Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru k návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o posilnení zabezpečenia preukazov totožnosti občanov Únie a dokladov o pobyte vydávaných občanom Únie a ich rodinným príslušníkom vykonávajúcim svoje právo na voľný pohyb

[COM(2018) 212 final – 2018/0104 (COD)]

(2018/C 367/15)

Hlavný spravodajca:

Jorge PEGADO LIZ

Konzultácia	Európsky parlament 28.5.2018 Rada 18.6.2018
Právny základ	článok 21 ods. 2 a článok 304 Zmluvy o fungovaní Európskej únie
Príslušná sekcia	sekcia pre zamestnanosť, sociálne veci a občianstvo
Rozhodnutie predsedníctva	22.5.2018
Prijaté v pléne	11.7.2018
Plenárne zasadnutie č.	536
Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa)	155/8/5

1.   Závery a odporúčania

1.1.

EHSV veľmi pozitívne hodnotí predkladanú iniciatívu, ktorá je naliehavo potrebná, súhlasí s jej právnym základom, ktorý zodpovedá obmedzenému rozsahu návrhu, ako aj s výberom legislatívneho nástroja, potvrdzuje, že návrh je v súlade so zásadami subsidiarity a proporcionality, ako aj so základnými právami, a naliehavo vyzýva na jeho prijatie.

1.2.

Súhlasí tiež s povinným začlenením podoby tváre držiteľa preukazu a dvoch odtlačkov prstov v interoperabilných formátoch, ako aj s požiadavkou oddeliteľnosti biometrických údajov od všetkých ostatných údajov, ktoré tieto preukazy prípadne obsahujú.

1.3.

EHSV sa však nazdáva, že Komisia v plnej miere neodôvodnila zvolenú legislatívnu možnosť, ani neuviedla dôvody, ktoré by jej bránili v tom, aby predložila návrh na základe širšej harmonizácie právnych predpisov, čím by vznikol skutočný jednotný systém dokladov totožnosti a malo by to nesporné výhody na úrovni bezpečnosti, jednoduchosti a rýchlosti kontrol a jednotnosti postupov s jasnými výhodami pre občanov. Zároveň nerozumie, prečo neboli stanovené povinné prvky uvedené v prílohe k hodnoteniu vplyvu, podobne ako v prípade povolení na pobyt pre občanov Únie, a to najmä názov dokladu, meno, pohlavie, štátna príslušnosť, dátum narodenia, miesto narodenia a miesto vydania, podpis a dátum platnosti dokladu.

1.4.

Zároveň sa nazdáva, že návrh nie je v súlade so závermi programu REFIT a výsledkami konzultácií s občanmi, v ktorých sa upozornilo na situácie brániace voľnému pohybu v rámci európskeho priestoru, pretože ponecháva na rozhodnutí členských štátov, či zavedú preukazy totožnosti na svojich územiach, a ako stanovia rozsah, minimálne údaje a typ preukazov totožnosti.

1.5.

EHSV by privítal, keby Komisia pri príprave návrhu preskúmala možnosť zavedenia európskeho preukazu totožnosti, vďaka ktorému by európski občania získali právo voliť s týmto preukazom, no na to by musela použiť iný právny základ.

1.6.

EHSV sa obáva, že náklady na zabezpečenie súladu nových preukazov sa prenesú na občanov, a to v nepresných, neprimeraných a neproporčných sumách, ktoré v plnej miere závisia od správnych orgánov členských štátov.

1.7.

EHSV sa zároveň nazdáva, že ostatné dodatočné prvky, ktoré členské štáty do týchto preukazov dopĺňajú, sa v návrhu tiež mohli uviesť a v rámci možnosti zjednotiť, či už pokiaľ ide o ich uvádzanie alebo používanie samotnými dotknutými osobami alebo tretími stranami.

1.8.

EHSV považuje za veľmi dôležité, aby Európska komisia sledovala a monitorovala realizáciu tohto návrhu a zaručila jednoznačné uznávanie dokladov, ktoré sú predmetom tohto návrhu, a to nielen ako identifikačného prvku, ale aj ako nástroja, ktorý jeho držiteľovi umožní vykonať viacero aktov v každom členskom štáte vrátane pohybu v schengenskom priestore, nákupu tovaru a služieb, najmä pokiaľ ide o finančné služby a prístup k verejným a súkromným službám.

1.9.

Vzhľadom na potrebu a naliehavosť tohto nariadenia EHSV odporúča celkové skrátenie lehôt na nadobudnutie jeho platnosti a budúce monitorovanie.

1.10.

Vyzýva Komisiu, Európsky parlament a členské štáty, aby zvážili všeobecné pripomienky výboru, najmä pokiaľ ide o prvky, ktoré považuje za zásadné, ako aj určité pravidlá používania týchto preukazov tretími stranami, ktoré sa v niektorých členských štátoch javia ako nevyhnutné.

2.   Stručný súhrn obsahu návrhu a jeho argumentov

2.1.

V oznámení Komisie Európskemu parlamentu, Európskej Rade a Rade – Štrnásta správa o pokroku dosiahnutom pri budovaní účinnej a skutočnej bezpečnostnej únie (1) Komisia spolu s inými úvahami o vývoji v oblasti dvoch hlavných pilierov európskej obrannej politiky: boj proti terorizmu, organizovanému zločinu a prostriedky na jeho podporu, a posilnenie našej obrany a odolnosti proti týmto hrozbám, uvádza okrem iných opatrení (2) legislatívny návrh na zlepšenie bezpečnosti národných preukazov totožnosti a dokladov o pobyte, ktorý sťaží teroristom a iným zločincom zneužívanie alebo falšovanie takýchto dokumentov s cieľom vstúpiť do EÚ alebo sa v nej pohybovať.

2.2.

V tomto oznámení sa uvádza najmä, že štatistiky Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž o falošných dokumentoch preukazujú, že najčastejšie podvodne používanými cestovnými dokladmi v rámci EÚ sú národné preukazy totožnosti so slabými ochrannými prvkami. V rámci európskej reakcie na podvody s cestovnými dokladmi stanovenej v akčnom pláne z decembra 2016 Komisia spolu so správou o pokroku prijala návrh nariadenia o posilnení zabezpečenia preukazov totožnosti vydávaných občanom Únie a dokladov o pobyte vydávaných občanom Únie a ich rodinným príslušníkom. „Posilnenie ochranných prvkov preukazov totožnosti a dokladov o pobyte sťaží zločincom zneužívanie alebo falšovanie takýchto dokladov na pohyb v rámci EÚ alebo prekročenie vonkajších hraníc EÚ. Väčšmi zabezpečené doklady totožnosti prispejú k posilneniu riadenia vonkajších hraníc EÚ (aj v súvislosti s problémom návratu zahraničných teroristických bojovníkov a ich rodinných príslušníkov), a zároveň väčšmi zabezpečené a spoľahlivejšie doklady uľahčia občanom EÚ uplatňovanie práv na voľný pohyb,“ uvádza sa v návrhu.

2.3.

V návrhu Komisie založenom na posúdení vplyvu a verejnej konzultácii sa stanovujú minimálne normy zabezpečenia dokladov pre národné preukazy totožnosti, a to vrátane najmä biometrickej fotografie a odtlačkov prstov, ktoré majú byť uložené v čipe na preukaze totožnosti. V návrhu sa tiež stanovujú minimálne informácie, ktoré majú byť uvedené na dokladoch o pobyte vydávaných migrujúcim občanom EÚ, a predpokladá sa úplná harmonizácia pobytových preukazov rodinných príslušníkov, ktorí nie sú občanmi EÚ. Komisia vyzýva spoluzákonodarcov, aby bezodkladne preskúmali legislatívny návrh s cieľom dosiahnuť rýchlu dohodu.

2.4.

Práve na základe tohto komplexného rámca treba posúdiť predkladaný návrh nariadenia, ktorého ciele sú najmä: a) zlepšenie a posilnenie riadenia vonkajších hraníc, b) boj proti terorizmu a organizovanej trestnej činnosti a budovanie skutočnej bezpečnostnej únie, c) uľahčenie mobility občanov EÚ pri výkone svojho práva na voľný pohyb a preukázanie totožnosti pre verejné a súkromné subjekty, keď vykonávajú svoje právo na pobyt v inej krajine EÚ, d) posilnenie európskej reakcie na podvody týkajúce sa cestovných dokladov a zníženie rizika falšovania a podvodov týkajúcich sa dokladov, e) predchádzanie zneužívaniu a hrozbám pre vnútornú bezpečnosť vyplývajúcim zo zlyhaní v zabezpečení dokladov, f) zabránenie cestovaniu do tretích krajín s cieľom zapojiť sa do teroristickej činnosti a beztrestnému návratu do EÚ.

2.5.

Na dosiahnutie týchto cieľov predložila Komisia tento návrh nariadenia, ktorý považuje za vhodný právny nástroj založený na článku 21 ods. 2 ZFEÚ, pričom sa usiluje o rešpektovanie zásady subsidiarity a udržanie v rámci zásady proporcionality.

2.6.

Spomedzi troch posudzovaných možností – zachovať súčasný stav, urobiť rozsiahlu harmonizáciu alebo stanoviť minimálne bezpečnostné normy pre preukazy totožnosti a minimálne spoločné požiadavky na doklady o pobyte vydávané občanom EÚ a, v prípade pobytových preukazov pre rodinných príslušníkov občanov EÚ z tretích krajín, používanie spoločného jednotného formátu pre povolenia na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích krajín – bola zvolená práve táto tretia možnosť, pretože podľa Komisie najviac dodržiava základné práva, najmä právo na ochranu údajov a právo na súkromie.

2.7.

Analyzovaný návrh budú sprevádzať aj nezáväzné opatrenia (činnosti zamerané na zvyšovanie povedomia a vzdelávanie), aby sa zabezpečilo bezproblémové vykonanie návrhu prispôsobené konkrétnej situácii a potrebám jednotlivých členských štátov, a to najmä: a) program na monitorovanie výstupov, výsledkov a vplyvov tohto nariadenia, b) správa, ktorú členské štáty zašlú Komisii jeden rok po začiatku uplatňovania a následne na ročnom základe, o určitých informáciách, ktoré sa považujú za nevyhnutné pre účinné monitorovanie fungovania tohto nariadenia, c) hodnotenie Komisie zamerané na účinnosť, efektívnosť, relevantnosť, súdržnosť a európsku pridanú hodnotu výsledného právneho rámca, najskôr však šesť rokov po dátume začatia uplatňovania, aby sa zaručil dostatok údajov a umožnili konzultácie so zainteresovanými stranami s cieľom zozbierať názory o dôsledkoch legislatívnych zmien a uplatňovaných nezáväzných opatrení.

3.   Všeobecné pripomienky

3.1.

EHSV veľmi pozitívne hodnotí analyzovanú iniciatívu, na ktorej potrebu už poukázal v iných stanoviskách, súhlasí s jej právnym základom, ktorý zodpovedá obmedzenému rozsahu návrhu, ako aj so zvolenou legislatívnou možnosťou, potvrdzuje, že návrh je v súlade so zásadami subsidiarity a proporcionality a dodržiava základné práva, a zároveň naliehavo vyzýva na jeho prijatie.

3.2.

Súhlasí tiež s povinným začlenením podoby tváre držiteľa preukazu a dvoch odtlačkov prstov v interoperabilných formátoch, ako aj s plánovanými výnimkami, a tiež s požiadavkou oddeliteľnosti biometrických údajov od všetkých ostatných údajov, ktoré tieto preukazy prípadne obsahujú na základe rozhodnutia členských štátov.

3.3.

EHSV pripomína závery programu REFIT a konzultácií s občanmi, v ktorých sa upozornilo na situácie brániace voľnému pohybu v rámci európskeho priestoru, najmä z toho dôvodu, že preukazy totožnosti nie sú uznávané úradmi ako platné cestovné doklady, majú rôzne doby platnosti, čo sťažuje ich uznávanie zo strany členských štátov, a že občania čelia problémom v prístupe k tovarom a službám.

3.4.

Nazdáva sa však, že návrh nie je v súlade s týmito závermi, pretože ponecháva na rozhodnutí členských štátov, či zavedú preukazy totožnosti na svojich územiach, a ako stanovia rozsah, minimálne údaje a typ preukazov totožnosti.

3.5.

EHSV pripomína, že preukazy totožnosti sa zvyčajne vydávajú ako hlavný doklad totožnosti držiteľa a umožňujú občanom prístup k finančným službám – vrátane otvorenia účtu –, sociálnemu zabezpečeniu, zdravotnej starostlivosti, vzdelaniu a uplatňovaniu zákonných a politických práv.

3.6.

Podobne ako sa uvádza v štúdii Európskeho parlamentu The Legal and Political Context for setting a European Identity Document (Právny a politický rámec na vytvorenie európskeho dokladu totožnosti), by EHSV privítal, keby Európska komisia pri príprave návrhu preskúmala možnosť zavedenia európskeho preukazu totožnosti, vďaka ktorému by európski občania získali právo voliť výlučne s týmto preukazom, na čo by však musela použiť iný právny základ.

3.7.

EHSV sa obáva, že náklady na zabezpečenie súladu nových preukazov sa prenesú na občanov, a to v nepresne stanovených sumách, ktoré v plnej miere závisia od správnych orgánov členských štátov. V tejto súvislosti považuje EHSV za potrebné, aby sa vopred preskúmali náklady spojené s účinkom predkladaného návrhu s cieľom upraviť ich a proporčne ich prispôsobiť.

3.8.

EHSV chce zdôrazniť, že podľa posúdenia vplyvu tohto návrhu mnohé členské štáty, ktoré vydávajú preukazy totožnosti, stále neumožňujú odoberanie biometrických údajov (Taliansko, Francúzsko, Rumunsko, Chorvátsko, Česká republika, Fínsko, Malta, Slovensko a Slovinsko), a preto treba vyčísliť a preskúmať finančný a technologický vplyv týchto opatrení na občanov a príslušné orgány verejnej správy.

3.9.

EHSV zároveň zdôrazňuje, že v predkladanom návrhu by sa mala objasniť legitimita preukazu totožnosti ako nástroja, ktorý jeho držiteľovi umožňuje vykonať súbor aktov v ktoromkoľvek členskom štáte, vrátane pohybu v schengenskom priestore, nákupu tovaru a služieb, najmä pokiaľ ide o finančné služby.

3.10.

Takisto chce poukázať na problémy, ktoré sa objavili v súvislosti s dokladmi o pobyte, najmä vzhľadom na množstvo rôznych dokumentov a odopretie vstupu do členských štátov, ako aj v súvislosti s prístupom k základným tovarom a službám, pričom sa obáva, že predkladaný návrh nebude na riešenie týchto situácií postačujúci.

3.11.

Zdôrazňuje však potrebu zabezpečiť, aby sa dodržiavala zásada minimálneho spracúvania údajov a zaručiť, že účely zberu biometrických údajov budú jasné, transparentné a zákonné, ako aj konkrétne vymedzené a transparentné.

3.12.

EHSV sa domnieva, že Európska komisia v plnej miere neodôvodňuje zvolenú legislatívnu možnosť, ani neuvádza dôvody, ktoré by jej bránili v tom, aby predložila návrh na základe širšej harmonizácie právnych predpisov, čím by vznikol skutočný jednotný systém dokladov totožnosti a malo by to nesporné výhody na úrovni bezpečnosti, jednoduchosti a rýchlosti kontrol a jednotnosti postupov s jasnými výhodami pre občanov, aj keby to stanovila aspoň ako strednodobý želaný cieľ. Ako sa výslovne uvádza v pracovnom dokumente útvarov Komisie (SWD(2018) 111 final (3)), „väčšina občanov EÚ, s ktorými sa viedli konzultácie, podporuje širšiu harmonizáciu EÚ, pokiaľ ide o národné preukazy totožnosti (ID 2), a sú za celkovo harmonizované doklady o pobyte (RES 3)“, čo znamená, že uprednostňujú uvedenú možnosť.

3.13.

Nerozumie však, prečo neboli stanovené povinné prvky uvedené v prílohe k posúdeniu vplyvu, podobne ako v prípade povolení na pobyt pre občanov Únie, a to najmä názov dokladu, meno, pohlavie, štátna príslušnosť, dátum narodenia, miesto narodenia a miesto vydania, podpis a dátum platnosti dokladu.

3.14.

EHSV zdôrazňuje, že je potrebné, aby sa posilnili kontroly podvodov s osobitným dôrazom na dopravu, najmä leteckú, pozemnú a námornú, a aby mala pohraničná služba dostatok ľudských zdrojov ako aj logistických a technických prostriedkov a mohla zabezpečiť nielen uznávanie dokladov všetkých členských štátov, ale tiež posilnenie dohľadu nad nimi.

3.15.

V tejto súvislosti je veľmi dôležité, aby Európska komisia sledovala a monitorovala realizáciu tohto návrhu a zaručila jednoznačné uznávanie dokladov, ktoré sú predmetom tohto návrhu, ako cestovných dokladov a dokladov umožňujúcich prístup k verejným a súkromným službám.

3.16.

EHSV sa zároveň nazdáva, že ostatné dodatočné prvky, ktoré členské štáty do týchto preukazov dopĺňajú, sa v návrhu tiež mohli v prípade potreby uviesť a v rámci možnosti zjednotiť, či už pokiaľ ide o ich uvádzanie alebo používanie samotnými dotknutými osobami alebo tretími stranami.

4.   Konkrétne pripomienky

4.1.

ČLÁNOK 1 – Pokiaľ ide o predmet úpravy, EHSV sa nazdáva, že v návrhu by sa mali uviesť minimálne požiadavky na informácie. EHSV zdôrazňuje potrebu jasne stanoviť, že nariadenie dodržiava zásadu zákonnosti, ako aj zásady pravosti, vierohodnosti, jednoznačnosti a bezpečnosti identifikačných údajov občanov.

4.2.

ČLÁNOK 2 – EHSV upozorňuje na to, že okrem rozsahu pôsobnosti by sa v návrhu mali definovať „preukazy totožnosti poskytované členskými štátmi ich vlastným štátnym príslušníkom“ s cieľom zaručiť, že ide o doklady harmonizované vo všetkých členských štátoch, a to bez toho, aby bola dotknutá smernica 2004/38/ES.

4.3.

ČLÁNOK 3 ods. 2 – EHSV vyjadruje pochybnosti o požiadavke začlenenia „iného úradného jazyka“, pretože nie je primeraná a vhodná, pokiaľ ide o uľahčenie uznávania dokladov v cezhraničnom kontexte.

4.4.

ČLÁNOK ods. 10 – EHSV sa nazdáva, že obdobie platnosti týchto dokladov by malo byť v nariadení stanovené jednotne podľa jednotných vekových skupín.

4.5.

ČLÁNOK 5 – Lehota na zrušenie preukazov by mala byť tri roky namiesto piatich.

4.6.

ČLÁNOK 6

4.6.1.

Doklady o pobyte by mali obsahovať aj tieto prvky: — mená rodičov — štátna príslušnosť — miesto narodenia — pohlavie — výška — farba očí — podpis

4.6.2.

Pokiaľ ide o meno a priezvisko držiteľa preukazu, meno by malo byť uvedené v úplnej forme v súlade s údajmi z rodného listu a mal by sa dodržiavať oficiálny pravopis, a to s cieľom zaručiť identifikáciu občanov.

4.7.

ČLÁNOK 8 ods. 2 – Lehota na zrušenie preukazov by mala byť tri roky namiesto piatich.

4.8.

ČLÁNOK 10 – EHSV sa nazdáva, že do návrhu by sa mali začleniť špecifické pravidlá týkajúce sa účelu databázy, spôsobu zberu, aktualizácie, sprostredkovania a vyhľadávania údajov a prístupu k nim, ako aj ako aj uchovávania osobných údajov, a to bez toho, aby bolo dotknuté uplatňovanie nariadenia (EÚ) č. 2016/679.

4.9.

ČLÁNOK 12 ods. 1 – Lehota na predloženie správy o výkone tohto nariadenia by mala byť tri roky namiesto štyroch, ako sa uvádza v odôvodnení 21.

4.10.

ČLÁNOK 12 ods. 2 – Lehota na predloženie hodnotiacej správy by mala byť päť rokov namiesto šiestich.

4.11.

EHSV považuje za vhodné, aby sa v nariadení stanovila lehota, v rámci ktorej bude potrebné požiadať o preukaz totožnosti po narodení (napríklad 30 dní).

4.12.

Zároveň by sa v nariadení malo stanoviť, že pri overovaní totožnosti na základe platných preukazov totožnosti, ktoré vykonáva akýkoľvek verejný alebo súkromný subjekt, by sa malo obmedziť zadržanie alebo uchovávanie tohto preukazu pri jeho predložení na minimum potrebné na zachovanie bezpečnosti a ochrany členského štátu. Zároveň by mala byť zakázaná reprodukcia preukazu totožnosti fotokopírovaním alebo akýmkoľvek iným spôsobom bez výslovného súhlasu držiteľa preukazu, okrem prípadov súdneho rozhodnutia zo zjavných bezpečnostných dôvodov, na účely predchádzania podvodom alebo nesprávneho používania, ako aj z dôvodu ochrany údajov a súkromia.

4.13.

Malo by sa však výslovne zaviesť okamžité vymazanie údajov v prípade straty, krádeže, odcudzenia alebo náhrady preukazov, aby sa zabránilo podvodnému používaniu oficiálnych dokladov.

---

(1)  COM(2018) 211 final zo 17. 4. 2018

(2)  Ide najmä o nové nástroje na zhromažďovanie elektronických dôkazov v trestnom konaní; uľahčenie využívania finančných informácií na prevenciu, odhaľovanie, vyšetrovanie alebo stíhanie závažných trestných činov; posilnené pravidlá proti prekurzorom výbušnín používaným na podomácky vyrobené výbušniny; zlepšenie kontrol dovozu a vývozu strelných zbraní s cieľom zabrániť nezákonnému obchodovaniu so strelnými zbraňami; boj proti teroristickému obsahu na internete, interoperabilitu informačných systémov a zlepšenú výmenu informácií; ochranu proti chemickým, biologickým, rádiologickým a jadrovým rizikám a ochranu verejných priestorov; boj proti počítačovej kriminalite a zlepšovanie kybernetickej bezpečnosti.

(3)  Zhrnutie posúdenia vplyvu – Sprievodný dokument k Návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o posilnení zabezpečenia preukazov totožnosti občanov Únie a dokladov o pobyte vydávaných občanom Únie a ich rodinným príslušníkom vykonávajúcim svoje právo na voľný pohyb.