20.8.2019   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 282/1


Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru — Vytvoriť primeraný európsky právny rámec pre podniky sociálneho hospodárstva

(stanovisko z vlastnej iniciatívy)

(2019/C 282/01)

Spravodajca: Alain COHEUR

Rozhodnutie plenárneho zhromaždenia

12. júla 2018

Právny základ

článok 32 ods. 2 rokovacieho poriadku

stanovisko z vlastnej iniciatívy

Príslušná sekcia

sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu

Prijaté v sekcii

28. mája 2019

Prijaté v pléne

19. júna 2019

Plenárne zasadnutie č.

544

Výsledok hlasovania

(za/proti/zdržalo sa)

159/0/1

1.   Závery a odporúčania

1.1.

V čase, keď sa európsky projekt usiluje chytiť druhý dych, je podpora rozmanitosti foriem podnikania dôležitá pre vytváranie pracovných miest, sociálnu inováciu a sociálnu súdržnosť, ako aj pre konkurencieschopnosť v Európe. Právne predpisy EÚ vychádzajú zo zjednodušeného ponímania foriem podnikov, ktoré existujú na jednotnom trhu, takže podniky sociálneho hospodárstva nemožno zaradiť ani medzi kapitálové podniky zamerané na zisk, ani medzi neziskové organizácie (bez hospodárskeho záujmu).

1.2.

Podniky a organizácie sociálneho hospodárstva sú spravované v súlade so spoločnými charakteristickými znakmi, hodnotami a zásadami, medzi ktoré patria uprednostňovanie človeka a sociálneho cieľa pred kapitálom, dobrovoľná a otvorená účasť a demokratické riadenie. Nesnažia sa rýchlo dosiahnuť čo najväčší zisk, ale zabezpečiť svoju dlhodobú životaschopnosť. Zisk sa opätovne investuje do vytvorenia alebo udržania pracovných miest alebo do rozvoja aktivít zodpovedajúcich sociálnemu cieľu, alebo si ho kolektív podniku rozdelí v závislosti od príspevku jeho jednotlivých členov.

1.3.

Právne predpisy EÚ nezohľadňujú základné charakteristiky sociálneho hospodárstva, predovšetkým jeho odlišný vzťah k zisku. Článok 54 ZFEÚ sa vykladá tak, že subjekty, ktoré vykonávajú ekonomicky nezištnú činnosť (neziskové) sú protipólom podnikov vykonávajúcich hospodársku činnosť za finančnú odmenu. Táto druhá kategória zahŕňa teda bez rozdielu a nezávisle od právnej formy všetky podniky, ktoré môžu dosahovať zisky, bez ohľadu na to, či ich prerozdeľujú alebo nie.

1.4.

Judikatúra Súdneho dvora Európskej únie (SDEÚ) a rozhodovacia prax Európskej komisie (EK) nepreukazujú dostatočný záujem o podniky, ktoré sú vo vnútroštátnom práve označované za „neziskové“ alebo ktoré nezávisle od tohto označenia spočívajú na kritériách vlastníctva, riadenia a využívania ziskov, ktoré ich výrazne odlišujú od kapitálových podnikov zameraných na zisk, najmä pokiaľ ide o ich podmienky prístupu k zdrojom financovania. Navyše by malo byť možné vyhnúť sa tomu, aby sa rozvíjal len jeden model podniku, keďže je nevyhnutné využiť potenciál všetkých foriem podnikania a keďže v práve EÚ sa uplatňuje zásada neutrálnosti voči rôznym formám organizácie podnikov.

1.5.

EHSV preto:

navrhuje zaviesť v práve EÚ primeraný právny rámec, ktorým sa zabezpečí lepšie uznanie podnikov sociálneho hospodárstva. Tento rámec by spočíval na novom pojme – obmedzené zameranie na zisk – ktorý by definoval všetky podniky, ktoré môžu dosahovať zisky, ale nerozdeľujú ich medzi svojich vlastníkov, keďže ich cieľom je solidarita alebo všeobecný záujem,

žiada EK, aby vypracovala štúdiu o pojme „obmedzené zameranie na zisk“ a o modeloch podnikania, ktoré zodpovedajú takémuto spôsobu fungovania. Táto štúdia by umožnila lepšie určiť potreby právnych, finančných, a fiškálnych rámcov primeraných pre ochranu konkurencieschopnosti príslušných podnikov a prípadne by pomohla vymedziť osvedčené postupy,

žiada EK, aby pokračovala v úsilí v prospech družstiev, ktoré vyvinula v oznámení o kvalifikácii štátnej pomoci, a aby príslušné ustanovenia rozšírila na všetky podniky sociálneho hospodárstva,

Takisto vyzýva EK, aby vypracovala výkladové oznámenie k článku 54 ZFEÚ, ako aj k článkom zmluvy týkajúcim sa práva hospodárskej súťaže, v snahe lepšie vysvetliť pojem „neziskový“ v právnych predpisoch EÚ,

napokon sa domnieva, že k ZFEÚ by sa mal pripojiť protokol o rozmanitosti foriem podnikania, podobne ako je to v prípade protokolu č. 26 o službách všeobecného hospodárskeho záujmu, a žiada členské štáty, aby takúto revíziu zaradili do programu budúcich reforiem.

2.   Všeobecné pripomienky

2.1.   Politické uznanie sociálneho hospodárstva

2.1.1.

Sociálne hospodárstvo je realitou, ktorá sa rozvíja v hospodárstve EÚ a na jej územiach. Ide o 2,8 milióna podnikov a organizácií rôznych foriem (medzi inými družstvá, vzájomné spoločnosti, sociálne podniky, združenia alebo nadácie), ktoré vykonávajú hospodársku činnosť a predstavujú 8 % HDP EÚ a 13,6 milióna pracovníkov, t. j. 6 % pracovníkov v Európe. Tieto podniky, od veľmi malých podnikov a malých a stredných podnikov (MSP) až po veľké skupiny podnikov sociálneho hospodárstva, pôsobia vo všetkých oblastiach činnosti. Vzhľadom na svoj podiel a rozmanitosť svojich štruktúr predstavuje sociálne hospodárstvo dôležitý prvok pre zabezpečenie udržateľného, inovatívneho, sociálne inkluzívneho a ekologického hospodárskeho rastu v Európe.

2.1.2.

Sociálne hospodárstvo však ešte potrebuje získať politické uznanie. V tomto smere už bol síce dosiahnutý určitý pokrok, ako o tom svedčí luxemburské vyhlásenie v záujme sociálneho hospodárstva v Európe (A roadmap towards a more comprehensive ecosystem for social economy enterprises), závery Rady EPSCO Podpora sociálneho hospodárstva ako kľúčovej hybnej sily hospodárskeho a sociálneho rozvoja v Európe, ktoré prvýkrát jednomyseľne schválilo všetkých 28 členských štátov, skutočnosť, že EK obnovila v roku 2018 svoju expertnú skupinu pre sociálne hospodárstvo a sociálne podnikanie (GECES), a požiadavka Európskeho parlamentu (EP), aby EK zabezpečila, že sa pri navrhovaní politík EÚ budú zohľadňovať charakteristiky sociálneho hospodárstva.

2.1.3.

EHSV pri viacerých príležitostiach poukázal na to, že je potrebné uznať sociálne hospodárstvo a v právnych predpisoch EÚ skutočne zohľadniť rozmanité formy podnikania a tiež vytvoriť osobitný akčný plán pre sociálne hospodárstvo.

2.1.4.

Európsky pilier sociálnych práv nebude môcť byť účinným bez zapojenia podnikov sociálneho hospodárstva. Preto bude treba konkrétne zabezpečiť ich účasť na hospodárskom a sociálnom rozvoji EÚ. Podniky sociálneho hospodárstva nielenže preukazujú väčšiu odolnosť a zohrávajú úlohu sociálnej ochrannej siete v obdobiach krízy, ale v každodennom živote udržiavajú a podporujú sociálnu súdržnosť a sú zdrojom sociálnej inovácie. Navyše mnohé z nich sú predovšetkým vzhľadom na svoje zásady fungovania, ale aj vzhľadom na svoju činnosť v súlade s cieľmi spomínaného piliera: ich prirodzeným poslaním je plniť ciele, ako je podpora bezpečného a adaptabilného zamestnania, sociálny dialóg a zapojenie pracovníkov, zdravé, bezpečné a prispôsobené pracovné prostredie alebo ponúkať inovatívne riešenia na zabezpečenie niektorých základných sociálnych potrieb.

2.2.   Absencia právneho uznania – dichotomické a zjednodušujúce chápanie foriem podnikania

2.2.1.

Podnikom sociálneho hospodárstva sa v práve EÚ dostáva veľmi málo uznania. V minulosti sa objavili iniciatívy s cieľom umožniť vytváranie európskych družstiev, vzájomných spoločností, združení a nadácií. Jedine návrh nariadenia o európskych družstvách sa podarilo doviesť do úspešného konca.

2.2.2.

Zdá sa, že v súčasnosti sa upustilo od štatutárneho prístupu (podľa jednotlivých kategórií) v prospech dvoch iných prístupov:

na jednej strane presadzovanie koncepcie sociálnych podnikov na európskej úrovni a vytvorenie viacerých finančných nástrojov na uspokojenie ich potrieb z hľadiska financovania,

na druhej strane nezáväzné odporúčania, ktorými EK nabáda členské štáty, aby samy podporovali podniky sociálneho hospodárstva vo svojej krajine, najmä v prípadoch, keď ešte neexistujú príslušné legislatívne rámce na vnútroštátnej úrovni.

2.2.3.

Napriek tomu, že EP, Rada a EK vyhlasujú, že kladú dôraz na rozvoj sociálneho hospodárstva ako celku, rôzne typy opatrení na tento účel sú prispôsobené sociálnym podnikom, a nie sú určené všetkým podnikom sociálneho hospodárstva. Okrem toho by tieto opatrenia mohli viesť k oklieštenej predstave o sociálnom hospodárstve ako o aktivitách výlučne spoločenskej povahy.

2.2.4.

Platné texty a nedávne návrhy predovšetkým zakrývajú jednu dôležitú skutočnosť: právne predpisy EÚ ako celok spočívajú na dichotomickom, a teda zjednodušenom, chápaní hospodárskych subjektov.

2.2.5.

Táto dichotómia, ktorá sa formálne ustanovila Rímskou zmluvou, je dnes uvedená v aktuálnom článku 54 ZFEÚ o slobode usadiť sa. Podľa jeho znenia uznáva EÚ dva typy subjektov: na jednej strane neziskové spoločnosti, ktoré zahŕňajú výlučne organizácie vykonávajúce ekonomicky nezištnú činnosť, na druhej strane podniky, medzi ktoré patria hlavne spoločnosti založené podľa obchodného alebo občianskeho práva, ktoré zahŕňajú aj družstvá.

2.2.6.

Či už ide o družstvá, vzájomné spoločnosti, sociálne podniky alebo združenia, všetky podniky, ktoré vykonávajú ekonomicky rentabilnú činnosť, a teda umožňujú dosiahnuť prebytky, sa považujú za kapitálové podniky zamerané na zisk. Cieľom podnikov sociálneho hospodárstva však nie je maximalizácia alebo ziskovosť kapitálu, ich cieľ je sociálny.

2.2.7.

Nedostatočné zohľadnenie osobitostí podnikov sociálneho hospodárstva sa odráža aj v práve hospodárskej súťaže, kde sa k týmto podnikom pristupuje rovnako ako k ostatným, t. j. považujú sa za subjekty vykonávajúce hospodársku činnosť na trhu, a to bez ohľadu na ich právny štatút a spôsob financovania. Túto ľahostajnosť voči právnej povahe a cieľom podnikov sociálneho hospodárstva, a teda aj voči osobitným obmedzeniam, ktorým sú tieto podniky vystavené z hospodárskeho a finančného hľadiska, niekedy zvyšuje dogmatický výklad judikatúry, ktorá pravidelne šíri myšlienku, že normou na trhu je podnik, ktorý sa zameriava na zisk a usiluje dosiahnuť čo najväčší zisk alebo rentabilnosť investovaného kapitálu.

2.2.8.

Model kapitálového podniku zameraného na zisk je charakteristický pre všetky európske právne rámce. Takže napriek výhodám z hľadiska všeobecného záujmu, ktoré prítomnosť takýchto štruktúr na území členských štátov EÚ prináša, odhliadnuc od možnej identifikácie služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, sa ani v právnych predpisoch vzťahujúcich sa na zoskupenia alebo obchodné spoločnosti, ani vo verejnom obstarávaní, ani v daňovom práve nerozlišuje medzi podnikmi sociálneho hospodárstva a ostatnými formami podnikov.

2.2.9.

Úprimné politické uznanie musí byť teda konečne spojené s právnym uznaním zakotveným v ZFEÚ, čo si vyžaduje, aby sa vyjasnila zásadná nepresnosť pôvodného vymedzenia.

2.2.10.

V práve EÚ sa voči režimom vlastníctva v členských štátoch uplatňuje zásada neutrality.

Z toho vyplýva, že vlastníctvo podnikov nespadá do právomoci EÚ, ale aj to, že pravidlá EÚ nesmú predpisovať režimy vlastníctva.

2.2.11.

Takisto právo EÚ nezasahuje do rozhodnutia podniku vybrať si kapitálovú štruktúru zameranú na zisk, kde právomoci závisia od počtu vlastnených akcií alebo podielov, alebo štruktúru sociálneho hospodárstva, kde rozdelenie právomocí spočíva na ľuďoch, a nie na kapitáli, a kde je prerozdeľovanie prebytkov prísne obmedzené, alebo sa dokonca neprerozdeľujú vôbec, ak sa všetky opätovne investujú do sociálneho cieľa.

2.2.12.

Ale ak v mene neutrality zostávajú celé odvetvia hospodárstva neuznanými a dovolíme, aby sa určitý typ podniku vnútil ako model alebo štandardný vzor pre vybudovanie práva, ide o zneužitie tejto zásady.

2.2.13.

EHSV už v roku 2009 vo svojom stanovisku o rozmanitosti foriem podnikania poukázal na to, že v EÚ treba propagovať hospodársku rozmanitosť.

2.2.14.

Mal by sa zrevidovať celý právny poriadok EÚ v snahe lepšie pochopiť úlohu a špecifické spôsoby fungovania podnikov, ktoré majú funkciu všeobecného záujmu a ktoré príjmy zo svojej činnosti využívajú výlučne na plnenie sociálnych cieľov.

2.2.15.

Bolo by teda krokom vpred, keby sa podniky sociálneho hospodárstva uznali popri podnikoch zameraných na zisk a neziskových subjektoch ako tretia kategória hospodárskych aktérov, ktorých zameranie na zisk je úmyselne obmedzené, keďže prioritou sú pre ne iné ciele.

3.   Konkrétne pripomienky

3.1.   Obmedzené zameranie na zisk: spoločná črta podnikov sociálneho hospodárstva

3.1.1.

Zavedenie pojmu „obmedzené zameranie na zisk“ by umožnilo zdôrazniť hlavný rozdiel medzi podnikmi sociálneho hospodárstva a kapitálovými podnikmi. Ak sa nejaký subjekt označí za podnik s obmedzeným zameraním na zisk, znamená to, že ziskovosť je prostriedkom, a nie cieľom jeho činnosti.

3.1.2.

Po prvé sa uznáva, že táto činnosť musí byť ekonomicky rentabilná, t. j. nesmie závisieť od dotácií alebo darov, aby sa zaistila rovnováha.

3.1.3.

Po druhé ak činnosť umožňuje dosiahnuť prebytky, musia sa tieto v závislosti od štruktúry nasmerovať do rezerv alebo použiť na činnosť, aby sa prostredníctvom investícií zabezpečila kontinuita a rozvoj činnosti podniku. Družstvá môžu napríklad časť prebytkov rozdeliť svojim členom vo forme vyplatenia podielov na zisku alebo úrokov, ale iba obmedzená časť prebytkov sa môže takto prerozdeliť. Teoreticky to závisí od transakcií, ktoré uskutočnili členovia, a nie od ich podielov na imaní družstva.

3.1.4.

Po tretie dosiahnuť zisk nemôže byť jediným cieľom činnosti. Činnosť podnikov sociálneho hospodárstva je zameraná na iné ciele, než je rentabilnosť investovaného kapitálu alebo dosiahnutie čo najväčšieho zisku. Jej cieľom je slúžiť buď záujmom členov podniku, alebo všeobecnému záujmu, pričom zároveň prihliada na ďalšie ciele sociálnej, územnej alebo environmentálnej súdržnosti.

3.1.5.

Podmienky fungovania a správy neoddeliteľne späté s cieľmi podniku sú vymedzené v jeho stanovách. Právne predpisy EÚ však takisto musia zohľadniť existenciu subjektov, ktoré si zvolili tieto špecifické formy podnikania, a musia im umožniť rozvoj na vnútornom trhu.

3.1.6.

Použitie pojmu „obmedzené zameranie na zisk“ umožňuje:

a)

predísť tomu, aby sa uznanie sociálneho hospodárstva obmedzilo len na sociálne podniky, to znamená na podniky, ktoré vykonávajú vybrané sociálne činnosti, zatiaľ čo podniky sociálneho hospodárstva, bez ohľadu na ich sektor pôsobnosti, reagujú na hospodárske, sociálne a územné potreby. Z dosiahnutých prebytkov profitujú predovšetkým členovia družstiev a vzájomných spoločností, ako aj miestni využívatelia združení, ktoré poskytujú služby. Nikdy sa nimi neodmeňujú špekulatívne fondy ani investori so sídlom kdekoľvek na svete;

b)

zaručiť rešpektovanie rozmanitosti foriem podnikania v jednotlivých štátoch so zreteľom na zásadu subsidiarity.

3.2.   Horizontálne uplatňovanie

Pojem „obmedzené zameranie na zisk“ by sa mohol presadiť v jednotlivých politikách EÚ:

3.2.1.   Sloboda usadiť sa

3.2.1.1.

Pokiaľ ide o slobodu usadiť sa, prvá zmena redakčného charakteru by umožnila oficiálne uznať existenciu spoločností s obmedzeným zameraním na zisk.

3.2.1.2.

Článok 54 ZFEÚ a sloboda usadiť sa by sa teda mohli vzťahovať na spoločnosti založené podľa občianskeho alebo obchodného práva vrátane družstiev a iných právnických osôb podľa verejného alebo súkromného práva bez ohľadu na to, či ide to spoločnosti zamerané na zisk alebo o spoločnosti s obmedzeným zameraním na zisk.

3.2.1.3.

Sloboda usadiť sa je pre niektoré formy podnikov sociálneho hospodárstva skutočnou výzvou. Keďže právne štatúty sa v jednotlivých štátoch veľmi líšia, vzhľadom na túto slobodu musia podniky väčšinou v členskom štáte, v ktorom sa usadia, prijať štatút, ktorý nezodpovedá pravidlám ich fungovania stanoveným v členskom štáte pôvodu. Pre podniky sociálneho hospodárstva neexistuje totiž ekvivalent európskej spoločnosti. Minimálne uznanie podnikov sociálneho hospodárstva vďaka výkladovému oznámeniu, ktoré by sa týkalo najmä článku 54 ZFEÚ, by súčasne umožnilo dosiahnuť pokrok v úsilí zohľadniť ich špecifiká v právnych predpisoch EÚ, ale tiež začať reflexiu o rôznych možnostiach, ako by sa dal vyriešiť problém spojený s usadením podniku, napríklad prostredníctvom posilnenej spolupráce.

3.2.1.4.

Bola by to prvá etapa komplexnejšieho úsilia zvýšiť povedomie o sociálnom hospodárstve a podporiť ho na európskej úrovni. Do tohto úsilia je nevyhnutné zapojiť EÚ aj členské štáty, ktoré treba nabádať, aby pre sociálne hospodárstvo vytvorili také vnútroštátne rámce, ktoré budú môcť obsiahnuť pružné štruktúry podnikov s obmedzeným zameraním na zisk.

3.2.2.   Právo hospodárskej súťaže

3.2.2.1.

Pojem „obmedzené zameranie na zisk“ by sa mal uplatňovať aj v práve hospodárskej súťaže bez toho, aby boli dotknuté pravidlá, ktoré platia pre služby všeobecného hospodárskeho záujmu v súlade s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ a textami, ktoré ho dopĺňajú alebo vykladajú.

3.2.2.2.

Hoci sa rozsah pôsobnosti pravidiel hospodárskej súťaže určuje len na základe kritéria vykonávania hospodárskej činnosti na trhu, mohlo by pri uplatňovaní týchto pravidiel dôjsť k určitým úpravám, aby sa zohľadnili niektoré špecifiká podnikov sociálneho hospodárstva.

3.2.2.3.

V oblasti štátnej pomoci SDEÚ teda uznal osobitnú situáciu družstevných spoločností v porovnaní so spoločnosťami zameranými na zisk, pokiaľ ide o obmedzenia, na ktoré narážajú z hľadiska prístupu k financovaniu pre svoju činnosť. V jednom rozhodnutí súdu bolo spresnené, že výhodné fiškálne opatrenie pre družstvá nie je možné považovať za selektívnu výhodu pre ne, pretože situáciu družstiev a situáciu kapitálových podnikov nemožno porovnávať.

Súdny dvor svoju úvahu zdôvodňuje tým, že družstvá majú vlastné charakteristické črty, pokiaľ ide o kontrolu, vzťahy s ich členmi nemajú čisto obchodný charakter, a predovšetkým majú slabý prístup ku kapitálovým trhom a musia sa nevyhnutne opierať o vlastné prostriedky a úvery, aby zabezpečili svoj rozvoj.

3.2.2.4.

Postoj SDEÚ v súvislosti s družstvami vzala EK na vedomie vo svojom oznámení o štátnej pomoci. Uviedla v ňom, že priaznivejší daňový režim pre družstvá nemusí byť považovaný za štátnu pomoc.

3.2.3.   Sloboda poskytovať služby a verejné obstarávanie

3.2.3.1.

EK upozornila, že sa treba zaoberať otázkou prístupu podnikov sociálneho hospodárstva k verejnému obstarávaniu, keďže pre niektoré z nich je ťažké zúčastňovať sa na verejných súťažiach.

3.2.3.2.

Možnosť vyhradených zákaziek je a priori vylúčená. Existuje však všeobecná výnimka pre hospodárske subjekty, ktorých hlavným cieľom je sociálna a profesionálna integrácia zdravotne postihnutých alebo znevýhodnených osôb. Okrem toho smernica 2014/24/EÚ dáva členským štátom možnosť vyhradiť účasť na verejnom obstarávaní určitých zdravotníckych, sociálnych a kultúrnych služieb pre podniky s obmedzeným zameraním na zisk, ktoré majú iné kritériá fungovania.

3.2.3.3.

Treba však podotknúť, že pri reagovaní na výzvu na predkladanie ponúk, to znamená v súťaži medzi podnikmi inšpirovanej liberálnym modelom a súkromnou sférou, nemajú podniky s obmedzeným zameraním na zisk vždy dobré konkurenčné postavenie. Bez ohľadu na to, o aký typ činnosti ide, aj tu môže byť ich malá veľkosť alebo ťažší prístup k zdrojom investičného financovania konkurenčnou nevýhodou. Na túto odlišnú situáciu by sa teda malo prihliadať aj pri rozdeľovaní zákaziek na časti a v kritériách na vyhodnotenie ponúk, ktoré uprednostňujú ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku.

3.2.4.   Zdaňovanie

3.2.4.1.

Pokiaľ ide o zdaňovanie, EK takisto v roku 2013 uznala, že priaznivý fiškálny rámec odmeňuje sociálne podniky za ich sociálny dosah. Mala by sa začať reflexia o priaznivom fiškálnom rámci, ktorý by vo väčšej miere odmeňoval všetky podniky za ich sociálny dosah z hľadiska sociálnej, environmentálnej a územnej súdržnosti.

V Bruseli 19. júna 2019

Predseda

Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru

Luca JAHIER