EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli16. 11. 2022
COM(2022) 636 final
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
Silnejší Schengen prostredníctvom pnej účasti Bulharska, Rumunska a Chorvátska na priestore bez kontrol na vnútorných hraniciach
EURÓPSKA KOMISIA
V Bruseli16. 11. 2022
COM(2022) 636 final
OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE
Silnejší Schengen prostredníctvom pnej účasti Bulharska, Rumunska a Chorvátska na priestore bez kontrol na vnútorných hraniciach
I.Úvod
Schengenský priestor bez kontrol na vnútorných hraniciach (ďalej len „schengenský priestor“) patrí medzi najvýraznejšie úspechy európskej integrácie a je jedným z najhmatateľnejších prejavov európskeho spôsobu života, ktorý poháňa hospodárstvo a spája Európanov naprieč vnútornými hranicami.
Z tohto pôvodne medzivládneho projektu, ktorý v roku 1985 spustilo päť členských štátov – Francúzsko, Nemecko, Belgicko, Holandsko a Luxembursko – sa postupne počas siedmich fáz rozšírenia stal v súčasnosti najväčší priestor voľného pohybu na svete. Výhody zrušenia vnútorných hraníc sú aj dnes rovnako pôsobivé ako v roku 1985. Schengenský priestor sa stal realitou pre milióny ľudí: každý deň prekročí vnútorné hranice s cieľom pracovať, vzdelávať sa alebo navštíviť svoje rodiny a priateľov asi 3,5 milióna ľudí. Posilnil našu kolektívnu bezpečnosť a umožnil orgánom členských štátov úzko spolupracovať. Okrem toho sa dá považovať za základný kameň Európskej únie a jej jednotného trhu ako celku. V súčasnom náročnom geopolitickom a hospodárskom kontexte má plne funkčný a dokončený schengenský priestor zásadný význam pre stabilitu, odolnosť a obnovu.
Schengenský priestor v súčasnosti tvorí 26 krajín, rozprestiera sa na viac ako 4 miliónoch kilometrov štvorcových a počet jeho obyvateľov dosahuje takmer 420 miliónov. Súčasťou schengenského priestoru je 22 členských štátov EÚ. Zo zostávajúcich členských štátov sú všetky okrem jedného povinné stať sa súčasťou schengenského priestoru, a preto by sa im to po splnení podmienok malo povoliť. Štyri zo zvyšných piatich členských štátov, konkrétne Bulharsko, Chorvátsko, Cyprus a Rumunsko, sú už čiastočne viazané schengenským acquis, ale ešte sa nepristúpilo k zrušeniu kontrol na vnútorných hraniciach s týmito členskými štátmi. Írsko sa zúčastňuje na niektorých dôležitých častiach schengenskej architektúry s výnimkou acquis týkajúceho sa vonkajších hraníc a zrušenia kontrol na vnútorných hraniciach. Štyri štáty, ktoré nie sú členskými štátmi EÚ, konkrétne Island, Lichtenštajnsko, Nórsko a Švajčiarsko, podpísali s Úniou dohody o pridružení k uplatňovaniu schengenského acquis, a sú teda takisto súčasťou schengenského priestoru. Keď budú Bulharsko, Rumunsko a Chorvátsko uplatňovať schengenské acquis v plnom rozsahu, schengenský priestor sa rozšíri na 4,5 milióna štvorcových kilometrov a bude mať 450 miliónov obyvateľov.
Schengenské acquis je neoddeliteľnou súčasťou právneho rámca EÚ a každý nový členský štát musí ako kandidát na prijatie úplne prijať dôležité povinnosti a záväzky, ktoré sa spájajú s účasťou na tomto acquis 1 . Členské štáty musia byť predovšetkým pripravené a schopné účinne riadiť vonkajšie hranice v mene všetkých ostatných schengenských štátov a udeľovať jednotné schengenské víza. Takisto musia byť schopné efektívne spolupracovať s orgánmi presadzovania práva v iných štátoch a pripojiť sa k príslušným informačným systémom, ako je napríklad Schengenský informačný systém, a používať ich, aby bola od momentu, keď sa na vnútorných hraniciach prestanú vykonávať kontroly, naďalej zaistená vysoká úroveň bezpečnosti. A napokon musia zabezpečiť, aby sa pri týchto činnostiach dodržiavali základné práva a požiadavky na ochranu údajov.
Okrem splnenia uvedených požiadaviek musia úplné uplatňovanie schengenského acquis jednomyseľne schváliť všetky ostatné členské štáty, ktoré už uplatňujú schengenské acquis v plnom rozsahu. Bulharsko, Rumunsko a Chorvátsko dosiahli v tejto súvislosti významný pokrok a nedávno podnikli dôležité politické kroky na podporu úplného uplatňovania schengenského acquis. Úplné uplatňovanie schengenského acquis týmito krajinami má dôraznú podporu Európskeho parlamentu a je hlavnou prioritou českého predsedníctva Rady Európskej únie.
Proces schengenského hodnotenia na posúdenie pripravenosti na pristúpenie k schengenskému priestoru prebieha aj v prípade Cypru 2 . Schengenský informačný systém na Cypre bude čoskoro uvedený do prevádzky a uvedený proces sa overí v rámci príslušného schengenského hodnotenia v roku 2023.
V tomto oznámení sa hodnotia kladné výsledky, ktoré dosiahlo Bulharsko, Rumunsko a Chorvátsko pri prijímaní opatrení na zabezpečenie splnenia podmienok potrebných na uplatňovanie všetkých príslušných častí schengenského acquis, ako sa stanovuje v ich príslušných aktoch o pristúpení z rokov 2005 a 2011. Rada sa v ňom vyzýva, aby bezodkladne prijala potrebné rozhodnutia a umožnila týmto trom krajinám, ktoré ešte nie sú v plnej miere súčasťou priestoru bez kontrol na vnútorných hraniciach, aby sa k nemu pripojili.
Niet pochýb, že Únia je pripravená na takéto historické rozhodnutie. Vďaka spoločnému úsiliu vynaloženému v posledných rokoch sa stal schengenský priestor silnejším a odolnejším. Nedávno vytvorený cyklus správy schengenského priestoru poskytuje všetky nástroje potrebné na pravidelné hodnotenie stavu schengenského priestoru, pričom prechádza od administratívneho rámca k spoločnému politickému riadeniu a zodpovednosti. Rada pre Schengen a schengenské fórum uľahčujú transparentný a konštruktívny dialóg medzi inštitúciami EÚ a členskými štátmi. Nový a posilnený schengenský hodnotiaci a monitorovací mechanizmus, ktorému by Bulharsko, Rumunsko a Chorvátsko podliehali ihneď po prijatí rozhodnutí o úplnom uplatňovaní schengenského acquis, zabezpečí včasnú identifikáciu všetkých možných nedostatkov a prijatie nápravných opatrení.
Toto ôsme rozšírenie schengenského priestoru by potvrdilo a posilnilo vzájomnú dôveru a jednotu medzi členskými štátmi, na ktorých je tento priestor postavený, prispelo by k neustálemu prispôsobovaniu tohto dôležitého projektu a posunulo by ho ďalej.
II.Kladné výsledky Bulharska, Rumunska a Chorvátska
Komisia zastáva od roku 2011 stále ten istý názor, a to, že Bulharsko a Rumunsko sú pripravené stať sa súčasťou schengenského priestoru bez kontrol na vnútorných hraniciach. To isté platí od roku 2019 pre Chorvátsko. Komisia aktívne naliehala na Radu 3 , aby prijala rozhodnutia, ktorými sa umožní Bulharsku, Rumunsku a Chorvátsku pristúpiť k tomuto priestoru bez vnútorných kontrol. Rovnaký prísľub prijal pri viacerých príležitostiach aj Európsky parlament 4 .
Tieto členské štáty už roky významne prispievajú k dobrému fungovaniu schengenského priestoru, a to aj počas migračných kríz, pandemických obmedzení a nedávno, keď museli čeliť bezprecedentným dôsledkom vojny na Ukrajine. Po úspešnom dokončení všetkých schengenských hodnotení sa oprávnene očakáva, že Bulharsko, Rumunsko a Chorvátsko sa stanú plnohodnotnými členmi schengenského priestoru bez kontrol na vnútorných hraniciach. Nedávna dobrovoľná vyšetrovacia misia do Bulharska a Rumunska, ako aj posledná opätovná návšteva Chorvátska a jeho úspechy týkajúce sa monitorovania základných práv na vonkajších hraniciach rozhodne potvrdzujú, že tieto krajiny naďalej účinne plnia prísne schengenské normy, a preukázali, že dosiahli ukážkové výsledky v oblasti vykonávania. Hoci tieto členské štáty aktívne vykonávajú väčšiu časť schengenského acquis 5 , nevyužívajú všetky výhody, ktoré vyplývajú z toho, že sú súčasťou schengenského priestoru bez kontrol na vnútorných hraniciach.
Bulharsko, Rumunsko a Chorvátsko zohrávajú vďaka svojej strategickej geografickej polohe kľúčovú úlohu pri zabezpečovaní našich spoločných vonkajších hraníc a ako to ukázali nedávne krízy, účinne prispievajú k vysokej úrovni bezpečnosti a prosperity. Majú zavedené všetky potrebné nástroje, štruktúry a postupy na účinné riadenie prekračovania vonkajších hraníc, ako aj na zvládanie možných bezpečnostných hrozieb na týchto hraniciach, čím prispievajú k boju proti závažnej trestnej činnosti s cezhraničným rozmerom. Tieto krajiny takisto preukázali vysokú úroveň odhodlania zabezpečiť účinnú reakciu na migračný tlak a súvisiace výzvy a rozvíjať intenzívnu spoluprácu so svojimi blízkymi susedmi. V súlade s novým nariadením o schengenskom hodnotení 6 sa okrem toho u členských štátov, v prípade ktorých sa prijalo rozhodnutie Rady, v ktorom sa uvádza, že ustanovenia schengenského acquis sa majú uplatňovať v plnom rozsahu, pristúpi k hodnoteniu najneskôr jeden rok od dátumu začiatku úplného uplatňovania schengenského acquis v týchto členských štátoch 7 . Týka sa to Bulharska, Rumunska a Chorvátska po tom, ako sa prijmú príslušné rozhodnutia.
Podľa článku 4 ods. 2 aktu o pristúpení z roku 2005 8 Bulharsko a Rumunsko úspešne dokončili svoje príslušné procesy schengenského hodnotenia v roku 2011. Proces sa začal v roku 2009 a všetky príslušné časti acquis boli dôkladne posúdené v súlade s uplatniteľnými postupmi. Rada uznala dokončenie procesu hodnotenia v dvoch samostatných záveroch Rady z 9. júna 2011 9 . Európsky parlament zaujal 8. júna 2011 kladné stanovisko k návrhu rozhodnutia Rady o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Bulharsku a Rumunsku 10 . Napriek pozitívnemu výsledku a dokončeniu procesu schengenského hodnotenia sa však viac ako jedenásť rokov neprijalo žiadne rozhodnutie Rady o úplnom uplatňovaní schengenského acquis v Bulharsku a Rumunsku a o zrušení kontrol na ich vnútorných hraniciach.
Vzhľadom na to, že procesy hodnotenia Bulharska a Rumunska boli dokončené v roku 2011 a nariadenie o schengenskom hodnotiacom a monitorovacom mechanizme neumožňuje opätovné začatie formálneho hodnotenia Bulharska a Rumunska, obe krajiny s cieľom posilniť vzájomnú dôveru a uznať vývoj schengenského acquis medzitým 2. marca 2022 vydali spoločné vyhlásenie, v ktorom dobrovoľne vyzvali tím expertov pod koordináciou Komisie, „aby okrem iného zabezpečili uplatňovanie najnovších prvkov vývoja schengenského acquis, ku ktorým sa dospelo od hodnotenia, so zameraním na riadenie vonkajších hraníc a policajnú spoluprácu“.
Po dohode s Bulharskom a Rumunskom, ktoré preukázali flexibilitu a odhodlanie, a na základe žiadostí členských štátov sa rozsah misie výrazne rozšíril, aby sa zahrnuli všetky relevantné prvky schengenského acquis vrátane najnovšieho vývoja od roku 2011, pričom misia bola zameraná najmä na riadenie vonkajších hraníc a policajnú spoluprácu. Skúmala sa aj politika v oblasti návratov, Schengenský informačný systém, vízový informačný systém a vývoj vízovej politiky. Takisto sa hodnotilo dodržiavanie základných práv vrátane ochrany údajov a fungovanie orgánov, ktoré uplatňujú príslušné časti schengenského acquis. Návštevy sa uskutočnili v Rumunsku (9. až 11. októbra) a Bulharsku (12. až 14. októbra 2022). K misii prispela väčšina členských štátov a tím pozostával zo 17 expertov z členských štátov. Okrem piatich expertov z Komisie sa na vyšetrovacej misii zúčastnili aj pozorovatelia z Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž (ďalej len „agentúra Frontex“), Europolu a Agentúry Európskej únie pre základné práva.
Dobrovoľná vyšetrovacia misia potvrdila závery dokončených procesov hodnotenia z roku 2011 a ukázala, že Bulharsko a Rumunsko nielenže pokračovali vo vykonávaní nového acquis a nových nástrojov, ale takisto vo všetkých smeroch podstatne a komplexne posilnili celkové uplatňovanie schengenského acquis.
Bulharsko, ktoré susedí s Tureckom, zohráva kľúčovú úlohu pri ochrane vonkajších hraníc EÚ a udržiavaní vysokej úrovne vnútornej bezpečnosti. Na tento účel zaviedlo silné riadenie hraníc, ktoré zabezpečuje kvalitu hraničného dozoru a systematické hraničné kontroly. Ako sa uvádza vo vyšetrovacej správe, Bulharsko sa vyzýva, aby naďalej zlepšovalo národný situačný prehľad, a teda úplne zaviedlo spoločný integrovaný model analýzy rizík. Napriek existujúcim vonkajším výzvam Bulharsko uplatňuje jednotný prístup k návratu štátnych príslušníkov tretích krajín bez práva na pobyt a k predchádzaniu neoprávnenému sekundárnemu pohybu. Jeho prioritou je boj proti cezhraničnej trestnej činnosti, na účely ktorého zaviedlo účinné nástroje medzinárodnej policajnej spolupráce, a to aj prostredníctvom Europolu a spolu s Europolom, ako aj prostredníctvom operačných dohôd, ktoré uzavrelo so susednými krajinami a vďaka ktorým možno uskutočňovať cezhraničné sledovanie a prenasledovanie. Schengenský informačný systém funguje dobre. Pokiaľ ide o fungovanie orgánov, na všetkých úrovniach sa vykonáva bulharská národná stratégia na predchádzanie korupcii a boj proti nej, ktorá sa opiera o preventívne opatrenia a spoľahlivé disciplinárne postupy. Bulharsko takisto preukázalo, že má zavedené štruktúry potrebné na zabezpečenie dodržiavania základných práv, zaručenie prístupu k medzinárodnej ochrane, zabezpečenie dodržiavania zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ako aj požiadaviek na ochranu údajov pri uplatňovaní Schengenského informačného systému a policajnej spolupráce.
Rumunsko, ktoré susedí so Srbskom, Ukrajinou a Moldavskom, zohráva veľmi dôležitú úlohu pri prispievaní k dobrému fungovaniu schengenského priestoru. Má zavedené vysokokvalitné a silné riadenie hraníc vrátane hraničného dozoru a systematických hraničných kontrol a dobre funguje aj medzinárodná policajná spolupráca so susednými krajinami a veľmi aktívna spolupráca s agentúrou Frontex. Holistický prístup k riadeniu migrácie je zabezpečený aj opatreniami vykonávanými v tretích krajinách. V boji proti neregulárnej migrácii a neoprávneným sekundárnym pohybom sa ako prioritné opatrenie využíva návrat, čo zaručuje jednotný prístup k návratu a readmisii. Rumunsko má zavedený národný pohotovostný a operačný plán pre mimoriadne situácie, ktorý úspešne aktivovalo v reakcii na ukrajinskú krízu. Okrem toho sa zapája do účinnej a aktívnej medzinárodnej policajnej spolupráce, najmä s Europolom. Dvoma prioritami, v ktorých sa Rumunsko obzvlášť angažuje, je boj proti nelegálnej migrácii a obchodovaniu s ľuďmi. Schengenský informačný systém funguje dobre a v súčasnosti je potrebné pokračovať v úsilí o zabezpečenie potrebnej automatizácie pracovného postupu SIRENE. Rumunsko uplatňuje národnú protikorupčnú stratégiu a v rámci presadzovania rumunského práva zaviedlo na všetkých úrovniach protikorupčné opatrenia. Pokiaľ ide o dodržiavanie základných práv, Rumunsko vytvorilo účinné štruktúry na zaručenie prístupu k medzinárodnej ochrane a na zabezpečenie dodržiavania zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ako aj štruktúry potrebné na zabezpečenie dodržiavania požiadaviek na ochranu údajov pri uplatňovaní Schengenského informačného systému a policajnej spolupráce.
Tím odborníkov, ktorí sa zúčastnili misie v Bulharsku a Rumunsku, predložil na zasadnutí pracovnej skupiny Rady pre schengenské záležitosti, ktoré sa konalo 26. októbra 2022, správu 11 , pričom dospel k záveru, že nezistil žiadne problémy, pokiaľ ide o uplatňovanie najnovších prvkov vývoja schengenského acquis Bulharskom a Rumunskom, a že oba členské štáty naďalej spĺňajú podmienky potrebné na uplatňovanie všetkých príslušných častí schengenského acquis v plnom rozsahu. Bulharsko aj Rumunsko sú pripravené úplne vykonávať vízový kódex a udeľovať schengenské víza od okamihu pristúpenia. Komisia víta rozhodnutie Bulharska a Rumunska presunúť po zrušení kontrol na vnútorných hraniciach potrebný personál zo sektora hraničnej polície na vnútorných hraniciach na vonkajšie hranice s cieľom zabrániť možnému nárastu neregulárnej migrácie.
Chorvátsko, ktoré susedí so Srbskom, s Bosnou a Hercegovinou a Čiernou Horou, rovnako zohráva zásadnú úlohu pri ochrane vonkajších hraníc EÚ a zabezpečovaní dobrého fungovania schengenského priestoru. V nadväznosti na vyhlásenie Chorvátska o pripravenosti začať proces schengenského hodnotenia so zreteľom na rozhodnutie Rady o úplnom uplatňovaní schengenského acquis sa proces hodnotenia uskutočnil v období 2016 – 2020.
Komisia 22. októbra 2019 prijala oznámenie, v ktorom dospela k záveru, že Chorvátsko prijalo opatrenia potrebné na zabezpečenie splnenia podmienok na uplatňovanie všetkých príslušných častí schengenského acquis, a potvrdila, že Chorvátsko pokračuje v plnení záväzkov súvisiacich so schengenským acquis, ktoré prijalo v rámci svojich prístupových rokovaní 12 . Poukázalo sa aj na to, že Chorvátsko musí naďalej dôsledne pracovať na vykonávaní všetkých prebiehajúcich opatrení, a to najmä v oblasti riadenia vonkajších hraníc, s cieľom zabezpečiť, aby sa tieto podmienky naďalej plnili.
Komisia s cieľom monitorovať a overiť vykonávanie týchto opatrení v oblasti riadenia vonkajších hraníc zorganizovala od 23. do 27. novembra 2020 cielenú overovaciu návštevu Chorvátska. Na záver návštevy sa dospelo k záveru, že Chorvátsko vykonalo väčšinu opatrení. Na základe výsledku návštevy a najnovšej správy Chorvátska o pokroku pri vykonávaní akčného plánu pre vonkajšie hranice Komisia 2. februára 2021 tento akčný plán uzavrela.
Rada pre spravodlivosť a vnútorné veci na zasadnutí v decembri 2021 potvrdila záver Komisie uvedený v oznámení z 22. októbra 2019, v ktorom sa uvádza, že Chorvátsko splnilo podmienky potrebné na uplatňovanie všetkých častí schengenského acquis 13 . Rada ďalej vyzvala Chorvátsko, aby naďalej dôsledne pracovalo na vykonávaní schengenského acquis, ako aj na plnení súvisiacich záväzkov. Rada 29. júna 2022 konzultovala s Európskym parlamentom návrh rozhodnutia o úplnom uplatňovaní schengenského acquis v Chorvátskej republike. Európsky parlament zaujal 10. novembra 2022 k tomuto návrhu rozhodnutia Rady kladné stanovisko.
Chorvátsko vynaložilo značné úsilie na zabezpečenie toho, aby kontroly vonkajších hraníc boli v súlade s povinnosťami v oblasti základných práv, a zaviazalo sa k „nulovej tolerancii“ voči násiliu akéhokoľvek druhu. Komisia s uspokojením konštatuje, že Chorvátsko je prvým členským štátom, ktorý v júni 2021 zaviedol nezávislý monitorovací mechanizmus 14 , ako sa navrhuje v Pakte o migrácii a azyle 15 . Ide o jedinečné fórum, ktoré má slúžiť na nezávislé pozorovanie postupov pohraničnej stráže a polície a na riešenie všetkých obvinení z porušovania základných práv na hraniciach, zvýšenie informovanosti o uplatniteľných právnych predpisoch a zárukách v oblasti základných práv, a to aj prostredníctvom odbornej prípravy pohraničnej stráže a policajných príslušníkov, ako aj na zabezpečenie zlepšenia vnútorných postupov. Na mechanizme sa priamo zúčastňujú príslušné chorvátske zainteresované strany a riadi ho nezávislá poradná rada pozostávajúca okrem iného z dvoch ombudsmanov vrátane jedného ombudsmana pre deti, zástupcov Európskej komisie, Agentúry Európskej únie pre základné práva a medzivládnych organizácií.
Po roku fungovania tohto mechanizmu bola v júli 2022 prijatá záverečná správa koordinačnej rady nezávislého monitorovacieho mechanizmu. Poradná rada 27. októbra 2022 na základe tejto správy ocenila činnosti nezávislého monitorovacieho mechanizmu, najmä nadviazanie odborného a plodného dialógu s chorvátskymi orgánmi, ktorý vychádzal zo záverov mechanizmu, a uskutočnenie dvadsiatich pozorovateľských misií na mieste. Zároveň prijala odporúčania na možné ďalšie zlepšenia, ktoré sa týkajú širšieho mandátu vrátane neohlásených pozorovaní, najmä na zelenej hranici, prístupu k informáciám ministerstva vnútra a potreby zabezpečiť nepretržité vykonávanie nezávislého monitorovacieho mechanizmu.
Komisia víta záväzok chorvátskej vlády zachovať nezávislý monitorovací mechanizmus a pokračovať v jeho vykonávaní a s uspokojením konštatuje, že odporúčania poradnej rady sú v plnej miere zohľadnené v novej dohode, ktorou sa rozširuje nezávislý monitorovací mechanizmus a ktorá bola podpísaná 4. novembra 2022. V novej dohode sa konkrétne stanovuje, že mechanizmus sa zriaďuje na obdobie 18 mesiacov, ktoré možno automaticky obnoviť, čím sa zabezpečí trvalé a udržateľné plnenie jeho plánovaných cieľov, ako aj možnosť kedykoľvek a kdekoľvek, a to aj na zelenej hranici, vykonávať neohlásené pozorovania. V tejto dohode sa takisto stanovuje, že ak sa odhalia nezrovnalosti a možné porušenia základných práv, v rámci mechanizmu bude možné požadovať začatie oficiálnych vyšetrovaní zo strany príslušných štátnych orgánov. Táto dohoda okrem toho obsahuje osobitné mechanizmy na zabezpečenie vyššej efektívnosti a transparentnosti vrátane uľahčenia komunikácie so zainteresovanou verejnosťou. Takisto sa v nej kladie väčší dôraz na nepretržité monitorovanie dodržiavania základných práv, a to tým, že sa v nej jasne uvádza, že mechanizmus monitoruje dodržiavanie základných práv za každých okolností, pričom sa zameriava najmä na dodržiavanie práva na účinný prístup ku konaniu o azyle a k medzinárodnej ochrane, zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, zákazu hromadného vyhostenia, ako aj zákazu mučenia alebo iných foriem zlého zaobchádzania.
III.Kladné výsledky v oblasti posilnenia a podpory schengenského priestoru
Kladné výsledky, ktoré dosiahli Bulharsko, Rumunsko a Chorvátsko, zodpovedajú úspechom, ktoré sa postupne dosiahli v schengenskom priestore ako celku. Schengenský priestor sa neustále vyvíja a prispôsobuje novým výzvam a prioritám. Náš schengenský priestor je dnes pevný a pripravený na toto nové rozšírenie, ktoré zase prispeje k ďalšiemu zvyšovaniu jeho odolnosti, najmä vzhľadom na nové geopolitické výzvy. Za posledných 37 rokov sa postupne vytvoril komplexný právny rámec a spoločné operačné nástroje s cieľom lepšie chrániť oblasť bez kontrol na vnútorných hraniciach.
Nedávno vytvorený systém správy schengenského priestoru zaručuje väčšiu a spoločnú zodpovednosť, ktorou sa podporuje vykonávanie štrukturálnych reforiem. V schengenskom cykle, ktorý navrhla Komisia, sa stanovujú štruktúry koordinovaného prístupu k spoločným výzvam a aktívnejší politický dialóg.
Schengenská architektúra sa neustále obnovuje. Právny rámec sa neustále posilňuje a už dnes ponúka pevný základ pre efektívne riadenie vonkajších hraníc a zároveň zaručuje, že kontroly na vnútorných hraniciach sa zavádzajú len v krajných prípadoch. Nadchádzajúca revízia Kódexu schengenských hraníc 16 ešte viac posilní pravidlá, zaručí intenzívnejšiu spoluprácu medzi členskými štátmi a plnú koordináciu na úrovni Únie. Členské štáty sú si navyše čoraz viac vedomé toho, že je potrebné udržateľným spôsobom riešiť otázku dlhodobých kontrol na vnútorných hraniciach, a sú odhodlané podniknúť potrebné kroky.
Európska únia v posledných rokoch intenzívne pracovala na zavedení jedného z technologicky najpokročilejších systémov riadenia hraníc na svete, ktorého výhody sú už dnes viditeľné v praxi. Sprevádzkovaním modernizovaného Schengenského informačného systému začiatkom roka 2023 a systému vstup/výstup v máji 2023 sa ešte viac zvýši bezpečnosť nášho riadenia vonkajších hraníc a schengenského priestoru. Očakáva sa, že do konca roka 2023 bude zavedená úplná nová architektúra IT vrátane Európskeho systému pre cestovné informácie a povolenia (ETIAS) a z toho vyplývajúca interoperabilita umožní prepojenie európskych systémov v oblasti hraníc, migrácie a bezpečnosti. Po jej zavedení budú mať všetky relevantné a príslušné vnútroštátne orgány k dispozícii potrebné úplné, spoľahlivé a presné informácie, a to pri plnom dodržiavaní požiadaviek na ochranu údajov.
Vízový kódex, ktorý nadobudol účinnosť v rokoch 2010 – 2011, bol revidovaný v roku 2020, vďaka čomu sa zrýchlili a ozrejmili postupy pre cestujúcich a zároveň sa zvýšil počet nástrojov na riešenie výziev, ktoré predstavuje neregulárna migrácia. Nová možnosť využívať vízovú páku voči tretím krajinám, ktoré nedostatočne spolupracujú v oblasti readmisie, už priniesla pozitívne výsledky 17 . Vízový informačný systém, ktorý bol nedávno zreformovaný tak, aby zahŕňal nové funkcie (napr. integrácia dlhodobých víz a povolení na pobyt), predstavuje účinnú podporu pre orgány členských štátov a umožňuje lepšie vykonávať kontroly žiadateľov o víza s cieľom identifikovať osoby, ktoré môžu predstavovať bezpečnostnú hrozbu alebo u ktorých hrozí riziko, že zneužijú pravidlá v oblasti prisťahovalectva. Únia okrem toho pokračovala v úsilí o zatraktívnenie schengenského priestoru tým, že do zoznamu krajín, ktorých štátni príslušníci môžu cestovať do EÚ bez víz, doplnila nové tretie krajiny, a uzavrela dohody o zjednodušení vízového režimu s ďalšími tretími krajinami. Nadchádzajúca digitalizácia konania o udelení víza 18 zmení súčasné konanie o udelení víza, ktoré prebieha v papierovej forme, na digitálne konanie, vďaka čomu bude rýchlejšie a bezpečnejšie. Jednotná online platforma dá vízovému postupu európsku tvár a vytvorí jednotné kontaktné miesto pre žiadateľov o víza na celom svete, čím sa zvýši atraktívnosť EÚ ako cestovnej destinácie.
Spoľahlivé riadenie vonkajších hraníc účinne vyvažuje odstránenie kontrol na vnútorných hraniciach a zaisťuje vzájomnú dôveru. Únia a členské štáty aktívne pracujú na dosiahnutí plne účinného a integrovaného európskeho riadenia hraníc v praxi 19 , ktorý by zároveň zahŕňal opatrenia na zefektívnenie návratov štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nemajú právo zdržiavať sa na území členských štátov 20 . Zriadenie európskej pohraničnej a pobrežnej stráže a každodenné vykonávanie jej posilneného mandátu 21 patrilo medzi prelomové rozhodnutia, ktoré Únia prijala v záujme úplného splnenia požiadaviek schengenského priestoru. Bezpečnosť a fungovanie schengenského priestoru je podporované aj cez účinné vykonávanie Colného kódexu Únie v úzkej spolupráci s európskymi orgánmi pohraničnej a pobrežnej stráže. Táto spolupráca zaručuje, že kontrola tovaru je dobre integrovaná do rovnakých bezpečnostných procesov.
Silnejší schengenský priestor takisto prispieva k lepšiemu riešeniu výziev v oblasti vnútornej bezpečnosti. Zrušenie hraničných kontrol umožnilo členským štátom využívať policajné zdroje na cielenejší boj proti trestnej činnosti a „vnútornému“ terorizmu. Orgány presadzovania práva členských štátov 22 sú v dôsledku zvýšeného využívania nástrojov a prostriedkov EÚ schopné efektívnejšie si vymieňať informácie. To viedlo k lepšej koordinácii vyšetrovacích činností. Európsky parlament a Rada napredujú v legislatívnej práci zameranej na ďalšie zlepšenie výmeny informácií na základe legislatívnych návrhov, ktoré Komisia predložila decembri 2021. Komisia vyzýva Európsky parlament a Radu, aby urýchlene dosiahli dohodu o návrhu smernice o výmene informácií medzi orgánmi presadzovania práva členských štátov. 23 Komisia navyše do konca roka predloží legislatívny návrh nariadenia o zhromažďovaní a prenose vopred poskytovaných informácií o cestujúcich (API) na účely boja proti závažnej trestnej činnosti a terorizmu, a to aj na vybraných letoch v rámci EÚ.
Vzhľadom na to, že na riešenie nadnárodných bezpečnostných výziev nepostačuje zaviesť opatrenia len na vnútroštátnej úrovni, orgány presadzovania práva členských štátov vo zvýšenej miere využívajú podporu a odborné znalosti, ktoré ponúka Europol – Agentúra EÚ pre spoluprácu v oblasti presadzovania práva, na boj proti závažnej trestnej činnosti a terorizmu. Nedávne nadobudnutie účinnosti posilneného mandátu Europolu ďalej posilňuje prostriedky, ktoré má agentúra k dispozícii na podporu členských štátov pri ich vyšetrovaniach cezhraničnej závažnej trestnej činnosti a terorizmu, napríklad pokiaľ ide o spracúvanie veľkých dát, spoluprácu so súkromnými subjektmi alebo prácu na inovácii a umelej inteligencii na podporu presadzovania práva. 24 Europol takisto zintenzívnil svoju podporu členským štátom v boji proti terorizmu prostredníctvom Európskeho centra pre boj proti terorizmu. Členské štáty sa tiež aktívne zapájajú do Európskej multidisciplinárnej platformy proti hrozbám trestnej činnosti (EMPACT), ktorá predstavuje celkový rámec pre spoluprácu v boji proti organizovanej a závažnej trestnej činnosti v EÚ 25 a na ktorú sa poskytla zvýšená finančná podpora Únie.
Členské štáty posilnia svoju operačnú spoluprácu tým, že začnú vykonávať odporúčanie Rady z 9. júna 2022 o operačnej spolupráci v oblasti presadzovania práva a budú tak využívať cezhraničné prenasledovanie a sledovanie, spoločné operácie alebo spoločné hliadky na boj proti cezhraničnej trestnej činnosti. 26 Komisia podporuje členské štáty pri vykonávaní opatrení stanovených v uvedenom odporúčaní, a to aj prostredníctvom financovania z Fondu pre vnútornú bezpečnosť. Členské štáty spolupracujú aj prostredníctvom spoločných policajných kontrol, ktoré vykonávajú v pohraničných oblastiach, v súlade s odporúčaním Komisie o primeraných policajných kontrolách a policajnej spolupráci v schengenskom priestore 27 .
Silný a dobre fungujúci schengenský priestor si však vyžaduje nielen riadne vykonávanie schengenského acquis, ale aj úzku spoluprácu medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o ďalšie doplnkové opatrenia, a to aj v oblasti migrácie a azylu. Podniklo sa už mnoho krokov na zabezpečenie účinného riadenia migračných výziev a v tejto činnosti sa bude pokračovať aj naďalej. V nadväznosti na vyhlásenie o dobrovoľnom mechanizme solidarity, na ktorom sa dohodlo v júni, Komisia uľahčuje úsilie členských štátov pri hľadaní spoločných riešení otázky neoprávnených sekundárnych pohybov. V nadväznosti na rokovania o nariadení Dublin III na zasadnutí kontaktného výboru, ktoré sa konalo 24. júna 2022, sa členské štáty, Komisia a Agentúra Európskej únie pre azyl (ďalej len „EUAA“) dohodli, že vypracujú plán na zlepšenie a zabezpečenie vykonávania odovzdaní podľa uvedeného nariadenia vo všetkých členských štátoch. Spolupráca na základe opatrení, ktoré boli spoločne identifikované v tomto pláne, pomôže hmatateľne zlepšiť dublinský systém, ktorý má zásadný význam pre ďalšie budovanie dôvery.
Zároveň je veľmi dôležité dosiahnuť rozhodujúci pokrok pri prijímaní paktu, pretože zahŕňa riešenia potrebné na zlepšenie účinného riadenia migrácie, nadviazanie užšej spolupráce a rozdelenie zodpovednosti medzi členské štáty, čím sa posilní vzájomná dôvera, a tým sa podporí silný schengenský priestor.
IV.Dosiahnutie plného potenciálu schengenského priestoru
Pristúpenie Bulharska, Rumunska a Chorvátska k schengenskému priestoru je reakciou na európsky prísľub, ako aj legitímne očakávanie, že ďalším krokom po overení a splnení všetkých dohodnutých podmienok bude členstvo v schengenskom priestore. Prevažná časť európskeho obyvateľstva je výrazným zástancom schengenského priestoru 28 , a preto je potrebné vyvarovať sa akýchkoľvek pretrvávajúcich oneskorení v požívaní práv zo strany bulharských, rumunských a chorvátskych občanov. Európsky parlament, predsedníctvo Rady a Európska komisia preukázali pevný záväzok k tejto novej vlne pristúpenia k schengenskému priestoru bez kontrol na vnútorných hraniciach a plne a vytrvalo tento proces podporujú tak, politicky, ako aj po technickej stránke.
Bulharsko, Rumunsko a Chorvátsko sú pripravené vykonávať schengenské acquis v plnom rozsahu a stať sa súčasťou schengenského priestoru. Ich pristúpenie má zásadný význam pre pokračujúcu a posilnenú vzájomnú dôveru v schengenský priestor. Navyše prispeje k odstráneniu prekážok v rámci jednotného trhu, najmä pokiaľ ide o uľahčenie plynulosti dopravy, ako aj k posilneniu konkurencieschopnosti a rastového potenciálu EÚ. Tým, že sa na riadení schengenského priestoru bude podieľať aj dobre vyškolený a špecializovaný personál z Bulharska, Rumunska a Chorvátska a súčasťou spoločného súboru nástrojov na riadenie schengenského priestoru sa stane aj najmodernejšia infraštruktúra a know-how týchto krajín, posilní sa riadenie hraníc a bezpečnosť v EÚ ako celku. Títo noví členovia schengenského priestoru budú zase môcť v plnej miere využívať všetky dostupné nástroje, ako sú napríklad nástroje prepojené s vízovým informačným systémom a interoperabilitou rozsiahlych informačných systémov. To zároveň povedie k silnejšiemu a systematickejšiemu riadeniu migrácie s tretími krajinami, najmä s tými, ktoré sa nachádzajú v európskom susedstve, na našich vonkajších hraniciach a medzi členskými štátmi.
Rozšírený schengenský priestor posilní EÚ, a to na vnútornej i svetovej scéne. Únia bude silnejšia – prostredníctvom lepšej ochrany našich spoločných vonkajších hraníc a účinnej policajnej spolupráce – prosperujúcejšia – odstránením dlhých čakacích dôb na hraniciach a uľahčením kontaktov medzi ľuďmi a podnikmi – a atraktívnejšia – výrazným rozšírením najväčšieho spoločného priestoru bez kontrol na vnútorných hraniciach na svete.
Rada pre Schengen má teraz príležitosť prijať v decembri historické rozhodnutie. Komisia vyzýva všetky členské štáty, aby plne podporili české predsedníctvo pri vykonávaní posledných krokov na dosiahnutie tohto cieľa v súlade s Aktom o pristúpení Bulharska a Rumunska z roku 2005 a Aktom o pristúpení Chorvátska z roku 2011.
Článok 7 protokolu 19, ktorý je pripojený k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o fungovaní Európskej únie.
V súlade s článkom 3 ods. 1 a 2 aktu o pristúpení z roku 2003 sa určité ustanovenia schengenského acquis uplatňujú na Cypre už odo dňa pristúpenia. Cyprus 28. mája 2019 vyhlásil, že je ochotný a odhodlaný uplatňovať všetky časti schengenského acquis a podrobiť sa schengenským hodnoteniam, a to v čo najväčšej možnej miere vzhľadom na osobitnú situáciu Cypru, ktorá je uznaná v protokole č. 10 k aktu o pristúpení z roku 2003.
Pozri napríklad Správu o stave Schengenu za rok 2022.
Pozri uznesenie Európskeho parlamentu 2018/2092(INI) z 11. 12. 2018 a posledné uznesenie 2022/2852(RSP) z 18. 10. 2022 a hlasovanie Európskeho parlamentu z 10. 11. 2022 za pristúpenie Chorvátska k schengenskému priestoru.
V súlade s článkom 4 ods. 1 a 2 aktu o pristúpení z roku 2005 Bulharsko a Rumunsko ešte neuplatňujú ustanovenia schengenského acquis začleneného do rámca Európskej únie a na ňom založených alebo inak s ním súvisiacich aktov, ktoré nie sú súčasťou protokolu č. 17 k ústave o schengenskom acquis alebo s ním inak súvisia a ktoré sú uvedené v prílohe II k aktu o pristúpení z roku 2005. Bulharsko a Rumunsko sa však od dokončenia hodnotení v roku 2011 aktívne podieľali na vývoji schengenského acquis.
Nariadenie Rady (EÚ) 2022/922 z 9. júna 2022 o vytvorení a prevádzke hodnotiaceho a monitorovacieho mechanizmu na overovanie uplatňovania schengenského acquis a o zrušení nariadenia (EÚ) č. 1053/2013 (Ú. v. EÚ L 160, 15.6.2022, s. 1 – 27).
Článok 23 ods. 6 nariadenia Rady (EÚ) 2022/922 z 9. júna 2022 o vytvorení a prevádzke hodnotiaceho a monitorovacieho mechanizmu na overovanie uplatňovania schengenského acquis a o zrušení nariadenia (EÚ) č. 1053/2013.
Na základe článku 4 ods. 2 aktu o pristúpení z roku 2005 a podľa vyhlásení Bulharska a Rumunska z rokov 2007 a 2008 o pripravenosti začať proces schengenského hodnotenia (Rumunsko: dokument Rady 10611/07 z 8. júna 2007; Bulharsko: dokument Rady 6145/08 z 25. januára 2008).
Závery Rady o dokončení procesu hodnotenia stavu pripravenosti Rumunska na vykonávanie všetkých ustanovení schengenského acquis (dokument Rady 9166/11 z 9. júna) a závery Rady o dokončení procesu hodnotenia stavu pripravenosti Bulharska na vykonávanie všetkých ustanovení schengenského acquis (dokument Rady 9167/11 z 9. júna 2011).
Legislatívne uznesenie Európskeho parlamentu z 8. júna 2011 o návrhu rozhodnutia Rady o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Bulharskej republike a Rumunsku [14142/2010 – C7-0369/2010 – 2010/0820(NLE)].
https://home-affairs.ec.europa.eu/bulgaria-and-romania-fact-finding-mission-report_en
Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade o overení úplného uplatňovania schengenského acquis Chorvátskom [COM(2019) 497 final z 22. októbra 2019].
Závery Rady o splnení podmienok nevyhnutných na úplné uplatňovanie schengenského acquis v Chorvátsku (dokument Rady 14883/21 z 9. decembra 2021).
Mechanizmus nadobudol účinnosť 8. júna 2021 na základe dohody medzi chorvátskymi orgánmi a chorvátskymi zainteresovanými stranami.
Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zavádza preverovanie štátnych príslušníkov tretích krajín na vonkajších hraniciach a ktorým sa menia nariadenia (ES) č. 767/2008, (EÚ) 2017/2226, (EÚ) 2018/1240 a (EÚ) 2019/817 [COM(2020) 612 final].
Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) 2016/399, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice [COM(2021) 891 final zo 14. decembra 2021].
V júli 2021 Komisia navrhla zaviesť reštriktívne vízové opatrenia voči trom krajinám: Bangladéš, Gambia a Irak. V októbri prijala Rada na základe návrhu Komisie vízové opatrenia voči Gambii. Vzhľadom na následné zlepšenie spolupráce s Bangladéšom sa Rada v novembri rozhodla nekonať na základe návrhu Komisie. Pokiaľ ide o Irak, diskusie, ktoré pokračovali do decembra, viedli k tomu, že sa neprijali žiadne opatrenia, pretože Irak v tom čase vyvinul konštruktívnu spoluprácu v súvislosti s vývojom na hranici medzi EÚ a Bieloruskom, a teda nepovažovalo sa to za vhodný okamih na ich zavedenie.
Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa menia nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 767/2008, (ES) č. 810/2009 a (EÚ) 2017/2226, nariadenia Rady (ES) č. 1683/95, (ES) č. 333/2002, (ES) č. 693/2003 a (ES) č. 694/2003 a Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, pokiaľ ide o digitalizáciu konania o udelení víza [COM(2022) 658 final z 27. apríla 2022].
V súlade s článkom 8 ods. 4 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1896 z 13. novembra 2019 o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži Komisia 24. mája 2022 predložila politický dokument, ktorým sa vypracováva viacročná strategická politika európskeho integrovaného riadenia hraníc. Po prerokovaní tohto dokumentu Radou a Európskym parlamentom Komisia prijme oznámenie, ktorým sa stanoví viacročná strategická politika, ktorá bude riadiť vykonávanie európskeho integrovaného riadenia hraníc v rámci 5-ročného cyklu politík.
Koordinátor pre návrat vymenovaný v júni minulého roku riadi sieť na vysokej úrovni pozostávajúcu zo zástupcov členských štátov a agentúry Frontex s cieľom odstrániť prekážky brániace návratu, posilniť vnútroštátne kapacity a zlepšiť súdržnosť opatrení EÚ.
Agentúra v rámci nového mandátu napríklad výrazne zintenzívnila svoju podporu členským štátom vo všetkých fázach procesu návratu vrátane dobrovoľného návratu a reintegrácie, čím sa stala operačnou zložkou EÚ v oblasti návratov. V roku 2021 sa vďaka pomoci agentúry vrátilo viac ako 17 000 osôb.
Príslušné orgány v zmysle článku 87 ods. 1 ZFEÚ.
Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o výmene informácií medzi orgánmi presadzovania práva členských štátov, ktorou sa zrušuje rámcové rozhodnutie Rady 2006/960/SVV [COM(2021) 782 final z 8. decembra 2021].
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022/991 z 8. júna 2022, ktorým sa mení nariadenie (EÚ) 2016/794, pokiaľ ide o spoluprácu Europolu so súkromnými subjektmi, spracúvanie osobných údajov Europolom na podporu vyšetrovania trestných činov a úlohu Europolu v oblasti výskumu a inovácií.
Orgány presadzovania práva sa napríklad počas Spoločných akčných dní platformy EMPACT, ktoré sa konali od 26. do 29. októbra, spoločne zamerali na boj proti obchodovaniu so strelnými zbraňami, obchodovaniu s drogami, prevádzačstvu migrantov a obchodovaniu s ľuďmi. Operačné činnosti zahŕňajúce 28 krajín z celej Európy podporili aj Eurojust, agentúra Frontex, INTERPOL, SELEC a ďalšie medzinárodné organizácie. Spoločné akčné dni platformy EMPACT boli naplánované na základe prístupu založeného na spravodajských informáciách a zahŕňali spoluprácu takmer 16 000 policajných príslušníkov, pričom ich výsledkom bolo okrem iného 382 zatknutí podozrivých osôb, 2 476 odhalených neoprávnených vstupov a 130 nových vyšetrovaní. https://www.europol.europa.eu/media-press/newsroom/news/382-arrests-during-joint-actions-against-traffickers-using-balkan-route?mtm_campaign=newsletter
Odporúčanie Rady (EÚ) 2022/915 z 9. júna 2022 o operačnej spolupráci v oblasti presadzovania práva.
Odporúčanie Komisie (EÚ) 2017/820 z 12. mája 2017 o primeraných policajných kontrolách a policajnej spolupráci v schengenskom priestore.
Prieskum Eurobarometra, zima 2021/2022.