SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o požiadavkách týkajúcich sa detí, ktoré prekračujú vonkajšie hranice EÚ členských štátov /* COM/2013/0567 final */
SPRÁVA KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A
RADE o požiadavkách týkajúcich sa detí, ktoré
prekračujú vonkajšie hranice EÚ členských štátov 1. Úvod Nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES)
č. 444/2009[1]
z 28. mája 2009, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Rady (ES)
č. 2252/2004 o normách pre bezpečnostné znaky a biometriu v
pasoch a cestovných dokladoch vydávaných členskými štátmi (ďalej len
„nariadenie“), sa zaviedla zásada „jedna osoba – jeden pas“. Podľa tejto zásady sa pasy a cestovné doklady
vydávajú ako individuálne doklady. Rodinné alebo iné skupinové pasy sa už
nebudú môcť vydávať. Túto zásadu odporučila Medzinárodná
organizácia pre civilné letectvo (ICAO) už v roku 1997, pretože sa považuje za
bezpečnejšie, keď každá osoba – vrátane detí – má svoj vlastný pas[2]. Táto správa sa predkladá v súlade s
povinnosťou uvedenou v článku 1 nariadenia, podľa ktorého
„Komisia najneskôr do 26. júna 2012 predloží správu o požiadavkách
týkajúcich sa detí cestujúcich samostatne alebo v sprievode, ktoré prechádzajú
cez vonkajšie hranice členských štátov, a v prípade potreby navrhne vhodné
iniciatívy na zabezpečenie spoločného prístupu k pravidlám na ochranu
detí prechádzajúcich cez vonkajšie hranice členských štátov“. Tento
dokument vychádza z rozsiahlej štúdie vykonanej pre Komisiu (ďalej len
štúdia[3])
o právnych predpisoch a postupoch EÚ, jej členských štátov a krajín
pridružených k Schengenskému dohovoru[4]
týkajúcich sa problematiky detí občanov EÚ a občanov tretích krajín[5], ktoré samotné alebo v
sprievode prekračujú vonkajšie hranice[6].
Správa sa konkrétne zaoberá kontrolami deti legálne prekračujúcich
vonkajšie hranice. 2. Zavedenie zásady
„jedna osoba –jeden pas“ Väčšina členských štátov sa už mnohé
roky riadi touto zásadou. V nariadení je však stanovené prechodné obdobie,
podľa ktorého členské štáty boli povinné zaviesť túto zásadu
najneskôr do 26. júna 2012 s tým, že „pôvodná platnosť pre
držiteľa dokladu však nie je dotknutá“. Toto ustanovenie znamená, že: ·
Od 26. júna 2012 sa pasy občanov EÚ
vydávajú len ako individuálne doklady. ·
Po tomto dátume všetky deti bez ohľadu na vek
musia mať svoj vlastný pas EÚ a nemôžu cestovať len na základe
zápisu v pasoch rodičov. ·
Pasy rodičov zostávajú v platnosti pre
rodičov (t. j. pre držiteľa) po 26. júni 2012, aj keď
obsahujú mená ich detí. Niektoré členské štáty však inak porozumeli
charakteru prechodného obdobia a tvrdili, že do 26. júna 2012 stále môžu
vydávať cestovné pasy obsahujúce zapísané deti (tzv. rodinné pasy) a
zápisy detí budú platiť po celú dobu platnosti cestovného pasu. Komisia v príslušnej pracovnej skupine Rady
vysvetlila, že takýto výklad by bol v rozpore s cieľom tohto
ustanovenia a trojročného prechodného obdobia. Komisia k tomu poskytla ďalšie usmernenie
formou odporúčania zo 14. decembra 2012[7], ktorým sa mení odporúčanie
o spoločnej „Praktickej príručke pre príslušníkov pohraničnej
stráže“ (ďalej len „Schengenská príručka“), ktorú majú príslušné
orgány členských štátov používať pri vykonávaní hraničnej
kontroly osôb (K(2006) 5186 v konečnom znení)[8]. Vysvetľuje sa v nej, že nariadenie sa
nevzťahuje na Írsko a Spojené kráľovstvo a nevzťahuje sa ani na
pasy vydané tretími krajinami. V odporúčaní sa pripomína, že ustanovenia
smernice 2004/38/ES[9]
o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa
pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských
štátov platia. V súlade s článkom 5 ods. 4 smernice[10] chýbajúci individuálny pas pre
deti zapísané v pase rodičov nevedie automaticky k odmietnutiu
opustiť alebo vstúpiť na územie členského štátu. Zápis
dieťaťa v pase rodičov by sa mohol považovať za dokázanie
„inými spôsobmi, že sa na nich vzťahuje právo voľného pohybu a
pobytu“. Vo veľkej väčšine členských
štátov bola zásada „jedna osoba – jeden pas“ pred rokmi zavedená prostredníctvom
vnútroštátneho práva. Len niektoré členské štáty čakali do
26. júna 2012 na úplné ukončenie používania rodinných pasov. Členské štáty nehlásili a ani v štúdii sa
nezistili žiadne problémy so zavedením tejto zásady. V skutočnosti štúdia
potvrdila, že zásadu „jedna osoba – jeden pas“ prijali dobre všetky príslušné
zainteresované strany, a to najmä príslušníci pohraničnej stráže,
vnútroštátne orgány a mimovládne organizácie pôsobiace v oblasti ochrany detí.
Väčšina usudzuje, že vďaka tejto zásade je cestovanie detí
bezpečnejšie a hranice možno prekročiť rýchlejšie, pretože
príslušníci pohraničnej stráže môžu skutočne identifikovať
dieťa ako osobu v pase. V niektorých prípadoch je náročnejšie spojiť
cestujúce dieťa s jeho rodičom, keď nemajú rovnaké priezvisko. V
tejto súvislosti viaceré zainteresované strany vrátane agentúry Frontex
podporili myšlienku zahrnúť informácie o
rodičovi(-och)/zákonnom(-ých) poručníkov(-och) do pasu
dieťaťa[11].
3. Osobitné právne
predpisy a postupy týkajúce sa detí v súvislosti s prekračovaním
hraníc Koncepcia „jedna osoba – jeden pas“ je len
jednou z požiadaviek zameraných na zabezpečenie prekračovania hraníc
deťmi, ochranu ich práv, ako aj na boj proti únosom a obchodovaniu s
ľuďmi. Na úrovni EÚ a na vnútroštátnej úrovni v tejto oblasti
existujú viaceré ďalšie ustanovenia a postupy. Cieľom tejto kapitoly
je poskytnúť stručný prehľad najdôležitejších ustanovení a
postupov. 3.1. Právne
predpisy a postupy na úrovni EÚ Hlavné ustanovenia týkajúce sa
prekračovania vonkajších hraníc schengenského priestoru deťmi sú
stanovené v nariadení (ES) č. 562/2006[12], ktorým sa ustanovuje kódex
Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (ďalej
len „Kódex schengenských hraníc“) a v jeho prílohách[13]. Okrem pripomienky, že
„pohraničná stráž venuje osobitnú pozornosť maloletým“, je v bode 6
prílohy VII Kódexu schengenských hraníc stanovené v súvislosti s deťmi
so sprievodom, že je potrebné skontrolovať, či sprevádzajúce osoby
majú týchto maloletých v rodičovskej starostlivosti. Táto kontrola by sa
mala uskutočniť najmä v prípade, keď je dieťa sprevádzané
len jednou dospelou osobou alebo keď príslušníci pohraničnej stráže
majú podozrenie, že dieťa by mohlo byť nezákonne odňaté zo
starostlivosti zákonného opatrovníka. Ak existujú „závažné dôvody na podozrenie“,
ďalšie vyšetrovanie uskutočnia príslušníci pohraničnej stráže. V
prípade detí, ktoré cestujú bez sprievodu, dôkladné kontroly dokladov detí
spravidla vykonávajú príslušníci pohraničnej stráže. Okrem toho v bode 3.7 časti II, oddielu 1 Praktickej
príručky pre príslušníkov pohraničnej stráže[14] sa uvádza, že v prípade
akejkoľvek pochybnosti týkajúcej sa povolenia, aby dieťa mohlo
prekročiť hranicu na výstupe, by sa príslušníci pohraničnej
stráže mali obrátiť na vnútroštátne kontaktné miesto schengenského
členského štátu, ktorého je dieťa štátnym príslušníkom alebo v ktorom
má bydlisko[15].
Ak na základe akýchkoľvek informácií vznikne podozrenie z únosu alebo
nepovoleného odchodu z územia, príslušníci pohraničnej stráže môžu
odmietnuť odchod dieťaťa alebo môžu zhromaždiť všetky dostupné
informácie týkajúce sa cieľa cesty dieťaťa a osoby, ktorá ju
sprevádza. Pre štátnych príslušníkov
tretích krajín, ktorí vstupujú do schengenského priestoru a na ktorých sa
vzťahuje vízová povinnosť, sú postupy a podmienky stanovené v
nariadení (ES) č. 810/2009[16],
ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (ďalej len „vízový
kódex“). V prípade detí sa požaduje, aby ich formuláre žiadosti o víza
boli podpísané osobou vykonávajúcou rodičovské práva a povinnosti alebo
zákonným poručníkom. Podľa príručky pre spracovanie žiadostí
o víza a úpravu udelených víz[17]
(ďalej len „Príručka k vízovému kódexu“) musia konzuláty
overiť, či osoba žiadajúca o udelenie víza v mene dieťaťa je
jeho rodič alebo zákonný poručník. Súhlas osoby vykonávajúcej
rodičovské práva a povinnosti alebo zákonného poručníka by sa
mal požadovať od žiadateľov mladších ako 18 rokov bez
ohľadu na vekovú hranicu plnoletosti v krajine bydliska. Konzuláty by mali
tiež skontrolovať, či dieťa nebolo nezákonne odobraté osobe,
ktorá zákonne vykonáva rodičovskú starostlivosť o dieťa. V prípade
podozrenia na takéto protiprávne odobranie dieťaťa, musí konzulát
vykonať všetky potrebné vyšetrovania, aby tomu zabránil. V praxi na úrovni EÚ vykonala
agentúra Frontex v novembri až decembri 2010 spoločnú operáciu
týkajúcu sa nelegálneho prisťahovalectva detí (Agelaus 2010).
Uskutočnila sa na 42 letiskách v rôznych častiach Európy s
cieľom zvýšiť informovanosť o jave nelegálnej migrácie
zahŕňajúcej deti. V novembri 2011 sa v rámci spolupráce viacerých
orgánov uskutočnila pod vedením agentúry Frontex „Spoločná operácia
Hammer“, ktorá sa zamerala na problematiku obchodovania s deťmi. V tejto
súvislosti boli vypracované aj operačné usmernenia. V nich sa zdôrazňuje,
že najlepšie záujmy dieťaťa musia byť vždy prvoradým
hľadiskom a že je potrebné dodržiavať zásadu non-refoulement
(zákaz vrátenia alebo vyhostenia). Obsahujú neúplný zoznam ukazovateľov
obchodovania s deťmi a upozornenie, že v prípade akýchkoľvek náznakov
ohrozenia dieťaťa by príslušníci pohraničnej stráže mali
vykonať prísnejšiu kontrolu (tzv. osobitnú kontrolu). V usmerneniach sa
uvádzajú aj užitočné rady, ako komunikovať s deťmi. V roku 2011
agentúra Frontex vypracovala balík odbornej prípravy pre príslušníkov
pohraničnej stráže zameraný proti obchodovaniu s ľuďmi:
vzdelávacia príručka obsahuje časti zamerané na špecifickú situáciu a
potreby detí. 3.2. Právne
predpisy a postupy na vnútroštátnej úrovni Pokiaľ ide o vnútroštátne právne predpisy a
postupy, existuje len veľmi málo konkrétnych požiadaviek týkajúcich sa
detí prekračujúcich hranice. Jeden spoločný nástroj na ich ochranu
existuje, a tým je požiadavka súhlasu rodičov. Vo väčšine
členských štátov je tento súhlas potrebný už v rámci fázy podania žiadosti
o pas. Niektoré členské štáty[18]
požadujú písomné povolenie od jedného rodiča/zákonného poručníka
alebo nimi vyplnenú žiadosť. Iné členské štáty[19] požadujú písomné povolenie od
oboch rodičov. Niektoré členské štáty[20] požadujú vo fáze podávania
žiadosti o pas prítomnosť jedného rodiča s dieťaťom,
zatiaľ čo v iných členských štátoch[21] musia byť v zásade
prítomní obaja rodičia. Okrem toho najmä v prípade podozrenia si príslušníci
pohraničnej stráže vo väčšine členských štátov v súlade s
prílohou VII Kódexu schengenských hraníc vyhradzujú právo požiadať o podporné
doklady, aby mohli zistiť vzťah medzi dieťaťom a
sprevádzajúcou dospelou osobou(-ami). V praxi ide spravidla o povolenie
rodičov, v ktorom je uvedený súhlas rodiča(-ov), že
dieťa môže opustiť krajinu/vstúpiť do krajiny. Existujú rozdiely
v prístupoch, či sa toto povolenie požaduje od občanov Únie[22], vlastných štátnych
príslušníkov[23]
alebo od detí štátneho príslušníka tretej krajiny[24]. V niektorých členských
štátoch sú pre ich štátnych príslušníkov stanovené určité orgány na
vydávanie tohto povolenia, zatiaľ čo väčšina členských
štátov nemá osobitný vydávajúci orgán alebo šablónu pre povolenie rodičov.
Pravidlá a postupy sa líšia, aj pokiaľ ide o potrebu overenia a/alebo
prekladu povolenia. Za určitých okolností je užitočnou
metódou na potvrdenie, že dieťa cestuje s pravým povolením od svojho
zákonného poručníka(-ov), je kontrola opatrení týkajúcich sa
opatrovníctva na hraniciach. V mnohých členských štátoch je pre
príslušníkov pohraničnej stráže pomerne náročné získať informácie
týkajúce sa opatrovníctva, najmä v krátkom čase. Zatiaľ čo v
niektorých členských štátoch[25]
príslušníci pohraničnej stráže majú priamy prístup do vnútroštátnych
databáz alebo registra obyvateľov, v iných členských štátoch[26] sa musia v záujme
získania informácií obrátiť na miestne samosprávy a miestne súdy. Podľa právnych predpisov EÚ o zodpovednosti
dopravcov, najmä smernice 2001/51 z 28. júna 2001[27], musia dopravcovia
zaistiť, aby cestujúci z tretích krajín mali pri sebe potrebné cestovné
doklady pre vstup na územie členských štátov. V tejto súvislosti môžu dopravcovia
zohrávať významnú úlohu pri kontrole identity dieťaťa a jeho
vzťahu so sprevádzajúcimi dospelými osobami. Zo štúdie vyplynulo, že
dopravcovia venujú osobitnú pozornosť len deťom, ktoré cestujú bez
sprievodu, zatiaľ čo deťom cestujúcim s jedným rodičom sa
dostáva oveľa menej pozornosti. Deti, ktoré cestujú letecky bez sprievodu,
sú podľa všetkého najviac „chránené“, pretože letecké spoločnosti sa
riadia usmerneniami Medzinárodného združenia leteckých prepravcov (IATA)[28] pre zaobchádzanie s
deťmi, ktoré cestujú bez sprievodu a väčšina leteckých
spoločností má zavedenú tzv. službu pre maloletých bez sprievodu. V prípade
detí, ktoré cestujú námornou alebo pozemnou dopravou, sa postupy rôznia. Miera
spolupráce medzi príslušníkmi pohraničnej stráže a dopravcami je v
jednotlivých krajinách tiež odlišná. Aj keď v niektorých členských
štátoch existuje medzi leteckými dopravcami a príslušníkmi pohraničnej
stráže aktívna a formalizovaná spolupráca, napríklad pri odhaľovaní
podozrivých situácií, ani zďaleka tomu tak nie je vždy. Aj keď sa požiadavky na povolenie
rodičov líšia, členské štáty uplatňujú dosť podobné postupy
pri identifikácii možných rizikových situácií, (napr. možný únos alebo obchodovanie
s ľuďmi). Či pohraničná stráž nadobudne alebo nenadobudne
podozrenie, je do značnej miery otázkou individuálneho posúdenia situácie
a stretnutia medzi pohraničnou strážou a dieťaťom. Faktory,
ktoré by mohli vzbudiť podozrenie príslušníkov pohraničnej stráže
alebo ich aspoň primať k tomu, aby pasovú kontrolu spravidla doplnili
niekoľkými otázkami, sú okrem iného tieto: odlišné priezvisko alebo
odlišný vzhľad dieťaťa a sprevádzajúcej dospelej osoby,
správanie dieťaťa a interakcia medzi dieťaťom a
sprevádzajúcou dospelou osobou, krajina odchodu alebo cieľa, napr.
krajiny, ktoré sa spájajú so známymi trasami obchodovania s ľuďmi. Zo štúdie vyplynulo, že v rozhodnutiach
príslušníkov pohraničnej stráže bezpečnosť dieťaťa
obvykle prevažuje nad potrebou cestovať, pretože vo všetkých prípadoch aj nepatrného
náznaku podozrenia vykonávajú osobitné kontroly. Existuje však málo
štatistických údajov týkajúcich sa ohrozenia detí zisteného na hraniciach
(alebo všeobecne o deťoch prekračujúcich hranice). Postupy, ktoré používajú príslušníci
pohraničnej stráže, sa zrejme zakladajú na kombinácii odbornej prípravy,
usmernení, skúseností a triezveho úsudku. Aj keď v niektorých
členských štátoch[29]
existujú osobitné vzdelávacie programy a v mnohých iných členských štátoch
príslušníci pohraničnej stráže absolvujú určitú odbornú prípravu v
oblasti ochrany detí, štúdia ukázala, že tejto téme sa venuje pomerne málo pozornosti. Zavedený je aj systém konkrétnych varovaní,
ktoré môžu upozorniť príslušníkov pohraničnej stráže a viesť k
ďalším opatreniam. Okrem vnútroštátnych databáz, ktoré majú k dispozícii, používajú
všetky krajiny schengenského priestoru Schengenský informačný systém
druhej generácie (SIS II) ako svoj hlavný zdroj informácií o deťoch,
ktorých zmiznutie bolo nahlásené, alebo o konkrétnych varovaniach týkajúcich sa
sprevádzajúceho dospelého. V týchto prípadoch sa príslušníci pohraničnej
stráže môžu obrátiť na tzv. útvary SIRENE v krajine pôvodu
dieťaťa. Okrem toho sa môžu obrátiť aj na vnútroštátne kontaktné
miesta pre maloletých (príloha 37 príručky pre príslušníkov
pohraničnej stráže) a databázy Europolu a Interpolu, ktoré obsahujú
informácie napríklad o páchateľoch trestných činov a nezvestných
osobách, ako aj o obetiach vykorisťovania detí. Po zistení rizikovej situácie príslušníkmi
pohraničnej stráže sú postupy vnútroštátnych koordinačných
(referenčných) mechanizmov v jednotlivých členských štátoch
odlišné. V niektorých členských štátoch[30] sú tieto referenčné
mechanizmy veľmi jasne stanovené a dodržiavajú sa, zatiaľ
čo v iných sú založené skôr na rozhodnutiach ad hoc. Príslušníci
pohraničnej stráže spravidla vedia, na ktoré sociálne služby sa môžu
obrátiť, nie vždy sa však konkrétne uvádza, kedy ich je potrebné
kontaktovať a aký je postup najmä v prípade osobitných okolností (napr.
zistenie rizikovej situácie v skorých alebo neskorých hodinách). 4. Osvedčené postupy V záujme zabezpečenia lepšej ochrany detí
boli identifikované niektoré osvedčené postupy: ·
poskytovanie špecializovanej odbornej prípravy
týkajúcej sa ochrany detí pre príslušníkov pohraničnej stráže; v
niektorých členských štátoch takúto prípravu absolvuje aj pozemný personál
a posádky lietadiel leteckých spoločností, ·
na hlavných hraničných priechodoch v každej pracovnej
zmene prítomnosť v službe tých príslušníkov pohraničnej stráže, ktorí
absolvovali špeciálnu odbornú prípravu týkajúcu sa zaobchádzania s deťmi, ·
fungujúca spolupráca medzi príslušníkmi
pohraničnej stráže a odbavovacími pracovníkmi na veľkých letiskách, ·
ak sa požaduje povolenie rodičov, v
podozrivých prípadoch overenie pravosti dokladov kontaktovaním (druhého)
rodiča (rodičov) a položením kontrolných otázok na preukázanie,
či sú skutočne tými osobami, ktoré tvrdia, že sú, ·
v prípade detí do určitého veku sa považuje za
bezpečnejšie, aby hraničnú kontrolu vykonávali príslušníci
pohraničnej stráže namiesto automatickej hraničnej kontroly, ·
priamy prístup príslušníkov pohraničnej stráže
do vnútroštátnych registrov obyvateľstva, ·
stanovenie jasných referenčných mechanizmov,
ktoré sprehľadnia, aké orgány je potrebné v naliehavej situácii kontaktovať
a kedy. 5. Závery 5.1. „Jedna
osoba – jeden pas“ Vykonávanie zásady „jedna osoba – jeden pas“
podľa všetkého nespôsobuje problémy. Odborníci a zainteresované strany zastávajú
názor, že vďaka nej sa zvýšila bezpečnosť cestovania detí a
urýchlilo sa prekračovanie hraníc, pretože príslušníci pohraničnej
stráže teraz skutočne dokážu identifikovať dieťa ako osobu v
pase, čo bolo zložité v prípadoch, keď dieťa cestovalo s
rodinným pasom. Už počas diskusií o nariadení o pasoch bola nastolená otázka,
či by uvádzanie mena zákonného poručníka(-ov) v pasoch detí
poskytlo pridanú hodnotu. Potenciálne by sa tým zjednodušilo prekračovanie
hraníc (tak pre cestujúcich, ako aj pre príslušníkov pohraničnej stráže) v
prípadoch, keď rodič a dieťa cestujúci spoločne majú rôzne
priezviská. Na druhej strane takáto iniciatíva môže v skutočnosti
vyvolať potrebu ďalšej dokumentácie, keď s dieťaťom
cestujú iní dospelí ako rodičia/zákonní poručníci zapísaní v pase. Vzhľadom
na skutočnosť, že v prípade zmien týkajúcich sa opatrovníctva, zmeny
mena rodičov (napr. v prípade nového manželstva) by bolo potrebné pas
dieťaťa obnoviť, by dochádzalo k ďalšej administratívnej
záťaži. Komisia zatiaľ nepozná dostatok dôvodov na to, aby mohla
vyhlásiť, že takáto iniciatíva by pomohla identifikovať obete
obchodovania s deťmi a/alebo únosu, a teda že by v tejto súvislosti bolo
potrebné opatrenie EÚ. Komisia je pripravená ďalej diskutovať s
členskými štátmi a zainteresovanými stranami o výhodách a nevýhodách.
V každom prípade členským štátom nič nebráni v zavedení
uvádzania mien rodičov/zákonných opatrovateľov do pasov detí. Na základe rozsahu pôsobnosti nariadenia sa zásada „jedna osoba – jeden
pas“ uplatňuje na občanov štátov, ktoré sú súčasťou
schengenského priestoru. Kódex schengenských hraníc neukladá, aby deti
štátnych príslušníkov tretích krajín mali vlastný individuálny pas pri
vstupe alebo opustení schengenského priestoru. Pokiaľ ide o deti štátnych
príslušníkov tretej krajiny, na ktorých sa vzťahuje vízová povinnosť,
schengenské vízum podľa všetkého poskytuje podobnú „ochranu“ ako zásada
„jedna osoba – jeden pas“, pretože obsahuje aktuálnu fotografiu
dieťaťa, aj keď je uvedené v cestovnom pase svojho rodiča,
t. j. aj v prípade rodinného pasu, samostatné víza s individuálnymi
fotografiami sa vydávajú (každému) rodičovi(-om) a (každému)
dieťaťu (deťom). Okrem toho v rámci postupu udeľovania víz
konzuláty musia overiť, či osoba(-y), ktorá žiada o vízum v mene
dieťaťa je/sú rodič(-ia) alebo zákonný poručník(-ci). Tento
typ „ochrany“ sa však nevzťahuje na deti štátnych príslušníkov tretích
krajín, ktoré nepotrebujú víza. Zásada „jedna osoba – jeden pas“ ako odporučený
štandard ICAO je však už zavedená vo väčšine bezvízových krajín. Komisia
preto nepovažuje za potrebné požadovať, aby deti štátnych príslušníkov
tretích krajín mali vlastný individuálny pas. 5.2. Právne
predpisy a postupy na úrovni EÚ Niektoré zainteresované strany sa domnievajú, že
podrobnejšie usmernenia a príklady najlepších postupov by mohli
uľahčiť prácu na hraničných priechodoch. Na druhej strane
by sa dal ťažko zahrnúť do formálnych pravidiel a postupov celý rad
situácií, s ktorými sa príslušníci pohraničnej stráže stretávajú. Komisia navrhla zmeny Kódexu schengenských
hraníc[31],
v ktorých sa požadujú spoločné základné študijné osnovy pre príslušníkov
pohraničnej stráže, ktoré by zahŕňali špecializovanú odbornú
prípravu na odhaľovanie a riešenie situácií zahŕňajúcich
zraniteľné osoby, akými sú maloletí bez sprievodu a obete obchodovania s
ľuďmi. Zmeny sa tiež týkajú povinného uvedenia zoznamu vnútroštátnych
kontaktných miest na účely konzultácií o maloletých (v súčasnosti je uvedenie
tohto zoznamu dobrovoľné), ktorý by mal byť formálne ustanovený a
jeho použitie by malo byť povinné, ak sa objavia pochybnosti o akýchkoľvek
okolnostiach týkajúcich sa maloletých bez ohľadu na to, či cestujú so
sprievodom alebo bez sprievodu. Vzhľadom na veľmi rôznorodé prípady
týkajúce sa hraničných kontrol detí Komisia nepovažuje za nutné
poskytnúť ďalšie špecifikácie na úrovni právnych aktov EÚ. Komisia je
zároveň pripravená preskúmať alternatívne spôsoby, ako poskytnúť
ďalšie pokyny príslušníkom pohraničnej stráže vo forme usmernení,
odbornej prípravy alebo iných prostriedkov. Na základe doterajších úspechov, skúseností z
príslušných spoločných operácií a v súčinnosti s prebiehajúcou prácou
Komisie na osobitných usmerneniach pre konzulárne služby a príslušníkov
pohraničnej stráže o identifikácii obetí obchodovania s ľuďmi
sa odporúča, aby agentúra Frontex pokračovala vo zvyšovaní
informovanosti o otázkach týkajúcich prekračovania hraníc deťmi
formou vylepšovania spoločných základných učebných osnov[32] a/alebo aby vyhotovila
osobitný vzdelávací modul a/alebo usmernenia a/alebo semináre. Rovnako sa
členským štátom odporúča klásť väčší dôraz na túto otázku v
odbornej príprave ich príslušníkov pohraničnej stráže. Ukazuje sa, že bezpečnosť detí má pre
príslušníkov pohraničnej stráže zásadný význam: v prípadoch
vzbudzujúcich čo-ako nepatrné podozrenie vykonávajú prísnejšiu kontrolu.
Komisia však bude uvažovať o úprave Praktickej príručky pre
príslušníkov pohraničnej stráže a Príručky k vízovému kódexu, v
ktorých jasne sformuluje, že v prvom rade sa musí prihliadať na najlepšie
záujmy dieťaťa. 5.3. Právne
predpisy a postupy na vnútroštátnej úrovni Vnútroštátne právne predpisy a postupy týkajúce
sa povolenia rodičov sú v členských štátoch dosť odlišné.
Zároveň sú však napriek obmedzenej harmonizácii v tejto oblasti postupy,
ktoré používajú príslušníci pohraničnej stráže v súvislosti s kontrolami
detí, dosť podobné. Nemožno tvrdiť, že deti sú lepšie chránené
v členských štátoch, kde sa na hraniciach spravidla požaduje formulár s
povolením rodičov. Niektorí odborníci poukazujú na to, že formuláre s
povolením rodičov sa dajú ľahko sfalšovať, iní považujú
povolenie za zbytočnú ďalšiu komplikáciu, najmä ak sa na získanie
pasu požaduje súhlas rodičov. Niektoré zainteresované strany však
podporujú vypracovanie štandardizovaného formulára pre súhlas rodičov na
cesty do a zo schengenského priestoru (Frontex) alebo na medzinárodnej úrovni
(ICAO). Harmonizácia by cestujúcim skutočne zjednodušila prístup k
informáciám o tom, čo sa požaduje na hranici v súvislosti s
povolením/súhlasom rodičov od sprevádzajúceho dospelého a od
dieťaťa, ktoré cestuje bez sprievodu. Z tohto dôvodu by Komisia a
členské štáty mali sledovať diskusie o prípadnej príprave vzorového
formulára „Súhlas na cestovanie“, ktorú navrhla Stála kancelária Haagskej
konferencie medzinárodného práva súkromného[33]
a ktorú môže ďalej posúdiť organizácia ICAO. Vzhľadom na rôzne ustanovenia
členských štátov, najmä v súvislosti s požiadavkou povolenia rodičov
na hraniciach, je podľa všetkého rozhodujúce poskytovanie
spoľahlivých informácií verejnosti. Aj keď informácie o pasových
a vízových požiadavkách sú cestujúcim bežne dostupné vo viacerých jazykoch,
veľmi ťažko sa hľadajú konkrétne informácie o potrebných
podporných dokumentoch, akým je napr. povolenie rodičov. Informácie sú
často k dispozícii len v jazyku členského štátu a ak
existujú, ťažko ich možno nájsť alebo sú dokonca v rozpore s inými
zdrojmi informácií. Ani na oficiálnom webovom sídle EÚ portáli Europa sa neuvádzajú
žiadne konkrétne informácie o tejto problematike. Európska justičná
sieť pre občianske a obchodné veci začala pripravovať
informačný hárok o občianskoprávnych aspektoch zákonného premiestňovania
detí do iného členského štátu. Hárok bude založený na vstupoch
členských štátov a bude k dispozícii na Európskom portáli elektronickej
justície[34].
Okrem toho je Komisia pripravená aktualizovať svoju stránku europa.eu/travel
na základe príspevkov členských štátov. Členské štáty by mali takisto
výrazne zlepšiť kvalitu informácií poskytovaných verejnosti o požiadavkách
týkajúcich sa prekračovania hraníc deťmi. Keď príslušníci
pohraničnej stráže zistia možnú rizikovú situáciu, postupy a poznatky o
dostupných vnútroštátnych koordinačných mechanizmoch sú v jednotlivých
členských štátoch odlišné. Ukazuje sa, že len niekoľko členských
štátov má jasné vnútroštátne koordinačné mechanizmy. Z tohto dôvodu sa
členským štátom odporúča, aby vypracovali príslušné vnútroštátne
koordinačné mechanizmy a informovali hraničné priechody o týchto
mechanizmoch, aby príslušníci pohraničnej stráže vedeli, koho majú
kontaktovať v akej situácii a aké povinnosti majú jednotlivé subjekty.
Osobitná pozornosť by sa mala venovať ťažkostiam, ktorým
príslušníci pohraničnej stráže čelia v snahe o udržanie rovnováhy
medzi ochranou záujmov dieťaťa a potenciálnym zabránením ich
cestovaniu. Na rozvoj týchto referenčných mechanizmov by sa ako inšpirácia
mohli využiť doterajšie výsledky v oblasti obchodovania s
ľuďmi. Na záver existuje málo štatistických údajov
o ohrození detí zistenom na hraniciach (alebo prekračovaní hraníc
deťmi), a takisto o obchodovaní s deťmi a únosoch detí. Aby bolo
možné vypracovať možnosti politík na základe väčšieho množstva
dôkazov v tejto oblasti, sa členským štátom a agentúre Frontex
odporúča zlepšiť zhromažďovanie údajov a štatistík o
deťoch, ktoré prekračujú hranice. [1] Ú. v. EÚ L 142, 6.6.2009, s. 1. [2] http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm. [3] Štúdiu vykonalo konzorcium Ramboll-EurAsylum s
finančnou podporou v rámci Fondu pre vonkajšie hranice. Záverečná
správa je k dispozícii na webovej stránke Generálneho riaditeľstva
Európskej komisie pre vnútorné záležitosti:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm.
Pokrýva celý rad otázok týkajúcich sa problematiky detí prekračujúcich
hranice. Táto správa je však zameraná na kľúčové otázky, akou je
napríklad vplyv zásady „jedna osoba – jeden pas“. [4] Island, Lichtenštajnsko, Nórsko a Švajčiarsko. [5] V súlade s článkom 1 Dohovoru OSN o právach
dieťaťa na účely tejto správy sa za dieťa považuje každá
ľudská bytosť mladšia ako 18 rokov. [6] V súlade s absenciou kontrol na vnútorných hraniciach a
v súlade článkom 1 nariadenia sa táto správa nezaoberá otázkami
súvisiacimi s pohybom detí v rámci schengenského priestoru, aj keď Komisia
si je vedomá, že aj tam dochádza k obchodovaniu s deťmi a únosom. [7] C(2012)9330 final. [8] K(2006) 5186 v konečnom znení. [9] Ú. v. EÚ L 158, 30.4.2004, s. 77. [10] „Ak občan Únie alebo rodinný príslušník, ktorý nie je
štátnym príslušníkom členského štátu, nemá potrebné cestovné doklady,
alebo ak v prípade potreby nemá víza, daný členský štát skôr, ako takéto
osoby vráti, im všetkými primeranými spôsobmi umožní, aby získali potrebné
doklady, alebo nechá im ich doručiť do primeraného časového
obdobia, alebo im umožní, aby dosvedčili alebo dokázali inými spôsobmi, že
sa na nich vzťahuje právo voľného pohybu a pobytu.“ [11] Táto myšlienka bola prezentovaná aj počas rokovaní o
nariadení. Upustilo sa však od nej z rôznych dôvodov, akým bol napríklad právny
základ takéhoto ustanovenia (pozri tiež bod 5.1). [12] Ú. v. EÚ L 105, 13.4.2006, s. 1. [13] Najmä príloha VII: Osobitné pravidlá pre určité
kategórie osôb. [14] Odporúčanie Komisie, ktorým sa ustanovuje
spoločná „Praktická príručka pre príslušníkov pohraničnej stráže
(Schengenská príručka)“, ktorú majú používať príslušné orgány
členských štátov pri vykonávaní hraničných kontrol osôb (K(2006) 5186
v konečnom znení) zmenené a doplnené odporúčaním Komisie K(2008) 2976
v konečnom znení. [15] Vnútroštátne kontaktné miesta pre konzultácie týkajúce sa
maloletých sa uvádzajú v prílohe 37 tejto publikácie. [16] Ú. v. EÚ L 243, 15.9.2009, s. 1. [17] Rozhodnutie Komisie K(2010) 1620 v konečnom znení z
19. 3. 2010, ktorým sa ustanovuje príručka pre spracovanie
žiadostí o víza a úpravu udelených víz. [18] Napr.: Česká republika, Estónsko, Lotyšsko, Rakúsko,
Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko, Spojené kráľovstvo. [19] Napr.: Dánsko, Grécko, Írsko, Malta, Holandsko,
Poľsko, Fínsko, Švédsko. [20] Napr.: Belgicko, Nemecko, Španielsko, Litva, Slovensko. [21] Napr.: Bulharsko, Francúzsko, Taliansko. [22] Napr.: Taliansko, Poľsko, Portugalsko. [23] Napr.: Bulharsko, Litva a Rumunsko. [24] Napr.: Belgicko, Španielsko, Francúzsko, Cyprus, Lotyšsko,
Malta, Portugalsko. [25] Napr.: Nemecko, Estónsko, Lotyšsko, Holandsko, Fínsko,
Švédsko. [26] Napr.: Česká republika, Malta. [27] Ú. v. ES L 187, 10.7.2001, s. 45. [28] Recommended Best Practice for
Minors (Odporúčaný najlepší postup pre maloletých), IATA/CAWG,
41. schôdza, 16. –17. mája 2007, Tokio. [29] Napr.: V tejto oblasti sa vyznačuje Spojené
kráľovstvo špecifickými školeniami zameranými na deti s podporou
„Kódexu pre ochranu detí pred ohrozením“ Agentúry Spojeného kráľovstva pre
ochranu hraníc. [30] Napr.: Bulharsko, Spojené kráľovstvo. [31] KOM(2011) 118 v konečnom znení. [32] Článok 5 nariadenia Rady (ES) č. 2007/2004
z 26. októbra 2004 o zriadení Európskej agentúry
pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach
členských štátov Európskej únie. [33] http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf. [34] https://e-justice.europa.eu/home.do.