Brusel, 23.03.2005

KOM(2005) 102 v konečnom znení

SPRÁVA KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU

o uplatňovaní poštovej smernice(Smernica 97/67/ES zmenená a doplnená smernicou 2002/39/ES){SEC(2005) 388}

Správa Komisi e Rade a Európskemu parlamentu o uplatňovaní poštovej smernice

(Smernica 97/67/ES zmenená a doplnená smernicou 2002/39/ES)

1. VÝZNAM POšTOVÝCH SLUžIEB A ICH MENIACA SA ÚLOHA

V roku 2002 predstavovali príjmy EÚ z poštových služieb približne 88 miliárd EUR alebo približne 0,9 % HDP EÚ. Viac ako 5 miliónov je odhadovaný počet pracovných miest, ktoré sú priamo závislé alebo úzko spojené s poštovým sektorom. Najväčšími zamestnávateľmi v tomto sektore, ktorý mal v roku 2002 podľa štúdie Wik-Consult[1] približne 1,85 miliónov zamestnancov, sú poskytovatelia univerzálnej služby (PUS).

Poštové služby poskytujú komerčným, vládnym, intelektuálnym a sociálnym aktivitám Európskej únie nevyhnutnú infraštruktúrnu podporu. Okrem toho zohrávajú mnohí PUS dôležitú úlohu v súvislosti s poskytovaním finančných služieb.

Poštové služby podliehajú rýchlym zmenám. Je to dôsledok interného tlaku v rámci sektoru ako aj dôsledok vplyvu úzko súvisiacich sektorov komunikácie, reklamy a logistiky - hospodárskych odvetví otvorených hospodárskej súťaži a podliehajúcich rýchlym zmenám.

Poštové služby sú základom komunikácie a obchodu, a preto hrajú dôležitú úlohu v hospodárskej a sociálnej súdržnosti EÚ. Ako časť komunikačného a logistického trhu majú aj strategický význam. Mnohé kľúčové sektory, ako sú elektronické obchodovanie, vydavateľská činnosť, zásielkový predaj, bankovníctvo a reklama, sú závislé od poštovej infraštruktúry. Kľúčová úloha poštového sektoru ho posunula do stredobodu záujmu lisabonskej agendy[2].

V nedávno predloženej správe Wima Koka[3] sa zdôrazňuje, že je tu ešte stále mimoriadne veľký priestor pre ďalšiu integráciu trhu a šanca na väčší hospodársky profit z vnútorného trhu pre spotrebiteľov a podniky. V oznámení Komisie o strednodobej bilancii lisabonskej agendy[4] sa verejným službám priznáva kľúčová úloha na efektívnom a dynamickom spoločnom trhu. Takisto je nevyhnutné poskytovať vysoko kvalitné služby všeobecného záujmu všetkým občanom za prijateľné ceny. Poštové služby sú dobrým príkladom toho, ako je možné zvyšovať hospodársky profit vnútorného trhu. Komisia hľadá v úzkej spolupráci s členskými štátmi pri zachovaní univerzálnej služby efektívne a inovatívne prostriedky na odstraňovanie prekážok hospodárskej súťaže v poštovom sektore a na podporu inovácie a efektívnosti, z ktorej by profitovali spotrebitelia.

Toto úsilie je o to dôležitejšie, že sa v súčasnosti mení imidž tradičných poštových služieb. Poskytovatelia poštových služieb sa stali komplexnými modernými hospodárskymi podnikmi, ktoré profitujú z technického rozvoja vytvárajúceho nové príležitosti pre poskytovanie inovatívnejších a hodnotnejších služieb zohľadňujúcich potreby komerčných aj konečných spotrebiteľov.

Jedným z príkladov tejto zmeny je kľúčová úloha poštových operátorov na rýchlo sa rozvíjajúcom trhu nákupu priamo z domu (home shopping). Pošta sa spolu s inými komunikačnými médiami významným spôsobom podieľa na doručovaní informácií a tovaru spotrebiteľovi. Imidž pošty ako jedného z médií odsúdeného na zánik bol v prostredí, kde trhové sily a zákonodarné stimuly vytvárajú podmienky pre rozvoj hodnôt a budúcich perspektív poštového média, prekonaný.

2. ÚčEL TEJTO SPRÁVY

Právny rámec Spoločenstva pre poštové služby EÚ je ustanovený v smernici 97/67/ES naposledy zmenenej a doplnenej smernicou 2002/39/ES (ďalej „poštová smernica“)[5]. Podľa článku 23 smernice 2002/39 musí Komisia „každé dva roky“ podať správu o uplatňovaní poštovej smernice Európskemu parlamentu a Rade. Táto správa musí v zmysle tohto článku obsahovať „príslušné informácie“ o rozvoji trhu, vrátane informácií o technických a sociálnych faktoroch a informácií týkajúcich sa zamestnanosti a kvality služieb.

Táto správa je nasledujúcou správou po prvej správe Komisie o uplatňovaní poštovej smernice 97/67, ktorá bola predložená na konci roku 2002[6]. Správa sumarizuje hlavné závery z analýz v pracovnom dokumente zamestnancov Komisie [SEC(2005) 388], v ktorom sa podrobne hodnotí celková transpozícia poštovej smernice v členských štátoch, uplatňovanie kľúčových prvkov smernice ako aj všeobecné trendy na trhu (vrátane hospodárskych, technických, sociálnych aspektov, aspektov zamestnanosti a kvality služieb). Okrem toho poskytuje prehľad o perspektívach a odporúčaniach pre rozvoj poštovej politiky v budúcnosti.

Dôležitosť tejto správy spočíva aj v hodnotení dosahovania cieľov smernice a z tohto dôvodu predstavuje všeobecné hodnotenie smernice. Pravidelné hodnotenie aktivít a výsledkov v súvislosti s dosahovaním politických cieľov je základným prvkom politicky zameraných mechanizmov rozhodovania.

Správa potvrdzuje, že reforma poštového sektoru v EÚ je na dobrej ceste. Ešte síce nie je dokončená, ale už priniesla niekoľko podstatných pozitívnych výsledkov predovšetkým vzhľadom na kvalitu služieb, zlepšenú efektívnosť podnikov a rozdelenie regulátorov a operátorov. Úloha poštových služieb je naďalej dôležitá v súvislosti so zabezpečovaním výhod vnútorného trhu pre občanov, spotrebiteľov a podniky.

Správa sa predkladá na pozadí pokračujúceho dynamického rozvoja trhu a zákonodarstva v poštovom sektore a v súvislosti s povinnosťou Komisie ustanovenou v poštovej smernici predložiť do konca roku 2006 návrh „v ktorom prípadne potvrdí úplné dokončenie vnútorného trhu poštových služieb v roku 2009 alebo definuje akékoľvek iné kroky“.

3. UPLATňOVANIE POšTOVEJ SMERNICE

Transpozícia smernice Spoločenstva je už takmer dokončená, hoci ešte stále existujú problémy, ktoré sa týkajú predovšetkým niektorých nových členských štátov.

Avšak transpozícia je len prvým krokom v procese úplnej implementácie rámcových predpisov Spoločenstva. Praktická implementácia niektorých z viacerých komplexných právnych požiadaviek poštovej smernice (tarifná kontrola, transparentnosť účtov, schvaľovanie a udeľovanie licencií) si stále vyžaduje ďalšie úsilie a pozornosť zo strany členských štátov a Komisie.

Ide predovšetkým o jasnú potrebu členských štátov, konkrétne regulačných štátnych autorít (ďalej len RŠA), aktívnejšie konať v súvislosti s monitorovaním vedenia oddelených účtov, alokácie nákladov a cien za univerzálne služby tarifnej politiky, vrátane osobitných taríf, konečných platieb a krížových dotácií.

Okrem toho významne pokročilo zákonodarstvo v EÚ aj za hranicami transpozície a uplatňovania právnych predpisov EÚ. Niektoré RŠA začali uplatňovať nové prístupy ku kľúčovým témam, akými sú kontrola cien, ceny za prístup k sieti a udeľovanie licencií. Smernica ustanovuje rámec pre právne zosúlaďovanie, ktorý umožnil členským štátom vykročiť rôznymi smermi.

V správe o uplatňovaní smernice z roku 2002 sa konštatuje nedostatok efektívnych právnych predpisov v niektorých členských štátoch a právna asymetria, ktorá by mohla podporiť trhovú asymetriu v členských štátoch. Hoci sa dosiahol pokrok v súvislosti s väčšou nezávislosťou RŠA a väčšou efektívnosťou právnych predpisov na štátnej úrovni a úrovni Spoločenstva, stále existuje riziko, že neprimerané právne predpisy v niektorých členských štátoch by mohli byť prekážkou pri budovaní skutočného spoločného trhu v oblasti poštových služieb.

V konečnom dôsledku si celkový rozvoj v poštovom sektore vyžaduje, aby sa stanovili presnejšie definície, pomocou ktorých by právne predpisy lepšie odrážali realitu v tomto sektore.

4. TRENDY NA TRHU

Vo všeobecnosti sa poštový trh vzdialil od tradičného modelu „dvojcestnej“ komunikácie a vydal na cestu jednotného distribučného trhu. Ak sa tento trend presadí aj v budúcnosti, vznikne potreba preskúmať modality súčasných záväzkov univerzálnej služby, a síce s cieľom zabezpečiť väčšiu flexibilitu a pritom naďalej garantovať práva spotrebiteľa. Tento trend takisto podčiarkuje potenciál rozvoja dynamického poštového trhu, ktorý môže využívať možnosti širšieho komunikačného trhu (nákup priamo z domu, elektronické obchodovanie, hybridná pošta a služby s pridanou hodnotou) v záujme všetkých spotrebiteľov.

Hospodárska súťaž na trhu s adresovanou poštou okrem špecializovaných služieb sa musí rozvinúť. Spočiatku obmedzene otvorený trh v kombinácii s niekedy obmedzenými regulačnými kapacitami alebo istotami, s výhodami etablovaných poskytovateľov a regulačnými asymetriami zrejme odradil nových aktérov od vstupu na trh.

V súvislosti s regulačnými asymetriami je zvlášť pozoruhodné rôzne zdaňovanie DPH v prípade etablovaných poskytovateľov a poskytovateľov, ktorí na trh len vstupujú. Vo väčšine členských štátov[7] sú mnohé, ak nie všetky služby poskytované štátnym poskytovateľom univerzálnej služby oslobodené od DPH, zatiaľ čo služby ich konkurentov sú predmetom zdaňovania štandardnou sadzbou DPH. Táto skutočnosť má v praxi za následok, že oblasť, kde hospodárska súťaž de facto nie je možná, sa rozrásta o služby, okrem služieb, ktoré sú uvedené v článku 7 poštovej smernice, poskytované spotrebiteľom, ktorí nemôžu odpočítať DPH, ako sú finančné inštitúcie a verejný sektor. Komisia v roku 2003 navrhla, aby sa zmenila a doplnila smernica o DPH[8] a takýmto spôsobom obnovila daňová neutralita. Rada však dodnes nedosiahla dohodu ohľadom tohto návrhu.

Existujú náznaky, že absencia hospodárskej súťaže negatívne ovplyvnila tempo modernizácie v poštovom sektore. Jedným z týchto náznakov sú rozdiely v nákladoch členských štátov na infraštruktúru.

Rozvoj poštového trhu negatívne ovplyvnila aj regulačná asymetria a pokračujúca ochrana etablovaných poskytovateľov. Situácia v jednotlivých členských štátoch je v tomto ohľade rôzna. V niektorých z nich poskytovatelia univerzálnej služby (PUS) i naďalej vykazujú vysoké zisky a profitujú z najdôležitejších trhových trendov. V iných členských štátoch majú PUS ťažšie podmienky. Tieto rozdiely je možné v podstatnej miere vysvetliť existenciou rôznych foriem trhovej intervencie, rôznych štruktúr vlastníctva a rôznych podnetov ako aj rôznych cenových úrovní stanovených pre služby na trhu s nízkou cenovou elasticitou, kde spotrebitelia už tradične nemajú možnosť výberu.

Na liberalizovanom trhu s balíkmi a expresnými službami sú zisky i naďalej nízke, ale konsolidácia pokračuje a niektorí z profitujúcejších PUS sa presadili aj na tomto trhovom segmente a takisto prenikajú na vedľajšie trhy s cieľom kontroly celkovej tvorby hodnôt. Spomínaný vývin v poštovom sektore môže negatívne ovplyvniť vedľajšie trhy a v tejto súvislosti rastie obava, že dominantní poskytovatelia služieb by mohli za istých okolností porušiť právo hospodárskej súťaže.

Z tohto dôvodu je potrebné zvážiť, ako je možné dosiahnuť efektívnejšiu a lepšiu reguláciu a vnútorný trh poštových služieb tak, aby sa zabezpečili lepšie služby pre všetkých spotrebiteľov, vrátane komerčných a konečných spotrebiteľov (väčší výber, prístup, inovácia, kvalita, možnosť voľby cien atď.)

5. VPLYV POšTOVEJ SMERNICE NA TRH

Implementácia poštovej smernice členskými štátmi a jej uplatňovanie mali podstatný vplyv na trh a zákonodarstvo. Právne predpisy sú najdôležitejším faktorom pri zlepšovaní kvality služieb. Dosiahli svoj najväčší cieľ, a síce zabezpečiť univerzálnu službu pri postupnom otváraní trhu. Stanovením míľových cieľov pri budovaní vnútorného trhu poštových služieb prispeli k dynamickej reforme, väčšej efektívnosti a rozvoju trhu smerom k záujmom spotrebiteľov.

To zas viedlo k rozvoju hospodárskej súťaže, ktorá iniciovala flexibilitu operácií poskytovateľov univerzálnej služby a zvýšila ich schopnosť uspokojiť potreby spotrebiteľov, inými slovami: mala pozitívny vplyv na univerzálnu službu. Externé faktory takisto prispeli k urýchľovaniu reforiem. Zdá sa, že nahrádzanie univerzálnych poštových služieb elektronickými službami má podobný účinok ako otvorenie trhu.

Čo sa týka dopytu, spokojnosť spotrebiteľov s poštovými službami je podľa súčasnej analýzy verejnej mienky (Eurobarometer)[9] v porovnaní s inými službami verejného záujmu vyššia. Vo všeobecnosti je väčšina európskych spotrebiteľov (74 %) spokojná s poštovými službami, ktoré im boli poskytnuté. Koneční spotrebitelia v niektorých členských štátoch však vyjadrujú obavy a vnímajú súčasný vývin poštových služieb, oprávnene alebo nie, skôr negatívne.

Poštová smernica vyvoláva očakávania, že trh sa otvorí a toto ďalšie otvorenie bude mať na trh pozitívny vplyv. Ako bolo uvedené vyššie, poštový trh sa nachádza v rozhodujúcom štádiu svojho vývoja. Je potrebné uskutočniť ďalšie kroky na podporu skutočnej hospodárskej súťaže a zároveň rešpektovať záujmy konečných spotrebiteľov; je potrebná inovácia s cieľom podporiť rozvoj trhu poštového sektoru ako časti podstatne a rýchlo sa meniaceho komunikačného trhu.

6. PERSPEKTÍVY DO BUDÚCNOSTI

Uľahčiť podmienky ďalšej modernizácie

Poštový trh sa vyvíja rýchlo. Jasnou výzvou pre regulátorov a operátorov je využiť príležitosti. Poštové organizácie sú pri poskytovaní „služieb na mieru“ pre svojich klientov stále flexibilnejšie. Niektorí z verejných poštových operátorov využili postupné otváranie trhu ustanovené v smernici na účel reorganizácie a modernizácie. Iní sa možno nepripravili dostatočne starostlivo na budúce výzvy. Tí, čo nevyužili príležitosti niekoľkých posledných rokov a neuskutočnili potrebné reformy, sú teraz vystavení tlaku trhu, aby tak urobili. Potrebné sú ďalšie regulačné iniciatívy na zabezpečenie výhod poštového interného trhu pre všetkých spotrebiteľov.

Rešpektovať časový harmonogram ustanovený v smernici

Ak majú spotrebitelia i naďalej profitovať z interného poštového trhu, je dôležité (paralelne k tomu) dodržiavať tempo reformného procesu a rešpektovať časový harmonogram pre dokončenie interného trhu poštových služieb ustanovený v smernici. Doterajší vývin neposkytuje dôkazy, na základe ktorých by bolo potrebné uskutočniť zmeny v časovom harmonograme poštovej smernice.

Starostlivo monitorovať zákonodarné opatrenia

Členské štáty i Komisia musia dohliadať na zákonodarné opatrenia, aby podporili prijímanie primeraných regulačných modelov. V súvislosti s kritickými otázkami, akými sú otvorenie trhu, univerzálna služba (kvalita služieb, ceny, prístupnosť z perspektívy rôznych zainteresovaných skupín), bude Komisia starostlivo monitorovať rozvoj a v nevyhnutných prípadoch podnikne potrebné kroky na zabezpečenie dodržiavania požiadaviek ustanovených v poštovej smernici zo strany členských štátov.

Zintenzívniť spoluprácu v súvislosti s regulačnými otázkami

Pri riešení komplexnejších technických otázok (akými sú udeľovanie licencií, prístup na sieť, účtovná evidencia alebo trhové údaje) podporí Komisia RŠA na dvoch úrovniach:

- na úrovni bilaterálnej spolupráce medzi útvarmi Komisie a RŠA, predovšetkým s novými členskými štátmi,

- na úrovni technickej spolupráce v Európe v rámci Výboru pre poštovú smernicu, aby podporila rozvoj primeraného benchmarkingu.

Podporiť intenzívnu diskusiu o budúcej poštovej politike

V súvislosti s rýchlym rozvojom globálneho komunikačného trhu a s ohľadom na rok 2006 je potrebné čo najrýchlejšie otvoriť diskusiu o budúcnosti poštovej politiky pre široký okruh účastníkov, vrátane zainteresovaných skupín (verejných a súkromných operátorov, spotrebiteľov, spotrebiteľských asociácií, sociálnych partnerov, RŠA, ministerstiev, expertov, zástupcov vysokých škôl a hospodárskych odvetví) na národnej úrovni a úrovni EÚ.

Okrem otázky, či ponechať alebo odstrániť vyhradenú oblasť, musia byť predmetom diskusie aj kľúčové otázky, ako napr. ako najlepšie podporiť poštový sektor, ako zabezpečiť financovanie univerzálnej služby a aký druh poštovej univerzálnej služby bude potrebný v budúcnosti. Takisto je nevyhnutné, aby sa zhodnotila situácia v členských štátoch, kde bola vyhradená oblasť odstránená, vrátane perspektívy konečného spotrebiteľa.

Na tomto pozadí iniciuje Komisia dve štúdie o rozvoji hospodárskej súťaže a regulačného modelu pre európske poštové služby. Zainteresované skupiny sa môžu zúčastniť dvoch pracovných stretnutí, aby sa vyjadrili k pokroku v súvislosti s dvoma štúdiami a k záverom poradcov Komisie poverených realizáciou štúdií. Do konca roku 2005 iniciuje Komisia prvé kroky v súvislosti so štúdiou o vplyve dokončenia poštového interného trhu na univerzálnu službu a zároveň zaangažuje zainteresované skupiny rovnakým spôsobom, ako sa uvádza vyššie. Intenzívna diskusia razí cestu rozvoju budúcej politiky v poštovom sektore.

[1] „Štúdia o hlavnom rozvoji v európskom poštovom sektore“, WIK-Consult, júl 2004.

[2] Zasadnutie Európskej rady v Lisabone, závery predsedníctva, marec 2000.

[3] Prijať výzvy, správa skupiny na vysokej úrovni, ktorej predsedal Wim Kok, november 2004.

[4] KOM (2005) 24 – Spolupráca pre rast a pracovné miesta – Nový začiatok pre lisabonskú stratégiu, s. 17.

[5] Smernica 97/67ES Európskeho parlamentu a Rady z 15. decembra 1997 o spoločných pravidlách rozvoja vnútorného trhu poštových služieb Spoločenstva a zlepšení kvality služieb; Smernica 2002/39/ES Európskeho parlamentu a Rady z 10. júna 2002, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 97/67/ES so zreteľom na ďalšie otváranie hospodárskej súťaže v oblasti poštových služieb Spoločenstva.

[6] Správa o uplatňovaní poštovej smernice (smernica 97/67/ES), KOM (2002) 632 konečná verzia z 25.11.2002.

[7] Švédsko, Fínsko a Slovinsko sú jedinými výnimkami.

[8] KOM (2003) 234 naposledy zmenená a doplnená KOM (2004) 465.

[9] Na úrovni EÚ, pozri Eurobarometer (2002) v EÚ 15, Eurobarometer (2003) vo väčšine súčasných členských štátov a kvalitatívnu štúdiu o európskych spotrebiteľoch a službách všeobecného záujmu (EÚ-25) (Optem-2003).