Spojené veci C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04
ABNA Ltd a i.
proti
Secretary of State for Health a i.
[návrhy na začatie prejudiciálneho konania podané
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division
(Administrative Court), Consiglio di Stato a Rechtbank ’s-Gravenhage]
„Politika hygieny – Kŕmne zmesi – Presné uvádzanie percentuálnych podielov zložiek výrobku – Porušenie zásady proporcionality“
Návrhy prednesené 7. apríla 2005 – generálny advokát A. Tizzano...........
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 6. decembra 2005
Abstrakt rozsudku
1. Akty inštitúcií – Voľba právneho základu – Kritériá – Akt týkajúci sa kŕmnych zmesí – Opatrenie, ktoré priamo prispieva k ochrane verejného zdravia – Prijatie na základe článku 152 ods. 4 písm. b) ES – Zákonnosť
[Článok 152 ods. 4 písm. b) ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/2]
2. Ochrana verejného zdravia – Kŕmne zmesi – Smernica 2002/2 – Cieľ ochrany verejného zdravia – Objektívne odôvodnené rozdielne zaobchádzanie
[Článok 152 ods. 1 ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/2, článok 1 bod 1 písm. b) a článok 1 bod 4]
3. Ochrana verejného zdravia – Kŕmne zmesi – Smernica 2002/2 – Zásada proporcionality – Povinnosť výrobcov poskytnúť zákazníkom presné zloženie krmiva – Porušenie – Povinnosť uviesť percentuálne podiely zložiek krmiva – Porušenie – Nedostatok
[Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/2, článok 1 bod 1 písm. b) a článok 1 bod 4]
4. Ochrana verejného zdravia – Kŕmne zmesi – Smernica 2002/2 – Uplatnenie – Podmienka – Prijatie pozitívneho zoznamu surovín označených ich špecifickými názvami – Nedostatok
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2002/2, odôvodnenie č. 10)
5. Akty inštitúcií – Nariadenie odkladu uplatnenia aktu Spoločenstva vnútroštátnym súdom – Podanie návrhu na Súdny dvor prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania na posúdenie platnosti – Právomoc správnych orgánov ostatných členských štátov nariadiť odklad uplatnenia tohto aktu až do rozhodnutia Súdneho dvora – Nedostatok
1. V rámci skúmania právomoci Spoločenstva sa voľba právneho základu aktu musí opierať o objektívne, súdom preskúmateľné skutočnosti. K týmto skutočnostiam patria predovšetkým cieľ a obsah aktu. Smernica 2002/2 o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu sa opiera o článok 152 ods. 4 písm. b) ES, ktorý umožňuje prijatie opatrení v oblastiach veterinárnej starostlivosti a rastlinnej výroby, ktorých priamym cieľom je ochrana verejného zdravia. Zo skúmania odôvodnení tejto smernice vyplýva, že cieľom, ktorý normotvorca Spoločenstva sledoval prijatím predpisov o uvádzaní kŕmnych surovín uvedených v článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4, bolo odpovedať na potrebu podrobnejších informácií v oblasti uvádzania surovín v krmivách najmä na zabezpečenie toho, aby sa prípadné kontaminované kŕmne suroviny mohli vystopovať až k ich výrobným šaržám, čo bude prínos pre verejné zdravie. Tieto ustanovenia teda môžu bezprostredne prispieť na dosiahnutie cieľa ochrany verejného zdravia a môžu byť platne prijaté na základe článku 152 ods. 4 písm. b) ES.
(pozri body 54 – 57, 60)
2. Cieľ smernice 2002/2 o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu, ktorým je ochrana zdravia obyvateľstva, môže odôvodňovať prípadné rozdielne zaobchádzanie najmä so zreteľom na povinnosť vyplývajúcu z článku 152 ods. 1 ES zabezpečiť pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností Spoločenstva vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia. Okrem toho ak sa aj preukáže, že opatrenia rovnako reštriktívne ako tie uvedené v článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 uvedenej smernice by mohli byť odôvodnené aj v odvetviach, v ktorých takéto opatrenia ešte neboli prijaté, akým je odvetvie potravín, nebolo by to dostatočným dôvodom na to, aby boli opatrenia prijaté v tomto odvetví, na ktoré sa vzťahujú sporné opatrenia Spoločenstva, z dôvodu ich diskriminačnej povahy považované za protiprávne. V opačnom prípade by to viedlo k tomu, že stupeň ochrany verejného zdravia by sa prispôsobil existujúcej právnej úprave, ktorá vykazuje najnižší stupeň ochrany.
(pozri body 64, 65)
3. Článok 1 bod 1 písm. b) smernice 2002/2 o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu, ktorý ukladá výrobcom kŕmnych zmesí povinnosť poskytnúť na žiadosť zákazníka presné zloženie krmív, sa s ohľadom na zásadu proporcionality neuplatňuje. Táto povinnosť predstavuje významný zásah do hospodárskych záujmov výrobcu, pretože výrobca musí prezradiť receptúry svojich výrobkov, vystavujúc sa riziku, že prípadne tieto receptúry výrobkov použijú samotní zákazníci a títo výrobcovia prídu o investičný zisk v oblasti výskumu a inovácie.
Pritom takáto povinnosť nemôže byť odôvodnená sledovaným cieľom ochrany zdravia a zjavne ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa. Po prvé, táto povinnosť nie je závislá na kontaminácii krmív a musí byť splnená na základe samotnej žiadosti zákazníka. Po druhé, uvádzanie percentuálnych podielov na označení v rámci rozpätia by obvykle malo umožniť odhaliť krmivo podozrivé na kontamináciu na účely posúdenia jeho nebezpečnosti podľa uvedenej hmotnosti a prípadne rozhodnúť o jeho dočasnom stiahnutí, až kým budú známe výsledky laboratórnych analýz, alebo na účely zabezpečenia sledovateľnosti výrobkov príslušnými verejnými orgánmi. Napokon, bez ohľadu na postupy kontroly týkajúce sa bezpečnosti potravín zavedené nariadením č. 178/2002, prijatým v ten istý deň ako smernica 2002/2, článok 1 bod 5 tejto smernice stanovuje, že výrobcovia kŕmnych zmesí budú povinní na požiadanie sprístupniť na kontrolu orgánom zodpovedným za vykonávanie úradných kontrol akýkoľvek doklad týkajúci sa zloženia kŕmnych zmesí určených na zavedenie do obehu, ktorý spresní informácie poskytované prostredníctvom označenia.
Naopak, článok 1 bod 4 uvedenej smernice, ktorý stanovuje povinnosť uvádzať v rámci rozpätia percentuálne podiely zložiek obsiahnutých v krmivách, nie je v rozpore so zásadou proporcionality, pretože v rámci širokej miery voľnej úvahy priznanej normotvorcovi Spoločenstva v tejto oblasti je táto povinnosť opatrením, ktoré môže prispieť k realizácii cieľa ochrany zdravia zvierat a ľudí. Umožňuje totiž identifikovať zložky krmív, ktoré môžu byť kontaminované bez toho, aby bolo potrebné vyčkať na laboratórne analýzy, a urýchlene stiahnuť toto krmivo z trhu.
(pozri body 69, 76, 82 – 86, bod 3 výroku)
4. Smernica 2002/2 o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu sa má vykladať v tom zmysle, že jej uplatňovanie nezávisí od prijatia pozitívneho zoznamu kŕmnych surovín, ktoré sa označujú ich špecifickými názvami, ako je to uvedené v odôvodnení č. 10 uvedenej smernice.
Zo znenia tohto odôvodnenia totiž vyplýva, že vyjadruje iba prianie normotvorcu Spoločenstva vypracovať pozitívny zoznam surovín. V skutočnosti stanovuje iba predloženie realizačnej štúdie, vypracovanie správy a predloženie vhodného návrhu pri zohľadnení záverov z uvedenej správy. Okrem toho, obsah tohto odôvodnenia nie je reprodukovaný v normatívnych ustanoveniach smernice a skúmanie tejto smernice vonkoncom nenaznačuje, že jej realizácia podlieha vypracovaniu takéhoto pozitívneho zoznamu. Presnejšie povedané, nezdá sa byť nemožné dodržať povinnosť označovania pri neexistencii takéhoto zoznamu, ani že zrušenie smernice 91/357 ustanovujúcej kategórie kŕmnych surovín, ktoré sa môžu použiť na účely označovania kŕmnych zmesí pre iné zvieratá ako spoločenské zvieratá, znemožnilo vykonanie smernice 2002/2 z dôvodu, že výrobcovia pri neexistencii právnej úpravy Spoločenstva alebo aj vnútroštátnej úpravy môžu v tomto ohľade používať bežné špecifické názvy týchto surovín.
(pozri body 95 – 98, bod 4 výroku)
5. Ak by sa aj vnútroštátny súd členského štátu domnieval, že sú splnené podmienky, za ktorých môže nariadiť odklad uplatnenia aktu Spoločenstva, a síce predovšetkým podmienky, že otázka platnosti tohto napadnutého opatrenia už bola predložená Súdnemu dvoru, príslušné vnútroštátne správne orgány ostatných členských štátov nemôžu nariadiť odklad uplatnenia tohto aktu až dovtedy, kým Súdny dvor nerozhodne o jeho platnosti. Je totiž úlohou vnútroštátneho súdu skúmať, pri zohľadnení okolností konkrétneho prípadu, ktorý mu bol predložený, či podmienky nariadenia predbežných opatrení sú splnené.
Súvislosť systému predbežnej súdnej ochrany totiž vyžaduje, aby vnútroštátny súd mohol tiež nariadiť odklad uplatnenia vnútroštátneho správneho aktu vyplývajúceho z nariadenia Spoločenstva, ktorého zákonnosť je spochybňovaná. Jednotné uplatňovanie práva Spoločenstva, ktoré je základnou požiadavkou právneho poriadku Spoločenstva, však predpokladá, že odklad uplatnenia správnych aktov založených na nariadení Spoločenstva, na ktorý sa vzťahujú pravidlá vnútroštátneho konania, najmä pokiaľ ide o podanie návrhu a jeho skúmanie, musí podliehať vo všetkých členských štátoch aspoň podmienkam jeho nariadenia, ktoré sú jednotné a rovnaké pre konanie o nariadení predbežného opatrenia pred Súdnym dvorom. Najmä na účely overenia splnenia podmienok týkajúcich sa naliehavosti a nebezpečenstva vážnej a nenapraviteľnej ujmy musí sudca príslušný na rozhodovanie o nariadení predbežných opatrení preskúmať okolnosti konkrétneho prípadu a posúdiť skutočnosti, ktoré umožňujú preukázať, či bezprostredné vykonanie aktu, s ohľadom na ktorý bol podaný návrh na nariadenie predbežného opatrenia, by mohla žalobcovi spôsobiť nenapraviteľné škody, ktoré by nebolo možné nahradiť, pokiaľ by akt Spoločenstva mal byť vyhlásený za neplatný. Ako súd, ktorý je povinný uplatniť v rámci svojej právomoci ustanovenia práva Spoločenstva a tiež zabezpečiť plnú účinnosť práva Spoločenstva, musí rovnako vnútroštátny súd, ktorému je predložený návrh na nariadenie predbežného opatrenia zohľadniť zásah, ktorý predbežné opatrenie môže spôsobiť právnemu režimu zavedenému aktom Spoločenstva v celom Spoločenstve. Tento súd musí brať do úvahy jednak kumulatívny účinok vyvolaný v prípade, že niekoľko súdov nariadi taktiež predbežné opatrenie z podobných dôvodov, a jednak špecifickú situáciu žalobcu, ktorá ho odlišuje od iných dotknutých hospodárskych subjektov. Ak najmä nariadenie predbežných opatrení môže spôsobiť finančné riziko pre Spoločenstvo, musí okrem toho byť vnútroštátny súd oprávnený uložiť žalobcovi povinnosť, aby poskytol dostatočné záruky.
Vnútroštátne správne orgány pritom nemôžu nariadiť predbežné opatrenie pri súčasnom dodržaní podmienok nariadenia vymedzených Súdnym dvorom. Po prvé, samotné postavenie týchto orgánov vo všeobecnosti nemôže zaručiť rovnaký stupeň nezávislosti a nestrannosti ako postavenie priznané vnútroštátnym súdom. Taktiež nie je isté, či tieto orgány môžu zabezpečiť kontradiktórnosť konania, ktorá umožňuje v rámci prijímania rozhodnutia vypočuť si tvrdenia účastníkov konania pred posúdením dotknutých záujmov.
(pozri body 103 – 109, 111, bod 5 výroku)
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (veľká komora)
zo 6. decembra 2005 (*)
„Politika hygieny – Kŕmne zmesi – Presné uvádzanie percentuálnych podielov zložiek výrobku – Porušenie zásady proporcionality“
V spojených veciach C‑453/03, C‑11/04,C‑12/04 a C‑194/04,
ktorých predmetom sú návrhy na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES, podané rozhodnutiami High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Spojené kráľovstvo) (C‑453/03), Consiglio di Stato (Taliansko) (C‑11/04 a C‑12/04) a Rechtbank ’s-Gravenhage (Holandsko) (C‑194/04) z 23. októbra 2003, 11. novembra 2003 a 22. apríla 2004, a doručené Súdnemu dvoru 27. októbra 2003, resp. 15. januára 2004 a 26. apríla 2004, ktoré súvisia s konaniami:
The Queen, na základe žiadosti:
ABNA Ltd (C‑453/03),
Denis Brinicombe,
BOCM Pauls Ltd,
Devenish Nutrition Ltd,
Nutrition Services (International) Ltd,
Primary Diets Ltd
proti
Secretary of State for Health,
Food Standards Agency,
Fratelli Martini & C. SpA (C‑11/04),
Cargill Srl
proti
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,
Ministero della Salute,
Ministero delle Attività Produttive,
Ferrari Mangimi Srl (C‑12/04),
Associazione nazionale tra i produttori di alimenti zootecnici (Assalzoo)
proti
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,
Ministero della Salute,
Ministero delle Attività Produttive,
a
Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) (C‑194/04),
proti
Productschap Diervoeder,
SÚDNY DVOR (veľká komora),
v zložení: predseda V. Skouris, predsedovia komôr P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas (spravodajca), sudcovia N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet a M. Ilešič,
generálny advokát: A. Tizzano,
tajomníci: M.‑F. Contet, hlavná referentka, a K. Sztranc, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 30. novembra 2004,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– ABNA Ltd, v zastúpení: D. Anderson, QC, a E. Whiteford, solicitor,
– Fratelli Martini & C. SpA, v zastúpení: F. Capelli, avvocato, a B. Klaus, Rechtsanwältin,
– Ferrari Mangimi Srl, v zastúpení: E. Cappelli, P. De Caterini a A. Bandini, avvocati,
– Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi), v zastúpení: H. Ferment, advocaat,
– vláda Spojeného kráľovstva, v zastúpení: M. Bethell (C‑453/03), splnomocnený zástupca, za právnej pomoci C. Lewis (C‑453/03), barrister,
– talianska vláda v zastúpení: I. M. Braguglia a M. Fiorilli (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), splnomocnení zástupcovia, ako aj G. Albenzio (C‑194/04), avvocato dello Stato,
– holandská vláda, v zastúpení: S. Terstal (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), H. G. Sevenster (C‑453/03 a C‑194/04) a J. G. M. van Bakel (C‑453/03 a C‑194/04), splnomocnené zástupkyne,
– dánska vláda, v zastúpení: J. Molde (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), splnomocnený zástupca,
– grécka vláda, v zastúpení: K. Marinou (C‑453/03) a S. Charitaki (C‑11/04 a C‑12/04), ako aj G. Kanellopoulos a V. Kontolaimos (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), splnomocnení zástupcovia,
– španielska vláda, v zastúpení: M. Muñoz Pérez (C‑453/03, C‑11/04 a C‑12/04) a J. M. Rodríguez Cárcamo (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), splnomocnení zástupcovia,
– francúzska vláda, v zastúpení: G. de Bergues (C‑453/03) a R. Loosli-Surrans (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), splnomocnení zástupcovia,
– Európsky parlament, v zastúpení: E. Waldherr (C‑453/03), ako aj M. Moore, G. Ricci (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04) a A. Baas (C‑194/04), splnomocnení zástupcovia,
– Rada Európskej únie, v zastúpení: T. Middleton a F. Ruggeri Laderchi (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), ako aj A.‑M. Colaert (C‑194/04), splnomocnení zástupcovia,
– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: B. Doherty a P. Jacob (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), ako aj C. Cattabriga (C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 a C‑194/04), splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 7. apríla 2005,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa v podstate týkajú platnosti smernice 2002/2/ES Európskeho parlamentu a Rady z 28. januára 2002, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 79/373/EHS o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu a ktorou sa zrušuje smernica Komisie 91/357/EHS (Ú. v. ES L 63, s. 23; Mim. vyd. 03/035, s. 245), najmä jej článku 1 bodu 1 písm. b) a bodu 4.
2 Tieto návrhy boli podané v rámci skúmania žalôb o neplatnosť alebo o odklad právnej úpravy prijatej s cieľom prebrať napadnuté ustanovenia smernice 2002/2 do vnútroštátneho právneho poriadku, podaných výrobcami kŕmnych zmesí alebo zástupcami tohto priemyselného odvetvia.
Právny rámec
3 Smernica 2002/2 sa opiera o článok 152 ods. 4 písm. b) ES, ktorý stanovuje:
„Rada v súlade s postupom uvedeným [v článku – neoficiálny preklad] 251 a po porade s Hospodárskym a sociálnym výborom a Výborom regiónov prispieva k dosiahnutiu cieľov uvedených v tomto článku prijatím:
…
b) odlišne od článku 37, opatrení v oblastí veterinárnej starostlivosti a rastlinnej výroby, ktorých priamym cieľom je ochrana verejného zdravia.“
4 Významnými sú nasledujúce odôvodnenia smernice 2002/2:
„(2) Pokiaľ ide o označovanie, musí sa zabezpečiť účel smernice 79/373/EHS, aby chovatelia hospodárskych zvierat boli informovaní objektívne a čo možno najpresnejšie, pokiaľ ide o zloženie a použitie krmív.
(3) Smernica 79/373/EHS až doteraz ustanovila flexibilné vyhlásenia obmedzujúce sa na označovanie kŕmnych surovín bez uvádzania ich množstva v krmivách pre hospodárske zvieratá, pričom sa zachováva možnosť uvádzania kategórií kŕmnych surovín namiesto uvádzania samotných kŕmnych surovín.
(4) Napriek tomu kríza spongiformnej encefalopatie hovädzieho dobytka a nedávna dioxínová kríza názorne ukázali nevhodnosť súčasných ustanovení a potrebu podrobnejších kvalitatívnych a kvantitatívnych informácií o zložení kŕmnych zmesí pre hospodárske zvieratá.
(5) Podrobné informácie o množstve môžu pomôcť zabezpečiť, že prípadné kontaminované kŕmne suroviny sa môžu vystopovať až k ich výrobným šaržám, čo bude prínos pre zdravie ľudí a zabráni zničeniu produktov, ktoré nepredstavujú závažné nebezpečenstvo pre zdravie ľudí.
(6) Podobne je na tomto stupni vhodné, aby sa predpísalo povinné deklarovanie pre všetky kŕmne suroviny, ako aj pre ich množstvo v kŕmnych zmesiach hospodárskych zvierat.
(7) Z praktických dôvodov je vhodné, aby sa deklarácie o kŕmnych surovinách obsiahnutých v kŕmnych zmesiach pre hospodárske zvieratá uvádzali v označovaní určenom len na tento účel alebo v sprievodnom liste.
(8) Deklarovanie kŕmnych surovín v krmivách v určitých prípadoch predstavuje dôležitý zdroj informácií pre chovateľov hospodárskych zvierat. Je preto vhodné, aby osoba zodpovedná za označovanie dodala, na žiadosť zákazníkov, podrobný zoznam všetkých použitých kŕmnych surovín a ich presné percentuálne hmotnosti.
…
(10) Na základe realizačnej štúdie Komisia predloží správu Európskemu parlamentu a Rade do 31. decembra 2002 s priloženým vhodným návrhom na založenie [vypracovanie – neoficiálny preklad] pozitívneho zoznamu, pričom sa zoberú do úvahy závery zo správy.
…
(12) Vzhľadom na to, že v budúcnosti už nebude možné deklarovať kategórie kŕmnych surovín namiesto deklarovania samotných kŕmnych surovín v prípade kŕmnych zmesí pre hospodárske zvieratá, mala by sa preto zrušiť smernica Komisie 91/357/EHS z 13. júna 1991 ustanovujúca kategórie kŕmnych surovín, ktoré sa môžu použiť na účely označovania kŕmnych zmesí pre iné zvieratá ako spoločenské zvieratá…“
5 Článok 1 bod 1 písm. b) smernice 2002/2 mení a dopĺňa článok 5 smernice Rady 79/373/EHS z 2. apríla 1979 o obchodovaní s kŕmnymi zmesami (Ú. v. ES L 86, s. 30; Mim. vyd. 03/004, s. 50). Tento článok uvádza:
„1. Článok 5 (1) sa týmto mení a dopĺňa takto:
…
b) pridá sa tento bod:
‚k) v prípade iných kŕmnych zmesí ako tých, ktoré sú určené pre spoločenské zvieratá, údaj «presné percentuálne podiely podľa hmotnosti kŕmnych surovín použitých v tomto krmive možno získať od:…» (meno alebo obchodný názov, adresa alebo registrované sídlo podniku, telefónne číslo a adresa pre elektronickú poštu osoby zodpovednej za údaje uvedené v tomto odseku). Tieto informácie sa poskytnú na žiadosť zákazníka.‘“
6 Článok 1 bod 4 smernice 2002/2 obsahuje množstvo ustanovení, ktoré nahrádzajú článok 5c smernice 79/373. Tento článok znie:
„4. Článok 5c sa nahrádza takto
…
1. Všetky kŕmne suroviny použité v kŕmnej zmesi sa uvedú s ich špecifickými názvami.
2. Uvádzanie kŕmnych surovín v krmivách podlieha týmto pravidlám:
a) kŕmne zmesi určené pre iné zvieratá ako spoločenské zvieratá:
i) vymenovanie kŕmnych surovín v krmivách uvedením percentuálnych hmotnostných podielov prítomných v kŕmnej zmesi v klesajúcom poradí;
ii) vzhľadom na vyššie uvedené percentuálne podiely sa povoľuje tolerancia 15 % z deklarovanej hodnoty;
…“
7 Článok 1 bod 5 smernice 2002 stanovuje, že k článku 12 sa pridá pododsek, podľa ktorého členské štáty „ustanovia, že výrobcovia kŕmnych zmesí budú povinní na požiadanie sprístupniť na kontrolu orgánom zodpovedným za vykonávanie úradných kontrol akýkoľvek doklad týkajúci sa zloženia kŕmnych zmesí určených na zavedenie do obehu, ktorý spresní informácie poskytované prostredníctvom označenia“.
8 Článok 2 smernice 2002/2 uvádza:
„Smernica Komisie 91/357/EHS sa zrušuje od 6. novembra 2003.“
9 Etapy prijímania smernice 2002/2 relevantné pre predmetné konania možno opísať nasledujúcim spôsobom.
10 Dňa 7. januára 2000 predložila Komisia Európskych spoločenstiev návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 79/373 [KOM(1999)44, konečné znenie].
11 V odôvodnení tohto návrhu sa spomína, že Európsky parlament v dôsledku krízy spongiformnej encefalopatie hovädzieho dobytka (ďalej len „BSE-krízy“) vyzval výrobcov kŕmnych zmesí na deklarovanie množstva rozličných zložiek tvoriacich štruktúru uvedených krmív. V priebehu následných diskusií bolo toto deklarovanie označené ako „otvorené deklarovanie“.
12 V tomto odôvodnení sa najmä uvádza:
„Komisia si je vedomá výhod, ktoré zabezpečuje ‚otvorené deklarovanie‘ v predpisoch o označovaní kŕmnych zmesí pre hospodárske zvieratá z hľadiska zabezpečenie pôvodu kŕmnych surovín.
Najnovšie prípady dioxínovej kontaminácie ropou a prísadami v Belgicku, prípadne v Nemecku, opätovne ukázali, do akej miery sú dôležité podrobné informácie uvádzané na označeniach kŕmnych zmesí. Stupeň kontaminácie kŕmnej zmesi závisí od toho, aké množstvo kontaminovanej kŕmnej suroviny bolo pridané do krmiva. Z toho dôvodu má úplné uvedenie všetkých kŕmnych surovín nachádzajúcich sa v kŕmnej zmesi s ich príslušnými množstvami veľký význam.“
13 V odpovedi na námietky vznesené členskými štátmi, podliehajúcimi fakultatívnemu deklarovaniu, a výrobcami krmív, chrániacimi duševné vlastníctvo druhov krmív, sa uvádza:
„Komisia sa naproti tomu domnieva, že fakultatívne otvorené deklarovanie je v rozpore s právom poľnohospodára na informácie, ako aj so sledovanou transparentnosťou. Okrem toho by fakultatívne otvorené deklarovanie podľa Komisie malo nevyhnutne za následok skreslenia hospodárskej súťaže medzi výrobcami krmív.
… S tvrdením, že je potrebné chrániť duševné vlastníctvo foriem krmív, Komisia vzhľadom na čo možno najväčšiu transparentnosť nemôže súhlasiť. Okrem toho to nie je v rozpore s povinnosťou utajovania výrobných informácií, pretože za normálnych okolností neexistujú žiadne patentované druhy krmív. Ak by aj existovali, nebolo by možné ich utajiť. Zverejnenie prísad by rovnako neporušovalo ani práva duševného vlastníctva.“
14 Dňa 4. októbra 2000 Parlament k tomuto návrhu smernice vypracoval päť zmien (Ú. v. ES C 178, 2001, s. 177).
15 Dňa 19. decembra 2000 Rada Európskej únie prijala spoločné stanovisko (ES) č. 6/2001 (Ú. v. ES C 36, 2001, s. 35). Z odôvodnenia Rady vyplýva, že podľa jej názoru nebolo reálne prikázať výrobcom, aby uviedli presné množstvá surovín obsiahnutých v kŕmnych zmesiach, pričom sa dohodla na riešení, podľa ktorého sa kŕmne suroviny majú uvádzať s údajom percentuálnych hmotnostných podielov v klesajúcom poradí v rámci percentuálneho rozpätia. Na konkrétnu žiadosť jednotlivých zákazníkov im však výrobcovia mali oznámiť podrobný a presný zoznam týchto množstiev. Dňa 21. decembra 2000 predložila Komisia v súlade s uvedeným spoločným stanoviskom návrh [KOM(2000) 780, konečné znenie, Ú. v. ES C 120 E, 2001, s. 178] meniaci a doplňujúci smernicu Európskeho parlamentu, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 79/373.
16 Dňa 5. apríla 2001 Parlament v druhom čítaní predložil zmeny tohto návrhu, ktorým sa mení a dopĺňa smernica, ktorou bolo opätovne zavedené „otvorené deklarovanie“ (dokument A5-0079/2001, Ú. v. ES C 21 E, s. 310).
17 Na záver zmierovacieho konania bola do smernice 2002/2 vložená kompromisná formulácia. Podľa nej musia výrobcovia uvádzať množstvá surovín v kŕmnych zmesiach s toleranciou ± 15 % z deklarovanej hodnoty, na žiadosť zákazníka sú však povinní uviesť presné hmotnostné percentuálne podiely jednotlivých kŕmnych surovín použitých v krmive.
18 Dňa 24. apríla 2003 Komisia predložila správu o vhodnosti pozitívneho zoznamu kŕmnych surovín [KOM(2003) 178, konečné znenie]. V nej sa uvádza, že vypracovanie takéhoto zoznamu nie je rozhodujúce pre zabezpečenie bezpečnosti krmív, a preto Komisia nepredloží takýto zoznam. Komisia však v tejto správe oznámila iniciatívy v iných oblastiach smerujúce k zlepšeniu bezpečnosti krmív.
Spory vo veci samej a prejudiciálne otázky
Vo veci C‑453/03
19 Žalobcovia v konaní pred vnútroštátnym súdom, ktorí sú odborníkmi v oblasti kŕmnych zmesí, navrhujú zrušiť právnu úpravu na prebratie napadnutých ustanovení smernice 2002/2 do vnútroštátneho právneho poriadku. Rozhodnutím zo 6. októbra 2003 High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) formou predbežného opatrenia odložil výkon tejto právnej úpravy.
20 V tom istom rozhodnutí zo 6. októbra 2003 High Court odôvodnil svoj návrh na začatie prejudiciálne konania. Prejudiciálna otázka v znení rozhodnutia z 23. októbra 2003 znie takto:
„Je článok 1 bod 1 písm. b) a/alebo článok 1 bod 4 smernice 2002/2 v rozsahu, v akom mení a dopĺňa článok 5c ods. 2 písm. a) smernice 79/373 tak, že musia byť uvedené percentuálne podiely, neplatný z niektorého z nasledujúcich dôvodov:
a) článok 152 ods. 4 písm. b) ES nie je ich právnym základom;
b) je v rozpore so zásadou práva vlastniť majetok;
c) je v rozpore so zásadou proporcionality?“
21 Návrhom podaným do kancelárie Súdneho dvora 18. februára 2004 Lambey SA, v súlade s článkom 40 Štatútu Súdneho dvora, požiadal o vstup do konania C‑453/03 ako vedľajší účastník, aby mohol podať svoje pripomienky. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 30. marca 2004 bol tento návrh zamietnutý ako neprípustný.
Vo veciach C‑11/04 a C‑12/04
22 Smernica 2002/2 bola prebratá do talianskeho vnútroštátneho právneho poriadku dekrétom ministerstva poľnohospodárstva a lesného hospodárstva z 25. júna 2003 o zmenách a doplneniach v prílohách zákona č. 281 z 15. februára 1963 o právnej úprave obchodu s krmivami, ktorým sa uplatňuje smernica 2002/2/ES z 28. januára 2002 (GURI č. 181 zo 6. marca 2003; ďalej len „zákon č. 281/1963“), pričom tento dekrét nadobudol účinnosť 6. novembra 2003.
23 Ako uviedol Consiglio di Stato vo svojich návrhoch na začatie prejudiciálneho konania vo veciach C‑11/04 a C‑12/04, tento dekrét ukladá výrobcom kŕmnych zmesí povinnosť uvádzať na označení zoznam surovín s údajom o ich hmotnostných percentuálnych podieloch v klesajúcom poradí. Podľa smernice 2002/2/ES sa kŕmne suroviny uvedú s ich špecifickými názvami, ktoré možno nahradiť uvedením kategórií, do ktorej kŕmna surovina patrí, pričom treba vychádzať z kategórií, ktoré podľa článku 10 písm. a) smernice 79/373, vykonaného smernicou Komisie 91/357/EHS z 13. júna 1991 ustanovujúcou kategórie kŕmnych surovín, ktoré sa môžu použiť na účely označovania kŕmnych zmesí pre iné zvieratá ako spoločenské zvieratá (Ú. v. ES L 193, s. 34), boli vytvorené tak, že zahŕňajú viaceré kŕmne suroviny.
24 Vnútroštátny súd uvádza, že smernica 91/357 vydaná na základe článku 10 písm. a) bola zrušená smernicou 2002/2 k 6. novembru 2003 bez toho, aby Komisia dokázala predložiť návrh aktu obsahujúceho pozitívny zoznam použiteľných surovín. Talianske úrady sa odvolali na predbežný zoznam surovín obsiahnutý v prílohe VII časti A zákona č. 281/1963, a pokiaľ ide o tie suroviny, ktoré v tomto zozname nie sú uvedené, na označenia v časti B, presnejšie na všeobecné kategórie stanovené smernicou 91/357.
25 Žalobkyne v konaní pred vnútroštátnym súdom, ktoré sú odborníkmi v oblasti kŕmnych zmesí, podali na Consiglio di Stato odvolanie proti rozhodnutiu Tribunale amministrativo regionale del Lazio. Navrhujú zrušiť právnu úpravu prijatú na prebratie napadnutých ustanovení smernice 2002/2 do talianskeho právneho poriadku. Dvoma samostatnými rozhodnutiami vnútroštátny súd odložil výkon tejto právnej úpravy.
26 Vo vzťahu k ochrane verejného zdravia tento súd konštatuje, že krmivá rastlinného pôvodu predstavujú menšie riziko ako kŕmne zmesi obsahujúce živočíšnu múčku, ktorej použitie sa spája s výskytom BSE. Okrem toho článok 152 ods. 4 písm. b) ES sa vzťahuje iba na opatrenia týkajúce sa chorôb zvierat a ich liečenia, zatiaľ čo prvoradým a bezprostredným cieľom označovania rastlinných krmív nie je bezprostredne ochrana verejného zdravia.
27 V návrhu na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑11/04 Consiglio di Stato zastáva názor, že čo sa týka prejavených pochybností o proporcionalite napadnutého opatrenia Spoločenstva, otázka porušenia práva vlastniť majetok stanoveného v článku 1 prvého dodatkového protokolu k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, opätovne deklarovaného v článku 17 Charty základných práv Európskej únie prijatej 7. októbra 2000 v Nice (Ú. v. ES C 364, s. 1) vo vzťahu k duševnému vlastníctvu, obchodnému tajomstvu a firemnému know-how, nie je zjavne nedôvodná.
28 V prejudiciálnom návrhu, ktorým sa začalo konanie vo veci C‑12/04, Consiglio di Stato sa pýta na uplatniteľnosť smernice 2002/2. Podľa jeho názoru chýbajúci zoznam použiteľných surovín má za následok neúplnosť právnej úpravy Spoločenstva, nemožnosť uložiť povinnosti uvádzať údaje na označení výrobkov z krmív a bezvýznamnosť povinností zabezpečujúcich ochranu potravín.
29 Consiglio di Stato v tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania ďalej uvádza, že predpisy o označovaní potravín, teda smernica Európskeho parlamentu a Rady 2000/13/ES z 20. marca 2000 o aproximácii právnych predpisov členských štátov, týkajúcich sa označovania, prezentácie a reklamy potravín (Ú. v. ES L 109, s. 29; Mim. vyd. 15/005, s. 75), neukladá povinnosť uvádzať množstvá surovín. Z toho vyplýva paradoxná situácia, keď informačná povinnosť týkajúca sa označovania kŕmnych zmesí určených pre zvieratá podlieha prísnejšej právnej úprave, ako je tomu v prípade potravín určených pre ľudí.
30 Vo veci C‑11/04 Consiglio di Stato rozhodol konanie prerušiť a Súdnemu dvoru položiť tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 152 ods. 4 písm. b) ES vykladať v tom zmysle, že je správnym právnym základom na prijatie ustanovení o označovaní, ktoré sú obsahom smernice 2002/2/ES, hoci ide o označovanie rastlinných krmív?
2. Je smernica 2002/2/ES v časti, v ktorej, aj pre krmivá na rastlinnej báze, stanovuje povinnosť presného uvedenia surovín použitých v kŕmnych zmesiach, dôvodná na základe zásady obozretnosti, ak neexistuje analýza nebezpečenstiev vychádzajúca z vedeckých štúdií, ktorá ukladá toto preventívne opatrenie z dôvodu možnej súvislosti medzi množstvom použitých surovín a nebezpečenstvom ochorení, ktorým treba predísť, a v každom prípade je opodstatnená vzhľadom na zásadu proporcionality, pretože považuje za nedostatočné na účely dosiahnutia cieľov verejného zdravia to, že informačné povinnosti výrobcov krmív voči verejným úradom, ktoré sú povinné dodržiavať tajomstvo a ktoré sú príslušné na kontrolu ochrany zdravia, táto smernica určuje v rozpore so všeobecnou právnou úpravou týkajúcou sa povinnosti uviesť na označeniach krmív na rastlinnej báze kvantitatívny podiel použitých surovín?
3. Je smernica 2002/2/ES v prípade, že nezodpovedá zásade proporcionality, v rozpore so zásadou práva vlastniť majetok zaručenou občanom členských štátov?“
31 Vo veci C‑12/04 Consiglio di Stato rozhodol konanie prerušiť a Súdnemu dvoru položiť tieto prejudiciálne otázky:
„1. [zhodná s otázkou 1. vo veci C‑11/04]
2. [zhodná s otázkou 2. vo veci C‑11/04]
3. Má sa smernica 2002/2/ES vykladať v tom zmysle, že jej uplatňovanie, a teda účinnosť, závisí od prijatia pozitívneho zoznamu surovín, ktoré sa uvádzajú s ich špecifickými názvami, ako je to uvedené v odôvodnení č. 10 a v správe Komisie [KOM(2003) 178, konečné znenie] z 24. apríla 2003, alebo sa táto smernica musí uplatňovať v členských štátoch prv, než bude prijatý pozitívny zoznam surovín predpokladaný v smernici, pričom sa použije zoznam surovín použitých v kŕmnych zmesiach so všeobecnými označeniami a definíciami ich obchodných kategórií?
4. Je smernica 2002/2/ES z dôvodu, že je v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie v neprospech výrobcov krmív voči výrobcom potravín určených pre ľudskú spotrebu, v rozpore s právom, pretože výrobcovia krmív podliehajú predpisom ukladajúcim povinnosť uvádzať množstvá surovín použitých v kŕmnych zmesiach?“
32 V obidvoch konaniach pred vnútroštátnym súdom Consiglio di Stato poukazuje na to, že hoci High Court predložil Súdnemu dvoru [23.] októbra 2003 podobné otázky, podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania je opodstatnené z toho dôvodu, aby si žalobkyne mohli uplatňovať svoje práva na obhajobu pred súdom Spoločenstva.
33 Uznesením predsedu Súdneho dvora z 25. marca 2004 boli veci C‑11/04 a C‑12/04 spojené na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania a rozsudku.
Vo veci C‑194/04
34 Žalobkyňa v konaní pred vnútroštátnym súdom Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) (holandské združenie výrobcov krmív pre zvieratá, ďalej len „Nevedi“) navrhla odložiť výkon právnej úpravy na prebratie sporných ustanovení smernice 2002/2 do holandského vnútroštátneho práva.
35 Productschap Diervoeder (hospodárske združenie výrobcov krmív, ďalej len „Productschap“), žalobca v konaní pred vnútroštátnym súdom, je inštitúciou verejného práva v zmysle zákona o organizácii podnikov (Wet op de Bedrijfsorganisatie). Tento zákon priznáva tejto inštitúcii oprávnenie vydať nariadenia týkajúce sa krmív. Tieto nariadenia však musia byť schválené ministrom poľnohospodárstva, životného prostredia a rybolovu.
36 Článok 1 bod 4 smernice 2002/2 bol s účinnosťou od 6. novembra 2003 prebratý do holandského právneho poriadku článkom 7.3.2 ods. 1 a článkom 7.3.1 ods. 1 bodom 1 nariadenia o krmivách 2003 Productschap Diervoeder (Verordening PDV Diervoeders 2003) v znení zmeny nariadenia č. PDV-25 z 11. apríla 2003 (PBO-blad č. 42 z 27. júna 2003).
37 Listom z 24. novembra 2003 Productschap požiadal ministra poľnohospodárstva, životného prostredia a rybolovu o schválenie nového nariadenia, ktorým sa zrušujú predpisy o označovaní preberajúce ustanovenia smernice 2002/2. Dňa 19. januára 2004 minister v odpovedi na túto žiadosť odmietol schváliť predložený návrh s odôvodnením, že je v rozpore s právom Spoločenstva. Minister uviedol, že výlučne Súdny dvor, resp. vnútroštátny súd – ktorý si vyčká na rozhodnutie Súdneho dvora – smie v určitých prípadoch odložiť výkon opatrení uplatňujúc právo Spoločenstva. Táto právomoc vnútroštátnemu orgánu priznaná nebola.
38 Nevedi navrhla, aby vnútroštátny súd odložil výkon nariadenia preberajúceho smernicu 2002/2 až do vydania rozhodnutia Súdneho dvora o jeho platnosti. Poukazuje najmä na prejudiciálnu otázku podanú v tejto súvislosti súdom Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska.
39 Návrhom na začatie prejudiciálneho konania príslušný sudca Rechtbank ’s‑Gravenhage vyhovel návrhu na odloženie výkonu nariadenia, v súvislosti s ktorým mu bol podaný návrh, ďalej rozhodol prerušiť konanie týkajúce sa ďalších návrhov a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Je článok 1 bod 1 písm. b) a/alebo článok 1 bod 4 smernice 2002/2, pokiaľ mení článok 5c ods. 2 písm. a) smernice 79/373 v tom zmysle, že ukladá povinnosť uvádzať percentuálne podiely, neplatný z dôvodu
a) chýbajúceho právneho základu v článku 152 ods. 4 písm. b) ES;
b) porušenia základných práv ako práva vlastniť majetok a práva na slobodný výkon povolania;
c) porušenia zásady proporcionality?
2. Môžu v prípade splnenia podmienok, za ktorých vnútroštátny súd členského štátu je oprávnený odložiť výkon napadnutého aktu inštitúcií Spoločenstva, a síce predovšetkým podmienky, že otázka platnosti tohto sporného aktu už bola položená Súdnemu dvoru vnútroštátnym súdom tohto istého členského štátu, tiež príslušné vnútroštátne úrady ostatných členských štátov bez ďalších úkonov súdu odložiť výkon napadnutého opatrenia až dovtedy, kým Súdny dvor… nerozhodne o platnosti tohto opatrenia?“
40 Vzhľadom na podobnosť predložených otázok rozličné konania majú byť spojené do spoločného konania preto, aby sa o nich rozhodlo jediným rozsudkom.
O návrhoch na opätovné otvorenie ústnej časti konania
41 Listom z 9. mája 2005 Fratelli Martini & C. Spa (ďalej len „Fratelli Martini“) a Cargill Srl, žalobkyne v konaní pred vnútroštátnym súdom vo veci C‑11/04, navrhli, aby Súdny dvor v súlade s článkom 61 rokovacieho poriadku nariadil opätovné otvorenie ústnej časti konania. V odôvodnení tohto návrhu uviedli, že v príklade, ktorí v konaní uviedli splnomocnení zástupcovia dánskej vlády a o ktorý sa opieral názor generálneho advokáta, bola zistená vedecká chyba. K svojmu návrhu priložili správu znalca.
42 V tejto súvislosti treba konštatovať, že Súdny dvor môže bez návrhu alebo na návrh generálneho advokáta alebo tiež na návrh účastníkov konania nariadiť v súlade s článkom 61 rokovacieho poriadku opätovné otvorenie ústnej časti konania, ak sa domnieva, že vysvetlenia, ktoré mu boli podané, nie sú dostačujúce, alebo ak treba o veci rozhodnúť na základe tvrdenia, ku ktorému sa účastníci nevyjadrili (pozri rozsudky z 19. februára 2002, Wouters a i., C‑309/99, Zb. s. I‑1577, bod 42; ako aj zo 14. decembra 2004, Arnold André, C‑434/02, Zb. s. I‑11825, bod 27, a Swedish Match, C‑210/03, Zb. s. I‑11893, bod 25).
43 V prejednávanej veci však Súdny dvor po vypočutí generálneho advokáta usúdil, že má všetky podklady potrebné na to, aby mohol zodpovedať na položené otázky. Preto treba návrh na opätovné otvorenie ústnej časti konania zamietnuť.
O prípustnosti prejudiciálnych otázok vo veci C‑194/04
44 Parlament, Rada a Komisia uvádzajú, že prejudiciálne otázky sú neprípustné, pretože vnútroštátny súd nedostatočne uviedol tak skutkové a právne okolnosti, ako aj dôvody, ktoré ho viedli k týmto otázkam. Predovšetkým neuviedol nič o uplatnených porušeniach základných práv a zásady proporcionality ako ani nič k druhej prejudiciálnej otázke.
45 V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry vyplýva, že nevyhnutnosť dospieť k výkladu práva Spoločenstva, ktorý je užitočný pre vnútroštátny súd, vyžaduje, aby tento súd vymedzil skutkový a právny rámec, do ktorého sa začleňujú ním položené otázky, alebo prinajmenšom objasnil skutkové predpoklady, na ktorých sa tieto otázky zakladajú (pozri najmä uznesenie z 8. októbra 2002, Viacom, C‑190/02, Zb. s. I‑8287, body 15 a citované odkazy; rozsudky zo 17. februára 2005, Viacom Outdoor, C‑134/03, Zb. s. I‑1167, bod 22, a z 12. apríla 2005, Keller, C‑145/03, Zb. s. I‑2529, bod 29).
46 Ďalej Súdny dvor nástojí na dôležitosti toho, aby vnútroštátny súd uviedol presné dôvody, pre ktoré považuje výklad práva Spoločenstva za sporný a položenie prejudiciálnych otázok za potrebné. V tomto zmysle Súdny dvor rozhodol, že je nevyhnutné, aby vnútroštátny súd v minimálnej miere objasnil dôvody výberu ustanovení práva Spoločenstva, ktorých výklad navrhol uskutočniť a súvislosť, ktorá existuje medzi týmito ustanoveniami a ustanoveniami vnútroštátneho práva vzťahujúce sa na tento spor (pozri najmä uznesenie Viacom, už citované, bod 16, a rozsudok z 21. januára 2003, Bacardi-Martini a Cellier des Dauphins, C‑318/00, Zb. s. I‑905, bod 43).
47 Tieto požiadavky spočívajú najmä v tom, že údaje uvedené v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania nielenže Súdnemu dvoru umožňujú odpovedať na prejudiciálne otázky, ale navyše majú umožniť vládam členských štátoch a iným účastníkom konania podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora predložiť svoje pripomienky (uznesenia z 2. marca 1999, Colonia Versichrung a i., C‑422/98, Zb. s. I‑1279, bod 5; Viacom, už citované, bod 14, a rozsudok Keller, už citovaný, bod 30).
48 Vo vnútroštátnom konaní vnútroštátny súd, ktorý rozhodoval o nariadení predbežného opatrenia, vymedzil skutkový a právny rámec, do ktorého sa začleňujú ním položené otázky. Dôvody, ktoré ho viedli k podaniu týchto otázok, objasnil síce stručne, ale dostatočne.
49 Ďalej treba poukázať na skutočnosť, že tento súd sa odvolal na otázky s rovnakým obsahom predložené súdom Spojeného kráľovstva. Pre Parlament, Radu a Komisiu nemohlo predstavovať žiadny problém oboznámiť sa s konaním C‑453/03, v ktorom každá z týchto inštitúcií Spoločenstva v čase, kedy jej bol oznámený návrh na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑194/04, už podala svoje pripomienky. Tieto inštitúcie sa preto nemôžu úspešne odvolávať na to, že im pri vedomosti o všetkých skutočnostiach nebolo umožnené podať pripomienky.
50 Napokon, pokiaľ ide o druhú otázku, túto nemožno považovať za hypotetickú z dôvodu, že žalobkyňa v konaní pred vnútroštátnym súdom v každom prípade navrhla, aby vnútroštátny súd odložil výkon právneho aktu Spoločenstva. Z pripomienok, ktoré podala táto žalobkyňa totiž vyplýva, že tieto sú namierené proti zamietavému stanovisku ministra zrušiť vnútroštátnu právnu úpravu na prebratie smernice 2002/2, ako aj proti nevyhnutnosti navrhnúť, aby sudca odložil výkon tejto právnej úpravy a s tým spojené náklady a vzniknuté škody. Z toho vyplýva, že v kontexte konania pred vnútroštátnym súdom táto otázka nie je zjavne irelevantná.
51 Prejudiciálne otázky položené vo veci C‑194/04 je preto potrebné vyhlásiť za prípustné.
O prejudiciálnych otázkach
O právnom základe
52 Prostredníctvom otázky uvedenej pod písmenom a) vo veci C‑453/03, prvej otázky vo veciach C‑11/04 a C‑12/04, ako aj prvej otázky uvedenej pod písmenom a) vo veci C‑194/04 vnútroštátne súdy navrhujú, aby Súdny dvor najmä rozhodol o platnosti článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice 2002/2, pretože článok 152 ods. 4 písm. b) ES nie je vhodným právnym základom na vydanie týchto predpisov, konkrétne z toho dôvodu, že označovanie sa týka krmív rastlinného pôvodu.
53 Ako Rada vo svojich pripomienkach a na pojednávaní upresnila, sporné opatrenie, ak by jeho bezprostredným cieľom nebola ochrana verejného zdravia, by mohlo spadať pod článok 37 ES, ktorý normotvorcovi Spoločenstva rovnako priznáva právomoc. Skúmanie právneho základu smernice 2002/2 má však význam na účely zistenia, či konanie smerujúce k prijatiu smernice nebolo v rozpore so zákonom [pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C‑491/01, Zb. s. I‑11453, bod 111].
54 Podľa ustálenej judikatúry v rámci skúmania právomoci európskeho Spoločenstva sa voľba právneho základu aktu musí opierať o objektívne, súdom preskúmateľné skutočnosti. K týmto skutočnostiam patria predovšetkým cieľ a obsah aktu [pozri osobitne rozsudky zo 4. apríla 2000, Komisia/Rada, C‑269/97, Zb. s. I‑2257, bod 43; z 30. januára 2001, Španielsko/Rada, C‑36/98, Zb. s. I‑779, bod 58, a British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, už citovaný, bod 93].
55 Smernica 2002/2 sa opiera o článok 152 ods. 4 písm. b) ES, ktorý umožňuje prijatie opatrení v oblastiach veterinárnej starostlivosti a rastlinnej výroby, ktorých priamym cieľom je ochrana verejného zdravia.
56 V odôvodneniach č. 3 a 4 tejto smernice je vykreslený právny stav o uvádzaní kŕmnych surovín, ktorý platil až do prijatia tejto smernice, a potreba podrobnejších informácií, vyvolaná BSE-krízou a dioxínovou krízou. V zmysle odôvodnenia č. 5 tejto smernice podrobné informácie o množstve môžu pomôcť zabezpečiť, že prípadné kontaminované kŕmne suroviny sa môžu vystopovať až k ich výrobným šaržám, čo bude prínosom pre verejné zdravie.
57 Zo skúmania týchto odôvodnení vyplýva, že cieľ, ktorý normotvorca Spoločenstva sledoval prijatím predpisov o uvádzaní kŕmnych surovín, spočíval v ochrane verejného zdravia.
58 Odlišne ako to Consiglio di Stato uvádza v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania vo veciach C‑11/04 a C‑12/04, môžu krmivá rastlinného pôvodu vyvolať porovnateľné zdravotné riziká ako krmivá živočíšneho pôvodu. Fratelli Martini a inštitúcie, ktoré v predmetných konaniach podali svoje pripomienky, správne poukázali na riziká spojené s aflatoxínom B1, karcinogénnym toxínom, ktorý tvoria niektoré druhy húb osobitne rastúce na obilí a orechoch, na dioxínovú krízu z roku 1999, ktorá zasiahla výrobu krmív v Belgicku, na prípady znečistenia obilia prostriedkami na ochranu rastlín alebo na výskyt hormónu v odpadových vodách používaného na výrobu antikoncepčných prípravkov pre ľudí získaného výrobou krmív.
59 Ako na pojednávaní uviedol splnomocnený zástupca holandskej vlády, uvádzanie hmotnostných percentuálnych podielov zložiek suroviny umožňuje v prípade kontaminácie zhromaždiť dodatočné skúmania a podozrivé krmivá urýchlene stiahnuť z trhu. Údaje o vysokom množstve biologickej kukurice v krmive, ktorým poľnohospodár kŕmil hovädzí dobytok, umožnili roku 2004 dánskym úradom túto zložku identifikovať ako pravdepodobný zdroj zvýšeného obsahu aflatoxínu B1 mlieka vyrábaného týmto chovateľom, ktoré bolo určené na ľudskú spotrebu. To umožnilo okamžité stiahnutie znečisteného výrobku bez toho, aby bolo potrebné vyčkať na výsledky laboratórnych analýz.
60 Treba teda konštatovať, že sporné ustanovenia smernice 2002/2 v konaniach pred vnútroštátnym súdom môžu bezprostredne prispieť na dosiahnutie cieľa ochrany verejného zdravia.
61 Z uvedeného vyplýva, že námietky, že tieto ustanovenia sú z dôvodu nesprávneho právneho základu neplatné, sú nedôvodné.
O porušení zásady rovnosti zaobchádzania
62 Štvrtou prejudiciálnou otázkou vo veci C‑12/04 sa Consiglio di Stato pýta, či smernica 2002/2 má byť považovaná za protiprávnu z dôvodu porušenia zásady rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie, pretože výrobcovia kŕmnych zmesí podliehajú režimu, ktorý im ukladá povinnosť uvádzať množstvá surovín použitých v kŕmnych zmesiach, zatiaľ čo výrobcovia potravín určených pre ľudí tomuto právnemu režimu nepodliehajú.
63 Podľa ustálenej judikatúry zásada rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby porovnateľné situácie neboli posudzované rozdielne a rozdielne situácie neboli posudzované rovnako, ak takéto posudzovanie nie je objektívne odôvodnené (rozsudky Arnold André, už citovaný, bod 68; Swedish Match, už citovaný, bod 70, a z 12. júla 2005, Alliance for Natural Health a i., C‑154/04 a C‑155/04, Zb. s. I‑6451, bod 115).
64 Cieľom smernice 2002/2 je ochrana zdravia obyvateľstva. Tento cieľ môže odôvodňovať prípadné rozdielne zaobchádzanie najmä so zreteľom na povinnosť vyplývajúcu z článku 152 ods. 1 ES zabezpečiť pri stanovení a uskutočňovaní všetkých politík a činností Spoločenstva vysokú úroveň ochrany ľudského zdravia.
65 Ďalej ako Rada správne uviedla, ak by aj bolo možné preukázať, že rovnako reštriktívne opatrenia by mohli byť odôvodnené aj v odvetviach, v ktorých takéto opatrenia ešte neboli prijaté, akým je odvetvie potravín, nebolo by to dostatočným dôvodom na to, aby boli opatrenia prijaté v tomto odvetví, na ktoré sa vzťahujú sporné opatrenia Spoločenstva, z dôvodu ich diskriminačnej povahy považované za protiprávne. V opačnom prípade by to viedlo k tomu, že stupeň ochrany verejného zdravia by sa prispôsobil existujúcej právnej úprave, ktorá vykazuje najnižší stupeň ochrany.
66 Z uvedeného vyplýva, že skúmaním položenej otázky sa nezistila žiadna skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice 2002/2 v súvislosti so zásadou rovnosti zaobchádzania a zásadou zákazu diskriminácie.
O porušení zásady proporcionality
67 Prejudiciálnou otázkou uvedenou pod písmenom c) vo veci C‑453/03, druhou otázkou vo veciach C–11/04 a C–12/04, ako aj prvou otázkou uvedenou pod písmenom c) vo veci C‑194/04 sa vnútroštátne súdy v podstate pýtajú, či článok 1 bod 1 písm. b) a článok 1 bod 4 smernice 2002/2 je v rozpore so zásadou proporcionality. V týchto súvislostiach Consiglio di Stato sa tiež pýta Súdneho dvora na prípadné porušenie zásady obozretnosti, keďže zmienené ustanovenia boli prijaté bez toho, aby sa pristúpilo k rozboru nebezpečenstiev vyplývajúcich z vedeckých štúdií.
68 Podľa ustálenej judikatúry zásada proporcionality, ktorá je jednou zo všeobecných zásad práva Spoločenstva, vyžaduje, aby boli prostriedky stanovené v ustanovení Spoločenstva primerané na dosiahnutie sledovaného cieľa a nezachádzali nad rámec toho, čo je potrebné na jeho dosiahnutie (rozsudky Arnold André, už citovaný, bod 45, a Swedish Match, už citovaný, bod 47).
69 Čo sa týka súdneho preskúmania podmienok uvedených v predchádzajúcom bode, je potrebné priznať normotvorcovi Spoločenstva širokú mieru voľnej úvahy v oblasti, aká je v predmetnom prípade, z čoho vyplýva pre normotvorcu právomoc prijatia politických, hospodárskych a sociálnych rozhodnutí podľa vlastného výberu a a v rámci čoho je jeho úlohou vykonať komplexné posúdenie. Zákonnosť opatrenia prijatého v tejto oblasti môže byť teda dotknutá iba vtedy, ak je toto opatrenie zjavne neprimerané vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušná inštitúcia sleduje (pozri v tomto zmysle rozsudok Arnold André, už citovaný, bod 46; Swedish Match, už citovaný, bod 48, a Alliance for Natural Helth a i., už citovaný, bod 52).
Pripomienky podané Súdnemu dvoru
70 Žalobkyne v konaniach pred vnútroštátnymi súdmi, podporované španielskou vládou a vládou Spojeného kráľovstva, predovšetkým tvrdia, že uvádzanie presného zloženia dotknutých krmív výrazne porušuje ich práva a hospodárske záujmy a vzhľadom na už existujúcu právnu úpravu v oblasti krmív nie je pre ochranu zdravia nevyhnutné.
71 V tomto ohľade poukazujú na ďalšie ustanovenia smernice 79/373 v znení smernice 2002/2, najmä na článok 5 ods. 5 písm. d), ktorý ukladá povinnosť uviesť číslo šarže, a článok 12, ktorý ukladá výrobcom povinnosť predložiť príslušným vnútroštátnym úradom všetky dokumenty týkajúce sa zloženia krmív. Podľa názoru žalobkýň v konaniach pred vnútroštátnymi súdmi obidve tieto povinnosti, ktorých nevyhnutnosť nespochybňujú, umožňujú vystopovať tieto krmivá pri zohľadnení hospodárskych záujmov výrobcov, keďže uvedené úrady sú povinné zachovávať mlčanlivosť a získané informácie smú použiť iba v rámci ochrany verejného zdravia.
72 Čo sa týka zloženia krmív, žalobkyne v konaniach pred vnútroštátnymi súdmi poukazujú na smernicu Rady 70/524/EHS z 23. novembra 1970 o prídavných látkach do krmív (Ú. v. ES L 270, s. 1; Mim. vyd. 03/001, s. 190) a na smernicu Rady 1999/29/ES z 22. apríla 1999 o nežiaducich látkach a výrobkoch vo výžive zvierat (Ú. v. ES L 115, s. 32; Mim. vyd. 03/025, s. 209). V čase pojednávania platila druhá smernica v konsolidovanom znení zmenenom a doplnenom smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2002/32/ES zo 7. mája 2002 o nežiadúcich látkach v krmivách pre zvieratá (Ú. v. ES L 140, s. 10; Mim. vyd. 03/036, s. 3).
73 Žalobkyne v konaniach pred vnútroštátnymi súdmi napokon poukázali na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 z 28. januára 2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, zriaďuje Európsky úrad pre bezpečnosť potravín a stanovujú postupy v záležitostiach bezpečnosti potravín (Ú. v. ES L 31, s. 1; Mim. vyd. 15/006, s. 463), ktoré bolo prijaté v ten istý deň ako smernica 2002/2 a ktoré podľa názoru žalobkýň je rámcovou právnou úpravou v oblasti bezpečnosti potravín. Článok 18 tohto nariadenia vyžaduje, aby boli vystopovateľné všetky látky, o ktorých možno predpokladať, že budú spracované v krmive, a článok 20 stanovuje postup stiahnutia krmív z trhu, pri ktorých možno predpokladať, že nespĺňajú požiadavky na bezpečnosť krmív.
74 Talianska, holandská, dánska, grécka a francúzska vláda, ako aj Parlament, Rada a Komisia zastávajú naproti tomu názor, že požiadavka uvádzania percentuálnych množstiev zložiek obsiahnutých v krmivách s ohľadom na sledovaný cieľ ochrany verejného zdravia nie je v rozpore so zásadou proporcionality.
75 Parlament rovnako poukazuje na cieľ transparentnosti. Poukazuje na stratu dôveryhodnosti príslušných orgánov ako dôsledok BSE-krízy, ktorú možno zmierniť iba politikou transparentnosti. Táto skutočnosť musí byť zohľadnená pri posudzovaní primeranosti opatrenia, ktoré sleduje iba ponechanie možnosti chovateľom rozhodovať o krmivách pre ich zvieratá. Už z tohto dôvodu nepostačuje, ak výrobcovia oznámia presné zloženie krmív príslušným zdravotným orgánom.
Odpoveď Súdneho dvora
76 Ako bolo uvedené v bodoch 59 a 60 tohto rozsudku, povinnosť uvádzať percentuálne podiely zložiek obsiahnutých v krmivách je opatrením, ktoré môže prispieť k realizácii cieľa ochrany zdravia zvierat a ľudí. Umožňuje totiž identifikovať zložky krmív, ktoré môžu byť kontaminované bez toho, aby bolo potrebné vyčkať na laboratórne analýzy, a urýchlene stiahnuť toto krmivo z trhu.
77 Toto opatrenie nemožno považovať za nadbytočné vzhľadom na požiadavku uvádzania čísla šarže výrobku, ktorá je stanovená v článku 1 bode 3 smernice 2002/2. Toto uvádzanie umožňuje zabezpečiť sledovateľnosť šarže kŕmnych zmesí, avšak nie bezprostredne sledovateľnosť ich zložiek. Okrem toho postup sledovateľnosti môže trvať určitý čas, zatiaľ čo situácia, s ktorou sa spája nebezpečenstvo vzniku kŕmnej krízy si vyžaduje rýchlu reakciu.
78 To sa vzťahuje tiež na iné právne úpravy uvedené žalobcom v konaní pred vnútroštátnym súdom. Tieto právne úpravy sa totiž týkajú obsahu výrobku (smernice 70/524 a 1999/29), alebo postupu s ohľadom na bezpečnosť potravín (nariadenie č. 178/2002), avšak žiadna z nich neobsahuje ustanovenie, ktoré by ukladalo povinnosť uvádzať na výrobku jeho zložky. Tieto právne úpravy teda neumožňujú dotknutým orgánom ako ani užívateľovi disponovať údajmi dostatočnými na to, aby mohli okamžite prijať primerané preventívne opatrenia v prípade kŕmnej krízy.
79 Viacerí žalobcovia v konaniach pred vnútroštátnymi súdmi tvrdia, že uvádzanie presných hmotnostných percentuálnych podielov zložiek výrobku nezaručuje, že kŕmna zmes je zdravotne nezávadná, ani že zložky nie sú kontaminované. Treba ale povedať, že cieľom, ktorý sleduje povinnosť uvádzať zložky, nie je zaručiť neexistenciu kontaminácie, ale v prípade, že zložky budú kontaminované, umožniť rýchle vystopovanie krmív obsahujúcich tieto kontaminované zložky.
80 Ako však správne uviedol generálny advokát v bodoch 115 až 119 svojich návrhov, povinnosť výrobcu oznámiť zákazníkom na ich žiadosť presné hmotnostné zloženie krmív, je pre dosiahnutie tohto cieľa nevyhnutná.
81 Okrem uvedenia údajov v rámci rozpätia, teda s toleranciou ± 15 % z deklarovanej hodnoty, ktoré podľa článku 1 bodu 4 smernice 2002/2 musia byť uvedené na označení výrobku, je výrobca povinný v súlade s článkom 1 bodom 1 písm. b) tejto smernice na žiadosť zákazníka písomne poskytnúť presné percentuálne podiely podľa hmotnosti kŕmnych surovín použitých v tomto krmive.
82 Ako žalobcovia v konaniach pred vnútroštátnymi súdmi zdôraznili povinnosť voči zákazníkom uviesť presné zložky krmív predstavuje významný zásah do hospodárskych záujmov výrobcu, pretože výrobca musí prezradiť receptúry svojich výrobkov, vystavujúc sa riziku, že prípadne tieto receptúry výrobkov použijú samotní zákazníci a títo výrobcovia prídu o investičný zisk v oblasti výskumu a inovácie.
83 Takáto povinnosť nemôže byť odôvodnená cieľom ochrany zdravia a zjavne ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa. Je potrebné najmä uviesť, že táto povinnosť nie je závislá na kontaminácii krmív a musí byť splnená na základe samotnej žiadosti zákazníka. Navyše z vyjadrení a príkladov predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že uvádzanie percentuálnych podielov na označení v rámci rozpätia by obvykle malo umožniť odhaliť krmivo podozrivé na kontamináciu na účely posúdenia jeho nebezpečnosti podľa uvedenej hmotnosti a prípadne rozhodnúť o jeho dočasnom stiahnutí, až kým budú známe výsledky laboratórnych analýz, alebo na účely zabezpečenia sledovateľnosti výrobkov príslušnými verejnými orgánmi.
84 Napokon, bez ohľadu na postupy kontroly zavedené nariadením č. 178/2002, prijatým v ten istý deň ako smernice 2002/2, je potrebné zdôrazniť, že článok 1 bod 5 tejto smernice stanovuje, že výrobcovia kŕmnych zmesí budú povinní na požiadanie sprístupniť na kontrolu orgánom zodpovedným za vykonávanie úradných kontrol akýkoľvek doklad týkajúci sa zloženia kŕmnych zmesí určených na zavedenie do obehu, ktorý spresní informácie poskytované prostredníctvom označenia.
85 So zreteľom na tieto skutočnosti je potrebné konštatovať, že článok 1 bod 1 písm. b) smernice 2002/2, ktorý ukladá výrobcom kŕmnych zmesí povinnosť poskytnúť na žiadosť zákazníka presné zloženie krmív, sa s ohľadom na zásadu proporcionality neuplatňuje. Naopak skúmaním prejudiciálnej otázky sa nezistila žiadna skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť článku 1 bodu 4 tejto smernice s ohľadom na spomenutú zásadu.
86 Otázkou uvedenou pod písmenom b) vo veci C‑453/04, treťou prejudiciálnou otázkou vo veci C‑11/04 a prvou prejudiciálnou otázky pod písmenom b) vo veci C‑194/04 sa vnútroštátne súdy domáhajú toho, aby Súdny dvor taktiež rozhodol o platnosti ustanovení článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice 2002/2 z dôvodu, že tieto ustanovenia sú v rozpore so základnými právami, predovšetkým právom vlastniť majetok a právom na slobodný výkon povolania.
87 V tejto súvislosti treba pripomenúť, ako to vyplýva z ustálenej judikatúry, že právo vlastniť majetok rovnako ako právo slobodne vykonávať podnikateľskú činnosť je súčasťou všeobecných zásad práva Spoločenstva. Tieto zásady však nie sú absolútnymi zásadami, ale treba ich posudzovať vzhľadom na ich spoločenskú úlohu. V nadväznosti na to teda je možné obmedziť uplatňovanie práva vlastniť majetok, ako aj práva na slobodný výkon podnikateľskej činnosti pod podmienkou, že tieto obmedzenia skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu Spoločenstva a z hľadiska sledovaného cieľa nie sú neprimeraným a neadekvátnym zásahom do samotnej podstaty takto zabezpečených práv (naposledy rozsudok Alliance for Natural Health a i., už citovaný, bod 126).
88 Vzhľadom na odpovede na otázku týkajúcu sa zásady proporcionality nie je ďalej potrebné skúmať, či napadnuté ustanovenie zasahuje do práva vlastniť majetok výrobcov kŕmnych zmesí alebo do práva na slobodný výkon povolania.
O absencii vypracovania pozitívneho zoznamu
89 Treťou prejudiciálnou otázke vo veci C‑12/04 sa Consiglio di Stato pýta, či smernica 2002/2 sa má vykladať v tom zmysle, že jej uplatňovanie, a teda účinnosť, závisí od vypracovania pozitívneho zoznamu kŕmnych surovín, ktoré sa uvádzajú s ich špecifickými názvami, ako je to uvedené v odôvodnení č. 2 tejto smernice.
Pripomienky podané Súdnemu dvoru
90 Ferrari Mangimi Srl a španielska vláda sa domnievajú, že je tomu tak. Zdôrazňujú, že predchádzajúca právna úprava ukladala povinnosť uvádzať kŕmne suroviny na základe provizórneho zoznamu, a v prípade, že tento nebol použiteľný, ukladala alternatívnu povinnosť deklarovať všeobecné kategórie kŕmnych surovín označené v prílohe smernice 91/357. Smernica 2002/2 zrušuje túto právnu úpravu a ukladá Komisii vypracovať pozitívny zoznam surovín. Na základe štúdie Komisia dospela k záveru, že definícia tohto zoznamu nebude absolútne rozhodujúca pre zaručenie bezpečnosti krmív a nepredložila žiaden návrh na účely vypracovania takéhoto zoznamu. V správe Komisie sa zdôrazňuje, že nie je možné vložiť do jedného pozitívneho zoznamu tisíce rozličných výrobkov vyrobených na rozličných miestach rozličnými technológiami, ktoré predstavujú rôzny stupeň bezpečnosti a rôzne vyživovacie a technické vlastnosti. V správe sa navyše zdôrazňuje, že riziko pre bezpečnosť nespočíva v kŕmnych surovinách ako takých, ale skôr v ich prípadnej kontaminácii náhodného alebo podvodného pôvodu.
91 Španielska vláda trvá na požiadavke právnej istoty, ktorá si vyžaduje právnu úpravu Spoločenstva dovoľujúcu dotknutým osobám poznať rozsah povinností, ktoré sú im uložené.
92 Grécka vláda tvrdí, že vzhľadom na to, že zápis všetkých látok na spoločnom zozname, ktoré možno použiť, nebol harmonizovaný právnymi predpismi Spoločenstva, právna úprava tejto otázky sa riadi vnútroštátnym právom. Tento stav nebráni tomu, aby bola účinne uplatnená smernica 2002/2 členským štátom Spoločenstva.
93 Parlament, Rada a Komisia sa domnievajú, že neexistuje žiadna súvislosť medzi vypracovaním pozitívneho zoznamu predpokladaného v odôvodnení č. 10 smernice 2002/2, ktorý stelesňuje iba prianie bez záväzného účinku a zaväzuje Komisiu iba v politickej rovine, a vykonaním ustanovení týkajúcich sa označovania. Z toho dôvodu členské štáty sú povinné uplatňovať túto smernicu nezávisle na vypracovaní takéhoto zoznamu a obmedziť sa iba na požiadavku, aby sa používali bežné označenia kŕmnych surovín.
Odpoveď Súdneho dvora
94 Treba pripomenúť, že odôvodnenie č. 10 smernice 2002/2 uvádza, že na základe realizačnej štúdie Komisia predloží správu Parlamentu a Rade do 31. decembra 2002 s priloženým vhodným návrhom na vypracovanie pozitívneho zoznamu surovín použitých v kŕmnych zmesiach určených pre hospodárske zvieratá, pričom sa zoberú do úvahy závery zo správy.
95 Zo znenia tohto odôvodnenia vyplýva, že vyjadruje iba prianie normotvorcu Spoločenstva vypracovať pozitívny zoznam surovín. V skutočnosti stanovuje iba predloženie realizačnej štúdie, vypracovanie správy a predloženie vhodného návrhu pri zohľadnení záverov z uvedenej správy.
96 Okrem toho, obsah tohto odôvodnenia nie je reprodukovaný v normatívnych ustanoveniach smernice a skúmanie tejto smernice vonkoncom nenaznačuje, že jej realizácia podlieha vypracovaniu takéhoto pozitívneho zoznamu. Presnejšie povedané, nezdá sa byť nemožné dodržať povinnosť označovania pri neexistencii takéhoto zoznamu.
97 Pokiaľ totiž ide o smernicu 91/357, nie je pravdepodobné, že táto smernica znemožnila vykonanie smernice 2002/2 z dôvodu, že výrobcovia pri neexistencii právnej úpravy Spoločenstva alebo aj vnútroštátnej úpravy môžu v tomto ohľade používať bežné špecifické názvy týchto surovín.
98 Z uvedeného vyplýva, že smernica 2002/2 sa má vykladať v tom zmysle, že jej uplatňovanie nezávisí od vypracovania pozitívneho zoznamu kŕmnych surovín, ktoré sa uvádzajú s ich špecifickými názvami, ako je to uvedené v odôvodnení č. 10 uvedenej smernice.
O právomoci príslušných vnútroštátnych orgánov odložiť výkon aktov Spoločenstva
99 Treťou prejudiciálnou otázkou sa Rechtbank ’s-Gravenhage pýta, či v prípade splnenia podmienok, za ktorých vnútroštátny súd členského štátu je oprávnený odložiť výkon napadnutého aktu inštitúcii Spoločenstva, a síce predovšetkým podmienky, že otázka platnosti tohto napadnutého opatrenia už bola predložená Súdnemu dvoru na rozhodovanie vnútroštátnym súdom tohto istého členského štátu, môžu tiež príslušné vnútroštátne orgány ostatných členských štátov bez ďalších úkonov súdu odložiť výkon napadnutého opatrenia až dovtedy, kým Súdny dvor nerozhodne o platnosti tohto opatrenia.
Pripomienky podané Súdnemu dvoru
100 Nevedi, žalobca v konaní pred vnútroštátnym súdom vo veci C‑194/04 uvádza, že vnútroštátny súd položil druhú prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru z dôvodu, že Productschap ako orgán, ktorý má právomoc prijať právnu úpravu použiteľnú v oblasti krmiva pre dobytok v Holandsku, z vlastnej iniciatívy, t. j. bez súdneho zásahu, odložil použitie pravidiel otvoreného deklarovania až do doby, kým nerozhodne Súdny dvor vo veci C‑453/03. Vzhľadom na odmietavé stanovisko príslušného ministra k odkladu výkonu právnej úpravy Nevedi muselo začať konanie a navrhnúť sudcovi príslušnému na rozhodovanie o predbežných opatreniach, aby odložil výkon tejto právnej úpravy.
101 Pripomína, že ak sú splnené podmienky, ktoré podľa judikatúry Súdneho dvora umožňujú dovolávať sa ustanovení smernice pred vnútroštátnym súdom, akýkoľvek orgán, vrátane správneho orgánu je tiež povinný samostatne použiť spomenuté ustanovenia (pozri rozsudok z 22. júna 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Zb. s. 1839, body 31 a 32). Pokiaľ sú tento správne orgány rovnako ako súd povinný uplatniť ustanovenia smernice, musí mať rovnako právomoc z dôvodu hospodárnosti konania odložiť uplatňovanie napadnutého aktu Spoločenstva za rovnakých podmienok ako tento súd.
102 Talianska, holandská a grécka vláda, ako aj Komisia sa odvolávajú na judikatúru Súdneho dvora v oblasti predbežných opatrení, na záruku nestrannosti a nezávislosti, ktoré poskytuje vnútroštátny súd, nevyhnutnosť jednotnej aplikácie práva Spoločenstva a ciele prejudiciálneho konania.
Odpoveď Súdneho dvora
103 Ako uviedol Súdny dvor v rozsudku z 21. februára 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen a Zuckerfabrik Soest (C‑143/88 a C‑92/89, Zb. s. I‑425, bod 18, ďalej len „rozsudok Zuckerfabrik“), posúdenie platnosti predstavuje rovnako ako pri žalobách o neplatnosť spôsob preskúmania zákonnosti aktov Spoločenstva. V rámci žaloby o neplatnosť priznáva článok 242 ES žalobcovi právo podať návrh na odklad uplatnenia napadnutého aktu a Súdnemu dvoru právomoc nariadiť tento odklad. Súvislosť systému predbežnej súdnej ochrany teda vyžaduje, aby vnútroštátny súd mohol tiež nariadiť odklad uplatnenia vnútroštátneho správneho aktu vyplývajúceho z nariadenia Spoločenstva, ktorého zákonnosť je spochybňovaná [pozri tiež rozsudky z 9. novembra 1995, Atlanta Fruchthandelsgesselschaft a i. (I), C‑465/93, Zb. s. I‑3761, bod 22, a z 26. novembra 1996, T. Port, C‑68/95, Zb. s. I‑6065, bod 49; o nepríslušnosti Súdneho dvora k nariadeniam predbežných opatrení v rámci prejudiciálneho konania pozri najmä uznesenie predsedu Súdneho dvora z 24. októbra 2001, Dory, C‑186/01 R, Zb. s. I‑7823, bod 13].
104 Súdny dvor ale rozhodol, že jednotné uplatňovanie práva Spoločenstva, ktoré je základnou požiadavkou právneho poriadku Spoločenstva, predpokladá, že odklad uplatnenia správnych aktov založených na nariadení Spoločenstva, na ktorý sa vzťahujú pravidlá vnútroštátneho konania, najmä pokiaľ ide o podanie návrhu a jeho skúmanie, musí podliehať vo všetkých členských štátoch aspoň podmienkam jeho nariadenia, ktoré sú jednotné a ktoré Súdny dvor definoval ako podmienky rovnaké pre konanie o nariadení predbežného opatrenia pred Súdnym dvorom (rozsudok Zuckerfabrik, už citovaný, body 26 a 27).
105 Súdny dvor najmä uviedol, že na účely overenia splnenia podmienok týkajúcich sa naliehavosti a nebezpečenstva vážnej a nenapraviteľnej ujmy musí sudca príslušný na rozhodovanie o nariadení predbežných opatrení preskúmať okolnosti konkrétneho prípadu a posúdiť skutočnosti, ktoré umožňujú preukázať, či bezprostredné vykonanie aktu, s ohľadom na ktorý bol podaný návrh na nariadenie predbežného opatrenia, by mohla žalobcovi spôsobiť nenapraviteľné škody, ktoré by nebolo možné nahradiť, pokiaľ by akt Spoločenstva mal byť vyhlásený za neplatný [rozsudky Zuckerfabrik, už citovaný, bod 29, a Atlanta Fruchthandelsgesselschaft a i. (I), už citovaný, bod 41].
106 Ako súd, ktorý je povinný uplatniť v rámci svojej právomoci ustanovenia práva Spoločenstva a tiež zabezpečiť plnú účinnosť práva Spoločenstva, musí rovnako vnútroštátny súd, ktorému je predložený návrh na nariadenie predbežného opatrenia zohľadniť zásah, ktorý predbežné opatrenie môže spôsobiť právnemu režimu zavedenému aktom Spoločenstva v celom Spoločenstve. Tento súd musí brať do úvahy jednak kumulatívny účinok vyvolaný v prípade, že niekoľko súdov nariadi taktiež predbežné opatrenie z podobných dôvodov, a jednak špecifickú situáciu žalobcu, ktorá ho odlišuje od iných dotknutých hospodárskych subjektov [rozsudok Atlanta Fruchthandelsgesselschaft a i. (I), už citovaný, bod 44].
107 Ak najmä nariadenie predbežných opatrení môže spôsobiť finančné riziko pre Spoločenstvo, musí okrem toho byť vnútroštátny súd oprávnený uložiť žalobcovi povinnosť, aby poskytol dostatočnú záruku, ako napríklad zaplatením zábezpeky alebo zložením peňažnej sumy do úschovy [rozsudky Zuckerfabrik, už citovaný, bod 32, a Atlanta Fruchthandelsgesselschaft a i. (I), už citovaný, bod 45].
108 V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že vnútroštátne správne orgány, akými sú dotknuté orgány vo veci C‑194/04, nemôžu nariadiť predbežné opatrenie pri súčasnom dodržaní podmienok nariadenia vymedzených Súdnym dvorom.
109 V tejto súvislosti treba najmä povedať že samotné postavenie týchto orgánov vo všeobecnosti nemôže zaručiť rovnaký stupeň nezávislosti a nestrannosti ako postavenie priznané vnútroštátnym súdom. Taktiež nie je isté, či tieto orgány môžu zabezpečiť kontradiktórnosť konania, ktorá umožňuje v rámci prijímania rozhodnutia vypočuť si tvrdenia účastníkov konania pred posúdením dotknutých záujmov.
110 Pokiaľ ide o tvrdenie, že úvahy o rýchlosti a nákladoch môžu odôvodniť nevyhnutnosť uznať právomoc vnútroštátnych správnych orgánov, treba zdôrazniť, že vnútroštátne súdy príslušné na rozhodovanie o predbežných opatreniach môžu vo všeobecnosti prijať rozhodnutie vo veľmi krátkom čase. V každom prípade tvrdenie o rýchlosti a nákladoch nemôže byť rozhodujúce vo vzťahu k zárukám, ktoré zabezpečujú systémy ochrany zavedené právnymi úpravami členských štátov.
111 Na položenú prejudiciálnu otázku je preto potrebné odpovedať tak, že ak by sa aj vnútroštátny súd členského štátu domnieval, že sú splnené podmienky, za ktorých možno nariadiť odklad uplatnenia aktu Spoločenstva, a síce predovšetkým podmienky, že otázka platnosti tohto napadnutého opatrenia už bola predložená Súdnemu dvoru, príslušné vnútroštátne správne orgány ostatných členských štátov nemôžu nariadiť odklad uplatnenia tohto aktu až dovtedy, kým Súdny dvor nerozhodne o jeho platnosti. Je totiž úlohou vnútroštátneho súdu skúmať, pri zohľadnení okolností konkrétneho prípadu, ktorý mu bol predložený, či podmienky nariadenia predbežných opatrení sú splnené.
O trovách
112 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1. Skúmaním prejudiciálnej otázky uvedenej pod písmenom a) vo veci C‑453/03, prvej prejudiciálnej otázky vo veciach C‑11/04 a C‑12/04, ako aj prvej prejudiciálnej otázky uvedenej pod písmenom a) vo veci C‑194/04 sa nezistila žiadna skutočnosť umožňujúca dôjsť k záveru, že článok 1 bod 1 písm. b) a článok 1 bod 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/2/ES z 28. januára 2002, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 79/373/EHS o uvádzaní kŕmnych zmesí do obehu, a ktorou sa zrušuje smernica Komisie 91/357/EHS, nebol platne prijatý v súlade s článkom 152 ods. 4 písm. b) ES.
2. Skúmaním štvrtej prejudiciálnej otázky vo veci C‑12/04 sa nezistila žiadna skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť článku 1 bodu 1 písm. b) a článku 1 bodu 4 smernice 2002/2 s ohľadom na zásadu rovnosti zaobchádzania a zásadu zákazu diskriminácie.
3. Článok 1 bod 1 písm. b) smernice 2002/2, ktorý ukladá výrobcom kŕmnych zmesí povinnosť oznámiť na žiadosť zákazníka presné zloženie krmív, je neplatný s ohľadom na zásadu proporcionality. Naopak skúmaním prejudiciálnej otázky uvedenej pod písmenom c) vo veci C‑453/03, druhej prejudiciálnej otázky vo veciach C‑11/04 a C‑12/04, ako aj prvej prejudiciálnej otázky uvedenej pod písmenom c) vo veci C‑194/04 sa nezistila žiadna skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť článku 1 bodu 4 uvedenej smernice s ohľadom na túto zásadu.
4. Smernica 2002/2 sa má vykladať v tom zmysle, že jej uplatňovanie nezávisí od prijatia pozitívneho zoznamu kŕmnych surovín, ktoré sa označujú ich špecifickými názvami, ako je to uvedené v odôvodnení č. 10 uvedenej smernice.
5. Ak by sa aj vnútroštátny súd členského štátu domnieval, že sú splnené podmienky, za ktorých môže nariadiť odklad uplatnenia aktu Spoločenstva, a síce predovšetkým podmienky, že otázka platnosti tohto napadnutého opatrenia už bola predložená Súdnemu dvoru, príslušné vnútroštátne správne orgány ostatných členských štátov nemôžu nariadiť odklad uplatnenia napadnutého opatrenia až dovtedy, kým Súdny dvor nerozhodne o jeho platnosti. Je totiž úlohou vnútroštátneho súdu skúmať, pri zohľadnení okolností konkrétneho prípadu, ktorý mu bol predložený, či podmienky nariadenia predbežných opatrení sú splnené.
Podpisy
* Jazyky konania: angličtina, taliančina a holandčina.