1.

Sozialgericht Nürnberg (súd pre sociálne otázky) položil podľa článku 234 ES Súdnemu dvoru tri prejudiciálne otázky, ktoré sa týkajú výkladu článkov 12 ES a 39 ES a platnosti článku 24 ods. 2 smernice 2004/38/ES o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov ( 2 ). Tento súd žiada, aby Súdny dvor objasnil, či grécky štátny príslušník s bydliskom v Nemecku, kde predtým vykonával krátkodobú pracovnú činnosť, môže žiadať o dávky sociálnej pomoci po uplynutí prvých troch mesiacov pobytu, zatiaľ čo si aktívne hľadá zamestnanie.

2.

Otázka sa zakladá na rozsudku Súdneho dvora vo veci Collins ( 3 ), podľa ktorého osoby, ktoré si hľadajú zamestnanie a vykonávajú právo na voľný pohyb, musia preukázať určitú „väzbu“ s hosťovským štátom pre prístup k sociálnej pomoci, zatiaľ čo smernica 2004/38/ES ide v rozpore s touto judikatúrou, keďže zakazuje poskytnúť pomoc tomu, kto vykonal právo voľného pohybu a má v úmysle pracovať v danom členskom štáte. Časovým obmedzením tohto práva bez stanovenia akýchkoľvek limitov smernica 2004/38/ES umožňuje odmietnuť dávky sociálnej pomoci osobám hľadajúcim si zamestnanie, hoci preukazujú požadovanú väzbu s hosťovským štátom.

3.

Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania Athanasios Vatsouras, grécky štátny príslušník, pricestoval do Spolkovej republiky Nemecko v marci 2006 a začal vykonávať pracovnú činnosť, za ktorú dostával nízku odmenu. Dňa 10. júla 2006 ho jeho situácia priviedla k podaniu žiadosti na Arbeitsgemeinschaft Nürnberg (úrad sociálnych služieb; ďalej len „ARGE“) o poberanie dávok sociálnej pomoci v zmysle Sozialgesetzbuch Zweites Buch (časť II nemeckého zákonníka sociálneho zabezpečenia), ktoré mu boli priznané až do vo výške 169 eur mesačne.

4.

V januári 2007 sa A. Vatsouras stal nezamestnaným. Dávky sociálnej pomoci, ktorých vyplácanie bolo predĺžené až do 31. mája 2007, boli zrušené s účinnosťou od . Proti tomuto rozhodnutiu podal sťažnosť, ktorá bola zamietnutá. A. Vatsouras podal na príslušný súd žalobu v správnom konaní, ktorá dala podnet k jednej z prejudiciálnych otázok skúmaných v tomto konaní.

5.

Je potrebné uviesť, že žalobca si 4. júna 2007 našiel v Nemecku nové zamestnanie.

6.

Aj v konaní, ktoré začal Josif Koupatantze, bolo napadnuté rozhodnutie ARGE. Žalobca, grécky štátny príslušník, pricestoval do Nemecka v októbri 2006. Pracoval od 1. novembra 2006 až do prepustenia zo zamestnania, ku ktorému došlo z dôvodu ekonomických ťažkostí, ktoré postihli jeho zamestnávateľa. V prvý deň po prepustení zo zamestnania požiadal o podporu v nezamestnanosti v zmysle Sozialgesetzbuch Zweites Buch, ktorá mu bola priznaná až do vo výške 670 eur mesačne.

7.

Z dôvodov, ktoré v návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie sú bližšie špecifikované, ARGE 18. apríla 2007 zrušil dávky vyplácané J. Koupatantzemu s retroaktívnym účinkom k . J. Koupatantze podal proti tomuto rozhodnutiu sťažnosť, ktorá bola o týždeň neskôr zamietnutá. J. Koupatantze podal v zmysle nemeckých procesných pravidiel žalobu v správnom konaní, z ktorej vyplynula rovnaká prejudiciálna otázka ako z konania C-22/08.

8.

J. Koupatantze začal od 1. júna 2007 v Nemecku znovu vykonávať pracovnú činnosť.

9.

Primárne právo upravuje postavenie európskych občanov, ktorí vykonávajú právo na voľný pohyb, a rozlišuje ich v závislosti od výkonu hospodárskej činnosti. V tomto smere sú relevantné články 12 ES, 18 ES a 39 ES:

„Článok 12

V rámci pôsobnosti tejto zmluvy a bez toho, aby boli dotknuté jej osobitné ustanovenia akákoľvek diskriminácia na základe štátnej príslušnosti je zakázaná.

Rada môže v súlade s postupom uvedeným v článku 251 prijať pravidlá o zákaze takejto diskriminácie.

…

Článok 18

1.   Každý občan únie má právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov, pričom podlieha obmedzeniam a podmienkam ustanoveným v tejto zmluve a v opatreniach prijatých na ich vykonanie.

2.   Ak by sa na dosiahnutie tohto cieľa ukázalo byť nevyhnutné konanie Spoločenstva a táto zmluva neposkytuje potrebné právomoci, Rada môže prijať predpisy na uľahčenie výkonu práv uvedených v odseku 1. Rada koná v súlade s postupom uvedeným v článku 251.

3.   Odsek 2 sa nevzťahuje na ustanovenia o cestovných pasoch, preukazoch totožnosti, povoleniach na pobyt alebo o iných podobných dokladoch ani na predpisy o sociálnom zabezpečení a sociálnej ochrane.

…

Článok 39

1.   Zabezpečí sa voľný pohyb pracovníkov v rámci Spoločenstva.

2.   Voľný pohyb pracovníkov zahŕňa zrušenie akejkoľvek diskriminácie pracovníkov členských štátov na základe štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o zamestnanie, odmenu za prácu a ostatné pracovné podmienky.

3.   S výnimkou obmedzení odôvodnených verejným poriadkom, verejnou bezpečnosťou a ochranou verejného zdravia majú pracovníci právo:

4.   Ustanovenia tohto článku sa nevzťahujú na zamestnávanie v štátnej službe alebo verejnej službe.“

10.

Smernica 2004/38 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov stanovuje vo svojom článku 7 podmienky pre usadenie sa v členskom štáte na obdobie dlhšie ako tri mesiace.

„Článok 7

Právo pobytu na viac ako tri mesiace

1.   Všetci občania Únie majú právo pobytu na území iného členského štátu počas obdobia dlhšieho ako tri mesiace, ak:

…

3.   Na účely odseku 1a) občan Únie, ktorý už nie je pracovníkom ani samostatne zárobkovo činnou osobou, si zachová štatút pracovníka alebo samostatne zárobkovo činnej osoby za nasledujúcich okolností:

…

…“

11.

Smernica 2004/38 v oblasti sociálnej pomoci zavádza rôzne obmedzenia zásady zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti vo vzťahu k osobám, ktoré sa zdržiavajú v inom členskom štáte. Zatiaľ čo hlavná zásada je uvedená v článku 24 ods. 1, nasledujúci odsek stanovuje obmedzenia.

„Článok 24

Rovnaké zaobchádzanie

1.   S výhradou takých osobitných ustanovení, ako sú výslovne uvedené v zmluve a v sekundárnom práve, všetci občania Únie, ktorí sa na základe tejto smernice zdržiavajú na území hostiteľského členského štátu, využívajú rovnaké zaobchádzanie ako so štátnymi príslušníkmi tohto členského štátu v rámci pôsobnosti zmluvy. Výhoda tohto práva sa rozširuje na rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu a ktorí majú právo pobytu alebo právo trvalého pobytu.

2.   Ako výnimka z odseku 1 hostiteľský členský štát nie je povinný udeliť nárok na sociálnu pomoc počas prvých troch mesiacov pobytu ani prípadne počas dlhšieho obdobia stanoveného v článku 14 ods. 4 písm. b), ani nie je povinný pred nadobudnutím práva trvalého pobytu udeliť pomoc vo forme príspevku na výživu počas štúdia, vrátane odborného vzdelávania, pozostávajúcu zo študentských štipendií alebo študentských pôžičiek osobám iným, ako sú pracovníci, samostatne zárobkovo činné osoby, osoby, ktoré si zachovávajú takýto štatút a ich rodinní príslušníci.“

12.

Dlhšie obdobie stanovené v článku 14 smernice sa vzťahuje na „občanov Únie [ktorí] vstúpili na územie hostiteľského členského štátu, aby hľadali zamestnanie“. Tieto osoby nesmú byť vyhostené, pokiaľ preukážu, že si sústavne hľadajú zamestnanie a že majú skutočnú šancu zamestnať sa.

13.

§ 7 ods. 1 časti II nemeckého Sozialgesetzbuch stanovuje:

„§ 7

1.   Dávky podľa tejto časti zákona budú poberať osoby, ktoré

Z tohto okruhu sú vyňatí cudzinci, ktorých právo na pobyt je spojené výlučne s cieľom hľadať si zamestnanie, ich rodinní príslušníci, ako aj osoby oprávnené na poberanie dávok podľa § 1 zákona o dávkach žiadateľov o azyl …“

14.

§ 23 ods. 3 časti XII tohto zákona stanovuje, vo vzťahu k dávkam sociálnej pomoci, že cudzinci žijúci v Nemecku, ktorí pricestovali do Nemecka s cieľom získať dávku sociálnej pomoci alebo nájsť si zamestnanie, nemajú nárok na sociálnu pomoc uvedenú v tomto texte.

15.

Za týchto podmienok Sozialgericht Nürnberg položil 22. januára 2008 v zmysle článku 234 ES Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky týkajúce sa posúdenia platnosti a výkladu:

16.

Predseda Súdneho dvora uznesením zo 7. apríla 2008 obe veci vzhľadom na ich objektívnu súvislosť spojil.

17.

Pripomienky predložili vlády Dánska, Nemecka, Holandska a Spojeného kráľovstva, ako aj Rada, Európsky parlament a Európska komisia.

18.

Zástupca Spojeného kráľovstva a splnomocnení zástupcovia Rady, Európskeho parlamentu a Európskej komisie sa zúčastnili na pojednávaní zo 4. februára 2009, aby predniesli svoje ústne pripomienky.

19.

Sozialgericht Nürnberg v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že žalobcovia vo veci samej nemajú postavenie pracovníkov v zmysle článku 39 ES. Vzhľadom na vykonávanú pracovnú činnosť, ktorá bola krátkodobá a za ktorú získali nízku odmenu, sa na A. Vatsourasa a J. Koupatantzeho nevzťahoval voľný pohyb osôb, ale len zásada zákazu diskriminácie stanovená v článku 12 ES. Tento názor však treba upresniť a jeho následky starostlivo preskúmať.

20.

Názory vlád a inštitúcií, ktoré sa zúčastnili na predmetnom prejudiciálnom konaní, sa v tomto smere nezhodujú; zatiaľ čo Rada a Spolková republika Nemecko tvrdia, že žalobcovia spĺňajú podmienky potrebné na to, aby mohli byť považovaní za pracovníkov, Dánsko tvrdí opak; pričom Komisia a Holandsko uvádzajú, že v danej veci chýbajú skutočnosti, na základe ktorých by bolo možné dospieť k presvedčivému záveru, a navrhujú prenechať túto otázku vnútroštátnemu súdu. Ak sa k tomu pridá nejasnosť analýzy vnútroštátneho súdu ( 4 ), považujem za nevyhnutné objasniť tieto skutočnosti ešte pred pristúpením k zodpovedaniu položených otázok.

21.

Súdny dvor sa vždy snažil vyhnúť tomu, aby bol rozsah pôsobnosti základných slobôd a práv zamestnancov uplatňovaný v jednotlivých členských štátoch rozdielne. Po rozsudku Unger ( 5 ) vypracoval výlučne európsku definíciu pojmu „pracovník“ v zmysle článku 39 ES a kvalifikoval pracovný pomer ako vzťah, ktorého základnou charakteristickou črtou je, „že jedna osoba vykonáva činnosti v určitom čase v prospech inej osoby a pod jej vedením, za čo dostáva odmenu“ ( 6 ). Následne uviedol, že tento pojem sa musí vykladať extenzívnym spôsobom, zahŕňajúc zamestnania rôzneho charakteru. ( 7 )

22.

V predmetnej veci A. Vatsouras a J. Koupatantze vykonávali činnosti, ktoré súvisia s pojmom pracovnoprávneho vzťahu stanoveným uvedenou judikatúrou. Sú tu však dva aspekty, ktoré sťažujú ich zaradenie do tejto kategórie: na jednej strane je to krátka doba trvania pracovnej činnosti a nízka odmena za ňu; na druhej strane ukončenie pracovného pomeru žalobcov a ich ekonomická nečinnosť. Pred určením charakteru postavenia žalobcov ako „pracovníkov“ je potrebné pozorne preskúmať obidva tieto aspekty.

23.

Judikatúra vypracovala niektoré kritériá pre uplatnenie článku 39 ES na zamestnania s takým okrajovým alebo nepatrným charakterom, že odmena za ne je nedostatočná pre živobytie. Podľa rozsudku Levin ( 8 )výška odmeny nie je určujúcou skutočnosťou na účely kvalifikácie toho, kto vykonáva závislú pracovnú činnosť. Aby bolo možné určitého pracovníka zaradiť do pôsobnosti článku 39 ES, tento pracovník musí „vykonávať skutočné a efektívne činnosti, s výnimkou činností, ktoré sú tak obmedzené, že sa javia ako čisto okrajové a vedľajšie”. ( 9 ) V danom prípade išlo o britskú štátnu príslušníčku, ktorá žiadala o povolenie na pobyt v Holandsku a odvolávala sa na svoje postavenie pracovníčky vykonávajúcej pracovnú činnosť na čiastočný úväzok. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplynulo, že pani Levin dostávala odmenu, ktorá nezabezpečovala jej živobytie, čo však nebránilo Súdnemu dvoru rozhodnúť, že pod podmienkou, že ide o skutočnú pracovnú činnosť, nie je možné obmedziť základné slobody určitej osoby, a na účely práva Spoločenstva sú irelevantné dôvody hľadania zamestnania; rozhodujúcou skutočnosťou na účely uplatnenia článku 39 ES je objektívna povaha zamestnania, nie suma, ktorú pracovník dostáva ako odmenu za prácu.

24.

Napriek skutočnosti, že rozsudok Levin prenechal riešenie konkrétneho prípadu vnútroštátnemu súdu, následná judikatúra preukázala, že „skutočné a efektívne činnosti“ môžu byť rôzne. Iba vo výnimočných prípadoch bolo konštatované, že išlo o činnosti „čisto okrajové a vedľajšie“. Vo veci Lawrie-Blum ( 10 ) išlo o určenie toho, či režim praktikantov v škole zamestnaných na čiastočný úväzok s nízkou odmenou predstavuje skutočnú a efektívnu činnosť. V rozsudku bolo uvedené, že praktikanti boli pracovníkmi, na ktorých sa vzťahoval článok 39 ES nezávisle od skutočnosti, že ich zamestnanie bolo súčasťou ich odborného vzdelania. ( 11 ) K podobnému výsledku sa dospelo vo veci Kranemann ( 12 ) pri skúmaní postavenia dočasných zamestnancov verejnej správy, ktorí sa zúčastňovali prípravného školenia v odbore právo. Rozsudok poprel, že by suma zaplatená týmto subjektom, predstavujúca iba pomoc, ktorá im má umožniť pokryť ich potreby, bránila tomu, aby sa na tieto osoby uplatnil článok 39 ES. Následne vylúčil, že by obmedzená výška odmeny alebo pôvod zdrojov, z ktorých je vyplácaná odmena, mohli mať akýkoľvek vplyv na to, či sa osoba považuje za pracovníka v zmysle práva Spoločenstva. ( 13 )

25.

Ani dĺžka trvania pracovnoprávneho vzťahu sa nezdá byť určujúca pre to, aby bol definovaný ako skutočný a efektívny. Vo vyššie citovanej veci Levin už bolo uvedené, že pri pracovných zmluvách na čiastočný úväzok sa nevylučuje uplatnenie článku 39 ES. V rozsudku Ninni-Orasche ( 14 ) bolo stanovené, že pracovná činnosť vykonávaná počas obdobia dva a pol mesiaca stačí na to, aby bolo dotknutej osobe priznané postavenie pracovníka v zmysle práva Spoločenstva. Vnútroštátny súd prejavil pochybnosti o dobrej viere žalobcu a uviedol viacero faktorov, ktoré naznačovali možné zneužívanie, ale v rozsudku boli tieto skutočnosti posúdené ako „irelevantné“ ( 15 ) tým, že bola zohľadnená len skutočná a efektívna povaha pracovnej činnosti.

26.

Neexistuje však dostatok judikatúry týkajúcej sa pojmu „okrajové a vedľajšie činnosti“. Iba vo veci Raulin ( 16 ) sú vysvetlené hranice článku 39 ES, s upresnením, že je potrebné zohľadniť nepravidelný charakter a obmedzenú dobu trvania činností vykonávaných v rámci zmluvy o príležitostnej práci. ( 17 ) Rovnako skutočnosť, že dotknutá osoba pracovala obmedzený počet hodín, naznačuje, že vykonávané činnosti sú iba okrajové a vedľajšie. ( 18 ) Rozsudok Raulin sa však týkal zmluvy o sezónnej práci, ktorá nedávala žiadne záruky vo vzťahu k počtu odpracovaných hodín. Išlo o atypický pracovnoprávny vzťah, ktorý vytvára iba očakávanie zamestnania. Zdá sa normálne, že ak by táto zmluva viedla iba k obmedzenej činnosti, požiadavka „skutočnej a efektívnej“ činnosti by nebola splnená.

27.

Na záver z judikatúry vyplýva sklon k extenzívnemu výkladu pojmu „pracovník“ v zmysle článku 39 ES, keďže zahŕňa skutočné a efektívne pracovnoprávne vzťahy rôzneho druhu. Je úplne irelevantné, že pracovník zneužil zákon pre uspokojenie vlastných ambícií, keďže posúdiť treba iba objektívne skutočnosti pracovnoprávneho vzťahu, vylučujúc situácie zjavne okrajové, ktoré nemôžu patriť pod pojem pracovná činnosť odmeňovaná platom. ( 19 )

28.

Na základe toho sú A. Vatsouras a J. Koupatantze pracovníkmi, ktorí vykonávali „skutočnú a efektívnu činnosť“. A. Vatsouras si našiel zamestnanie po príchode do Nemecka ( 20 ) a vykonával ho takmer rok. Dostával 169 eur mesačne na zabezpečenie existenčných prostriedkov. Ak táto suma pokrývala rozdiel medzi jeho mzdou a priemernou mzdou zabezpečujúcou existenčné prostriedky v Nemecku, možno z toho vyvodiť, že poberaný príjem bolo o niečo nižší než minimálna mzda. Súdny dvor sa v rozsudku Lawrie-Blum nevyjadril k otázke, či je dočasné zamestnanie s dennou mzdou nižšou než minimálna mzda skutočnou a efektívnou pracovnou činnosťou. Výklad týkajúci sa tohto rozsudku a rozsudku Ninni-Orasche, v ktorom bol článok 39 ES uplatnený na pracovnú činnosť trvajúcu dva a pol mesiaca, však potvrdzuje toto smerovanie. Na základe odmeny, ktorá je oveľa nižšia než minimálna mzda, možno určitú činnosť kvalifikovať za irelevantnú, ale ak je iba o niečo nižšia a okrem toho vykonávaná počas jedného roka, existuje iba jedno riešenie: uznať, že A. Vatsouras spĺňa podmienky „pracovníka“ a je chránený právom Spoločenstva.

29.

J. Koupatantze sa nachádza v podobnej situácii. Predmetom diskusie tu nie je výška odmeny, ale doba trvania zamestnania. Pripomínam, že rozsudok Ninni-Orasche považoval za platný pracovnoprávny vzťah trvajúci dva a pol mesiaca. Pri existencii skutočného zamestnania, hoci krátkodobého s nízkou odmenou, Súdny dvor nepovažuje za nevhodné uplatniť článok 39 ES. J. Koupatantze pracoval takmer dva mesiace. Nezamestnaným sa nestal dobrovoľne alebo preto, že by ukončil svoj pracovný pomer, ale z dôvodu ekonomických problémov jeho zamestnávateľa. Okrem toho nikdy nežiadal o dávky sociálnej pomoci. Keďže neexistujú skutočnosti naznačujúce, že pracovná činnosť vykonávaná J. Koupatantzem je zjavne okrajová, musí byť považovaný za pracovníka chráneného článkom 39 ES.

30.

Ostáva objasniť, či skutočnosť, že obaja žalobcovia stratili zamestnanie, môže zmeniť stanovisko, ktoré zastávam. Článok 39 ods. 3 písm. d) ES umožňuje pracovníkovi zostať po ukončení zamestnania na území hostiteľského členského štátu, ale podmieňuje túto možnosť splnením niektorých bližšie neurčených podmienok. ( 21 ) Na základe toho sa na osoby, ktoré si hľadajú zamestnanie, nevzťahuje ani právny režim článku 39 ES, ani ustanovenia sekundárneho práva, hoci sa na ne vzťahuje judikatúra z danej oblasti, ktorá podriaďuje zmiešanému režimu osoby, ktoré stratili zamestnanie, ale ktoré sa skutočne snažia nájsť nové. ( 22 )

31.

Rozsudok Collins ( 23 ) priznal plnú uplatniteľnosť článku 39 ES na osoby, ktoré majú úzke väzby s hostiteľským štátom. V danej veci ubehlo sedemnásť rokov, odkedy žalobca, írsky štátny príslušník, pracoval v Spojenom kráľovstve až do okamihu, keď v tejto krajine požiadal o dávky sociálnej pomoci. V rozsudku vychádzajúcom zo skoršej judikatúry bola vypracovaná doktrína „väzby“ medzi osobou vykonávajúcou právo voľného pohybu a hostiteľským štátom ( 24 ), podľa ktorej platí, že ak bola určitá osoba pracovníkom v hostiteľskom členskom štáte, musí sa na ňu naďalej uplatňovať článok 39 ES, aj keď už formálne nie je pracovníkom.

32.

Na základe tohto predpokladu je zrejmé, hoci posúdenie skutkových okolností prináleží vnútroštátnemu súdu, že A. Vatsouras a J. Koupatantze vykonávali pracovnú činnosť, na základe ktorej spĺňajú podmienky pracovníkov v zmysle článku 39 ES. Ich pracovné činnosti neboli ani okrajové, ani vedľajšie; okrem toho bolo preukázané, že si hľadali nové zamestnanie hneď po tom, čo sa stali nezamestnanými, teda väzba sa vytvorila automaticky, a v období, keď si aktívne hľadali prácu, sa mohli v hostiteľskom štáte dovolávať slobody voľného pohybu pracovníkov.

33.

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor uznal, že žalobcovia vo veci samej sú pracovníkmi chránenými článkom 39 ES, tak ako uvádza Rada a Spolková republika Nemecko.

34.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný rozhodnutím Sozialgericht Nürberg uvádza stanovisko odporujúce tomuto uznaniu a v tom zmysle formuluje prejudiciálnu otázku o platnosti článku 24 ods. 2 smernice 2004/38. ( 25 ) Toto ustanovenie sa uplatňuje iba na tri kategórie, ktoré sú vylúčené z ochrany článku 39 ES a z neho odvodených ustanovení: na osoby, ktoré vykonávajú právo voľného pohybu počas prvých troch mesiacov pobytu, na osoby, ktoré si hľadajú prácu, a na študentov. Na druhú z týchto kategórií sa článok 39 ES uplatňuje v spojení s článkom 12 ES, vytvárajúc tak v súlade s rozsudkom Collins zmiešaný režim.

35.

Následkom toho predmetný spor nevytvára vhodný kontext pre odvolanie sa na už citovaný článok 24 ods. 2 ani pre napadnutie jeho platnosti.

36.

Druhá prejudiciálna otázka sa však týka zlučiteľnosti nemeckej právnej úpravy s článkom 12 ES v spojení s článkom 39 ES. Sozialgericht touto otázkou predpokladá relevantnosť uplatnenia ustanovení, ktoré sa týkajú voľného pohybu pracovníkov. Preto napriek tomu, že článok 12 ES sa neuplatňuje na pracovníkov, navrhujem, aby sa Súdny dvor pri odpovedi na druhú prejudiciálnu otázku obmedzil na skúmanie zlučiteľnosti nemeckého práva s článkom 39 ES.

37.

V prípade, ak by Súdny dvor nesúhlasil s týmto návrhom a domnieval sa, že žalobcovia nemajú postavenie pracovníkov, na účely kompletnosti odpovede subsidiárne preskúmam platnosť článku 24 ods. 2 smernice 2004/38/ES.

38.

Sozialgericht orientuje svoje úvahy smerom k zrušeniu sociálnej pomoci, založenému na prekročení maximálnej dĺžky pobytu upravenej v smernici 2004/38. Inými slovami, má pochybnosti o zákonnosti opatrenia, ktoré od základov ruší uplatnenie ustanovení Spoločenstva, ak určitá osoba, ktorá vykonávala právo na voľný pohyb, prestane spĺňať podmienky, ktoré jej umožnili získať toto právo. V predmetnej veci A. Vatsouras a J. Koupatantze získali postavenie pracovníkov stanovené v článku 39 ES, ale z dôvodu, že sa stali nezamestnanými, ich práva, vrátane nároku na získanie dávok sociálnej pomoci, zanikli.

39.

Komisia na zodpovedanie tejto otázky vychádza vo svojich pripomienkach z článku 7 ods. 3 písm. c) smernice 2004/38, ktorý plne zodpovedá situácii žalobcov vo veciach samých. Ak sa pracovník, ktorý vykonával právo voľného pohybu počas obdobia nepresahujúceho jeden rok, stane nedobrovoľne nezamestnaným, smernica 2004/38/ES mu zaručuje štatút pracovníka a na základe toho právo na pobyt v hostiteľskom štáte, pokiaľ je „zaevidovaný ako uchádzač o zamestnanie na príslušnom úrade práce“. Ak sú splnené tieto podmienky, pracovníkovi aspoň šesť mesiacov ostanú zachované práva, ktoré mu vyplývajú z právneho poriadku Spoločenstva.

40.

Toto ustanovenie potvrdzuje plné uplatnenie článku 39 ES na predmetnú vec. Hoci žalobcovia, vzhľadom na to, že ich zamestnanie a pobyt trvali menej než jeden rok, nevytvorili väzbu požadovanú judikatúrou na to, aby voľný pohyb osôb nadobudol svoj skutočný rozmer, smernica 2004/38 preklenula túto požiadavku tým, že voľný pohyb podriadila určitým podmienkam zameraným na predchádzanie zneužívaniu a zabezpečenie ekonomickej stability verejných financií hostiteľských členských štátov. ( 26 )

41.

Sozialgericht v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vysvetlil, že A. Vatsouras a J. Koupatantze nedobrovoľne stratili svoje pracovné miesta pred uplynutím jedného roka. Nie je upresnené, či sa zaregistrovali na úrade práce; ak by to tak bolo, bol by uplatniteľný článok 7 smernice 2004/38. Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby túto skutočnosť posúdil.

42.

Keďže vyššie uvedené podmienky boli splnené, nemecký úrad práce tým, že žalobcom zrušil dávky sociálnej pomoci, ktoré dostávali, porušil právo Spoločenstva. Ak je dôvodom ich zrušenia (ktorý v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vo vzťahu k J. Koupatantzemu nebol uvedený) strata práva na pobyt následkom nezamestnanosti, Nemecko obmedzilo voľný pohyb pracovníkov a porušilo článok 39 ES, ako aj článok 7 ods. 2 nariadenia č. 1612/68. ( 27 ) Keďže žalobcovia majú postavenie pracovníkov, musí sa s nimi zaobchádzať rovnako ako s akýmkoľvek iným nemeckým pracovníkom, vrátane sociálnych opatrení spojených s výkonom pracovnej činnosti. A. Vatsouras žiada o podporu pre pokrytie rozdielu medzi jeho mzdou a minimálnou mzdou. J. Koupatantze naopak žiada o dávky v nezamestnanosti následkom ukončenia jeho pracovného pomeru. Hoci ide o odlišné dávky, sú spojené s postavením pracovníka, ktoré je priznané obom.

43.

Na základe toho právna úprava, ktorá vylučuje pracovníkov Únie z prístupu k sociálnym dávkam v prípade, že sú nezamestnaní, zaregistrovaní na úrade práce a pracovali menej ako jeden rok, je v rozpore s článkom 39 ES.

44.

Ak by Súdny dvor nezdieľal stanovisko uvedené v bodoch 23 až 32 týchto návrhov, prejudiciálne otázky by bolo potrebné preskúmať z iného uhla. V prípade, že by A. Vatsouras a J. Koupatantze neboli „pracovníkmi“ v zmysle článku 39 ES, otázka týkajúca sa platnosti článku 24 ods. 2 smernice 2004/38/ES by úplne stratila svoj zmysel, keďže toto ustanovenie by bolo v rozpore s judikatúrou týkajúcou sa výkladu článku 12 ES v spojení s článkom 39 ES, podľa ktorej sa voľný pohyb vzťahuje aj na osoby, ktoré si hľadajú zamestnanie.

45.

Pochybnosti, ktoré má Sozialgericht, sa týkajú samotnej podstaty smernice 2004/38/ES. Ako som uviedol, článok 24 ods. 2 zahŕňa dve odlišné právne situácie. Na jednej strane situáciu osôb, študentov, ktorí žiadajú o podporu pri štúdiu vo forme štipendií alebo študentských pôžičiek. Na druhej strane situáciu osôb, ktoré sa zdržiavajú na území členského štátu tri mesiace alebo počas obdobia nevyhnutného pre aktívne hľadanie zamestnania. Prvým uvedeným je umožnené žiadať o uvedenú pomoc, iba ak získajú právo na trvalý pobyt, ktoré smernica 2004/38 priznáva po uplynutí piatich rokov. Druhí majú právo na „dávky sociálnej pomoci“, ak si nájdu zamestnanie.

46.

Rozsudok Förster ( 28 ) vyhlásil za zlučiteľné s článkami 12 ES a 18 ES obmedzenie stanovené smernicou 2004/38/ES voči študentom, pričom sa nevyjadril k platnosti článku 24 ods. 2 tejto smernice, ale len k platnosti holandskej právnej úpravy, ktorá predchádzala tomuto ustanoveniu Spoločenstva. Súdny dvor sa tým nepriamo vyjadril v prospech zákonnosti obmedzenia pre študentov, ostáva však objasniť, či je smernica 2004/38/ES v súlade so Zmluvou ES pri úprave situácie osôb, ktoré si hľadajú zamestnanie bez poberania dávok sociálnej pomoci.

47.

Všetky členské štáty a inštitúcie, ktoré predložili pripomienky v predmetnom prejudiciálnom konaní, sa vyjadrili v prospech platnosti článku 24 ods. 2 smernice 2004/38 a uviedli pritom argumenty, ktoré sú v podstate rovnaké. Medzi uvedenými dôvodmi je jeden, ktorý je podľa môjho názoru obsiahnutý v rozsudku Collins a ktorý sa odráža v smernici 2004/38.

48.

Pán Collins žiadal o podporu pri hľadaní zamestnania (jobseeker’s allowance) v Spojenom kráľovstve. Ako držiteľ amerického cestovného pasu po ukončení štúdií vo svojej krajine pracoval určité obdobie vo Veľkej Británii a získal írske štátne občianstvo. Ďalších sedemnásť rokov žil v Spojených štátoch a v Južnej Afrike, až kým sa nevrátil hľadať si zamestnanie do Spojeného kráľovstva a tam požiadal o spornú podporu.

49.

V návrhoch, ktoré som predniesol v danej veci, som zastával opatrný výklad judikatúry v oblasti občianstva Únie vzhľadom na prispôsobenie zákazu diskriminácie v zmysle článku 12 ES v spojení s článkom 39 ES rizikám takzvanej „sociálnej turistiky“. ( 29 ) Na tieto účely som navrhol zamietnuť požiadavky pána Collinsa z dôvodu jeho slabých väzieb so štátom, v ktorom sa snažil získať podporu. ( 30 ) Priznal som však ochranu osobám, ktoré preukážu väzbu s hostiteľským členským štátom. Tento návrh bol prijatý v rozsudku, kde bol najskôr v bode 72 skúmaný dosah podmienky predchádzajúceho pobytu na dôkaz tejto väzby a následne uvedené, že požadovaná dĺžka pobytu „nesmie presiahnuť dobu, ktorá je potrebná na to, aby sa vnútroštátne orgány mohli ubezpečiť, že dotknutá osoba si skutočne hľadá zamestnanie na trhu práce v hostiteľskom členskom štáte“. Prináleží teda hostiteľskému členskému štátu odôvodniť primeranosť požadovanej dĺžky pobytu na účely zachovania zlučiteľnosti vnútroštátnych ustanovení s právom Spoločenstva. ( 31 )

50.

Na rozdiel od toho, čo je stanovené vo vzťahu k študentom, pre ktorých článok 24 ods. 2 smernice 2004/38/ES uvádza päťročnú minimálnu dobu pobytu, osoby hľadajúce si zamestnanie sa nachádzajú v menej jasnej situácii. Pre určenie doby potrebnej pre vznik väzby ustanovenie odkazuje na článok 14 ods. 4 písm. b), podľa ktorého členské štáty nesmú vyhostiť občanov Únie alebo ich rodinných príslušníkov, pokiaľ „vstúpili na územie hostiteľského členského štátu, aby hľadali zamestnanie“. V tom prípade nie je prípustné žiadne obmedzenie, pokiaľ dotknuté osoby preukážu, „že si sústavne hľadajú zamestnanie a že majú skutočnú šancu zamestnať sa“.

51.

S ohľadom na tento právny rámec vnútroštátny súd naznačuje dva možné výklady sporného ustanovenia.

52.

Po prvé sa možno domnievať, že článok 24 ods. 2 smernice 2004/38/ES umožňuje časovo neohraničené obmedzenie, pokiaľ si občan hľadá zamestnanie. Ak by článok 14 zakazoval vyhostenie, zatiaľ čo sa občan snaží nájsť si zamestnanie, táto doba, v spojení so znením uvedeného článku 24 ods. 2, by sa odchyľovala od rozsudku Collins, keďže by šlo o zavedenie zákazu prístupu k sociálnym dávkam nezávisle od väzby s hostiteľským štátom.

53.

Po druhé možno tvrdiť, že tento článok 24 ods. 2 konkludentne odkazuje na dobu nevyhnutnú na získanie trvalého pobytu, tak ako je to v prípade študentov. V tom prípade by po uplynutí piatich rokov od vstupu na územie členského štátu osoby, ktoré si stále hľadajú zamestnanie, mali prístup k predmetnej pomoci.

54.

Ani jeden z týchto spôsobov výkladu sa nezdá presvedčivý. Prvý pre jeho zrejmý rozpor s rozsudkom Collins ( 32 ), lebo doba, ktorá sa predlžuje sine die, neponúka právnu istotu, ani nezodpovedá cieľom smernice 2004/38, ktorá sa snaží stabilizovať oblasť právneho poriadku priamo sa dotýkajúcej základných práv občanov Únie. Druhý spôsob výkladu preto, lebo nemá zmysel, aby smernica robila rozdiely medzi študentmi a osobami, ktoré si hľadajú zamestnanie, aby ich potom podriadila pod rovnaký právny režim; ak by bol taký rozdiel medzi postavením jedných a druhých, bolo by zbytočné domnievať sa, že toto ustanovenie predvída rovnaké účinky pre obe skupiny. Tento spôsob výkladu by odporoval vôli autorov textu a nebol by udržateľný vo svetle systematického výkladu tohto ustanovenia.

55.

Naopak, smernica 2004/38/ES v tomto smere mlčí práve preto, lebo na osoby, ktoré si hľadajú zamestnanie, sa podľa nej vzťahuje osobitný režim, ktorý po prekročení prvých troch mesiacov nevyžaduje päť rokov pobytu, ktoré musia preukázať študenti, a neponecháva ich v právnej neistote, zatiaľ čo si hľadajú zamestnanie. Súhlasím s Radou ohľadom skutočnosti, že sporné ustanovenie neposkytuje pevné kritérium na zistenie väzby požadovanej v rozsudku Collins. S vedomím skutočnosti, že subjekt, ktorý si hľadá zamestnanie, sa nachádza na pol ceste medzi ekonomickou a neekonomickou činnosťou, smernica ponecháva každému vnútroštátnemu zákonodarcovi slobodu nájsť primeranú rovnováhu. ( 33 ) Súdny dvor je príslušný rozhodnúť, či sú vnútroštátne rozhodnutia v súlade so Zmluvami a smernicou 2004/38/ES, čo potvrdzuje nielen platnosť článku 24 ods. 2 smernice, ale umožňuje pochopiť jej ustanovenia vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora.

56.

Tomuto záveru neodporuje skutočnosť, ako tvrdí Spojené kráľovstvo, že sporné dávky predstavujú plnenia zamerané osobitne na zaradenie ich príjemcu na trh práce. Stačí, že pomoc uľahčí vstup na trh práce za podmienky, že žiadateľ v súlade s rozsudkom Collins preukáže väzbu s hostiteľským štátom. ( 34 ) Zástupca britskej vlády na pojednávaní uznal, že sporné pomoci možno po hlbšom skúmaní kvalifikovať ako nástroje podpory pracovného zaradenia.

57.

Na základe toho treba cieľ pomoci preskúmať s ohľadom na jej výsledky a nie na formálnu štruktúru plnenia. V opačnom prípade by bolo jednoduché obísť judikatúru rozsudku Collins, keďže by stačilo, aby ustanovenia upravujúce dávky eliminovali akýkoľvek odkaz na cieľ pomoci spočívajúci v zaradení na trh práce a táto pomoc by mohla byť zamietnutá občanom Spoločenstva, ktorí vykonávajú právo na voľný pohyb v snahe nájsť si zamestnanie. Tento prístup ma napriek tvrdeniam Komisie privádza k názoru, že môžu existovať opatrenia „sociálnej pomoci“ takého druhu, ako sú opatrenia stanovené v článku 24 ods. smernice 2004/38, ktoré podporujú zaradenie na trh práce. V tomto kontexte rozsudok Collins vyžaduje uplatnenie článku 39 ES s cieľom poskytnúť sociálnu ochranu tomu, kto si hľadá zamestnanie na území Únie.

58.

V predmetnej veci je zrejmé, že úlohy ARGE sú zamerané na pracovné zaradenie, keďže tento úrad bol vytvorený na účely sledovania cieľov Sozialgesetzbuches II (SGB II). Celý názov tohto úradu (Die Arbeitsgemeinschaft zur Arbeitsmarktintegration Nürnberg) odráža funkcie pracovného zaradenia, ktoré sleduje. ( 35 )

59.

Vnútroštátny súd je napokon príslušný posúdiť, či požadovaná pomoc spĺňa tento cieľ.

60.

Ak by Súdny dvor súhlasil s názorom uvedeným v týchto návrhoch vyššie, odpovede na otázky Sozialgericht by nemali vychádzať z ustanovenia, ktorého platnosť je sporná, ale skôr z judikatúry. Ak vnútroštátne právo môže stanoviť podmienky pre preukázanie väzby medzi hostiteľským štátom a osobami, ktoré si hľadajú zamestnanie, vnútroštátny súd musí posúdiť, či sú tieto podmienky v súlade s kritériami uvedenými v bode 72 rozsudku Collins.

61.

Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že Spolková republika Nemecko nepriznáva pomoc tomu, kto vstúpi na jej územie s cieľom nájsť si zamestnanie. ( 36 ) Vnútroštátna právna úprava prijíma reštriktívnejší výklad článku 24 ods. 2 smernice, ktorý som už kritizoval vyššie. Vnútroštátne ustanovenia neumožňujú zohľadniť skutočnosť, že A. Vatsouras a J. Koupatantze môžu preukázať väzbu s nemeckým územím, a preto možno konštatovať nezlučiteľnosť vnútroštátnych ustanovení so Zmluvou ES v zmysle výkladu, ktorý urobil Súdny dvor v rozsudku Collins.

62.

V tomto smere považujem za dôležité zdôrazniť jeden rozdiel medzi prejednávanou vecou a vecou pána Collinsa, občana, ktorý odišiel na sedemnásť rokov a ktorý stratil väzbu s hostiteľským štátom, zatiaľ čo žalobcovia pred Sozialgericht Nürnberg odišli do Nemecka, kde si rýchlo našli zamestnanie. Aj keby Súdny dvor rozhodol, že ich pracovná činnosť bola „okrajová a vedľajšia“, platí, že akokoľvek skromne platené zamestnanie samo osebe preukazuje schopnosť toho, kto ho vykonáva, vykonávať pracovnú činnosť. K tomu sa pripája, že A. Vatsouras vykonával svoje pracovné úlohy takmer rok, čo zabraňuje kvalifikovať jeho príchod do Spolkovej republiky Nemecko ako sociálnu turistiku. Pokiaľ ide o J. Koupatantzeho, hoci jeho zamestnanie a jeho mzda nie sú známe, nič nenasvedčuje tomu, že by jeho zamestnanie bolo fiktívne, keďže skončilo z dôvodov nezávislých od jeho vôle. Okrem toho obaja začali znovu pracovať následne po zrušení dávok sociálnej pomoci, čo naznačuje, že obaja si počas primeraného obdobia skutočne a efektívne hľadali zamestnanie.

63.

Tieto skutočnosti dokazujú, že žalobcovia mali lepšie predpoklady na získanie pracovného miesta, keďže v minulosti vykonávali pracovnú činnosť. Osoba, ktorá sa snaží zaradiť na trh práce, disponuje lepšími referenciami, ak v minulosti vykonávala činnosti s ekonomickým významom. Rovnako zmena plnení, akokoľvek bezvýznamná, ešte viac odôvodňuje uplatnenie Zmluvy ES. Na základe toho v prípade, akým je prípad A. Vatsourasa a J. Koupatantzeho, keď bola pracovná činnosť vykonávaná v prvých mesiacoch po ich vstupe na nemecké územie, možno tieto osoby len ťažko považovať za bežné „osoby, ktoré si hľadajú zamestnanie“, ak následne stratili zamestnanie.

64.

Vyššie uvedené úvahy ma vedú k názoru, že väzba v zmysle rozsudku Collins existuje, ak osoba, ktorá si hľadá zamestnanie, predtým vykonávala pracovnú činnosť, ktorá zvyšuje jej šance nájsť si nové zamestnanie. Vnútroštátny súd je príslušný preskúmať, či žalobcovia v konaniach vo veciach samých vytvorili takúto väzbu.

65.

Ak by Súdny dvor nesúhlasil s názorom, podľa ktorého sú A. Vatsouras a J. Koupatantze pracovníkmi, výklad článku 24 ods. 2 smernice 2004/38, ktorý navrhujem, by odpovedal tak na prvú, ako aj na druhú otázku položenú rozhodnutím Sozialgericht.

66.

Pokiaľ ide o tretiu otázku, právo Spoločenstva neposkytuje kritériá na vyriešenie rozdielneho zaobchádzania medzi občanmi Spoločenstva a občanmi tretích krajín podliehajúcich právu hostiteľského členského štátu. Článok 12 ES má za cieľ odstrániť diskrimináciu medzi občanmi Spoločenstva a občanmi hostiteľského členského štátu, bez poskytnutia prostriedkov pre odstránenie rozdielneho zaobchádzania, ktoré uvádza vnútroštátny súd. Nie je preto potrebné preskúmať tretiu otázku.

67.

Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Sozialgericht Nürnberg, takto: