každom prípade DPS obsahuje vo svojej preambule poznámku týkajúcu sa osobitného postavenia členských štátov, na ktoré sa vzťahujú protokoly č. 21 a č. 22, takže je jasné, že ak sa tieto členské štáty nechcú so zreteľom na svoje postavenie zúčastňovať na medzinárodných záväzkoch, na ktoré sa vzťahuje článok 79 ods. 3 ZFEÚ, môžu tak urobiť ako samostatné zmluvné strany zmiešanej dohody. Inými slovami, článok 26 ods. 3 DPS sa nebude uplatňovať na členské štáty, na ktoré sa vzťahujú protokoly č. 21 a č. 22, ale mohol by sa na uvedené štáty uplatňovať ako na zmluvné strany z dôvodu ratifikácie dohody z ich strany. Z rovnakého dôvodu nie je nutné prijatie samostatných rozhodnutí. Napokon judikatúra Súdneho dvora týkajúca sa zlučiteľnosti právnych základov sa nedávno ukázala ako dosť pružná. ( 16 ) V závere sa Rada priklonila k stanovisku Komisie, že v prípade zrušenia napadnutého rozhodnutia je potrebné zachovať jeho časové účinky.

22.

Komisia vo svojej replike tvrdí, že už citovaná judikatúra vo veci Portugalsko/Rada sa uplatňuje aj pokiaľ ide o dohody o partnerstve a spolupráci a trvá na tom, že ustanovenia a ciele DPS a dohody s Indickou republikou sú porovnateľné. Aj keď dohody o rozvojovej spolupráci musia v súlade s článkom 21 ZFEÚ sledovať ciele, ktoré sú v ňom ustanovené, nič to nemení na skutočnosti, že rozhodujúcim cieľom takýchto dohôd je rozvojová spolupráca, ktorú nemožno zredukovať len na poskytnutie finančnej pomoci rozvojovým krajinám. DPS je skutočne dohoda, ktorej rozhodujúcim cieľom je rozvojová spolupráca, ako to dokazuje najmä jej hlava VI. Cieľ rozvoja sa vyskytuje aj v článku 26. Okrem toho viacročné programové dokumenty pre Filipíny ( 17 ) prijaté na základe nariadenia č. 1905/2006 potvrdzujú viacrozmerný charakter rozvojovej spolupráce uskutočňovanej s týmto štátom. Komisia poukazuje na nezrovnalosti v analýze Rady, ktorá nepovažovala pridanie ďalších právnych základov za žiaduce. Ďalej vyjadruje svoj nesúhlas s tvrdením, že keďže členské štáty sú zároveň zmluvnými stranami DPS, na prijatie napadnutého rozhodnutia bola potrebná ich spoločná dohoda, pretože uvedené rozhodnutie bolo prijaté kvalifikovanou väčšinou a postup prijímania spoločnou dohodou sa pri zmluvách neuplatňuje. Komisia napokon spochybňuje relevantnosť už citovaného rozsudku z 3. septembra 2009, Parlament/Rada, ktorý sa podľa nej nevzťahuje na nezlučiteľné postupy.

23.

Rada vo svojej duplike zdôrazňuje, že sa výrazne zmenil charakter dohôd, o ktorých v súčasnosti rokuje Únia s tretími krajinami, v tom, že sa týmito dohodami zavádza užšia spolupráca zameraná na účinné riešenie rôznych dotknutých oblastí. Keďže je presvedčená, že charakter týchto dohôd je odlišný od charakteru dohody, ktorá viedla k už citovanému rozsudku Portugalsko/Rada, vyzýva Súdny dvor, aby prijal diferencované stanovisko, a domnieva sa, že na každú oblasť by sa malo nazerať nezávisle od existencie programu na podporu rozvoja. Zdôrazňuje, že povinnosti obsiahnuté v DPS budú trvať aj po dosiahnutí rozvojových cieľov. Údajne nie je ustanovený žiadny zánik dohody vo chvíli, keď Filipínska republika splní pravidlá a normy ustanovené v DPS. Rada ďalej zdôrazňuje, že odôvodnenia a ustanovenia týkajúce sa dodržiavania ľudských práv, demokratických zásad a právneho štátu, ako aj možného pozastavenia platnosti dohody v prípade nedodržiavania uvedených práv a zásad, sú ďalším dôkazom toho, že DPS nie je akt, ktorý možno zredukovať na rozvojovú spoluprácu. Rada tvrdí, že v troch sporných oblastiach si platnosť právnych záväzkov obsiahnutých v DPS vyžaduje pridanie príslušných právnych základov, čo sa netýka ostatných oblastí, len okrajovo dotknutých dohodou. V každom prípade vraj možno uplatniť judikatúru vo veci samej a doplnku k ustanoveniam podľa hlavy V ZFEÚ iba v rozpore s protokolmi č. 21 a č. 22.

24.

Účastníci konania zoširoka diskutovali o tom, či by sa zásada, ktorú Súdny dvor uviedol v už citovanom rozsudku Portugalsko/Rada, mala uplatniť so zreteľom na existenciu dohody, akou je DPS. Rada predovšetkým obhajovala stanovisko, že keďže DPS nie je dohodou o rozvojovej spolupráci, táto judikatúra by sa nemala uplatniť.

25.

Najprv by som chcel relativizovať námietku Rady týkajúcu sa už citovaného rozsudku Portugalsko/Rada na účely určenia právneho základu napadnutého rozhodnutia. ( 18 ) Podľa mňa totiž zásada vyplývajúca z judikatúry, ktorú Súdny dvor vyjadril v uvedenom rozsudku, je len osobitným odklonom, druhou stranou mince, ak tak môžem povedať, pričom uvedená minca predstavuje pravidlá, ktoré treba dodržať pri určovaní právnych základov potrebných na prijatie aktu Únie.

26.

V rozsudkoch, na ktoré sa odvoláva Rada, Súdny dvor pripomenul, že a) voľba právneho základu určitého aktu nevychádza len z presvedčenia jeho pôvodcu, ale naopak sa musí zakladať na objektívnych skutočnostiach preskúmateľných súdom, ako sú najmä cieľ a obsah aktu, a b) v prípade, že sa preskúmaním aktu preukáže, že akt má dva ciele alebo má dva prvky, z ktorých jeden možno určiť ako hlavný alebo rozhodujúci, kým druhý je iba vedľajší, akt musí byť založený iba na jednom právnom základe – na právnom základe rozhodujúceho cieľa –, pokiaľ sa výnimočne nepreukáže, že akt sleduje súčasne niekoľko navzájom neoddeliteľne spojených cieľov, pričom žiadny z nich nie je druhoradý a nepriamy vo vzťahu k druhému cieľu. ( 19 )

27.

Nemyslím si, že by Súdny dvor povedal v súvislosti s dohodou o rozvojovej spolupráci niečo iné ako to, že existencia doložiek týkajúcich sa jednotlivých osobitných oblastí v takej dohode nemôže vyvolať zmenu kvalifikácie dohody, ktorú treba vykonať so zreteľom na jej základný cieľ – hlavný, resp. rozhodujúci cieľ, aby som zopakoval výrazy použité v judikatúre citovanej Radou – a nie so zreteľom na osobitné doložky za predpokladu, že tieto doložky neobsahujú v uvedených osobitných oblastiach povinnosti takého dosahu, že v skutočnosti predstavujú ciele odlišné – teda ani druhoradé, ani nepriame – od cieľov rozvojovej spolupráce. ( 20 )

28.

Preto sa na rozdiel od tvrdenia Rady nedomnievam, že pri určovaní právneho základu určitého aktu sa uplatní test podľa toho, či patrí do rámca politiky rozvojovej spolupráce alebo inej politiky.

29.

Jediný rozdiel – ku ktorému ešte budem mať možnosť sa vrátiť – je ten, že rozvojová spolupráca je na úrovni Únie tak široko vymedzená, že možno je ťažšie dokázateľné, že popri množstve oblastí, ktoré je schopná pokryť, existuje v rámci predmetného aktu aj cieľ alebo ciele, ktoré sú odlišné od cieľov rozvojovej spolupráce a súčasne neoddeliteľne spojené.

30.

Po tomto spresnení a vzhľadom na to, že účelom napadnutého rozhodnutia je schváliť podpis DPS, je zjavné, že toto rozhodnutie musí byť preskúmané v spojení s uvedenou DPS. Ďalej treba preskúmať, či je DPS so zreteľom na kontext, svoj cieľ a obsah dohodou, ktorej rozhodujúcim cieľom je rozvojová spolupráca a ktorá môže mať iba náhodne – sekundárne – vplyv na oblasť dopravy, životného prostredia alebo readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín, alebo či je DPS dohodou, ktorá sa neoddeliteľne týka tak rozvojovej spolupráce, ako aj dopravy, životného prostredia alebo readmisie štátnych príslušníkov tretích krajín.

31.

Už na prvý pohľad je zrejmé, aj keď to nemusí byť rozhodujúce, ( 21 ) že na rozdiel od dotknutej medzinárodnej dohody v už citovanom rozsudku Portugalsko/Rada ( 22 ) DPS neobsahuje v názve odkaz na rozvoj. Apriórny dojem je preto taký, že zavádza skutočne globálnu spoluprácu, ako tvrdí Rada, to znamená neobmedzenú spoluprácu, keďže ide o rámcovú dohodu o spolupráci a partnerstve. ( 23 )

32.

DPS, ktorá obsahuje 58 článkov, je rozdelená na 8 hláv, ktoré sa týkajú jej charakteru a rozsahu pôsobnosti, politického dialógu a spolupráce, obchodu a investícií, spolupráce v oblasti spravodlivosti a bezpečnosti, spolupráce v oblasti migrácie a práce v námornej doprave, hospodárskej a rozvojovej spolupráce a ďalších oblastí, inštitucionálneho rámca a napokon záverečných ustanovení.

33.

Preskúmaním preambuly sa zistili dve hlavné tematické oblasti, z ktorých každá zodpovedá vôli zachovať globálny charakter vzájomných vzťahov zmluvných strán ( 24 ) a dodržiavania demokratických zásad a ľudských práv ( 25 ). Po prvé zmluvné strany vyjadrili svoj zámer mať spoločný prospech z DPS, ( 26 ) pričom kladú dôraz na spoločné oblasti záujmu a hodnoty. ( 27 ) To sa prejavuje najmä záujmami v oblasti podpory hospodárskeho a sociálneho pokroku ich národov a trvalo udržateľného hospodárskeho a sociálneho rozvoja, odstránenia chudoby a dosahovania rozvojových cieľov tisícročia, ( 28 ) podpory trvalo udržateľného rozvoja a boja proti zmene klímy, užšej spolupráce v oblasti spravodlivosti a bezpečnosti, spolupráce v prospech migrácie a rozvoja a vykonávania minimálnych sociálnych noriem a v oblasti obchodu. ( 29 ) Po druhé z preambuly vyplýva, že zmluvné strany sa zamerali aj na oblasti, ktoré síce majú zjavne menší sociálno‑ekonomický dosah, ale nadväzujú na určité záväzky s cieľom zabezpečiť medzinárodný mier a bezpečnosť. Okrem toho sa ukazuje, že zmluvné strany majú záujem nepretržite sa angažovať v boji proti terorizmu, obchodovaniu s omamnými látkami, závažným porušeniam medzinárodného humanitárneho práva, zbraniam hromadného ničenia a proti nedovolenému obchodovaniu s ručnými a ľahkými zbraňami. ( 30 )

34.

Táto kombinácia záujmov je potvrdená v texte článkov 1 a 2 DPS, z ktorých prvý je venovaný všeobecným zásadám a druhý cieľom spolupráce. Pokiaľ ide o všeobecné zásady, záväzok presadzovať trvalo udržateľný rozvoj, riešiť problémy spojené so zmenou klímy a prispievať k dosahovaniu rozvojových cieľov tisícročia je uvedený hneď za odkazom na demokratické zásady a ľudské práva ako podstatný prvok DPS. ( 31 ) Pokiaľ ide o jej článok 2, uvádza zoznam až 11 kategórií cieľov v oblasti spolupráce a partnerstva nadviazaných prostredníctvom DPS, ktoré pokrývajú „všetky oblasti spoločného záujmu“, ( 32 ) v súvislosti s ktorými sa zmluvné strany zaväzujú viesť komplexný dialóg a podporovať ďalšiu vzájomnú spoluprácu vo všetkých oblastiach spoločného záujmu. Výraz „rozvoj“ sa tu vyskytuje až v písmene h), ktoré je akýmsi univerzálnym ustanovením a ktoré vymenúva „všetky ostatné oblasti spoločného záujmu“, ktoré dovtedy neboli v texte uvedené. V písmene h) je uvedených až 22 rôznych oblastí, od rozvojovej spolupráce v oblasti štatistiky, cez informačné a komunikačné technológie, dialóg medzi kultúrami a vierovyznaniami až po rybolov.

35.

Článok 29 DPS, ktorý patrí do pôsobnosti hlavy VI venovanej hospodárskej a rozvojovej spolupráci a iným oblastiam, je venovaný výhradne rozvojovej spolupráci. Podľa tohto článku je hlavným cieľom uvedenej spolupráce „podporovať trvalo udržateľný rozvoj, ktorý prispeje k zníženiu chudoby a dosiahnutiu medzinárodne dohodnutých cieľov v oblasti rozvoja“. ( 33 ) Zmluvné strany sa usilujú zapojiť do pravidelného dialógu o rozvojovej spolupráci týkajúceho sa najmä podpory ľudského a sociálneho rozvoja, dosiahnutia udržateľného a globálneho hospodárskeho rastu, podpory udržateľnosti životného prostredia, zvýšenia kapacít s cieľom podpory integrácie do svetovej ekonomiky a systému medzinárodného obchodu, presadzovania reformy verejného sektora alebo ešte zosúladenia s medzinárodnými zásadami týkajúcimi sa poskytovania a účinnosti pomoci. ( 34 )

36.

Popri tomto ustanovení, ktoré sa osobitne venuje rozvojovej spolupráci, niektoré články jednotlivo odkazujú na pojem rozvoja, takže v prípade niektorých oblastí dotknutých DPS sa zavše dávajú navzájom do súvisu plánovaný pokrok resp. ciele, ktoré sa majú dosiahnuť v oblasti partnerstva a rozvoja. ( 35 )

37.

Rozvojový cieľ tretej krajiny, ktorá je zmluvným partnerom, nie je teda v DPS úplne objasnený. Na to, aby sme sa o tom mohli presvedčiť, stačí rýchle porovnanie s dohodou s Indickou republikou. ( 36 ) Záver, že rozvojová spolupráca je len sekundárnym cieľom DPS, však predsa len nemožno vyvodiť len na základe tohto jednoduchého konštatovania. Naopak si treba položiť otázku, či sa do DPS nepremietli nové pravidlá, na základe ktorých bude Únia odteraz presadzovať svoju politiku rozvojovej spolupráce.

38.

Keďže Súdny dvor nemal príležitosť vyjadriť sa k rozvojovej spolupráci po podpísaní Lisabonskej zmluvy, jeho dostupná judikatúra týkajúca sa danej oblasti sa vzťahuje na články 177 ES až 181 ES a na ešte skoršie znenia týchto článkov. Rozvojová spolupráca bola v zmysle týchto článkov vymedzená ako spolupráca týkajúca sa „nielen trvalo udržateľného hospodárskeho a sociálneho rozvoja týchto krajín, ich harmonickej a postupnej integrácie do svetovej ekonomiky, ako aj boja proti chudobe, ale tiež rozvoja a upevnenia demokracie a právneho štátu, ako aj rešpektovania ľudských práv a základných slobôd, a to za plnenia záväzkov prevzatých v rámci Organizácie Spojených národov a iných medzinárodných organizácií“. ( 37 ) Okrem toho Súdny dvor zaznamenal obrat smerom k posilneniu viacrozmerného charakteru politiky rozvojovej spolupráce, ktorý sa začal v prvom desaťročí tohto storočia a ktorý bol oznámený prostredníctvom oznámenia Komisie ( 38 ) a následne potvrdený európskym konsenzom z roku 2006 a nariadením č. 1905/2006. ( 39 ) Súdny dvor preto rozhodol, že „hoci… nie je potrebné obmedziť ciele politiky Spoločenstva týkajúcej sa súčasnej rozvojovej spolupráce na opatrenia sledujúce priamo boj proti chudobe, musí opatrenie na to, aby patrilo do tejto politiky, prispieť k sledovaniu cieľov uvedenej politiky týkajúcich sa hospodárskeho a sociálneho rozvoja“. ( 40 ) Súdny dvor ďalej rozhodol, že „na to, aby konkrétne opatrenie… mohlo byť prijaté Spoločenstvom v rámci politiky rozvojovej spolupráce, toto opatrenie musí patriť tak z hľadiska účelu, ako aj obsahu do právomocí, ktoré Zmluva o ES pridelila Spoločenstvu v tejto oblasti. Tak to však nie je, keď takéto opatrenie, hoci prispieva k hospodárskemu a sociálnemu rozvoju rozvojovej krajiny, má ako hlavný cieľ realizáciu [inej politiky]“. ( 41 )

39.

V článku 208 ZFEÚ sa uvádza, že „politika Únie v oblasti rozvojovej spolupráce sa vykonáva v rámci zásad a cieľov vonkajšej činnosti Únie“ a spresňuje sa, že jej hlavným cieľom „je obmedzovanie chudoby a v dlhodobom horizonte jej odstránenie“, pričom Únia „zohľadní ciele rozvojovej spolupráce pri uskutočňovaní politík, ktoré môžu ovplyvniť rozvojové krajiny“. So zreteľom na odkaz na zásady a ciele vonkajšej činnosti Únie článok 208 ZFEÚ treba čítať v spojení s článkom 21 ZEÚ. Podľa môjho názoru – a účastníci konania ho napokon nespochybnili –, judikatúra vynesená v súvislosti s uvedenými ustanoveniami zostáva preto relevantnou pre výklad článku 208 ZFEÚ aj napriek tomu, že tento článok sa obmedzuje na zmienku o obmedzovaní a odstránení chudoby.

40.

Rovnako ako Komisia rád uznávam, že rozvojová spolupráca, ako ju v súčasnosti vymedzuje právo Únie, je viacrozmerná politika. V zmysle Európskeho konsenzu o rozvoji ( 42 ) je hlavným cieľom rozvojovej spolupráce odstránenie chudoby v kontexte trvalo udržateľného rozvoja, ( 43 ) ktorý zahŕňa „dobrú správu vecí verejných, ľudské práva a politické, ekonomické, sociálne a environmentálne aspekty“. ( 44 ) V tomto ohľade je trocha prekvapujúce stanovisko Rady, že existencia úvah o ľudských práv a demokratických zásadách, ako aj o právnom štáte v DPS, je dodatočným dôkazom toho, že DPS nemožno zredukovať na dohodu o rozvojovej spolupráci. V skutočnosti sama Rada poukázala na spojitosť medzi trvalo udržateľným rozvojom a predmetnými právami a zásadami v Európskom konsenze o rozvoji, ktorého je – prinajmenšom čiastočne – pôvodcom ( 45 ), aj keď cieľom uvedeného konsenzu bolo „po prvý raz poskytnúť spoločnú víziu, ktorá usmerňuje činnosť Únie v oblasti rozvojovej spolupráce na úrovni jej členských štátov, ako aj na úrovni Spoločenstva“. ( 46 )

41.

Ďalej v súvislosti s týmto konsenzom sa Únia zaviazala „podporovať súdržnosť politík rozvoja pri zabezpečení toho, že EÚ zváži ciele rozvojovej spolupráce… a že tieto politiky podporujú rozvojové ciele“. ( 47 ) Dôraz sa kladie na výrazne viacrozmerný charakter, pretože odstránenie chudoby si podľa európskeho konsenzu vyžaduje, aby sa vykonávali „mnohé rozvojové aktivity od demokratickej správy vecí verejných až po politické, ekonomické a sociálne reformy, predchádzanie konfliktom, sociálnu spravodlivosť, podporu ľudských práv a rovnaký prístup k verejným službám, vzdelaniu, kultúre, zdraviu… životného prostredia a trvalo udržateľného hospodárenia s prírodnými zdrojmi, ekonomického rastu v prospech chudobných, obchodu a rozvoja, migrácie a rozvoja, potravinovej bezpečnosti, práv detí, rovnosti mužov a žien a podpory sociálnej súdržnosti a primeraného zamestnania…“. ( 48 )

42.

Na základe už citovanej judikatúry, ako aj prvkov obsiahnutých v Európskom konsenze o rozvoji, sa napriek tomu, že nadviazaná spolupráca je veľmi široká a vzhľadom na neexistenciu výrazne jasnejšieho vysvetlenia cieľov rozvoja tretieho štátu ako zmluvného partnera, domnievam, že DPS skutočne obsahuje podstatný prvok súvisiaci s politikou rozvojovej spolupráce Únie. Skutočnosť, že DPS neobsahuje ustanovenie týkajúce sa jej zániku, ktorý by nastal okamihom splnenia pravidiel a noriem ustanovených v DPS Filipínskou republikou, nemá v tejto súvislosti žiadny vplyv. ( 49 )

43.

V zmysle Európskeho konsenzu o rozvoji sú oblasti činnosti Únie v danej oblasti vymedzené tak obšírne, že vo všetkých prípadoch a nezávisle od dotknutej oblasti, je možné preukázať súvislosť s rozvojom. ( 50 ) Ako Rada správne poznamenala, prax Únie vo vonkajších vzťahoch s menej rozvinutými krajinami sa skutočne výrazne zmenila tak, že od základného systému darov sa prešlo k uzatvoreniu komplexných a podrobnejších dohôd, v ktorých vzájomný prospech už neznamená len diplomatický slovný obrat, a v ktorých sa daný vzťah javí ako menej asymetrický, a teda vyváženejší. Práve z tohto dôvodu, aj keď skutočne uznávam viacrozmerný charakter rozvojovej spolupráce, je však pre mňa na druhej strane ťažšie posúdiť dostatočnosť iba jedného právneho základu týkajúceho sa rozvojovej spolupráce, keď sa v jednej a tej istej dohode uvádza tak veľa rôznych oblastí. V tejto súvislosti vyzývam k určitej obozretnosti, konkrétne preto, lebo určenie vhodného právneho základu má pre Úniu „zásadný význam“. ( 51 )

44.

Dohoda typu DPS sa však môže naozaj dotýkať množstva rôznych oblastí a pritom nepresiahnuť rámec cieľov rozvojovej spolupráce, zatiaľ čo ustanovenia týkajúce sa týchto rozmanitých osobitných oblastí len ustanovujú rámec spolupráce a obmedzujú sa na vymedzenie oblastí, ktoré sú predmetom spolupráce a na spresnenie určitých činností alebo určitých aspektov, nikdy nie bez uvedenia právnej úpravy konkrétnych pravidiel uskutočňovania spolupráce vo všetkých zamýšľaných osobitných oblastiach. ( 52 )

45.

So zreteľom na tieto spresnenia mi teraz prislúcha preskúmať, či z mnohých rôznych oblastí, na ktoré sa vzťahuje DPS, ustanovenia, ktoré venuje doprave, životnému prostrediu a readmisii štátnych príslušníkov tretích štátov, prispievajú v zmysle judikatúry Súdneho dvora k „cieľom hospodárskeho a sociálneho rozvoja“ rozvojovej spolupráce a ich hlavným cieľom je uskutočňovanie tejto politiky, alebo naopak, či obsahujú právnu úpravu konkrétnych pravidiel uskutočňovania spolupráce v uvedených osobitných oblastiach, takže v skutočnosti predstavujú odlišné ciele, ktoré nie sú vo vzťahu k cieľom rozvojovej spolupráce ani vedľajšie, ani nepriame.

46.

Podľa článku 2 písm. h) DPS sa medzi ďalšími oblasťami spoločného záujmu, ktoré cituje, uvádza doprava. V článku 38 ods. 1 DPS sa potvrdzuje vôľa zmluvných strán spolupracovať v oblastiach súvisiacich s dopravnou politikou „s cieľom zlepšiť investičné príležitosti a prepravu tovaru a cestujúcich, podporovať bezpečnosť a bezpečnostnú ochranu námornej a leteckej dopravy, riešiť vplyv dopravy na životné prostredie a zvyšovať efektívnosť svojich dopravných systémov“. Oblasti podporované v rámci spolupráce sa týkajú výmeny informácií o právnych predpisoch týkajúcich sa všetkých dopravných ciest, výmeny názorov na európske satelitné navigačné systémy, dialógu v oblasti leteckých dopravných služieb a pokračovania dialógu s cieľom podporiť zbližovanie právnych predpisov, dialógu v oblasti námornej dopravy (výmenou informácií o právnych predpisoch a presadzovanie neobmedzeného prístupu na medzinárodné námorné trhy účinnou správou prístavov a rozvojom spolupráce v námornej doprave v oblastiach spoločného záujmu) a nakoniec dialógu o účinnom uplatňovaní noriem bezpečnosti, bezpečnostnej ochrany a prevencie znečisťovania.

47.

Ako spresnila Rada, DPS je v tomto smere samozrejme podrobnejšia než dohoda s Indickou republikou, ktorá je predmetom už citovanej veci Portugalsko/Rada. ( 53 ) Žiadny právny záver však nemožno vyvodiť len na základe tohto skutkového stavu a bez preskúmania obsahu článku 38 DPS.

48.

Po prvé, zdôrazňujem, že oblasť dopravy je jedným z rozmerov politiky rozvojovej spolupráce, ako ho vymedzuje európsky konsenzus ( 54 ) a že prijaté opatrenia v uvedenej oblasti možno dať do súvisu s touto spoluprácou. Článok 38 DPS je štylizovaný tak, že je ľahké určiť súvislosť s cieľmi rozvojovej spolupráce. Spolupráca, ktorú zavádza, má dva rozmery, a to bezpečnostný a environmentálny. Ľahko môžeme pripustiť, že zaistenie bezpečnosti dopravy v tretej krajine, ktorá je zmluvným partnerom, prostredníctvom jej pristúpenia na medzinárodné minimálne štandardy, by malo prispieť jednak stabilizácii a zabezpečeniu trvalej udržateľnosti jeho dopravnej siete, ako aj k harmonickému a postupnému začleneniu uvedenej krajiny do svetového hospodárstva v tejto oblasti.

49.

Po druhé, na rozdiel od tvrdenia Rady, po prečítaní tohto článku 38 DPS som nedospel k záveru, že by obsahoval konkrétne pravidlá uskutočňovania spolupráce v tejto oblasti, ani že by umožňoval určiť konkrétne pozitívne povinnosti zmluvných strán, ktoré by presahovali rámec jednoduchej všeobecnej povinnosti spolupráce v oblasti dopravy. Nezistil som žiadne osobitné povinnosti okrem tých, ktoré sú obsiahnuté v ostatnej časti dohody – životné prostredie a readmisiu štátnych príslušníkov tretích krajín som vyňal, pretože ich budem skúmať neskôr. Článok 38 DPS, ktorý nie je ani zďaleka taký podrobný ako napr. článok 91 ZFEÚ, sa teda obmedzuje na ustanovenie výmeny informácií či názorov a dialógov. Článok 38 DPS mi nepripadá o nič viac porovnateľný s príslušnými ustanoveniami v stanovisku 1/08, na ktoré sa odvoláva Rada a v súvislosti s ktorými Súdny dvor posúdil pridanie právneho základu týkajúceho sa dopravy ako potrebné. ( 55 )

50.

Záujmy vyjadrené v tomto článku, ktorý neobsahuje osobitné právne povinnosti ani nepredstavuje samostatný cieľ, sú teda v súlade s cieľmi politiky rozvojovej spolupráce a jednoznačne ich možno dať do súvisu s uvedenou politikou. ( 56 ) Čo sa tohto týka, treba teda vyvodiť záver, že v súlade s tvrdením Komisie Rada nesprávne doplnila články 91 ZFEÚ a 100 ZFEÚ týkajúce sa dopravy ako právne základy sporného rozhodnutia.

51.

Článok 34 DPS je venovaný životnému prostrediu a prírodným zdrojom. Táto oblasť spolupráce je predstavená ako oblasť spoločného záujmu v zmysle článku 2 písm. h) DPS. Treba poznamenať, že oblasti súvisiace so životným prostredím sa spomínajú aj v iných ustanoveniach dohody. ( 57 )

52.

Podľa článku 34 ods. 1 DPS by sa spoluprácou malo podporovať zachovanie a zlepšenie životného prostredia v rámci úsilia o trvalo udržateľný rozvoj. V odseku 2 sa berie na vedomie potreba udržateľným spôsobom zachovávať prírodné zdroje a biodiverzitu a hospodáriť s nimi. Podľa odseku 3 sa zmluvné strany dohodli, že environmentálne záujmy by mali byť začlenené do všetkých oblastí spolupráce. Napokon odsek 4 vymenúva oblasti, v ktorých by malo dôjsť k pokračovaniu, dokonca k posilneniu spolupráce v rámci regionálnych programov. Týka sa to zvýšenia informovanosti o životnom prostredí a miestnej účasti na úsilí o ochranu životného prostredia a zabezpečenie udržateľného rozvoja, budovania kapacít na prispôsobenie sa zmene klímy, budovania kapacít pre účasť na multilaterálnych environmentálnych dohodách a ich vykonávaní, podpory technológií, produktov a služieb šetrných k životnému prostrediu, zlepšenia stavu prírodných zdrojov, účinnej správy národných parkov a chránených území, prevencie nelegálneho prevážania nebezpečných odpadových látok, ochrany pobrežného, morského a pozemského prostredia, podpory budovania kapacít v rámci zvládania katastrof a nakoniec podpory trvalo udržateľných modelov spotreby a výroby. Ustanovilo sa aj to, že zmluvné strany budú podporovať vzájomný prístup k svojim programom v tejto oblasti. ( 58 )

53.

Rada sa domnieva, že článok 34 DPS je podrobné ustanovenie, ktorá nemá ekvivalent v dohode s Indickou republikou, na ktorú sa vzťahuje už citovaná vec Portugalsko/Rada. Tento článok údajne stanovuje prinajmenšom v odseku 2 určitú povinnosť, ktorej splnenie je právne vynútiteľné právnou cestou. Prístup k programom a opatreniam Únie patrí do rámca spolupráce v oblasti životného prostredia rozvíjanej s tretími krajinami podľa článku 191 ods. 4 ZFEÚ.

54.

Rovnako ako Komisia nemôžem súhlasiť so stanoviskom Rady. Po prvé článok 34 DPS je výslovne ustanovený ako prierezové ustanovenie, pretože environmentálne záujmy musia byť zohľadnené „pri všetkých činnostiach, ktoré zmluvné strany uskutočňujú v rámci tejto dohody“. ( 59 ) Po druhé rovnako ako v prípade dopravy sú oblasti, ktorých by sa spolupráca mala týkať, iba vymenované. Na rozdiel od tvrdenia Rady si nemyslím, že článok 34 ods. 2 DPS potvrdzuje určitú povinnosť. Rada tvrdí, že žalovateľnosť tohto ustanovenia môže byť dosiahnutá a na odôvodnenie pridania príslušného právneho základu použila len tento argument.

55.

Čo sa mňa týka, len pripomeniem, že ustanovenia medzinárodnej dohody majú nepopierateľnú právnu silu a dodržiavanie medzinárodných záväzkov sa dá nepochybne dosiahnuť použitím vhodných mechanizmov. V každom prípade si myslím, že kritérium medzinárodnej žalovateľnosti nie je ani relevantné, ani dostatočné pri rozhodovaní o právnych základoch aktu Únie. Tento odsek 2 je navyše formulovaný s použitím krajne zovšeobecňujúcich výrazov, ktoré v zásade pripomínajú jednoduché vyhlásenia o zámere. V tomto ohľade si nemyslím, že by bol obsah článku 34 DPS vzdialený aj od obsahu článku 17 dohody s Indickou republikou, ktorej sa týka už citovaná vec Portugalsko/Rada. ( 60 ) Rovnako ako Komisia nachádzam prirodzenú súvislosť, napokon zmienenú v článku 34 ods. 1 DPS, medzi podporou a zachovaním životného prostredia na jednej strane a trvalo udržateľným rozvojom na strane druhej. ( 61 ) Odstránenie chudoby, ktoré je konečným cieľom rozvojovej spolupráce v zmysle článku 208 ZFEÚ, tu má „environmentálne záujmy“. ( 62 ) Nakoniec článok 34 ods. 5, ktorý uvádza, že zmluvné strany „podporujú vzájomný prístup k svojim programom“, neobsahuje právnu povinnosť, ktorá by sa s určitosťou dala identifikovať ako oddeliteľná od rozvojovej spolupráce.

56.

V tejto súvislosti preto treba vyvodiť záver, že Rada nesprávne doplnila článok 191 ods. 4 ZFEÚ týkajúci sa životného prostredia ako právny základ sporného rozhodnutia, pretože článkom 34 DPS nebolo životné prostredie ustanovené ako podstatný prvok predmetnej dohody.

57.

Hneď spresním, že právne, najmä procesné – skutočné alebo predpokladané – ťažkosti, ktoré uvádza Komisia, nie sú v každom prípade takého charakteru, že by mohli mať vplyv na rozhodnutie Súdneho dvora, pokiaľ ide o určenie právneho základu napadnutého rozhodnutia. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že voľbu právneho základu aktu neurčujú postupy, ale naopak, právny základ aktu určuje postupy, ktoré treba dodržať na účely jeho prijatia. ( 63 )

58.

Na účely overenia, či pridanie ustanovenia patriaceho do pôsobnosti hlavy V Zmluvy o FEÚ, a teda majúce za následok uplatňovanie protokolov č. 21 a č. 22 bolo potrebné, ( 64 ) treba v prvom rade pripomenúť presný obsah DPS, pokiaľ ide o oblasť migrácie a readmisie. Ďalej sa pokúsim rozobrať vzťahy týchto oblastí s rozvojovou spoluprácou, aby som overil, či je možné nájsť súvislosť medzi cieľmi rozvojovej spolupráce na jednej strane a článkom 26 DPS na druhej strane. Potom preukážem, že pridanie ustanovení o readmisii súvisí s predchádzajúcou praxou, ktorá slúži najmä záujmom Únie a poukážem na hlavné rozdiely medzi predpokladmi v článku 26 DPS a readmisnými dohodami, ktoré nedávno uzatvorila Únia. Nakoniec sa stručne vyjadrím k otázke potrebného účinku protokolov č. 21 a č. 22.

59.

Po prvé, treba pripomenúť, že v preambule DPS sa uvádza, že ustanovenia dohody, „ktoré spadajú do rozsahu pôsobnosti časti III hlavy V ZFEÚ, zaväzujú Spojené kráľovstvo a Írsko ako samostatné zmluvné strany alebo alternatívne ako súčasť Európskej únie v súlade s Protokolom o postavení Spojeného kráľovstva a Írska s ohľadom na priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý je pripojený k Zmluve o Európskej únii a [Zmluve o FEÚ]. To isté sa vzťahuje na Dánsko v súlade s Protokolom o postavení Dánska pripojeným k týmto zmluvám“.

60.

Po druhé, článok 26 DPS bol vložený do hlavy V venovanej spolupráci v oblasti migrácie a v námornej doprave ako článok s názvom „Spolupráca v oblasti migrácie a rozvoja“. Článok 26 ods. 1 DPS opätovne potvrdzuje dôležitosť spoločného riadenia migračných tokov a vôľu zmluvných strán vytvoriť mechanizmus pre komplexný dialóg a konzultácie o všetkých otázkach súvisiacich s migráciou, ktoré musia byť zahrnuté najmä do národných rozvojových stratégií. Spolupráca v tejto oblasti sa podľa článku 26 ods. 2 DPS bude zameriavať na tlakové a motivačné faktory migrácie, vypracúvanie a uplatňovanie vnútroštátnych právnych predpisov a postupov v oblasti ochrany a práv migrantov, vypracúvanie a uplatňovanie vnútroštátnych právnych predpisov a postupov v oblasti medzinárodnej ochrany, podmienky prijímania osôb, ako aj na práva a štatút prijatých osôb, vytvorenie účinnej a preventívnej politiky na riešenie prítomnosti štátnych príslušníkov druhej zmluvnej strany, ktorí nespĺňajú alebo prestali spĺňať podmienky vstupu, pobytu alebo bydliska na území dotknutej zmluvnej strany, boj proti ilegálnemu prevádzaniu ľudí a obchodovaniu, návrat osôb za ľudských a dôstojných podmienok, otázky spoločného záujmu v oblasti víz a bezpečnosti cestovných dokladov, ako aj v oblasti riadenia hraníc, a napokon otázky migrácie a rozvoja.

61.

Článok 26 ods. 3 DPS ukladá každej zo zmluvných strán povinnosť prijať späť všetkých svojich štátnych príslušníkov, ktorí sa budú nachádzať v situácii nelegálneho vstupu, pobytu alebo pobytu na území niektorej zo zmluvných strán. Readmisia osôb by sa mala uskutočniť, pokiaľ o to dotknutá zmluvná strana požiada, „bez zbytočného odkladu po tom, čo bola zistená štátna príslušnosť osoby a bol vykonaný náležitý postup“. Okrem toho sa vyžaduje poskytnutie potrebných dokladov totožnosti a komunikácia medzi príslušnými orgánmi žiadajúceho štátu a dožiadaného štátu. Venuje sa aj prípadu, že osoba nebude mať doklad totožnosti.

62.

V článku 26 ods. 4 DPS sa napokon uvádza, že zmluvné strany sa dohodli, že čo najskôr uzavrú dohodu o readmisii, ktorá bude obsahovať prinajmenšom ustanovenie o readmisii štátnych príslušníkov iných krajín, ako sú krajiny dotknuté DPS a tiež osôb bez štátnej príslušnosti.

63.

Podľa Európskeho konsenzu pre rozvoj dosiahnutie cieľov tisícročia si vyžaduje vykonávať „mnohé rozvojové aktivity… vrátane… migrácie a rozvoja“ ( 65 ) a komplexný politický dialóg sa bude zameriavať na „boj proti… nelegálnej migrácii“. ( 66 ) Ide najmä o to, aby „sa migrácia stala pozitívnym faktorom rozvoja“, ( 67 ) ktorý by mal byť „najúčinnejšou dlhodobou odpoveďou na násilnú a nezákonnú migráciu“ ( 68 ) a od Komisie sa predovšetkým požaduje, aby zahrnula otázky migrácie a utečencov do stratégií pre jednotlivé krajiny a regióny a do partnerstiev s dotknutými krajinami. ( 69 )

64.

Nariadením č. 1905/2006 prijatým Európskym parlamentom a Radou len na základe článku 179 ods. 1 Zmluvy o ES sa ustanovuje, že uskutočňované tematické programy zahŕňajú oblasť migrácie. V odôvodnení 16 sa pripomínajú ciele stanovené na zasadnutí Európskej rady v Bruseli, a najmä cieľ zintenzívniť finančnú pomoc Spoločenstva v oblastiach súvisiacich s otázkami migrácie vo vzťahoch Spoločenstva s tretími krajinami. Tento cieľ sa opätovne uvádza v článku 5 ods. 2 písm. i) nariadenia č. 1905/2006, ktorý ustanovuje „posilňovanie spolupráce a politickej reformy v oblasti migrácie a azylu a podporu iniciatív budovania kapacít na zabezpečenie stanovenia a vykonania rozvojových migračných politík v záujme odstránenia základných príčin migrácie“. ( 70 )

65.

Apriórne sa teda možno domnievať, že opatrenie na boj proti nelegálnemu prisťahovalectvu prispieva aj k dosahovaniu cieľov politiky rozvojovej spolupráce. Treba však ešte overiť, či takúto súvislosť možno preukázať, pokiaľ ide o predmetné ustanovenia o readmisii.

66.

Pridávanie ustanovení o readmisii štátnych príslušníkov tretích štátov, ktoré predpokladajú neskoršie uzavretie dohody o readmisii, do dohôd o spolupráci s Úniou, nie je ničím novým, ale naopak súvisí s predošlou praxou. Dokument Rady z roku 1999 o dôsledkoch nadobudnutia platnosti Amsterdamskej zmluvy ( 71 ) sa zmieňuje o vôli Rady preukázať od roku 1995 súvislosť medzi repatriáciou osôb s nelegálnym pobytom na území iného členského štátu a uzavretím európskych asociačných a kooperačných dohôd a dohody o readmisných doložkách, ktoré sa majú pridať do takýchto dohôd. Tento dokument navrhuje prispôsobiť „readmisné doložky“ novému právnemu rámcu a zdôrazňuje, že „repatriácia osôb s nelegálnym pobytom v členskom štáte je jedným z cieľov prisťahovaleckej politiky“. Je zaujímavé všimnúť si, že v súčasnosti nie sú readmisné doložky opisované ako slúžiace cieľu politiky rozvojovej spolupráce. ( 72 )

67.

Je pravda, že článok 26 DPS, ktorý je práve takouto readmisnou doložkou, spôsobil v predmetnej dohode z lexikálneho hľadiska značnú zmenu. Použitie prítomného času indikatívu totiž vyvoláva dojem, že článok 26 DPS, ktorý sa ani zďaleka neobmedzuje len na vymenovanie oblastí spolupráce, jasne vymedzuje povinnosti zmluvných strán, ktoré zodpovedajú konkrétnym právnym záväzkom. Okrem iného v porovnaní s ustanoveniami týkajúcimi sa dopravy a životného prostredia je tento článok podrobnejší. V rámci samotného článku 26 DPS sa podľa môjho názoru veľmi odlišujú odseky 1 a 2 – ktoré skôr nadväzujú na ostatné časti DPS, čiže predpokladajú vyhlásenia o zámere alebo záväzky v oblasti nadviazania spolupráce v konkrétnych oblastiach, ale bez toho, aby boli naozaj spresnené prostriedky takejto spolupráce a výsledky, ktoré treba dosiahnuť – od odsekov 3 a 4. Odseky 3 a 4 totiž obsahujú zreteľný protiklad v tom, že ukladajú určitú a jednoznačnú povinnosť ( 73 ) a konkrétne dopredu rozhodujú o obsahu výsledkov, ktoré treba dosiahnuť („Filipíny prijmú späť“, „každý členský štát prijme späť“) a o nástroji, ktorý sa má neskôr použiť ( 74 ) na dosiahnutie jasne vymedzeného právneho cieľa, ktorým je rozšíriť povinnosť readmisie na štátnych príslušníkov ďalších tretích krajín a na osoby bez štátnej príslušnosti.

68.

Na rozdiel od tvrdenia Komisie teda požiadavky v článku 26 ods. 3 a 4 DPS nemožno zredukovať na jednoduché vyhlásenia o zámere vyjadrené v rámci rozvojovej spolupráce. Nejde o to, či tieto zásady readmisie sú alebo nie sú iba zhrnutím zásad medzinárodného zvykového práva bez zavedenia vecných zmien, pretože ich výskyt v mnohostrannej dohode zjavne vyvoláva vlastné právne dôsledky. Okrem toho treba zdôrazniť, že rozšírenie readmisie na štátnych príslušníkov alebo na osoby bez štátnej príslušnosti nevyplýva z medzinárodného zvykového práva. Článok 26 ods. 4 tým, že ustanovuje cieľ tohto rozšírenia, ktorý sa má dosiahnuť prostredníctvom medzinárodnej dohody, preto presahuje rámec toho, čo je v tomto kontexte bežne dovolené.

69.

Takáto asymetria, resp. zlom v rámci článku 26 DPS nezostane neobjasnená, konkrétne so zreteľom na predchádzajúcu prax, na ktorú som práve poukázal. Je totiž všeobecne známe, že najväčší migračný tok existuje medzi Filipínami a Úniou, a že občania Únie migrujú na Filipíny v oveľa menšej miere. Osi spolupráce v oblasti migrácie boli preto sformulované tak, aby zohľadnili túto asymetriu, tým že sa viac zamerajú na ochranu migrantov, zamyslenie sa nad spôsobom, ako podporiť spravodlivé zaobchádzanie s cudzími štátnymi príslušníkmi s legálnym pobytom a ich integráciu, alebo aj poskytovanie povolení na pobyt zo súcitu a z humanitárnych dôvodov. Tieto osi sú predmetom odsekov 1 a 2 článku 26 DPS.

70.

Na druhej strane odseky 3 a 4 článku 26 DPS obnovujú rovnováhu a obsahujú ustanovenia, ktoré sa vzďaľujú od pôvodných záujmov DPS – harmonického rozvoja Filipín –, aby splnili cieľ špecifický pre Úniu a slúžili jej záujmom: záväzok zo strany tretieho štátu, ktorý je zmluvným partnerom, prevziať si svojich štátnych príslušníkov s nelegálnym pobytom na území Únie. Podľa samotnej Rady tieto doložky o readmisii začlenené do jednotlivých druhov dohôd o partnerstve uzavretých s Úniou sú pre Úniu dôležitou hybnou pákou, čiže prostriedkom na dosiahnutie protiplnenia zo strany jej zmluvných partnerov, ktoré by inak, to znamená mimo rámca spolupráce, v danom prípade rozvojovej, prisľúbenej Úniou, dosiahla len ťažko.

71.

Článok 26 ods. 3 a 4 DPS teda vyjadruje skôr defenzívnu víziu a ďalej podporuje záujmy Únie. Jeho účelom je ochrániť Úniu a jej členské štáty pre prípad neplnenia povinností zo strany tretieho štátu, ktorý je zmluvným partnerom, v oblasti riadenia migračných tokov.

72.

Samozrejme, súvislosť s cieľmi rozvojovej spolupráce sa pri tomto spôsobe nazerania na vec javí ako oveľa menšia. Zároveň však treba konštatovať, že takýto záväzok by neexistoval bez globálnej spolupráce, ktorú zaviedla DPS a ktorá je zameraná na rozvoj tretieho štátu, ktorý je zmluvným partnerom. Podľa zásad vyplývajúcich z judikatúry spomenutých v bode 26 týchto záverov a z dôvodov, ktoré som práve uviedol, treba konštatovať, že aj keď doložka o readmisii obsiahnutá v odsekoch 3 a 4 článku 26 DPS obsahuje právne povinnosti, readmisia sa tým nezmenila na cieľ líšiaci sa od cieľa DPS, ale naopak v osobitnom kontexte rokovania o dohodách o rozvojovej spolupráci nie je samostatným cieľom, čiže je len vedľajším alebo nepriamym cieľom, ktorý si nevyžaduje pridanie vlastného právneho základu.

73.

Rada teda nesprávne pridala do právnych základov napadnutého rozhodnutia aj článok 79 ods. 3 ZFEÚ.

74.

Rada a vlády, ktoré ju podporujú v konaní ako vedľajší účastníci, predovšetkým odôvodnili svoje stanovisko k pridaniu článku 79 ods. 3 ZFEÚ, ktoré považovali za potrebné, nutnosťou zachovať potrebný účinok protokolov č. 21 a č. 22. Aj tak by som teraz rád objasnil, že aj keby nebol článok 79 ods. 3 ZFEÚ právnym základom napadnutého rozhodnutia, bude tento potrebný účinok zachovaný a členské štáty dotknuté protokolmi č. 21 a č. 22 si v prípade potreby a vo vhodnom okamihu budú môcť uplatniť svoje práva.

75.

V tejto súvislosti, najmä na účely vysvetlenia, čo by mohlo byť obsahom budúcej dohody, bude vhodný prehľad súčasnej praxe v oblasti readmisných dohôd. Nedávno boli prijaté dve readmisné dohody: dohoda s Gruzínskom ( 75 ), spomínaná Komisiou, a dohoda s Pakistanom ( 76 ). Obe tieto dohody boli uzavreté na právnom základe článku 79 ods. 3 ZFEÚ. Majú porovnateľnú štruktúru a obsah.

76.

V obidvoch týchto dohodách sa zdôrazňuje dôležitosť boja proti nelegálnemu prisťahovalectvu a potreba zaviesť na základe reciprocity rýchle a účinné postupy. Readmisia sa týka tak vlastných štátnych príslušníkov zmluvných štátov, ako aj štátnych príslušníkov tretích štátov a osôb bez štátnej príslušnosti. Oboma dohodami sa presne a podrobne ustanovuje aj postup, ktorý treba dodržať, najmä obsah žiadosti, podmienky odovzdania osôb, dôkazné prostriedky pri určovaní totožnosti a pre osoby bez štátnej príslušnosti a štátnych príslušníkov tretích štátov lehoty na rozhodnutie o žiadosti, ktoré treba dodržať, podmienky presunu a prepravy osôb prijatých späť, zásady a postupy v rámci tranzitných operácií, určenie výšky nákladov, zásady ochrany údajov, a obsahujú doložku o neexistencii vplyvu na medzinárodné právo. Tieto dohody sú nepopierateľne komplexnejšie než len ustanovenie článku 26 ods. 3 a 4 DPS, ktoré samo osebe nemožno považovať za readmisnú dohodu, ako oprávnene uviedla Komisia.

77.

Hoci bol podľa mňa článok 79 ods. 3 ZFEÚ nesprávne pridaný ako právny základ DPS, aj tak by sa malo potvrdiť, jednoznačne a nie dvojznačne, že budúca medzinárodná dohoda podľa článku 26 ods. 4 DPS by sa nemala uzavierať na základe rozvojovej spolupráce, ale je potrebné, aby sa uzavrela na základe uvedeného článku 79 ZFEÚ. Práve pri uzatváraní tejto dohody, keď sa Únia snaží uzavrieť akt založený na ustanovení patriacom do rozsahu pôsobnosti hlavy V Zmluvy o FEÚ, bude plne zachovaný potrebný účinok protokolov č. 21 a č. 22 spoločne s právami dotknutých členských štátov.

78.

V súlade so želaním zmluvných strán a s cieľom ďalej nespomaľovať proces nadobudnutia platnosti DPS je potrebné, aby sa jednak vyhovelo žiadosti zmluvných strán a jednak, aby Súdny dvor využil možnosť, ktorú mu poskytuje článok 264 ods. 2 ZFEÚ, a zachoval časové účinky zrušeného rozhodnutia až do prijatia nového rozhodnutia.

79.

Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci neuspel, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Radu na náhradu trov konania a Rada nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania. Okrem toho podľa článku 140 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku vedľajší účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania.

80.

So zreteľom na uvedené navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: