STANOVISKO Č. 6/2020
[podľa článku 287 ods. 4 a článku 322 ods. 1 písm. a) ZFEÚ]
k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti [COM(2020) 408]
(2020/C 350/01)
OBSAH
|
|
Body |
Strana |
|
Zhrnutie |
I – V |
3 |
|
Úvod |
1 – 6 |
3 |
|
Všeobecné pripomienky – koncepcia nástroja |
7 – 23 |
5 |
|
Ciele a koordinácia rôznych zdrojov financovania |
7 – 14 |
5 |
|
Primeranosť výšky navrhovanej pomoci |
15 – 18 |
7 |
|
Opatrenia týkajúce sa riadenia a auditu |
19 – 23 |
9 |
|
Finančný príspevok a postup alokácie |
24 – 36 |
10 |
|
Maximálny finančný príspevok |
24 – 30 |
10 |
|
Alokácia finančného príspevku |
31 – 33 |
13 |
|
Operácie prijímania pôžičiek |
34 – 36 |
15 |
|
Plány podpory obnovy a odolnosti |
37 – 46 |
15 |
|
Príprava a prijatie plánov podpory obnovy a odolnosti |
37 – 41 |
15 |
|
Hodnotenie plánov podpory obnovy a odolnosti |
42 – 44 |
18 |
|
Prepojenie s európskym semestrom |
45 – 46 |
18 |
|
Finančné ustanovenia |
47 – 50 |
19 |
|
Rozhodovanie o žiadostiach o platbu |
47 – 50 |
19 |
|
Podávanie správ, monitorovanie a hodnotenia |
51 – 59 |
20 |
|
Podávanie správ členskými štátmi Komisii |
51 – 52 |
20 |
|
Monitorovanie a meranie výkonnosti |
53 – 57 |
20 |
|
Hodnotenia |
58 – 59 |
21 |
|
Záverečné poznámky |
60 – 63 |
21 |
|
Príloha I – Prehľad rozpočtov programov Next Generation EU v súlade s návrhom Komisie a závermi Európskej rady |
23 |
|
|
Príloha II – Návrh Európskej komisie oproti návrhu Európskej rady |
24 |
|
|
Príloha III – Ostatné relevantné stanoviská EDA |
27 |
|
|
Príloha IV – Hodnotenie plánov podpory obnovy a odolnosti |
28 |
|
Zhrnutie
|
I. |
Komisia v máji 2020 navrhla nariadenie o zriadení Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Účelom tohto mechanizmu je poskytnúť členským štátom nenávratnú finančnú podporu a úvery s cieľom zmierniť vplyv krízy spôsobenej pandémiou COVID-19 a zvýšiť ich odolnosť v budúcnosti. |
|
II. |
V súlade s požiadavkou Výboru Európskeho parlamentu pre kontrolu rozpočtu je cieľom tohto stanoviska poskytnúť hodnotenie celkového návrhu Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, primeranosti navrhovaných nástrojov a možných rizík v súvislosti s jeho vykonávaním, dodržiavaním a správnym finančným riadením, ako aj mechanizmov jeho vykazovania a monitorovania. Obmedzuje sa na návrh Komisie, ale zohľadňuje súvisiacu politickú dohodu dosiahnutú 21. júla v Európskej rade. |
|
III. |
Dospeli sme k záveru, že Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti má potenciál podporovať členské štáty pri zmierňovaní hospodárskych a finančných vplyvov pandémie. Vítame skutočnosť, že návrh vychádza z existujúcich mechanizmov, ako sú nariadenie o spoločných ustanoveniach (NSU) a európsky semester, čím posilňuje synergické účinky a znižuje administratívnu záťaž na úrovni EÚ aj členských štátov. Okrem toho je pravdepodobné, že zapojením členských štátov, ako sa uvádza v návrhu, sa zvýši ich zodpovednosť a zohľadnia osobitné okolnosti jednotlivých krajín. |
|
IV. |
Upozorňujeme však, že rozsah a ciele Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sú pomerne široké, čiastočne sa prekrývajú s inými nástrojmi financovania a neodrážajú sa v plnej miere v alokácii finančných príspevkov. Včasné vykonávanie môžu komplikovať problémy s čerpaním prostriedkov na úrovni členských štátov a zložité postupy posudzovania plánov podpory obnovy a odolnosti. V tejto súvislosti by sme chceli zdôrazniť dôležitosť účinných opatrení proti podvodom a nezrovnalostiam na znižovanie rizík vyplývajúcich zo značných dodatočných zdrojov, ktoré sa majú vynaložiť v krátkom čase, ako je to v prípade Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Monitorovanie výkonnosti mechanizmu môže byť ďalej ovplyvnené jeho rozsiahlymi cieľmi na vysokej úrovni v kombinácii s nedostatkami v systéme podávania správ. A napokon, v návrhu nie je jasne vymedzená úloha Európskeho parlamentu v rozpočtovom procese ani audítorské práva Európskeho dvora audítorov (EDA). |
|
V. |
Na základe našich pripomienok zastávame názor, že by sa návrh mohol ďalej zlepšiť:
|
Úvod
|
1. |
Opatrenia na obmedzenie pohybu prijaté od začatia pandémie COVID-19 začiatkom tohto roka viedli v celej EÚ k významným stratám príjmov mnohých podnikov, k zvýšeniu nezamestnanosti a nárastu nesplácaných úverov. Na riešenie týchto výziev prijali členské štáty a Európska únia (EÚ) niekoľko opatrení na podporu príjmov domácností a výdavkov na zdravotníctvo, udržanie zamestnanosti a ochranu podnikov. |
|
2. |
Na konci mája Komisia navrhla rozsiahly balík (1), v ktorom spája nový viacročný finančný rámec (VFR) na roky 2021 – 2027 vo výške 1 100 mld. EUR a jednorazový nástroj núdzovej podpory s názvom Next Generation EU v hodnote 750 mld. EUR (pozri prílohu I). Cieľom nástroja Next Generation EU je podporovať členské štáty pri znižovaní sociálno-ekonomického vplyvu pandémie, pri obnove a návrate k udržateľnému rastu. |
|
3. |
Predmetom tohto stanoviska je Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (2), súčasť nástroja Next Generation EU. S celkovým rozpočtom viac než 600 mld. EUR v bežných cenách predstavuje Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti približne 80 % rozpočtu nástroja Next Generation EU a zodpovedá viac než polovici novonavrhovaného VFR. Zámerom je ponúknuť významnú finančnú podporu verejným investíciám a reformám, vďaka ktorým budú hospodárstva členských štátov odolnejšie a lepšie pripravené na budúcnosť. Zahŕňa granty aj úvery pre členské štáty (ilustrácia 1). |
Z.tifdroj: EDA na základe návrhu Komisie na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti (v súčasných cenách; v cenách z roku 2018 sumy predstavujú 310,0 mld. EUR na granty a 250,0 mld. EUR na úvery) a záverov Európskej rady z 21. júla 2020 o pláne obnovy a VFR na roky 2021 – 2027 (v cenách z roku 2018).
|
4. |
Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti sa bude vykonávať spolu s ďalšími programami v rámci nástroja Next Generation EU (REACT EU v rámci štrukturálnych a kohéznych fondov a zmenených návrhov pre EFSI a InvestEU) a ďalších nástrojov EÚ týkajúcich sa reakcie na pandémiu COVID-19 (napr. podpora na zmiernenie rizík nezamestnanosti v núdzovej situácii – SURE, financovanie podnikov a členských štátov Európskou investičnou bankou a Európskym mechanizmom stability a núdzový pandemický program nákupu aktív ECB). |
|
5. |
Dňa 17. júla 2020 výbor CONT Európskeho parlamentu požiadal EDA o stanovisko k návrhu Komisie na zriadenie Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Cieľom tohto stanoviska je posúdiť koncepciu, primeranosť navrhovaných nástrojov, potenciálne riziká a mechanizmy monitorovania a podávania správ Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Obmedzuje sa na návrh Komisie, ale zohľadňuje súvisiacu politickú dohodu dosiahnutú 21. júla v Európskej rade (3) (pozri prílohu II). |
|
6. |
Toto stanovisko dopĺňa naše ďalšie stanoviská týkajúce sa zásad právneho štátu, nariadenia o spoločných ustanoveniach, pomoci REACT-EU, Fondu na spravodlivú transformáciu a Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce (pozri prílohu III). |
Všeobecné pripomienky – koncepcia nástroja
Ciele a koordinácia rôznych zdrojov financovania
|
Články 3, 4, 6, 8 a 22 návrhu Komisie Kľúčové body
|
|
7. |
Cieľom nástroja Next Generation EU vrátane Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti je prispieť k cieľom EÚ v oblasti súdržnosti, udržateľnosti a digitalizácie. Podporí operácie v rámci okruhu VFR „Súdržnosť a hodnoty“, ako aj v okruhoch „Jednotný trh, inovácie a digitálne technológie“ a „Prírodné zdroje a životné prostredie“ (ilustrácia 2). |
Zdroj: Európsky parlament, EPRS.
|
8. |
Rozsah pôsobnosti Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti (4), ako aj všeobecné a špecifické ciele (5) sú vymedzené v návrhu Komisie. Rozsah uplatňovania pokrýva oblasti politiky siahajúce od hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti, zelenej a digitálnej transformácie, zdravia, konkurencieschopnosti, odolnosti, produktivity, vzdelávania a zručností, výskumu a inovácií, inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu, pracovných miest a investícií po stabilitu finančných systémov. Všeobecným cieľom Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti je „podpora hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti. Na tento účel by mal mechanizmus prispievať k zlepšeniu odolnosti a adaptačnej kapacity členských štátov, zmierneniu sociálnych a hospodárskych dôsledkov krízy a podpore zelenej a digitálnej transformácie“ (6). |
|
9. |
Rozsah, ako aj ciele sú pomerne široké a pokrývajú širokú škálu oblastí politiky. Výsledkom je, že nie všetky tieto ciele možno riešiť v rovnakom rozsahu a dosiahnutie niektorých cieľov môže byť na úkor iných (napr. hospodárska súdržnosť verzus zelená transformácia). Okrem toho neexistuje ani vyčíslenie očakávaných výsledkov na úrovni EÚ, ani vyčlenenie finančných prostriedkov na rôzne ciele, čo by mohlo potenciálne znížiť efektívnosť Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. |
|
10. |
Návrh spája Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti s cieľmi EÚ na vysokej úrovni, ako sú udržateľná obnova a hospodárska a sociálna konvergencia (7), ako aj so zelenou dohodou a s digitálnou transformáciou (8). Toto prepojenie by sa však v praxi mohlo ďalej posilniť napríklad prostredníctvom povinných spoločných ukazovateľov. To by znížilo riziko slabého prepojenia medzi čiastkovými cieľmi a cieľovými hodnotami stanovenými v individuálnych plánoch podpory obnovy a odolnosti a všeobecnejšími cieľmi na úrovni Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti alebo dokonca na úrovni EÚ. |
|
11. |
Akoukoľvek podporou v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti na financovanie reformy a investičných projektov by sa mali dopĺňať iné fondy a programy Únie a nemala by pokrývať rovnaké náklady (9). Ciele Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sú spoločné s cieľmi ostatných programov EÚ, čo má výhody z hľadiska komplementárnosti a synergických účinkov. Zvyšuje to však riziko dvojitého financovania a súťaže medzi rôznymi programami najmä preto, že sa schéma bude vzťahovať na projekty, ktoré sú potenciálne oprávnené na pomoc v rámci iných oblastí politiky, ako sú súdržnosť, doprava, energetika a výskum. |
|
12. |
Preto sú nevyhnutné účinné mechanizmy koordinácie medzi rôznymi programami a nástrojmi Únie, ktorými sa okrem iného zabezpečí komplementárnosť, konzistentnosť a úzka spolupráca pri dosahovaní cieľov stanovených v návrhu (10). Vítame zámer Komisie vyvinúť tieto mechanizmy po konzultácii s členskými štátmi. |
|
13. |
Návrh Komisie umožňuje do Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti prevádzať zdroje z programov so zdieľaným riadením (11), ktoré nie sú podmienené a obmedzené podľa návrhu, ale mohli by podliehať podmienkam a obmedzeniam stanoveným v ich príslušných nariadeniach, napríklad v nariadení o spoločných ustanoveniach (NSU) pre Európske štrukturálne a investičné fondy (EŠIF). Možnosť prevodov môže viesť k presunu finančných prostriedkov do programov, ktoré sa považujú za menej podmienené alebo výhodnejšie z hľadiska nákladov. Napríklad prevod finančných prostriedkov by mohol potenciálne narušiť záruky obsiahnuté v operačných programoch podliehajúcich zdieľanému riadeniu alebo otvoriť možnosť vyhnúť sa spolufinancovaniu, ktoré sa od členských štátov inak vyžaduje. V nariadení o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti by sa preto pre tento prevod finančných prostriedkov malo zvážiť zavedenie konkrétnych podmienok, ako aj maximálnej sumy. |
|
14. |
Hoci má Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti spoločné niektoré ciele so štrukturálnymi fondmi VFR, aj tak sleduje iný účel a má inú logiku výdavkov. Mechanizmus je zameraný na podporu rozsiahlych reformných a investičných programov založených na čiastkových cieľoch pokroku, zatiaľ čo štrukturálne fondy ponúkajú preplatenie konkrétnych nákladov súvisiacich s programom alebo projektom. V praxi to môže prinášať komplikácie, pretože je potrebné kombinovať rôzne systémy cieľov a ukazovateľov a pre členské štáty to môže predstavovať prekážku v účinnej koordinácii týchto dvoch zdrojov financovania. |
Primeranosť výšky navrhovanej pomoci
|
Článok 5 návrhu Komisie Kľúčové body
|
|
15. |
Na základe nového návrhu VFR, ktorý Komisia predložila v máji 2020, EÚ v období rokov 2021 – 2027 sprístupní viac než 1 800 mld. EUR (nový VFR a nástroj Next Generation EU spolu). Nástroj Next Generation EU poskytne ďalšie financovanie vo výške 750 mld. EUR, pričom sa súčasne znížil celkový objem VFR takmer o 35 mld. EUR v porovnaní s návrhom Komisie z mája 2018 a takmer o 224 mld. EUR v porovnaní s návrhom, ktorý predložil Európsky parlament v novembri 2018 (12). |
|
16. |
Vzhľadom na to, že v rokoch 2021 – 2022 bude potrebné vyčleniť 60 % grantov Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti (alebo 70 % podľa záverov Rady), prostriedkami dostupnými v tomto období sa bežné ročné financovanie z VFR vo výške 150 mld. EUR takmer zdvojnásobí (pozri ilustráciu 3). |
Zdroj: EDA na základe návrhu Komisie o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti, s. 40.
|
17. |
Poznamenávame, že primeranosť Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti pri riešení následkov krízy COVID-19 by sa nemala skúmať izolovane, pretože je súčasťou série opatrení na úrovni EÚ aj na vnútroštátnej úrovni a vplyv krízy na hospodárstva členských štátov zatiaľ nemožno posúdiť. Rozumieme, že návrh Komisie na zriadenie Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti nepodliehal osobitnému posúdeniu vplyvu ani konzultáciám so zainteresovanými stranami z dôvodu naliehavosti vypracovania legislatívneho aktu vo veľmi krátkom čase v reakcii na pandémiu COVID-19. |
|
18. |
Účelom pracovného dokumentu útvarov Komisie (13) je identifikovať potreby obnovy v EÚ v dôsledku krízy spôsobenej pandémiou COVID-19. Nezahŕňa však dostatočné informácie o tom, ako Komisia určila celkovú sumu potrebnú na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti alebo podiel vyčlenený na úvery alebo granty. Okrem toho pomerne široký rozsah pôsobnosti nástroja a široké všeobecné ciele sťažujú vyčíslenie rozsahu podpory potrebnej na dosiahnutie týchto cieľov. To môže zvýšiť riziko zvýšenia očakávaní zainteresovaných strán nad primeranú úroveň. |
Opatrenia týkajúce sa riadenia a auditu
|
Články 7 a 9 v návrhu Komisie Kľúčové body
|
|
19. |
Podľa návrhu Komisie sa na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti vzťahujú pravidlá správy hospodárskych záležitostí stanovené v rámci nariadenia o spoločných ustanoveniach pre štrukturálne a kohézne fondy (14) a Komisia ho má vykonať v rámci priameho riadenia v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách (15). Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti preto integruje už existujúce prvky, a je preto navrhnutý tak, aby využíval mechanizmy stanovené v nariadení o rozpočtových pravidlách. |
|
20. |
Keďže je však Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti financovaný z Nástroja obnovy EÚ, a preto predstavuje „iný príjem“ v zmysle článku 311 ods. 2 ZFEÚ, nie je súčasťou rozpočtu EÚ. Znamená to zásadný posun vo financovaní výdavkov EÚ počas obdobia budúceho VFR. |
|
21. |
V návrhu sa uvádza, že Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti bude implementovať Komisia v rámci priameho riadenia v súlade s nariadením o rozpočtových pravidlách, ale výslovne sa v ňom nezmieňuje, či sa na mechanizmus budú vzťahovať ustanovenia nariadenia o rozpočtových pravidlách týkajúce sa zostavovania rozpočtu a postupov udeľovania absolutória. Dôsledne sme uvádzali, že na rôzne finančné nástroje EÚ by sa mali uplatňovať rovnaké zásady zodpovednosti a transparentnosti (16). Zastávame preto názor, že v nariadení by mala byť jasne vymedzená úloha Európskeho parlamentu v rozpočtovom postupe a postupe udeľovania absolutória. |
|
22. |
Rozumieme tomu, že EDA je oprávnený vykonávať audit akýchkoľvek príjmov alebo výdavkov Únie v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti v súlade s článkom 287 ods. 1 ZFEÚ. Keďže Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti sa bude implementovať mimo rozpočtu EÚ, v záujme jednoznačnosti odporúčame, aby sa do navrhovaného nariadenia vložilo osobitné ustanovenie, v ktorom sa jasne stanoví právo Dvora audítorov na audit grantov, ako aj úverovej zložky Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. |
|
23. |
Ako sme už poznamenali, poskytnutím značnej sumy ďalších zdrojov, ktoré sa majú vynaložiť v krátkom čase, sa zvyšuje tlak na systémy kontroly (17). V jednej z predchádzajúcich správ sme identifikovali niekoľko nedostatkov procesu riadenia boja proti podvodom a vyzvali Komisiu a riadiace orgány, aby posilnili odhaľovanie podvodov, reakciu na ne a koordináciu medzi orgánmi členských štátov (18). V tejto súvislosti vítame zámer Komisie ďalej posilniť opatrenia proti podvodom a nezrovnalostiam (19), ale v tejto fáze nie sme schopní dospieť k záveru, či budú vhodné na riešenie rizika nezrovnalostí a podvodov. Preto musíme zdôrazniť význam účinných vnútorných kontrol a opatrení proti podvodom s cieľom čeliť novým rizikám vyplývajúcim z hospodárskych stimulov, ako je Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti. |
Finančný príspevok a postup alokácie
Maximálny finančný príspevok
|
Článok 10 návrhu Komisie Kľúčové body
|
|
24. |
Metodika Komisie na výpočet maximálneho finančného príspevku na granty vychádza z počtu obyvateľov členských štátov, z prevrátenej hodnoty hrubého domáceho produktu (HDP) na obyvateľa a z relatívnej miery nezamestnanosti v období rokov 2015 – 2019. |
|
25. |
Aj keď bol Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti zavedený ako reakcia na strednodobé a dlhodobé dôsledky krízy COVID-19, vo finančnom príspevku sa to odráža iba čiastočne, pretože alokácia príspevkov je založená skôr na nedostatkoch spred krízy ako na nedostatkoch súvisiacich s pandémiou COVID-19. V dôsledku toho sa očakáva, že z desiatich členských štátov, ktoré dostanú z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti pridelené najvyššie granty, budú štyri v roku 2020 trpieť poklesom HDP, ktorý bude nižší ako priemer EÚ na úrovni 7 % (pozri ilustráciu 4). |
|
26. |
Aj keď závery Európskej rady zahŕňajú preskúmanie maximálneho finančného príspevku s cieľom zohľadniť vplyv pandémie COVID-19, bude sa vzťahovať iba na 30 % finančných prostriedkov, ktoré sa majú vyčleniť v roku 2023. |
Poznámka: Podľa prognózy Európskej komisie z jari sa predpokladá, že členské štáty vyznačené sivou farbou dosiahnu v roku 2020 pokles HDP o 7 % alebo viac.
Zdroje:
|
(1) |
Príloha I k návrhu Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. |
|
(2) |
Prognóza z jari 2020, Európska komisia. |
|
27. |
Okrem cieľa zmierniť vplyv pandémie COVID-19 je Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti zameraný aj na podporu hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti Únie zvyšovaním odolnosti a podporou obnovy. V alokačnom mechanizme je to stále zohľadnené iba čiastočne. Viac než dve tretiny grantov Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sú vyčlenené pre 14 členských štátov s HDP na obyvateľa v roku 2019 na úrovni najmenej 90 % priemeru EÚ a iba približne štvrtina pre osem členských štátov s HDP na obyvateľa v roku 2019, ktorý je nižší než 75 % priemeru EÚ (pozri ilustráciu 5). |
|
28. |
Tento rozdiel je do značnej miery spôsobený počtom obyvateľov krajín (pozri ilustráciu 5) a skutočnosťou, že počet obyvateľov má pri výpočte maximálneho finančného príspevku z grantov rovnakú váhu ako prevrátená hodnota HDP na obyvateľa. |
Poznámka: Členské štáty vyznačené sivou farbou dosiahli v roku 2019 celkový HDP na obyvateľa na úrovni 75 % HDP EÚ-27 alebo na nižšej úrovni.
Zdroje:
|
(1) |
Príloha I k návrhu Komisie na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti. |
|
(2) |
Eurostat, [nama_10_pc], naposledy aktualizované: 4. augusta 2020. |
|
(3) |
Eurostat, online údajový kód: TPS00001. |
|
29. |
Okrem toho sa maximálna výška úverov počíta ako percentuálny podiel HND príslušných členských štátov. To umožňuje vyspelejším členským štátom získať vyššie úvery, hoci na úrovni najviac 6,8 % HND, čo je významná úroveň pre všetky členské štáty. |
|
30. |
Upozorňujeme tiež, že revízie HDP môžu časom viesť k zmenám v kľúči na určenie príspevkov. To je zvlášť dôležité v súčasnej hospodárskej kríze, ktorou sa zvyšuje pravdepodobnosť revízií HDP v rokoch 2020 – 2021 po roku 2022, a teda úprav v kľúči na určenie príspevkov. |
Alokácia finančného príspevku
|
Článok 11 návrhu Komisie Kľúčové body
|
|
31. |
Komisia navrhla, aby sa právne záväzky týkajúce sa najmenej 60 % nenávratnej podpory prijali do 31. decembra 2022. Pokiaľ ide o zvyšok tejto sumy, právne záväzky by sa mali prijať do 31. decembra 2024. Európska rada navrhla záväzok vo výške 70 % grantov do konca roka 2022 a zvyšok do konca roka 2023. |
|
32. |
Ako sme už uviedli (20), členské štáty musia mať dostatok času a vhodné administratívne kapacity na to, aby čerpali prostriedky pridelené Komisiou prostredníctvom rôznych programov. Niektoré z členských štátov s najnižším čerpaním prostriedkov v súčasnom programovom období pravdepodobne dostanú významnú podporu z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti (pozri ilustráciu 6). |
|
33. |
To môže predstavovať vážne administratívne zaťaženie a riziko pre úspešné vykonávanie plánov podpory obnovy a odolnosti a v prípade nesprávneho riadenia by to mohlo ohroziť aj prípravu a vykonávanie politiky súdržnosti. |
Zdroje:
|
(1) |
Údaje o súdržnosti (https://cohesiondata.ec.europa.eu/overview), 11. augusta 2020, Európska komisia. Poznámka: Miera čerpania – percentuálny podiel celkovej sumy pridelenej členskému štátu, ktorý bol vyplatený. |
|
(2) |
Európskvor audítorov, rýchle preskúmanie: Prideľovanie finančných prostriedkov na politiku súdržnosti na obdobie 2021 – 2027 medzi členské štáty. |
|
(3) |
Európska komisia, rozpočet EÚ: Regionálny rozvoj a politika súdržnosti po roku 2020. |
|
(4) |
Príloha I k návrhu Komisie na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti. |
Operácie prijímania pôžičiek
|
Články 12 a 13 v návrhu Komisie Kľúčové body
|
|
34. |
Komisia má dlhoročné skúsenosti so získavaním úverov na finančných trhoch v mene Únie a má na to kapacitu (21). Podľa tohto návrhu si však Komisia bude požičiavať vo väčšom rozsahu ako kedykoľvek predtým, a na to je potrebné rýchlo získať ľudské zdroje, aby dokázala zvládnuť frekvenciu úverov a vyplácanie prijímajúcim členským štátom. |
|
35. |
Návrh ďalej umožňuje Komisii odchýliť sa od predchádzajúcej praxe prijímania a poskytovania úverov s rovnakou splatnosťou. Na jednej strane by to mohlo mať výhody, ak by to umožnilo Komisii využívať trhové podmienky a harmonogramy financovania prijímajúcich členských štátov. Na druhej strane to znamená úrokové riziko, ktoré vzniká, keď sa zmenia náklady na úver v čase od jeho prijatia do vyplatenia prostriedkov. |
|
36. |
Podľa návrhu Komisie (22) by mal náklady na úver znášať prijímajúci členský štát. V návrhu sa navyše neuvádza, či sa bude nejako monitorovať schopnosť členských štátov splácať úverovú časť. V konečnom nariadení alebo v úverových zmluvách s členskými štátmi by mohlo byť jasnejšie uvedené, že toto úrokové riziko vyplývajúce z transformácie splatnosti budú znášať prijímajúce členské štáty. |
Plány podpory obnovy a odolnosti
|
Články 14 – 18 návrhu Komisie Kľúčové body
|
Príprava a prijatie plánov podpory obnovy a odolnosti
|
37. |
Plány podpory obnovy a odolnosti budú tvoriť základ pre vyplatenie finančného príspevku. Mali by sa v nich stanoviť opatrenia, ktoré sa budú zaoberať výzvami a prioritami v danej krajine stanovenými v európskom semestri a ktoré budú prispievať k zelenej a digitálnej transformácii (23). Okrem toho by mali obsahovať čiastkové ciele, cieľové hodnoty, orientačný harmonogram, ako aj odhadované celkové náklady na reformy na ďalšie štyri roky a investície na nasledujúcich sedem rokov. |
|
38. |
Vzhľadom na cieľ Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti zmierniť hospodársky vplyv krízy spôsobenej pandémiou COVID-19 je nevyhnutné včasné hodnotenie a schválenie plánov podpory obnovy a odolnosti. Preto podporujeme možnosť výmeny osvedčených postupov medzi členskými štátmi, ktorú organizuje Komisia (24). |
|
39. |
V návrhu Komisie sa uvádza, že členské štáty by mali svoje plány podpory obnovy a odolnosti predložiť Komisii do 30. apríla a návrh plánu môžu predložiť spolu s návrhom rozpočtu od 15. októbra predchádzajúceho roku. Komisia tento plán posúdi do štyroch mesiacov (25). V záveroch Rady sa skracuje čas na posúdenie na dva mesiace a spresňuje, že Rada sa bude usilovať prijať návrh Komisie do štyroch týždňov (26), nedefinuje sa však postup v prípade nesúhlasu Rady (pozri ilustráciu 7). Vzhľadom na návrh Komisie a navrhované zmeny v záveroch Rady sa plány podpory obnovy a odolnosti s najväčšou pravdepodobnosťou prijmú až v druhej polovici roka 2021. |
Zdroj: EDA na základe návrhu Komisie o Mechanizme na podporu obnovy a odolnosti a záverov Európskej rady.
|
40. |
Možné opatrenia, o ktorých by sa dalo uvažovať, zahŕňajú:
|
|
41. |
Príprava a realizácia plánov podpory obnovy a odolnosti sa bude prekrývať s prípravou a realizáciou nových operačných programov na obdobie rokov 2021 – 2027 a bude dopĺňať prípravu národných programov reforiem plánovaných v rámci európskeho semestra. Keďže opatrenia obsiahnuté vo všetkých z nich budú mať podobné ciele, Komisia by mala zvážiť možné synergické účinky a zosúladenie s cieľom znížiť administratívnu záťaž a ušetriť čas. Okrem toho by Komisia a členské štáty mali použiť všetky možné prostriedky na využitie digitalizácie a informačných technológií. |
Hodnotenie plánov podpory obnovy a odolnosti
|
42. |
Zabezpečenie harmonizovaného hodnotenia a vysoko kvalitných plánov podpory obnovy a odolnosti môže byť náročné. Je to najmä pre rozsiahle ciele Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti na pomerne vysokej úrovni, ktoré môžu viesť k tomu, že plány podpory obnovy a odolnosti budú pokrývať širokú škálu problémov, ale bude im chýbať zameranie a presnosť. |
|
43. |
Plány podpory obnovy a odolnosti, ako aj ich následné hodnotenie budú vo veľkej miere založené na dialógu medzi Komisiou a príslušným členským štátom. Aj keď tento prístup vítame, pretože potenciálne zvyšuje zodpovednosť na úrovni členských štátov, mali by sa zaviesť primerané mechanizmy na zabezpečenie dostatočnej úrovne ambícií v plánoch podpory obnovy a odolnosti, pokiaľ ide o ciele, ako aj čiastkové ciele a ukazovatele. |
|
44. |
Hodnotenie plánov podpory obnovy a odolnosti Komisiou sa riadi kritériami vymedzenými v prílohe II k návrhu Komisie. Podľa nášho názoru by sa tieto kritériá a hodnotenie mohli viac zjednodušiť alebo objasniť (pozri prílohu IV).
|
Prepojenie s európskym semestrom
|
45. |
Vo všeobecnosti vítame úzke prepojenie s európskym semestrom a odporúčania pre jednotlivé krajiny definované v tomto rámci z dôvodu podobnosti cieľov a potenciálu znižovania administratívnej záťaže. Prepojenie Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti s európskym semestrom však podstatne mení charakter a finančné dôsledky tohto semestra. |
|
46. |
Pri našej audítorskej práci sme zaznamenali nasledujúce nedostatky vo vzťahu k odporúčaniam pre jednotlivé krajiny a k európskemu semestru (27), ktoré môžu mať vplyv aj na Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti.
|
Finančné ustanovenia
|
Článok 19 návrhu Komisie Kľúčové body
|
Rozhodovanie o žiadostiach o platbu
|
47. |
Členské štáty môžu predkladať žiadosti o platbu polročne po splnení príslušných čiastkových cieľov a cieľových hodnôt dohodnutých v plánoch podpory obnovy a odolnosti. Komisia potom posúdi žiadosť do dvoch mesiacov. |
|
48. |
V záveroch Rady sa ustanovuje povinné stanovisko Hospodárskeho a finančného výboru Rady. Okrem toho sa v ňom zavádza možnosť, aby členský štát postúpil diskusiu do Európskej rady, ak sa domnieva, že existujú závažné odchýlky od uspokojivého plnenia čiastkových cieľov a cieľových hodnôt plánu podpory obnovy a odolnosti dotknutého členského štátu. Európska rada musí o tejto záležitosti rokovať do troch mesiacov po tom, ako Komisia požiada Hospodársky a finančný výbor o stanovisko. Uvidí sa, do akej miery sa tento zásah mechanizmu tzv. záchrannej brzdy využije v praxi. |
|
49. |
Vo výsledku môže byť proces – od žiadosti členského štátu o platbu až po platbu Komisie – zdĺhavý, vzhľadom na dôležitosť včasnej reakcie na súčasnú krízu. Pri zavádzaní nariadenia do praxe by sa preto mala posúdiť možnosť zjednodušenia postupu a súčasnej práce na viacerých krokoch. |
|
50. |
Potreba včasnej dostupnosti finančných prostriedkov bola do istej miery vyriešená v záveroch Rady zavedením možnosti predbežného financovania vo výške 10 %. Zahrnutie možnosti predbežného financovania do nariadenia by však mali sprevádzať konkrétnejšie pravidlá týkajúce sa vymáhania finančných prostriedkov. V návrhu Komisie sa len uvádza, že „na účely správneho finančného riadenia by sa mali stanoviť osobitné pravidlá pre zrušenie a vymáhanie finančných prostriedkov“, ale nekonkretizujú sa. |
Podávanie správ, monitorovanie a hodnotenia
|
Články 20, 21, 23 – 25 návrhu Komisie Kľúčové body
|
Podávanie správ členskými štátmi Komisii
|
51. |
V návrhu Komisie sa navrhuje, aby členské štáty štvrťročne podávali správy o pokroku dosiahnutom pri plnení cieľov stanovených v plánoch podpory obnovy a odolnosti. Okrem toho sa tieto správy majú primerane zohľadniť a zhrnúť v národných programoch reforiem, ktoré sa predkladajú každoročne a budú sa používať ako nástroj na podávanie správ o pokroku. |
|
52. |
V návrhu sa nešpecifikuje účel a obsah týchto štvrťročných správ a overovacie kontroly zo strany Komisie sa v súčasnosti plánujú iba pre žiadosti členských štátov o platby predkladané dvakrát za rok. Malo by sa zvážiť zníženie frekvencie podávania správ na dvakrát ročne spolu so žiadosťami o platbu, aby sa znížila administratívna záťaž členských štátov a Komisie. Okrem toho bude Komisia musieť poskytnúť ďalšie usmernenie k obsahu správ, ako aj k zhromažďovaniu, analýze a overovaniu informácií zahrnutých do týchto správ. |
Monitorovanie a meranie výkonnosti
|
53. |
Rozsiahly monitorovací systém je nevyhnutným nástrojom na hodnotenie, či sa úvery a granty z Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti používajú na plnenie cieľov, riešenie prípadných problémov s vykonávaním alebo v prípade potreby na prijatie nápravných opatrení. Monitorovací systém by mal poskytovať jasné prepojenie medzi cieľmi a príslušnými ukazovateľmi (28). Takéto ukazovatele pomáhajú pri analýze a porovnávaní výkonnosti a môžu byť užitočné pri určovaní priorít. V maximálnej možnej miere by ukazovatele mali zodpovedať kritériám RACER (relevantné, uznávané, dôveryhodné, jednoduché a spoľahlivé) a dodržiavať charakteristiky definované v usmerneniach pre lepšiu právnu reguláciu. |
|
54. |
V návrhu sa vyžaduje, (29) aby Komisia monitorovala implementáciu a merala dosahovanie cieľov na základe výkonnostných ukazovateľov zahrnutých v prílohe III:
|
|
55. |
Poznamenávame, že prvé dva ukazovatele sú ukazovatele výstupov, ktoré priamo nesúvisia s cieľmi Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti. Tretí ukazovateľ meria výsledok Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, ale so zamýšľanými cieľmi súvisí iba nepriamo. Jediným ukazovateľom, ktorý priamo súvisí s cieľmi Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti, je teda posledný ukazovateľ, jeho hodnotenie však bude náročné, pretože jeho cieľom je prepojiť dosiahnutie cieľov s finančnou podporou, a teda vychádza z predpokladu jednoduchej príčinnej súvislosti, ktorá v skutočnosti neexistuje. |
|
56. |
Vzhľadom na konkrétny cieľ návrhu (30) súhlasíme s Komisiou, že ukazovatele a cieľové hodnoty by sa mali stanoviť na úrovni členských štátov, aby sa zohľadnili osobitosti každej krajiny. So zreteľom na všeobecné ciele stanovené v návrhu a spoločné hodnotiace kritériá pre schválenie plánov podpory obnovy a odolnosti pre všetky členské štáty by však Komisia mala vypracovať spoločné ukazovatele a podľa možnosti stanoviť konkrétne cieľové hodnoty na úrovni EÚ. To by umožnilo lepšie monitorovanie a meranie vykonávania Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti na úrovni EÚ a usmernilo členské štáty pri účinnejšom využívaní zdrojov na dosiahnutie cieľov EÚ. Bez spoločných ukazovateľov alebo využitia spoločnej metodiky by bolo náročné monitorovať a kontrolovať výdavky, napríklad na zelenú transformáciu. V našom stanovisku k Fondu na spravodlivú transformáciu (31) sme zdôraznili význam ukazovateľov výkonnosti, ktoré jasne zachytávajú cieľ prechodu z uhlíkovo náročných odvetví v kontexte zelenej transformácie. |
|
57. |
V našej nedávnej osobitnej správe o európskom semestri sme tiež zdôraznili výzvy pri meraní účinnosti politických zásahov pri viacerých a simultánnych cieľoch a skutočnosť, že kaskádovosť cieľov (od všeobecných cieľov založených na zmluve po ročné odporúčania pre jednotlivé krajiny) často nie je vysledovateľná, či už ex ante alebo ex post. Monitorovaním pokroku by tiež malo byť možné preukázať relevantnosť a pokrok na úrovni odporúčania pre jednotlivé krajiny, ako aj prínos k dosiahnutiu širších cieľov na úrovni EÚ. |
Hodnotenia
|
58. |
V návrhu sa požaduje nezávislé hodnotenie vykonávania Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti štyri roky po nadobudnutí účinnosti tohto nariadenia (32). V hodnotení by sa konkrétnejšie mala hodnotiť miera, do akej boli ciele splnené, efektívnosť využívania zdrojov a európska pridaná hodnota. Okrem toho sa v ňom navrhnú všetky potrebné návrhy na zmenu nariadenia. |
|
59. |
Poznamenávame, že výdavky v rámci Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti sú predsunuté a hodnotenie bude zverejnené po vyčerpaní prevažnej časti výdavkov. Akékoľvek ponaučenia získané z hodnotenia by preto mali pre zvyšok Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti obmedzené využitie. Prijímame argument Komisie, že je potrebné nájsť primeranú rovnováhu medzi hodnotením programu, ktorý sa implementoval v dostatočnej miere (aby sme dosiahli zmysluplné závery), a potrebou hodnotenia, ktoré by spätne ovplyvnilo riadenie programu. Taktiež poznamenávame, že hodnotenie môže byť užitočné pre prípadné diskusie o tom, či ho použiť ako model pre budúce programy v rámci VFR na roky 2028 – 2034. Okrem toho musíme zdôrazniť, že pokiaľ nebude vypracovaný komplexnejší súbor ukazovateľov, v hodnotení ex post a strednodobom hodnotení bude veľmi ťažké poskytnúť zmysluplné hodnotenie účinnosti. |
Záverečné poznámky
|
60. |
Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti, ako ho navrhla Komisia v máji 2020, je zameraný na podporu obnovy členských štátov z následkov krízy spôsobenej pandémiou COVID-19 a na zvýšenie ich odolnosti do budúcnosti. Umožnením rýchleho nasadenia ďalších zdrojov má nástroj potenciál prispieť k dosiahnutiu spoločných cieľov EÚ v nasledujúcom období VFR. |
|
61. |
Vítame základnú zásadu návrhu, ktorou je budovanie na existujúcich nástrojoch a mechanizmoch, ako sú nariadenie o spoločných ustanoveniach a európsky semester, čím sa podporujú synergické účinky a znižuje administratívna záťaž na úrovni EÚ aj na vnútroštátnej úrovni. Okrem toho má plánovaný dialóg s členskými štátmi potenciál zvýšiť zodpovednosť a súčasne ponechať pružnosť pri riešení konkrétnych situácií v jednotlivých členských štátoch. Chceli by sme zdôrazniť dôležitosť účinných opatrení proti podvodom a nezrovnalostiam na znižovanie rizík vyplývajúcich zo značných dodatočných zdrojov, ktoré sa majú vynaložiť v krátkom čase, a vítame úsilie Komisie v tejto súvislosti. |
|
62. |
Zastávame však názor, že návrh by sa mohol zlepšiť:
|
|
63. |
Upozorňujeme tiež, že návrh neobsahuje niektoré aspekty, pretože sa vypracujú v spolupráci s členskými štátmi. Aby mohol Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti naplniť svoj potenciál podpory obnovy a odolnosti, osobitná pozornosť by sa mala venovať zabezpečeniu dostatočných ambícií a súdržnosti v plánoch podpory obnovy a odolnosti a vhodnému hodnoteniu ich vykonávania. |
Toto stanovisko prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí 7. septembra 2020.
Za Dvor audítorov
Klaus-Heiner LEHNE
predseda
(1) Európska komisia, Rozpočet EÚ umožňujúci realizáciu plánu obnovy Európy, 27. mája 2020 [COM(2020) 442 final].
(2) Európska komisia, návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady 2020/0104 (COD), ktorým sa ustanovuje Mechanizmus na podporu obnovy a odolnosti, 28. mája 2020 [COM(2020) 408 final].
(3) Európska rada, závery o pláne obnovy a VFR na roky 2021 –2027, 17. – 21. júla 2020, EUCO 10/20.
(4) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 3.
(5) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 4.
(6) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, odôvodnenie 14.
(7) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, odôvodnenie 5.
(8) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, odôvodnenie 6.
(9) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 8.
(10) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 22.
(11) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 6.
(12) Európsky parlament, EPRS, Rokovania o budúcom VFR a nástroji obnovy EÚ – Kľúčové otázky pred júlovým zasadnutím Európskej rady, s. 4, júl 2020.
(13) Európska komisia, pracovný dokument útvarov Komisie: „Identifikácia potrieb obnovy Európy“, 27. máj 2020 [SWD(2020) 98 final].
(14) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 9.
(15) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 7.
(16) Brífing EDA, informačný dokument k návrhu Komisie na viacročný finančný rámec na roky 2021 – 2027; situačná správa: Medzery, prekrývanie a výzvy: situačná správa o opatreniach EÚ týkajúcich sa povinnosti zodpovedať sa a verejného auditu; stanovisko č. 2/2018: Úvahy o audite a zodpovednosti týkajúce sa návrhu zo 6. decembra 2017 o zriadení Európskeho menového fondu v právnom rámci Únie.
(17) Stanovisko č. 4/2020 k návrhu nariadenia o iniciatíve REACT-EU a nariadenia o spoločných ustanoveniach upravujúcich fondy EŠIF, bod 20.
(18) EDA, osobitná správa 6/2019: Boj proti podvodom v rámci výdavkov EÚ v oblasti súdržnosti: riadiace orgány musia posilniť odhaľovanie, reakciu a koordináciu, bod 79 a odporúčania.
(19) Európska komisia, Rozpočet EÚ umožňujúci realizáciu plánu obnovy Európy, 27. mája 2020 [COM(2020) 442 final].
(20) Stanovisko č. 4/2020 k návrhu nariadenia o iniciatíve REACT-EU a nariadenia o spoločných ustanoveniach upravujúcich fondy EŠIF, bod 8.
(21) EDA, osobitná správa 18/2015: Finančná pomoc poskytnutá krajinám s ťažkosťami, body 115 – 136.
(22) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 13 ods. 3.
(23) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 14.
(24) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 15 ods. 4.
(25) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 17 ods. 1.
(26) Európska rada, EUCO 10/20, bod A 19.
(27) EDA, osobitná správa 16/20: Európsky semester – odporúčania pre jednotlivé krajiny riešia dôležité problémy, ich vykonávanie je však potrebné zlepšiť
(28) Európska komisia, pracovný dokument útvarov Komisie: Usmernenia o lepšej právnej regulácii, 7. júla 2017 [SWD(2017) 350 final].
(29) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 23.
(30) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 4 ods. 2.
(31) EDA, stanovisko č. 5/2020 k návrhom Komisie (2020/006 (COD)) zo 14. januára 2020 a z 28. mája 2020 týkajúcim sa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa zriaďuje Fond na spravodlivú transformáciu.
(32) Európska komisia, návrh Mechanizmu na podporu obnovy a odolnosti COM(2020) 408, článok 25.