455. PLENÁRNE ZASADNUTIE V DŇOCH 15. A 16. JÚLA 2009

Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Integrácia dopravnej politiky a územného plánovania pre udržateľnejšiu mestskú dopravu“

(prieskumné stanovisko)

(2009/C 317/01)

Spravodajca: pán OSBORN

Európska komisia listom z 3. novembra 2008 požiadala podľa článku 262 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva Európsky hospodársky a sociálny výbor, aby vypracoval prieskumné stanovisko na tému

„Integrácia dopravnej politiky a územného plánovania pre udržateľnejšiu mestskú dopravu.“

Odborná sekcia pre dopravu, energetiku, infraštruktúru a informačnú spoločnosť, ktorá bola poverená prípravou návrhu stanoviska výboru v danej veci, prijala svoje stanovisko 26. júna 2009. Spravodajcom bol pán Osborn.

Európsky hospodársky a sociálny výbor na svojom 455. plenárnom zasadnutí 15. a 16. júla 2009 (schôdza zo 16. júla) prijal 114 hlasmi za, pričom 1 člen hlasoval proti, nasledujúce stanovisko:

1.   Zhrnutie

1.1.   Ľudia potrebujú dopravu, aby získali prístup k práci, obchodom, školám a všetkým ostatným miestam, ktoré sú súčasťou moderného života. Rozvoj a udržiavanie všetkých druhov dopravných systémov je dôležitou úlohou verejnej politiky. Ale doprava má aj svoje tienisté stránky. Prináša znečistenie, preťaženie a nehody. Dopravné prepojenia (alebo ich absencia) môžu spoločenstvá tak rozdeliť a izolovať, ako ich podporovať. Doprava tiež výrazne prispieva k emisiám CO2 a k rastúcej hrozbe klimatických zmien.

1.2.   Preto je čoraz viac potrebné, aby orgány verejnej správy na všetkých úrovniach vytvárali udržateľnejšie modely dopravy, ktoré splnia dopravné potreby obyvateľov, a zároveň obmedzia negatívny dosah. Tieto problémy sú najvážnejšie v mestských oblastiach, a predovšetkým v týchto oblastiach sú udržateľnejšie dopravné stratégie potrebné.

1.3.   Model dopravných tokov v mestských oblastiach úzko súvisí s modelom územného plánovania. Na dosiahnutie udržateľnejšej dopravy je preto nevyhnutné prijať vzájomne prepojené stratégie a politiky dopravy a územného plánovania.

1.4.   Základná zodpovednosť za vypracovanie a uplatňovanie prepojených stratégií spočíva na miestnej a národnej úrovni. V niektorých mestách a krajinách EÚ sa v tejto oblasti už podarilo dosiahnuť určitý pokrok smerom k trvalej udržateľnosti. Tento pokrok je však nerovnomerný. Je potrebná iniciatíva na podporu a urýchlenie prijímania a implementácie udržateľnejších stratégií územného plánovania a dopravy v európskych mestách, ktorá by na európskej úrovni mohla vzniknúť.

1.5.   Medzi kľúčové prvky tejto iniciatívy by malo patriť:

2.   Všeobecné úvahy

2.1.   Moderná spoločnosť je veľmi závislá na doprave. Ako jednotlivci sa spoliehame na to, že sa dopravou dostaneme do práce, do obchodov, vo voľnom čase na svoje aktivity a takmer kamkoľvek, kam chceme ísť. Podniky takisto potrebujú dopravu, aby mohli produkovať a dodávať svoje výrobky a poskytovať svoje služby vo svete.

2.2.   Za posledné dve storočia sa vďaka technologickému rozvoju v doprave mimoriadne zväčšili vzdialenosti, ktoré je možné prekonávať pohodlne a za primerané ceny, a rozšíril sa rozsah tovarov, služieb a možností v spôsobe života jednotlivcov. Rozvoj dopravných technológií zmenil aj spôsob, akým sa vyvíjajú mestské osídlenia. Nemusia sa už úzko zoskupovať okolo malých centier so zariadeniami občianskej vybavenosti, ktoré sú dostupné hlavne pešo. Môžu sa rozptýliť s menšou hustotou na veľkej ploche, pričom sú spojené sieťou ciest a iných dopravných sústav.

2.3.   Tieto zmeny znamenali viaceré prínosy, ale spôsobili aj značné problémy. Neustály rast dopytu po doprave spôsobuje dopravné zápchy a meškania. Spolu s nahrádzaním miestnej občianskej vybavenosti vzdialenejšími zariadeniami miestne spoločenstvá strácajú svoju súdržnosť a ľudia strácajú kontakt so svojimi susedmi. Väčšina dopravných prostriedkov poháňaných motorom spôsobuje hluk a znečistenie. Väčšina z nich takisto emituje CO2 a neustály rast dopytu po doprave je jednou z hlavných príčin klimatických zmien.

2.4.   Mnoho rokov vlády považovali rozširovanie možností cestovania za súčasť verejného blaha. Verejná politika a investície do odvetvia dopravy boli zamerané na rozširovanie dopravných sietí a ich širšie sprístupnenie pre všetkých.

2.5.   Aj mnohé ďalšie oblasti verejnej politiky a verejné programy mali vplyv na zvyšovanie dopytu po väčšom počte ciest a dlhších cestách a výletoch. Mnohé nové sídliská sa budujú na miestach s malou hustotou zástavby nevhodných na to, aby ich obsluhovala verejná doprava, pričom sa predpokladá, že obyvatelia budú využívať súkromnú dopravu, aby sa dostali kam potrebujú. Reorganizácia škôl, nemocníc a iných zariadení verejných služieb prispela k vytvoreniu väčších, avšak vzdialenejších zariadení. Stavební investori pri navrhovaní nákupných stredísk podobne uprednostňovali veľké nové strediská mimo miest.

2.6.   Vnímanie tohto vývoja sa postupne mení. Ľudia si začínajú uvedomovať nevýhody i prednosti dopravy. Prispôsobuje sa aj verejná politika. Dopravná politika a dopravné programy musia aj naďalej primerane uspokojovať základné dopravné potreby. Zároveň však stále viac vidíme, že doprava, územné plánovanie a iné oblasti politiky musia zahŕňať opatrenia na zníženie alebo zmrazenie celkového dopytu po doprave a podnecovať ľudí k využívaniu udržateľnejších druhov dopravy, ako je verejná doprava, chôdza a cyklistická doprava, a ich uprednostňovaniu pred inými, napríklad pred dopravou súkromnými vozidlami.

2.7.   Rastúce nebezpečenstvo klimatických zmien a neistota dodávok ropy pridáva týmto dilemám na naliehavosti a prináša potrebu rozhodnejšieho konania na zmenšenie dopytu po doprave a jeho usmerňovanie k udržateľnejším druhom dopravy. Môže to znamenať podstatné zmeny v modeloch územného plánovania a mobility.

2.8.   Pokiaľ ide o dopravu a územné plánovanie, môžeme stanoviť štyri nové kľúčové politické ciele:

2.9.   Za stále rastúcim dopytom po doprave sa skrýva obrovská spoločenská a ekonomická sila, a nie je jednoduché ju zastaviť alebo usmerniť. Skúsenosti ukazujú, že úlohu je možné úspešne splniť iba vtedy, ak sa politika vyvíja integrovane spájajúc dopravu, územné plánovanie a iné oblasti tak, aby sa vzájomne dopĺňali, a rozvíja ich otvorene, transparentne a demokraticky, aby sa zabezpečila ich dostatočná podpora politikmi i verejnosťou na všetkých úrovniach verejnej správy. Pri rozvoji nových stratégií a politík treba venovať osobitnú pozornosť potrebám starších osôb, ľudí so zdravotným postihnutím a domácností s nízkymi príjmami.

3.   Prvky koordinovanej a trvalo udržateľnej dopravnej politiky a územného plánovania

3.1.   Územné plánovanie a súvisiace politiky, ktoré podporia udržateľnejšiu mestskú dopravu zahŕňajú:

3.2.   Dopravná politika, ktorá môže podporiť udržateľnejšiu mestskú dopravu zahŕňa:

3.3.   Skúsenosti však ukazujú, že tento druh politiky nemožno zavádzať po častiach. Účinné a politicky prijateľné budú iba vtedy, keď sa zavedú ako súčasť komplexnej stratégie spájajúcej ciele územného plánovania a dopravy a zahŕňajúcej viaceré časti verejného sektora a mnohé subjekty súkromného sektora.

3.4.   Napríklad reštrikcie týkajúce sa používania súkromnej dopravy v mestách, ako sú obmedzenia počtu parkovacích miest, mýta či poplatky za parkovanie, sú prijateľné a účinné iba vtedy, ak je verejná doprava dostatočne príťažlivou alternatívou, to znamená, že musí byť čistá, bezpečná, častá, spoľahlivá a cenovo dostupná. Okrem toho treba osobitne zohľadniť potreby starších osôb, ľudí so zdravotným postihnutím a domácností s nízkymi príjmami.

3.5.   Podobne si propagácia cyklistickej dopravy vyžaduje rad opatrení, vrátane vytvorenia osobitných cyklistických trás, poskytnutia primeraných a bezpečných odstavných priestorov na verejných i súkromných miestach, zvýhodňovania občanov, ktorí majú možnosť využívať cyklistickú dopravu namiesto automobilovej, poskytovania podpory zamestnávateľom pri preplácaní nákladov na dochádzku do zamestnania a vývoja procyklistickej kultúry.

3.6.   Stimulácia miestnych obchodov a iných zariadení si však vyžaduje vytváranie zodpovedajúcich zón, jednak na podporu malých miestnych zariadení a jednak na odrádzanie od výstavby veľkých zariadení mimo mesta, ktoré sú dostupné iba autom, zhovievavú politiku pri miestnych daniach, programy mestskej obnovy, ktoré zvyšujú príťažlivosť malých miestnych zariadení a oblastných centier slúžiacich ako katalyzátory.

3.7.   Nebude jednoduché zastaviť a zvrátiť trendy, ktoré dominovali pri vývoji miest a mestskej dopravy posledných 100 rokov. Doterajšia činnosť väčšinou prebiehala na miestnej úrovni a bola neucelená a provizórna. Konflikty medzi jednotlivými orgánmi a rozličnými úrovňami verejnej správy brzdili pokrok. Musia sa prekonať mnohé zakorenené verejné a súkromné záujmy.

3.8.   Táto problematika sa stáva naliehavejšou vzhľadom na rastúce nebezpečenstvo klimatických zmien a skutočnosť, že podiel dopravy na celkovom objeme emisií skleníkových plynov v Európe stále narastá. Nemôžeme si dovoliť pokračovať v súčasnej nečinnosti. Je potrebné prejsť oveľa rýchlejšie na udržateľnejšiu dopravu a udržateľnejšie územné plánovanie.

4.   Činnosť na miestnej a národnej úrovni

4.1.   Kľúčovú úlohu musia na miestnej úrovni zohrávať miestne plánovacie orgány v spolupráci s orgánmi zodpovednými za miestnu i diaľkovú dopravu a s ďalšími verejnými orgánmi. Orgány územného plánovania musia vypracovať také územné plány, ktoré budú výstavbu a jej dopravné súvislosti usmerňovať tak, že postupne bude možné dospieť k udržateľnejším dopravným sústavám (prostredníctvom rozvoja inteligentných dopravných systémov). Orgány zodpovedné za dopravu musia tieto plánovacie opatrenia doplniť opatreniami, ktoré zabezpečia, že v sústave verejnej dopravy bude dostatočná frekvencia, že doprava bude bezpečná a cenovo dostupná, aby predstavovala prijateľnú alternatívu súkromnej dopravy. Spolu musia vytvoriť integrované stratégie udržateľnej dopravy a udržateľného územného plánovania. Ostatné verejné orgány a hlavní stavební investori musia byť do procesu zapojení a musí sa od nich požadovať, aby vo svojich budúcich stratégiách plne zohľadňovali vplyvy dopravy.

4.2.   Samozrejme na vývoj smerom k udržateľnejším sústavám mestskej dopravy a územného plánovania bude potrebný čas. Integrované stratégie musia zabezpečiť, aby každý ďalší krok vždy, keď sa upravujú dopravné siete alebo keď dochádza k výstavbe a zmenám v zástavbe, predstavoval posun správnym smerom. Niektoré európske mestá už dosiahli pokrok v tomto smere a zaviedli významné inovačné opatrenia na podporu udržateľnejšej dopravy. Vo všeobecnosti však väčšina miest neustále zaostáva kvôli nedostatku právomocí a finančných zdrojov, nedostatku politickej vôle a nedostatočnému pochopeniu a chýbajúcej podpore zo strany občanov. Okrem toho sa cítia byť pod konkurenčným tlakom, pokiaľ ide o prilákanie nových stavebných investícií, ktoré nespĺňajú podmienku trvalej udržateľnosti. Sú potrebné nové spôsoby spolupráce zameranej na polycentrické kompaktné a udržateľné mestá budúcnosti. Tento prechod miest si vyžaduje podporu a stimuly.

4.3.   Vlády členských štátov (a regionálne samosprávy) musia zohrávať kľúčovú úlohu pri stimulácii a umožňovaní správnej činnosti na miestnej úrovni. Vlády možno budú potrebovať urobiť reštrukturalizáciu miestnych orgánov a inštitúcií alebo zmeniť administratívne hranice, aby sa uľahčilo vytváranie skutočne integrovaných stratégií. Možno budú musieť od rozličných miestnych orgánov a pracovísk vlády zapojených do procesu požadovať, aby spolupracovali ako partneri na vývoji integrovaných stratégií, alebo ich budú musieť k tomu stimulovať. Možno bude tiež potrebné, aby poskytovali stimuly, konsolidovali poznatky a skúsenosti a zabezpečovali politickú koordináciu na všetkých úrovniach.

4.4.   Vlády sú zvyčajne zodpovedné za základný štatutárny rámec vytvárania územných plánov a za reguláciu novej výstavby a poskytujú prostriedky. Miestne orgány zase môžu výstavbu usmerňovať tak, aby sa podporila integrovaná stratégia.

4.5.   Vlády sú zvyčajne zodpovedné za vytvorenie základného finančného rámca činnosti podnikov verejnej dopravy a často môže byť ich povinnosťou poskytovať zdroje na financovanie niektorých potrebných veľkých investícií. Takisto kontrolujú daňové rámce a spôsoby zdaňovania, spoplatňovania a subvencovania, ktoré majú rozhodujúci vplyv na individuálne a kolektívne rozhodnutia o využití územia, výstavbe a doprave.

4.6.   Vlády členských štátov musia zohrávať kľúčovú úlohu pri zvyšovaní povedomia verejnosti, predovšetkým pokiaľ ide o nebezpečenstvá plynúce z klimatických zmien a vyčerpania zdrojov, a o potreby naliehavejšej a ráznejšej činnosti, ktorá povedie k zmene v modeloch dopravy a cestovania. Výbor považuje za potrebné, aby všetky európske vlády vypracovali komplexné stratégie alebo rámce na prepojenie územného plánovania s dopravou vo svojich mestách.

5.   Činnosť na európskej úrovni

5.1.   Doteraz sa európska politika a činnosti v oblasti dopravy sústreďovali na vytváranie a rozširovanie hlavných dopravných sietí spájajúcich rozličné časti Európy. Regionálne a kohézne fondy zohrávali hlavnú úlohu pri rozvoji týchto sietí, hlavne pri rozširovaní hlavných cestných sietí. Európsky vplyv tak prispel k ďalšiemu rozširovaniu a rozptyľovaniu mnohých európskych veľkomiest a sťažil vývoj smerom k udržateľnejším druhom mestskej dopravy a udržateľnejšiemu územnému plánovaniu.

5.2.   Len nedávno sa Komisia chopila výzvy podporovať udržateľnejšie druhy mestskej dopravy V zelenej knihe o mestskej doprave a v podpornej technickej správe o udržateľných plánoch mestskej dopravy poukázala na množstvo kľúčových problémov. EÚ poskytuje investičné prostriedky prostredníctvom štrukturálneho a kohézneho fondu a prostredníctvom Európskej investičnej banky. EÚ podporuje výmenu osvedčených postupov a ponúka malú grantovú podporu výskumných, vývojových a demonštračných projektov, napríklad v rámci programu Civitas. Ide o prospešnú činnosť, a bolo by vhodné, keby sa v nej pokračovalo a keby sa rozšírila. Nejde však o transformujúcu činnosť.

5.3.   Nové výzvy vyplývajúce z klimatických zmien, ako aj potreba bezodkladne konať vo všetkých oblastiach a obmedziť emisie CO2 ukazujú, že nové spoločné európske úsilie je čoraz potrebnejšie. Iba rozsiahla európska iniciatíva môže dostatočne popohnať proces transformácie smerom k lepšie koordinovanej udržateľnej doprave a udržateľnému územnému plánovaniu v budúcnosti.

5.4.   Samozrejme, v tejto oblasti má EÚ obmedzené právomoci a uplatňovanie zásady subsidiarity znamená, že najväčšia časť základnej zodpovednosti za miestnu dopravu a územné plánovanie ostane na miestnej a národnej úrovni. Výbor sa však domnieva, že Európa by sa mohla podstatne viac usilovať o urýchlenie a podnietenie krokov na miestnej a národnej úrovni, najmä vzhľadom na vedúcu úlohu Európy v oblasti boja proti klimatickým zmenám a podpory obmedzovania emisií CO2.

5.5.   Výbor podporuje nedávne odporúčania Európskeho parlamentu a Výboru regiónov vypracovať úlohy Európskej únie v tejto oblasti. Výbor odporúča, aby Komisia v novom akčnom pláne prijala prístup pozostávajúci z týchto piatich pilierov:

5.6.   A. Uskutočniť nový rozsiahly výskum vzájomného pôsobenia mestského územného plánovania a dopravy

V rámci 4. a 5. rámcového programu výskumu a vývoja sa dlhodobo úspešne rozvíjali výskumné projekty zamerané na vzájomné pôsobenie mestskej dopravy a územného plánovania (ako sa uvádza napr. v Marshall, Banister, a kol.: Land Use and Transport: European Research: Towards Integrated Policies (Územné plánovanie a doprava: Európsky výskum: Smerovanie k integrovaným politikám), Londýn/Amsterdam, Elseviers, 2007). Táto tradícia výskumu sa v 6. a 7. rámcovom programe výskumu a vývoja prerušila. Klimatické zmeny a hroziaci nedostatok energie v budúcnosti sú novými výzvami pre mestské územné plánovanie a vyžadujú si politicky orientovaný výskum, ktorý subjektom prijímajúcim rozhodnutia poskytne spoľahlivé informácie o pravdepodobných dôsledkoch rôznych variantov integrovaných stratégií zameraných na riešenie otázky rastúcich nákladov na energie a splnenie cieľov EÚ v oblasti emisií skleníkových plynov. Je preto nevyhnutné preskúmať a zaktualizovať výsledky predchádzajúcich štúdií v spojitosti s momentálnou situáciou, ktorá sa môže zásadne odlišovať od pôvodnej. Bezodkladne treba preskúmať najmä tieto politické otázky:

5.7.   B. Vypracovať a schváliť súbor ukazovateľov na meranie pokroku mestských oblastí smerom k trvalo udržateľnej doprave

Jedným z takýchto ukazovateľov by mohol byť napríklad podiel všetkých ciest uskutočnených trvalo udržateľným druhom dopravy (pešo, na bicykli, verejnou dopravou) v porovnaní s osobnou dopravou. Ďalej sem môžu aj patriť údaje o rozlohe spádového územia všetkých zariadení občianskej vybavenosti (škôl, nemocníc, verejných orgánov, nákupných centier) a návrhy, ako toto spádové územie postupom času obmedziť prostredníctvom podpory menších a lokálnejších zariadení a zachovania decentralizovaných jednotiek verejných služieb, ku ktorým sa kratšie cestuje.

5.8.   C. Iniciovať celoeurópske preskúmanie súčasných postupov v mestskej doprave a územnom plánovaní

Hlavným cieľom by malo byť stanoviť ktoré inštitucionálne, legislatívne a finančné systémy môžu najviac prispieť k presunu na trvalo udržateľnú dopravu a územné plánovanie. Preskúmanie sa môže osobitne zamerať na niektoré nové a kontroverznejšie koncepcie, ako:

5.9.   D. Vypracovať európsky rámec pre trvalo udržateľnú mestskú dopravu a územné plánovanie

Rámec by mohol obsahovať:

5.10.   E. Preskúmať európsku legislatívu a výdavkové programy, ktoré ovplyvňujú dopravu a územné plánovanie

Mnoho európskych výdavkov v oblasti dopravy bolo v záujme hospodárskeho rozvoja využitých na rozširovanie cestných sietí a leteckej infraštruktúry, pričom ich dosah na emisie CO2 a trvalú udržateľnosť sa posudzoval len v obmedzenej miere. Bolo by teraz vhodné prehodnotiť rovnováhu v rámci týchto programov, zaviesť systematické hodnotenie vplyvu spomenutých investícií na objem emisií CO2 a preorientovať programy na väčšiu podporu verejnej dopravy, železničnej siete a trvalo udržateľnej mestskej dopravy a menej na podporu ďalšieho rozvoja diaľkovej dopravy s vysokými emisiami CO2.