Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 17. septembra 2026(1)
Vec C‑460/25 [Makran](i)
ST
proti
Minister for Justice
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Supreme Court (Najvyšší súd, Írsko)]
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Právo na pohyb a pobyt na území členských štátov – Smernica 2004/38/ES – Rodinní príslušníci občana Únie – Odvodené právo pobytu – Článok 35 – Podvod – Rozhodnutie zrušiť povolenie na trvalý pobyt – Test proporcionality – Pôsobnosť “
I. Úvod
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Supreme Court (Najvyšší súd, Írsko), nastoľuje jednoduchú, avšak zásadnú otázku: ak sa štátny príslušník tretej krajiny pokúša podvodom získať (trvalý) pobyt v členskom štáte, musí tento členský štát pri zrušení práv priznaných podľa smernice 2004/38/ES(2) (ďalej len „smernica 2004/38“) uplatniť test proporcionality, čo znamená, že sa s daným štátnym príslušníkom tretej krajiny zaobchádza rovnako ako s oprávnenou osobou v zmysle tejto smernice, ktorej práva sú iba obmedzené, alebo stačí, že konanie, ktorým sa zisťuje, či došlo k podvodu, je v súlade so zásadou proporcionality?
2. Otázkou teda nie je to, či je možné podvod potrestať (to možné je); otázkou skôr je, či sa požiadavka proporcionality stanovená v článku 35 smernice 2004/38 týka iba vzťahu medzi podvodom a prijatým opatrením, alebo či vyžaduje aj posúdenie osobných dôsledkov zrušenia pre osobu, ktorá podvod spáchala.
3. V týchto návrhoch zastávam stanovisko, že aby článok 35 smernice 2004/38 nebol zbavený akéhokoľvek významu, požiadavka proporcionality uvedená v tomto článku sa vzťahuje výlučne na vzťah medzi podvodom a prijatým opatrením. Akékoľvek ďalšie zohľadňovanie osobných dôsledkov pre dotknutú osobu nespadá do pôsobnosti článku 35 a rieši sa za iných okolností a na základe iných ustanovení práva EÚ.
II. Právny rámec
A. Smernica 2004/38
4. Článok 2 smernice 2004/38, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, stanovuje toto:
„Na účely tejto smernice:
1) ‚Občan Únie‘ znamená akákoľvek osoba, ktorá má štátnu príslušnosť členského štátu;
2) ‚Rodinný príslušník‘ znamená:
a) manželský partner…“
5. Článok 3 smernice má nadpis „Oprávnené osoby“ a jeho prvý odsek znie takto:
„Táto smernica sa uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú, a na ich rodinných príslušníkov, ako sú definovaní v bode 2 článku 2, ktorí ich sprevádzajú, alebo sa k nim pripájajú.“
6. Kapitola IV tej istej smernice 2004/38 nesie názov „Právo trvalého pobytu“ a obsahuje článok 16(3) smernice 2004/38, ktorý stanovuje:
„1. Občania Únie, ktorí sa legálne zdržiavali počas nepretržitého obdobia piatich rokov v hostiteľskom členskom štáte, majú právo trvalého pobytu v tomto členskom štáte. Toto právo nepodlieha podmienkami uvedeným v kapitole III.
2. Odsek1 sa uplatňuje tiež na rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu a legálne sa zdržiavali s občanom Únie v hostiteľskom členskom štáte počas nepretržitého obdobia piatich rokov.
3. Nepretržitosť pobytu nie je ovplyvnená dočasnou neprítomnosťou nepresahujúcou spolu šesť mesiacov ročne, ani neprítomnosťou dlhšieho trvania v dôsledku povinnej vojenskej služby, ani neprítomnosťou trvajúcou maximálne dvanásť za sebou nasledujúcich mesiacov v dôsledku vážnych dôvodov, ako sú napríklad tehotenstvo a pôrod, vážna choroba, štúdium alebo odborné vzdelávanie alebo vyslanie do iného členského štátu alebo tretej krajiny.
4. Právo trvalého pobytu po jeho získaní sa môže odobrať iba v prípade neprítomnosti v hostiteľskej krajine počas obdobia dlhšieho ako dva za sebou idúce roky.“
7. Kapitola VI uvedenej smernice je nazvaná „Obmedzenia práva vstupu a práva pobytu z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia“ a táto kapitola obsahuje články 27 až 33 tejto smernice.
8. Článok 27 tej istej smernice s nadpisom „Všeobecné zásady“ v odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. S výhradou ustanovení tejto kapitoly členské štáty môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu občanov Únie a ich rodinných príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. Tieto dôvody sa nesmú využívať pre ekonomické účely.
2. Opatrenia prijaté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti musia byť v súlade so zásadou úmernosti a musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca. Trestné činy, ku ktorým došlo v minulosti, sa samé o sebe nepovažujú za dôvody na prijatie takýchto opatrení.
Osobné správanie daného jednotlivca musí predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu ovplyvňujúcu jeden zo základných záujmov spoločnosti. Zdôvodnenia, ktoré sú oddelené od podrobností veci, alebo ktoré sa spoliehajú na aspekty všeobecnej prevencie, sú neprijateľné.“
9. Článok 28 smernice 2004/38, nazvaný „Ochrana proti vyhosteniu“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje toto:
„1. Skôr, ako sa prijme rozhodnutie o vyhostení z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, hostiteľský členský štát zohľadní také aspekty, ako je napríklad dĺžka pobytu daného jednotlivca na jeho území, vek, zdravotný stav, rodinná a ekonomická situácia, sociálna a kultúrna integrácia v hostiteľskom členskom štáte a rozsah väzieb s krajinou pôvodu.
2. Hostiteľský členský štát nesmie prijať rozhodnutie o vyhostení proti občanom Únie alebo ich rodinným príslušníkom bez ohľadu na štátnu príslušnosť, ktorí majú právo trvalého pobytu na jeho území, s výnimkou vážnych dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti.“
10. Podľa článku 31 tej istej smernice, nazvaného „Procedurálna ochrana“:
„1. Dané osoby majú prístup k súdnym a prípadne administratívnym konaním o opravnom prostriedku v hostiteľskom členskom štáte, aby sa mohli odvolať alebo požiadať o preskúmanie akéhokoľvek rozhodnutia prijatého proti nim na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.
…
3. Konania o opravnom prostriedku umožňujú preskúmanie legálnosti rozhodnutia a takisto skutočností a okolností, z ktorých navrhované opatrenie vychádza. Zabezpečia, aby rozhodnutie nebolo neúmerné, najmä z hľadiska požiadaviek stanovených v článku 28.
…“
11. Článok 35 smernice 2004/38 znie takto:
„Členské štáty môžu prijať potrebné opatrenia na odmietnutie, ukončenie alebo zrušenie akéhokoľvek práva priznaného podľa tejto smernice v prípade zneužívania práv alebo podvodu, ako napríklad manželstvá z rozumu [účelové manželstvá – neoficiálny preklad]. Všetky takéto opatrenia musia byť primerané a podliehať procedurálnym ochranám stanoveným v článkoch 30 a 31.“
12. Podľa článku 36 smernice 2004/38 s nadpisom „Sankcie“:
„Členské štáty určia ustanovenia o sankciách uplatniteľných za porušenie vnútroštátnych pravidiel prijatých na vykonanie tejto smernice a prijmú opatrenia požadované na ich uplatnenie. Stanovené sankcie musia byť účinné a primerané. Členské štáty Komisii tieto ustanovenia oznámia najneskôr do 30. apríla 2006 a čo najskôr v prípade akýchkoľvek podstatných zmien.“
B. Írske právo
13. Smernicu 2004/38 do írskeho práva prebralo European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (nariadenie o Európskych spoločenstvách (voľný pohyb osôb) z roku 2015] z 1. decembra 2015 (S.I. č. 548/2015 z 11. decembra 2015).
III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky
14. ST, žalobca v konaní vo veci samej, je pakistanský štátny príslušník, ktorý pricestoval do Írska najneskôr v apríli 2004 na základe študentského víza. Pre Garda Síochána (írsky vnútroštátny policajný zbor) nie je známou osobou a počas väčšiny času, ktorý strávil v Írsku, bol zamestnaný. Dňa 10. januára 2011 uzavrel manželstvo s WK, maďarskou štátnou príslušníčkou. Presný dátum, kedy WK pricestovala do Írska, nie je známy, zdá sa však, že to bolo niekedy v roku 2010. Dňa 6. júla 2011 bol ST udelený pobytový preukaz na základe toho, že jeho manželka vykonávala svoje práva vyplývajúce z práva EÚ.
15. Dňa 20. mája 2016 podal ST príslušnému Minister for Justice (Minister spravodlivosti, Írsko) (ďalej len „minister“) žiadosť o vydanie preukazu o trvalom pobyte na základe ustanovení vnútroštátneho práva, ktorým sa preberá článok 16 ods. 2 smernice 2004/38 a ktoré stanovujú, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorý je manželským partnerom občana členského štátu, ktorý vykonáva svoje právo na voľný pohyb a ktorý s týmto občanom Únie „legálne sa zdržiaval“, má právo na trvalý pobyt v hostiteľskom členskom štáte po tom, čo v ňom nepretržite pobýval päť rokov.
16. Pokiaľ ide o dôkazy o pobyte a zamestnaní WK počas tohto päťročného obdobia, ST predložil ministrovi fakturačnú knihu obsahujúcu 92 položiek a účty za energie, čo malo preukázať, že WK pracovala ako samostatne zárobkovo činná opatrovateľka detí až do dátumu podania žiadosti. Faktúry boli vystavené v období od 7. decembra 2015 do 21. mája 2016 a mali preukazovať príjem vo výške približne 3 000 eur za obdobie od 4. januára 2016 do 21. mája 2016. ST bol následne 14. júla 2016 vydaný preukaz o trvalom pobyte.
17. V máji 2018 minister oznámil ST svoje stanovisko, podľa ktorého boli tieto faktúry falošné a zavádzajúce, a že manželstvo s WK mohlo byť účelovým manželstvom. Tento záver bol potvrdený prvostupňovým rozhodnutím prijatým úradníkmi ministra 19. novembra 2018.
18. ST následne podal žiadosť o preskúmanie tohto rozhodnutia. V priebehu tohto preskúmania ST vo svojich podaniach uviedol, že WK v skutočnosti Írsko opustila v nešpecifikovaný deň v januári 2016.
19. Rozhodnutím o preskúmaní z 13. decembra 2021 bolo rozhodnutie o zrušení preukazu o trvalom pobyte potvrdené, aj keď z dôvodov trochu odlišných od dôvodov prvostupňového rozhodnutia. Minister uznal, že nebolo preukázané, že manželstvo bolo skutočne účelovým manželstvom, ale napriek tomu dospel k záveru, že nebolo preukázané, že WK v roku 2016 skutočne vykonávala samostatnú zárobkovú činnosť opatrovateľky detí a že väčšina faktúr predložených na podporu žiadosti bola falošná.
20. Minister poukázal na to, že v podaniach, ktoré ST predložil v rámci konania o preskúmaní, bolo uvedené, že WK Írsko v januári 2016 opustila. Za týchto okolností nebolo možné predložiť faktúry za služby v oblasti opatrovania detí pokrývajúce dátumy až do mája 2016. Zo záznamov Department of Social Protection (Ireland) [Ministerstvo sociálnej ochrany (Írsko)] vyplývalo, že WK v roku 2016 dostala zaplatené za jeden týždeň práce a že táto platba zrejme zodpovedala platbe, ktorú dostala za prácu v decembri 2015. Minister preto uviedol, že nie je presvedčený o tom, že by WK v roku 2016 vykonávala akúkoľvek skutočnú samostatnú zárobkovú činnosť ako opatrovateľka detí.
21. Minister teda dospel k záveru, že ST predložil dokumenty, o ktorých vedel, že sú falošné a zavádzajúce. Z uvedeného vyplýva, že v dôsledku spáchania tohto podvodu nebolo dokončené päťročné obdobie a ST nemal právo na trvalý pobyt v Írsku. Minister preto využil právomoci, ktoré mu boli udelené na základe vnútroštátnych právnych predpisov, ktorými sa do írskeho práva preberajú ustanovenia článku 35 smernice 2004/38, a to konkrétne na zrušenie pobytového preukazu z dôvodu podvodu a zneužívania práv.
22. ST následne podal proti rozhodnutiu o preskúmaní z 13. decembra 2021 žalobu na High Court (Ireland) (Vyšší súd, Írsko), v ktorej okrem iného spochybnil posúdenie proporcionality. Uvedený súd dospel k záveru, že minister bol podľa článku 35 smernice 2004/38 povinný vykonať individuálne posúdenie proporcionality.
23. V odvolacom konaní Court of Appeal (Ireland) (Odvolací súd, Írsko) konštatoval, že High Court (Vyšší súd) dospel nesprávne k záveru, že článok 35 uvedenej smernice vyžaduje pred zrušením preukazu o trvalom pobyte takéto posúdenie proporcionality.
24. Supreme court, ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, povolil ST podanie opravného prostriedku proti rozhodnutiu Court of Appeal (Odvolací súd), a to výlučne v otázke výkladu článku 35 smernice 2004/38.
25. Predkladajúci vnútroštátny súd poukazuje na to, že ST nespochybňuje zistenie, že v rámci konania o vydaní preukazu o trvalom pobyte bol spáchaný podvod. Právna otázka, ktorú tento súd rieši, teda znie, či bol minister v situácii, keď dospel k záveru, že ST získal právo na pobyt podvodným spôsobom, napriek tomu povinný pred prijatím rozhodnutia o zrušení práva na trvalý pobyt posúdiť vplyv tohto zrušenia na ST na základe rôznych osobných faktorov, ako je napríklad dĺžka jeho pobytu v Írsku.
26. V tejto súvislosti sa predkladajúci vnútroštátny súd domnieva, že článok 35 smernice 2004/38 pripúšťa viacero možných výkladov, ako sa uvádza nižšie.
27. Tento súd sa domnieva, že zásada proporcionality v prípade zrušenia povolenia na pobyt z dôvodu podvodu na základe článku 35 smernice 2004/38 znamená, že takéto zrušenie musí byť primerané výlučne závažnosti daného podvodu. Predkladajúci súd však pripúšťa, že je možné uvažovať aj o inom výklade, podľa ktorého dodržanie zásady proporcionality vyžaduje individuálne posúdenie dôsledkov rozhodnutia o zrušení pre dotknutú osobu, a to najmä s ohľadom na odkaz v článku 35 smernice 2004/38 na procedurálne ochrany stanovené v článkoch 30 a 31 uvedenej smernice.
28. Okrem toho predkladajúci vnútroštátny súd uvádza, že v súlade s vnútroštátnym právom nebolo zrušenie práva ST na trvalý pobyt sprevádzané rozhodnutím o vyhostení. Predtým, ako by bolo možné vydať akékoľvek takéto rozhodnutie o vyhostení, by minister musel postupovať v úplne samostatnom konaní, v rámci ktorého by mal ST právo predložiť pripomienky k svojim osobným okolnostiam a právo na to, aby sa tieto pripomienky zohľadnili pri prijímaní akéhokoľvek rozhodnutia o vydaní takéhoto rozhodnutia. Zrušenie tohto práva teda automaticky nevedie k vyhosteniu dotknutej osoby; spôsobuje však, že postavenie ST v Írsku je neistejšie, pretože mu hrozí vyhostenie a zároveň mu môže byť znemožnené uchádzať sa o zamestnanie.
29. Za týchto okolností Supreme Court (Najvyšší súd) uznesením z 27. júna 2025, ktoré bolo doručené Súdnemu dvoru 8. júla 2025, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Ak bolo v rámci preskúmania rozhodnutia, na ktorom sa žiadateľ zúčastnil, preukázané, že žiadateľ, ktorý požiadal o trvalý pobyt v hostiteľskom [členskom] štáte a získal ho podľa článku 16 smernice [2004/38], predložil na podporu tejto žiadosti podstatne zavádzajúce a podvodné dokumenty, ktoré mali zásadný vplyv na rozhodnutie o udelení trvalého pobytu, môže tento hostiteľský štát len z tohto dôvodu zrušiť rozhodnutie o udelení trvalého pobytu? Alebo vyžaduje článok 35 smernice [2004/38, aby hostiteľský [členský] štát vykonal individuálne posúdenie primeranosti, pokiaľ ide o prípadný vplyv akéhokoľvek rozhodnutia o zrušení trvalého pobytu na dotknutého žiadateľa?“
IV. Konanie na Súdnom dvore
30. Vo svojom rozhodnutí z 27. júna 2025 predkladajúci vnútroštátny súd požiadal Súdny dvor o to, aby tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania riešil v skrátenom konaní podľa článku 105 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
31. Rozhodnutím z 8. septembra 2025 predseda Súdneho dvora po vypočutí sudcu spravodajcu a generálneho advokáta žiadosť zamietol.
32. Písomné pripomienky predložili žalobca, vlády Českej republiky, Írsko, grécka a poľská vláda, ako aj Európska komisia.
33. Pojednávania, ktoré sa konalo 3. júna 2026, sa zúčastnili žalobca, nemecká vláda, Írsko, grécka vláda, ako aj Komisia.
V. Posúdenie
34. Predkladajúci vnútroštátny súd svojou otázkou v podstate žiada o objasnenie, či sa článok 35 smernice 2004/38 má vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby členský štát, ktorý sa snaží prijať opatrenie na odmietnutie, ukončenie alebo zrušenie práva priznaného podľa uvedenej smernice z dôvodu podvodu, zabezpečil, aby takéto opatrenie bolo primerané povahe a závažnosti podvodu, alebo či sa navyše musí zohľadniť aj potenciálny vplyv takéhoto rozhodnutia na situáciu dotknutej osoby.
A. Úvodné poznámky
1. Prípustnosť prejudiciálnej otázky
35. Zdá sa, že nemecká vláda vo svojich písomných vyjadreniach uvádza pochybnosti o prípustnosti otázky z toho dôvodu, že je podľa všetkého formulovaná príliš široko, keďže skutočnou otázkou nie je to, či je vždy potrebné vykonať všeobecné posúdenie proporcionality, ale či v prípade podvodu existuje niečo atypické, čo by mohlo spôsobiť, že zrušenie by bolo neprimerané, a že okolnosti opísané predkladajúcim vnútroštátnym súdom nepreukazujú žiadnu okolnosť, ktorá by naznačovala, že odňatie preukazu o trvalom pobyte by mohlo byť neprimerané. Podľa tejto vlády musí predkladajúci vnútroštátny súd nanajvýš preskúmať, či existujú určité nezvyčajné rysy.
36. Tieto námietky nemeckej vlády sa týkajú podstaty prejednávanej veci, keďže už vopred predpokladajú výklad článku 35 smernice 2004/38. Nemajú vplyv na prípustnosť predloženej otázky.
2. Zásada proporcionality
37. Zásada proporcionality je významným rysom každého politického systému založeného na zásadách právneho štátu. Jeho účelom je obmedziť mieru voľnej úvahy výkonnej moci a chrániť osobnú slobodu pred svojvoľným zasahovaním zo strany verejnej moci.
38. Právny poriadok EÚ nie je v tomto ohľade žiadnou výnimkou. Súdny dvor sa venoval tejto zásade vo svojej judikatúre už v počiatočnej fáze(4) a postupne ju etabloval ako všeobecnú zásadu práva EÚ.(5) Následne bola kodifikovaná a začlenená do Zmlúv a v súčasnosti je uvedená v článku 5 ods. 4 ZEÚ, v Protokole (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, a v článku 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). V článku 5 ods. 4 ZEÚ je vymedzená takto: „Podľa zásady proporcionality neprekračuje obsah a forma činnosti Únie rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov zmlúv“. Posúdenie proporcionality má teda určiť, či je obmedzujúce opatrenie primerané na zabezpečenie dosiahnutia cieľa, ktorý sleduje, a či neprekračuje rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné.(6) Táto zásada sa vzťahuje tak na akty Európskej únie, ako aj na akty členských štátov, keď konajú v rámci pôsobnosti práva EÚ. V tejto súvislosti zohráva kľúčovú úlohu pri ochrane základných práv, ktorú zakotvuje Charta. V právnej doktríne bola zásada proporcionality výstižne opísaná ako „najčastejšie uplatňovaná a, pokiaľ ide o jej úlohu v ústavnom súdnictve, najvplyvnejšia zásada práva EÚ“(7).
39. K tejto zásade sa v týchto návrhoch ešte vrátim. V tejto fáze stačí konštatovať, že ide o horizontálnu zásadu, ktorá zasahuje do všetkých aspektov verejného konania, ktoré spadajú do rámca práva EÚ, a ovplyvňuje ich. Vtedy, keď verejná entita koná v tomto rámci, nemôže sa vyhnúť uplatneniu zásady proporcionality.
3. Zásada zákazu zneužitia práv a podvodu
40. Je všeobecne známe (alebo v prostom právnickom jazyku: ide o všeobecnú zásadu práva EÚ),(8) že osoby podliehajúce súdnej právomoci sa nemôžu podvodne alebo zneužívajúc svoje právomoci dovolávať práva EÚ.(9) Konkrétnejšie, zneužitie práv ako obmedzenie práv vyplývajúcich zo základnej slobody bolo po prvýkrát zavedené v súvislosti so slobodou poskytovania služieb(10) a postupne sa rozšírilo aj na ostatné slobody.(11) Súdny dvor neskôr objasnil, že táto všeobecná zásada zahŕňa aj zákaz podvodu.(12)
41. No aj keď sa to na prvý pohľad môže intuitívne zdať inak, zákaz zneužitia práv a podvodu sa týka dvoch celkom odlišných javov. V prvom rade je pojem zneužitia práv z definície delikátny, keďže v prvom rade ide o skutočné právo, ktoré sa (jednoducho) uplatňuje spôsobom, ktorý predstavuje jeho zneužitie. V tejto súvislosti si, v súlade s judikatúrou Súdneho dvora, dôkaz zneužívania vyžaduje jednak súbor objektívnych okolností, z ktorých vyplýva, že aj napriek formálnemu dodržaniu podmienok stanovených právnou úpravou Únie cieľ tejto právnej úpravy nebol dosiahnutý, a jednak subjektívny prvok spočívajúci v úmysle získať výhodu vyplývajúcu z právnej úpravy Únie tým, že sa umelo vytvárajú podmienky potrebné na jej získanie.(13) V podobnom duchu nezáväzné, ale v každom prípade názorné oznámenie Komisie k smernici(14) vymedzuje zneužívanie ako vykonštruované konanie, ktoré má slúžiť výlučne na účel získania práva na voľný pohyb a pobyt podľa práva EÚ a ktoré síce formálne spĺňa podmienky stanovené v pravidlách EÚ, avšak nie je v súlade s účelom týchto pravidiel.(15) Naopak, v prípade podvodu je situácia jednoznačnejšia: pokiaľ ide o podvod, žiadne právo nikdy neexistovalo, ale zvyčajne išlo o klamstvo, manipuláciu alebo falšovanie.(16) V tom istom oznámení Komisie je podvod vymedzený ako konanie osoby, ktorá sa pokúša obísť zákon predložením dokladov, ktoré boli získané podvodným spôsobom a ktoré zdanlivo preukazujú, že boli riadne splnené formálne podmienky, alebo ktoré boli vydané na základe nepravdivého uvedenia vecných skutočností týkajúcich sa podmienok, ktoré sa viažu na právo na pobyt.(17) Podľa môjho názoru, keď sa preukáže podvod, je tým celá záležitosť uzavretá. Neexistuje žiadny ďalší test, ktorý by bol porovnateľný s tým, ktorý vyžaduje preukázanie zneužitia, ako bolo opísané v predchádzajúcej vete.
B. Proporcionalita a podvody v súvislosti s právami priznanými podľa smernice 2004/38
42. Predkladajúci vnútroštátny súd žiada o objasnenie pôsobnosti zásady proporcionality uvedenej v článku 35 smernice 2004/38.
43. Než sa budem venovať tomuto ustanoveniu, považujem za užitočné zasadiť ho do kontextu smernice 2004/38 a zdôrazniť zásadný rozdiel, ktorý sa v tejto smernici odráža, medzi obmedzením a odmietnutím(18) práva.
1. Obmedzenie práva priznaného podľa smernice 2004/38 – článok 27 a nasl.
44. Smernica 2004/38, ktorá má kodifikovať predchádzajúce sekundárne právo(19) aj judikatúru Súdneho dvora v oblasti, na ktorú sa vzťahuje, upravuje celý priebeh uplatňovania práva na voľný pohyb občanom Únie a členmi jeho rodiny od ich príchodu do iného členského štátu, než ktorého je tento občan štátnym príslušníkom, až po ich odchod z tohto členského štátu.(20) Na posúdenie systému, ktorý smernica zavádza, stačí už samotné prečítanie jednotlivých kapitol a ustanovení smernice. Po všeobecných ustanoveniach v kapitole I, v ktorých sa stanovuje predmet, pojmy a oprávnené osoby, sa teda kapitola II zaoberá „právom výstupu a vstupu“. Kapitoly III až V zase obsahujú podrobnosti o práve pobytu v jeho rôznych formách,(21) zatiaľ čo kapitola VI sa zaoberá obmedzeniami práva vstupu a práva pobytu z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia.
45. Stojí za to bližšie sa pozrieť na ustanovenia kapitoly VI smernice 2004/38.
46. V kontexte základných zásad občianstva Únie(22) a voľného pohybu osôb podľa Zmluvy o FEÚ(23) na vnútornom trhu „bez vnútorných hraníc“(24) a v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti „bez vnútorných hraníc“(25) je voľný pohyb, vrátane práv vstupu a pobytu, v zásade normou, zatiaľ čo obmedzenia práv vstupu a pobytu sú v zásade výnimkou.(26) Teda, a podľa článku 27 smernice 2004/38, členské štáty môžu obmedziť slobodu pohybu a pobytu iba z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia.(27) Okrem toho dôvody verejného poriadku a verejnej bezpečnosti podliehajú prísnemu testu proporcionality: opatrenia prijaté členskými štátmi musia vychádzať výlučne z osobného správania daného jednotlivca.(28) Takéto správanie musí predstavovať skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu vo vzťahu k jednému zo základných záujmov spoločnosti. Hľadiská všeobecnej prevencie sú naopak neprijateľné.(29)
47. Pokiaľ ide konkrétne o problematiku vyhostenia, podľa článku 28 smernice 2004/38 musí (hostiteľský) členský štát zohľadniť také aspekty, ako je napríklad dĺžka pobytu daného jednotlivca na jeho území, jeho vek, zdravotný stav, rodinná a ekonomická situácia, sociálna a kultúrna integrácia v hostiteľskom členskom štáte a rozsah väzieb s krajinou pôvodu.(30)
48. Chápem to tak, že články 27 a 28 smernice 2004/38, ktoré mimochodom kodifikujú predchádzajúcu judikatúru Súdneho dvora,(31) predstavujú, aspoň čiastočne, konkrétny prejav zásady proporcionality v tom, že normotvorca EÚ sa snaží poskytnúť členským štátom presné usmernenia o tom, ako postupovať pri obmedzovaní slobody pohybu. Tieto ustanovenia slúžia ako návod pre členské štáty; poskytujú teda vysvetľujúci charakter v tom zmysle, že to, čo z nich vyplýva, je už súčasťou zásady proporcionality ako všeobecnej zásady práva EÚ.
2. Odmietnutie, ukončenie alebo zrušenie práva priznaného podľa smernice 2004/38 – článok 35
49. Obmedzenie práva je niečo celkom iné než odmietnutie, ukončenie alebo zrušenie práva. Zatiaľ čo v prvom prípade právo naďalej existuje, hoci v obmedzenej podobe, v druhom prípade toto právo buď nikdy neexistovalo, alebo úplne zaniká. Článok 35 smernice 2004/38 rieši túto situáciu zavedením mechanizmu na sankcionovanie podvodu a posteriori, teda až po jeho spáchaní.(32)
50. Článok 35 smernice 2004/38, s nadpisom „Zneužívanie práv“, stanovuje, že členské štáty môžu prijať potrebné opatrenia na odmietnutie, ukončenie alebo zrušenie akéhokoľvek práva priznaného podľa tejto smernice v prípade zneužívania práv alebo podvodu, ako napríklad účelovo uzavreté manželstvá. Všetky takéto opatrenia majú byť primerané a podliehať predbežným zárukám stanoveným v článkoch 30 a 31 tej istej smernice.
51. Zo skúmania znenia, kontextu a cieľov článku 35 smernice 2004/38 možno vyvodiť viacero záverov.
52. V prvom rade má toto ustanovenie za cieľ bojovať proti zneužívaniu práv alebo podvodom v súvislosti so získaním práva priznaného podľa tejto smernice(33) a je to vyjadrenie všeobecnej zásady, podľa ktorej je zneužívanie práv zakázané.(34) Okrem toho ide podľa môjho názoru zo strany normotvorcu EÚ o konkrétne vyjadrenie zásady lojálnej spolupráce, zakotvenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ. Tolerovanie alebo umožňovanie zneužívania práv či podvodov by v skutočnosti, podľa znenia tretieho pododseku uvedeného ustanovenia, „mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie“, v tomto prípade cieľov smernice 2004/38, teda systému, v ktorom sa slobodu pohybu a právo pobytu majú iba oprávnené osoby, ako sú vymedzené v článku 3 tejto smernice.
53. Inými slovami povedané, zmyslom článku 35 smernice 2004/38 je zabezpečiť, aby bolo možné odmietnuť, ukončiť alebo zrušiť práva, ktoré vôbec nemali existovať. Na rozdiel od ostatných ustanovení smernice nejde v tomto prípade o ustanovenie, ktoré by právo obmedzovalo, keďže toto právo sa úplne odníma.(35) V tejto súvislosti Súdny dvor nedávno konštatoval, že použitie odlišných slovies („odmietnuť“, „ukončiť“, „zrušiť“) odhaľuje zámer normotvorcu EÚ pokryť tak vnútroštátne opatrenia umožňujúce ukončenie práva ex nunc, ako aj opatrenia spočívajúce v zrušení práva ex tunc.(36) Toto ustanovenie tak umožňuje prijať opatrenia vo vzťahu k právu, ktorého priznanie sa požaduje, k právu, ktoré sa v súčasnosti vykonáva, alebo k právu vykonávanému v minulosti.(37)
54. Po druhé podľa znenia článku 35 smernice 2004/38 majú členské štáty možnosť, nie sú však v zásade povinné, prijať potrebné opatrenia.(38) Východiskom je teda skutočnosť, že členské štáty majú voľnú úvahu pri rozhodovaní o tom, či a prípadne aké opatrenia prijať. Nie je to však neobmedzená voľná úvaha. Keď čelia situácii, ktorá môže viesť k prijatiu opatrení, konkrétne keď členské štáty čelia situácii zneužitia práv alebo podvodu, ich voľná úvaha nie je spravidla neobmedzená. Naopak, v takejto situácii musia členské štáty zohľadniť cieľ článku 35 smernice 2004/38. To môže viesť k situáciám, v ktorých je ich voľná úvaha podstatne obmedzená, a to až na nulu.(39)
55. Po tretie, členské štáty majú povinnosť prijať opatrenia, ktoré sú proporcionálne. Vzhľadom na to, že zásada proporcionality, ústavne zakotvená v článku 5 ods. 4 ZEÚ, je prierezová zásada, ktorá sa vzťahuje na všetky kroky Európskej únie a členských štátov, keď konajú v rámci práva EÚ, odkaz na túto základnú zásadu je jasným pripomenutím členským štátom, aby túto základnú zásadu pri rozhodovaní na základe článku 35 smernice 2004/38 rešpektovali.
56. Po štvrté, článok 35 smernice 2004/38 je súčasťou kapitoly VII tejto smernice s nadpisom „Záverečné ustanovenia“. Je to logické, keďže to ozrejmuje, že právo, ktoré existovať nikdy nemalo, existovať prestáva.
57. Po piate z legislatívnej histórie článku 35 smernice vyplýva toto: keďže jedným z uvedených cieľov smernice 2004/38 je začlenenie súvisiacej judikatúry Súdneho dvora,(40) nie je prekvapením, že Komisia vo svojom pôvodnom návrhu uvádza ako základ pre existenciu kapitoly VI (návrhu) smernice „zahrnutie ustálenej judikatúry Súdneho dvora“ k tejto problematike.(41) Článok 35 smernice 2004/38 bol naopak zavedený na podnet Rady(42). V návrhu smernice, ktorý predložila Komisia,(43) sa skutočne nenachádza žiadne ustanovenie, ktoré by odkazovalo na podvod alebo zneužívanie práv. K problematike, na ktorú sa toto ustanovenie vzťahuje, existovalo – a stále existuje – len málo judikatúry.(44)
3. Test proporcionality stanovený v článku 35 smernice 2004/38
58. To vedie k otázke, ktorá je v jadre prejednávanej veci: aké sú právne dôsledky odkazu na proporcionalitu v článku 35 smernice 2004/38? Čo to znamená pre prejednávanú vec?
59. V tejto súvislosti považujem za užitočné pripomenúť, že na vnútroštátnej úrovni bolo preukázané, a ani ST to nespochybňuje, že v rámci konania o žiadosti o preukaz trvalého pobytu došlo k podvodu. Neexistujú žiadne náznaky, že by zistenie podvodu neprebehlo v súlade s riadnym postupom, pokiaľ ide o práva všetkých zúčastnených, najmä ST. Jedinou zostávajúcou právnou otázkou je teda to, či minister, keď dospel k záveru, že ST získal právo pobytu podvodným spôsobom, bol napriek tomu povinný pred prijatím rozhodnutia o zrušení práva trvalého pobytu posúdiť vplyv tohto zrušenia na ST na základe viacerých osobných faktorov, akým je napríklad dĺžka pobytu ST v Írsku.
a) Tvrdenia účastníkov konania
60. ST tvrdí, že článok 35 nemožno zredukovať na čisto abstraktné pravidlo boja proti podvodom, pretože smernica používa formulácie týkajúce sa proporcionality a zároveň vyžaduje súdne preskúmanie zákonnosti, skutkového stavu a okolností podľa článku 31. Podľa tvrdení ST musí zákonné rozhodnutie o zrušení trvalého pobytu preto vysvetľovať nielen to, že došlo k podvodu, ale aj to, prečo je zrušenie primerané vzhľadom na skutočnú situáciu danej osoby, vrátane dĺžky pobytu, rodinných väzieb, integrácie, zdravotného stavu a ďalších relevantných okolností. Ďalej uvádza argument, že existencia alternatívnych sankcií podľa vnútroštátneho práva dokazuje, že zrušenie nie je jedinou možnou reakciou a že na výber najmenej obmedzujúceho účinného opatrenia je potrebná skutočná analýza proporcionality.
61. Írsko naopak tvrdí, že článok 35 smernice 2004/38 má za cieľ chrániť integritu práv voľného pohybu tým, že členským štátom umožňuje prijímať účinné kroky proti podvodom a zneužívaniu. Podľa jeho názoru platí, že ak osoba získala trvalý pobyt na základe predloženia vecne nepravdivých dokumentov, rozhodujúce je to, že zákonné podmienky na vznik tohto práva neboli nikdy skutočne splnené, a preto je zrušenie tohto práva jednoducho dôsledkom tohto podvodu, a nie novým sankčným opatrením, ktoré by si vyžadovalo nové zváženie všetkých okolností. Írsko tiež kladie dôraz na skutočnosť, že článok 35 je nutné vykladať v spojení s procedurálnymi ochranami uvedenými v článkoch 30 a 31, ktoré zaručujú oznámenie, odôvodnenie a súdne preskúmanie; tieto ochrany, ako uvádza, sú dostatočné na zabezpečenie spravodlivosti bez toho, aby bolo potrebné uplatňovať prísnejšie kritériá na vyhostenie z článku 28 tejto smernice.
62. Pripomienky Komisie sa s týmto rozlíšením vo všeobecnosti zhodujú. Článok 35 považuje Komisia za osobitné ustanovenie proti zneužívaniu, odlišné od systému upravujúceho vyhostenie z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia uvedeného v článkoch 27 a 28. Podľa tohto výkladu požiadavka proporcionality uvedená v článku 35 nevyžaduje, aby hostiteľský členský štát posudzoval, či je zrušenie povolenia na pobyt neprimerané vzhľadom na integráciu danej osoby, jej rodinný život alebo dĺžku pobytu; skôr sa zameriava na to, či je dané opatrenie primerané vo vzťahu k preukázanému podvodu a či boli dodržané procedurálne ochrany.
63. Väčšina členských štátov, ktoré sú vedľajšími účastníkmi konania, tento prístup podporuje. Česká, nemecká, grécka a poľská vláda zdôrazňujú, že podvod zasahuje do samotného základu tohto práva a bráni žiadateľovi v tom, aby sa dovolával postavenia osoby s trvalým pobytom, ako keby ho platne nadobudol. Zhodujú sa v tom, že osoba, ktorá nikdy skutočne nespĺňala podmienky na trvalý pobyt, by nemala mať nárok na výhody vyplývajúce z prísnejších ochranných pravidiel určených pre občanov Únie s legálnym pobytom a ich rodinných príslušníkov. Poľská vláda dodáva, že podrobné vyvažujúce faktory uvedené v článku 28 smernice 2004/38 sa vzťahujú na prípady vyhostenia v súvislosti so zákonným pobytom, nie na prípady, keď bol status ako taký získaný klamstvom. Česká vláda zdôrazňuje, že keď sa preukáže podvod, zrušenie práva trvalého pobytu je ako také proporcionálne, pretože ide o logický a primeraný spôsob, ako odstrániť status, ktorý nikdy nemal byť udelený.
b) Analýza
64. Ako už bolo uvedené, podľa druhej vety článku 35 smernice musia byť všetky opatrenia prijaté na základe článku 35 primerané a musia podliehať procesným zárukám ustanoveným v článkoch 30 a 31 smernice 2004/38. Na základe vyššie uvedeného posúdenia môžem len zopakovať, že odkaz na proporcionalitu je a môže byť iba deklaratívny v tom zmysle, že proporcionalita platí v každom prípade, bez ohľadu na to, či je na ňu v článku 35 smernice výslovný odkaz alebo nie.
65. Pokiaľ ide o pôsobnosť zásady proporcionality v rámci článku 35 smernice 2004/38, sú relevantné nasledujúce poznámky.
66. Súdny dvor v rozsudku McCarthy a i. rozhodol, že vzhľadom na skutočnosť, že smernica 2004/38 priznáva práva jednotlivcom, cieľom konaní o opravných prostriedkoch je umožniť dotknutej osobe uviesť okolnosti a dôvody týkajúce sa jej osobnej situácie, aby mohla pred príslušnými vnútroštátnymi správnymi a/alebo súdnymi orgánmi dosiahnuť uznanie individuálneho práva, ktoré môže uplatniť. V dôsledku toho opatrenia prijaté vnútroštátnymi orgánmi na základe článku 35 smernice 2004/38 týkajúce sa odmietnutia, ukončenia alebo zrušenia práv priznaných touto smernicou musia vychádzať z individuálneho posúdenia konkrétneho prípadu.(45)
67. To znamená, že individuálne posúdenie sa týka skutočného splnenia podmienok stanovených v článku 35 v akomkoľvek konkrétnom prípade. V prejednávanej veci sa zistilo, že žiadateľ predložil sfalšované dokumenty a zrušenie jeho povolenia na pobyt bolo odôvodnené práve touto skutočnosťou. V dôsledku toho bolo vykonané individuálne posúdenie a príslušná požiadavka na individuálne posúdenie v súlade s rozsudkom McCarthy a i.(46) bola teda splnená.
68. Okrem toho článok 35 smernice 2004/38 odkazuje na články 30 a 31 tej istej smernice – a výlučne na tieto články. To má zabezpečiť, aby boli rešpektované procesné práva osôb, ktorých sa rozhodnutie členského štátu týka. Ak by sa tento odkaz vykladal ako skrytý odkaz aj na články 27 a 28 tejto smernice, znamenalo by to, že článku 35 smernice by sa uprel akýkoľvek autonómny význam, nieto ešte potrebný účinok. Hoci je pravda, že článok 31 ods. 3 smernice 2004/38 zasa odkazuje na „požiadavk[y] stanoven[é] v článku 28“, týka sa to výlučne situácií, ktoré spadajú do kapitoly VI.
69. Aj za cenu toho, že sa budem opakovať: situácie, ktorých sa týka kapitola VI (obmedzenia existujúceho práva) a článok 35 smernice (boj proti podvodom a úplné odmietnutie/ukončenie/zrušenie práva), sú veľmi odlišné. Článok 27 a nasl. obsahuje záruky pre osoby s legálnym pobytom, ktoré sú v zásade oprávnené na voľný pohyb. Naopak osoby, na ktoré sa vzťahuje článok 35 smernice, v dôsledku spáchaného podvodu legálny pobyt nemajú. Keďže neexistuje legálny pobyt, nemôže z neho vyplývať ani voľný pohyb do iného členského štátu. Záruky uvedené v článku 27 a nasl. smernice sa teda už z definície a na základe čistej logiky nemôžu uplatniť. Preto, ako správne uviedla nemecká vláda, odkaz na procedurálne ochrany uvedené v článkoch 30 a 31 smernice 2004/38 slúži iba na objasnenie toho, že takéto opatrenia prijaté členskými štátmi musia byť dotknutej osobe oznámené písomne, musia obsahovať odôvodnenie a podliehajú súdnemu preskúmaniu. Tento odkaz však nemôže viesť k tomu, aby sa pri opatreniach podľa článku 35 smernice 2004/38 musel zohľadňovať celý systém posudzovania uvedený v kapitole VI.
70. Navyše sa domnievam, že mnou navrhovanú argumentáciu potvrdzuje rozsudok Súdneho dvora Chenchooliah, v ktorom tento súd rozhodol, že článok 15 ods. 1 smernice 2004/38 odkazuje iba na analogické uplatnenie článkov 30 a 31 smernice, pričom iné ustanovenia kapitoly VI smernice, medzi ktoré patria články 27 a 28, sa neuplatňujú v rámci prijímania rozhodnutia podľa článku 15 smernice.(47) Pokúšať sa nájsť právny rozdiel medzi nepatrne odlišným znením („analogicky“ v článku 15 smernice 2004/38 a „podliehať“ v článku 35 tej istej smernice) sa mi javí ako príliš sofistický postup. V tejto súvislosti nevidím žiadny rozdiel medzi pojmami „analogicky“ a „podliehať“.
71. V súlade s tým – a v tomto bode sa plne stotožňujem s názorom, ktorý počas pojednávania vyjadrila nemecká vláda – je potrebné požiadavku proporcionality uvedenú v článku 35 smernice 2004/38 vykladať tak, že je nutné zistiť, či v konkrétnom prípade existujú osobitné okolnosti, pre ktoré by konkrétne opatrenie bolo neprimeraným, a to aj v prípade, že došlo k podvodu. Je nutné zohľadniť skutočnosť, že osoba, ktorá konala zneužívajúcim spôsobom, preto nemá žiadne oprávnené očakávanie ochrany – a to ani v prípade, ak určitá právna pozícia skutočne existuje –, ak sa zdá, že bola vytvorená predložením falošných dokumentov. V opačnom prípade by bol v podstate ohrozený cieľ tohto ustanovenia, ktorým je umožniť členským štátom bojovať proti podvodom.
72. Teraz by som chcel vysvetliť, prečo sa domnievam, že rozsudok Súdneho dvora Rottmann(48) nemá na prejednávanú vec žiaden vplyv.
73. Treba pripomenúť, že v uvedenom prípade muž narodený v Rakúsku stratil rakúske občianstvo po naturalizácii v Nemecku, a Spolková republika Nemecko sa následne pokúsilo túto naturalizáciu zrušiť, pretože bola získaná klamstvom, v dôsledku toho by sa stal osobou bez štátnej príslušnosti a teda bez občianstva Únie. Práve za týchto osobitných okolností Súdny dvor rozhodol, že vzhľadom na dôležitosť, akú pripisuje primárne právo statusu občanov Únie, je potrebné pri skúmaní rozhodnutia o odňatí štátneho občianstva zohľadniť prípadné dôsledky, ktoré toto rozhodnutie má pre dotknutú osobu a prípadne pre členov jej rodiny, pokiaľ ide o stratu práv, ktoré má každý občan Únie. V tejto súvislosti je potrebné najmä preveriť, či táto strata je odôvodnená vzhľadom na závažnosť porušenia, ktorého sa táto osoba dopustila, na čas uplynutý medzi rozhodnutím o udelení štátneho občianstva a rozhodnutím o jeho odňatí, ako aj na možnosť dotknutej osoby nadobudnúť späť svoje pôvodné štátne občianstvo.(49)
74. Vec Rottmann sa teda týkala ochrany občana Únie pred stratou jeho občianstva Únie. Pán Rottmann získal svoje pôvodné rakúske štátne občianstvo, a tým aj občianstvo Únie, v súlade so zákonom, zatiaľ čo v prejednávanej veci ST získal (čisto deklaratívne) povolenie na pobyt, ktoré mu malo byť zrušené z dôvodu, že predložil falošné dokumenty. V uvedenom rozsudku teda Súdny dvor uznal potrebu posúdenia proporcionality – čo má v primárnom práve osobitný význam – v súvislosti s občianstvom Únie. V prejednávanej veci je žiadateľ štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorý sa dovoláva práva vyplývajúceho zo sekundárneho práva. V takejto situácii však nemožno hodnotu takéhoto práva – ktoré je v sekundárnom práve vymedzené iba ako povolenie na pobyt – porovnávať so statusom zakotveným v primárnom práve ako občianstvo Únie. Preto úvahy z rozsudku Rottmann nemožno na prejednávanú vec uplatniť.
75. Napokon, je potrebné mať na pamäti, že opačný výklad by viedol k istej nekonzistentnosti. Osoba, ktorá získala právo na pobyt podvodom, by sa mohla dovolávať osobných dôsledkov zrušenia tohto práva, aby si zachovala práve tú výhodu, ktorú získala klamstvom. To by narušilo integritu systému voľného pohybu a oslabilo účinnosť článku 35 smernice 2004/38. Nejde o to, že by dôsledky pre dotknutú osobu boli vo všetkých ohľadoch irelevantné, nie sú však rozhodujúcim faktorom podľa článku 35 tejto smernice. Rozhodujúcim faktorom je, či bolo právo získané podvodom a či prijaté opatrenie predstavuje nevyhnutnú a proporcionálnu reakciu na toto zneužitie alebo podvod. Prípadné budúce rozhodnutie o vyhostení by vyvolalo iné právne otázky a bolo by spojené s vlastnými procesnými a hmotnoprávnymi zárukami. Prejednávaná vec sa však týka výlučne zrušenia práva na trvalý pobyt, ktoré bolo získané podvodom.
c) Návrh
76. V prejednávanej veci sa otázka proporcionality objavuje tam, kde sa závažnosť podvodu posudzuje vo vzťahu k prísnosti prijatého rozhodnutia. Medzi týmito dvoma aspektmi musí existovať proporcionalita, čo však naďalej zostáva neoddeliteľnou súčasťou individuálneho posúdenia podvodu: zistenie, či k podvodu skutočne došlo, a ak áno, závažnosť podvodu, ako aj zabezpečenie toho, aby uložený trest bol primeraný závažnosti podvodu. Hneď ako je táto podmienka splnená, je tým splnená zásada proporcionality, ako to vyžaduje článok 35 smernice 2004/38.
VI. Návrh
77. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Supreme Court (Najvyšší súd, Írsko), takto:
1. Článok 35 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/EC z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS,
sa má vykladať v tom zmysle, že členský štát, ktorý chce prijať opatrenie na odmietnutie, ukončenie alebo zrušenie práva priznaného podľa uvedenej smernice z dôvodu podvodu, je povinný zabezpečiť, aby takéto opatrenie bolo proporcionálne povahe a závažnosti podvodu.
2. Otázka, či je potrebné zohľadniť potenciálny vplyv takéhoto rozhodnutia na situáciu dotknutej osoby, nespadá do pôsobnosti článku 35 smernice 2004/38.
1 Jazyk prednesu: angličtina.
i Názov tejto veci je fiktívny. Nezodpovedá skutočnému menu ani názvu žiadneho z účastníkov konania.
2 Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. ES L 158, 2004, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46).
3 S nadpisom „Všeobecné pravidlo pre občanov Únie a ich rodinných príslušníkov“.
4 Pozri rozsudok z 29. novembra 1956, Fédération charbonnière de Belgique/Vysoký úrad (8/55, EU:C:1956:11, s. 299).
5 Pozri rozsudok zo 17. decembra 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, s. 1128 a 1129).
6 Pozri rozsudok zo 17. novembra 2011, Gajdarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, bod 40 a citovaná judikatúra).
7 Pozri TRIDIMAS, T.: The principle of proportionality. In: SCHÜTZE, R. a TRIDIMAS, T.: Oxford principles of European Union law. Volume I: The European Union legal order. Oxford: Oxford University Press, 2018, s. 243 – 264, na s. 243.
8 Pozri rozsudok z 5. júla 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, bod 38 a citovaná judikatúra). Pozri tiež rozsudok z 21. februára 2006, Halifax a i. (C‑255/02, EU:C:2006:121, bod 70). Pre podrobnú analýzu pojmu „zneužitie“ v práve EÚ pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Poiares Maduro vo veci Halifax a i. (C‑255/02, EU:C:2005:200, bod 62 a nasl.).
9 Pozri aj HARTLEY, T., TRIDIMAS, T.: The Foundations of European Union Law. 9th ed. Oxford: Oxford University Press, 2026, s. 205.
10 Pozri rozsudok z 3. decembra 1974, van Binsbergen (C‑484/74, EU:C:1974:131, bod 12).
11 Pozri napríklad rozsudok z 21. júna 1988, Lair (39/86, EU:C:1988:322, bod 43) pokiaľ ide o voľný pohyb pracovníkov, a rozsudok z 9. marca 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 24 a citovaná judikatúra) v súvislosti so slobodou usadzovania. Pozri tiež ZIEGLER, K.S.: „Abuse of Law“ in the context of the free movement of workers. In: DE LA FERIA, R. a VOGENAUER, S. (eds.): Prohibition of abuse of law: a new general principle of EU law?, Oxford and Oregon: Hart Publishing, 2011, s. 295 – 314.
12 Pozri rozsudok z 18. decembra 2014, Schoenimport „Italmoda“ Mariano Previti a i. (C‑131/13, C‑163/13 a C‑164/13, EU:C:2014:2455, bod 43 a citovaná judikatúra).
13 Ako nedávne potvrdenie pozri rozsudok zo 4. júna 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, bod 49 a citovaná judikatúra). Pozri tiež rozsudok z 18. decembra 2014, McCarthy a i. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, bod 54 a citovaná judikatúra).
14 Pozri oznámenie Komisie: Usmernenia týkajúce sa práva občanov EÚ a ich rodín na voľný pohyb, C/2023/1392, (Ú. v. EÚ C, C/2023/1392) (ďalej len „oznámenie Komisie“).
15 Pozri bod 16.3 oznámenia Komisie. Výslovne sa tu odkazuje aj na rozsudky Súdneho dvora zo 14. decembra 2000, Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, bod 52 a nasl.), a z 9. marca 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, bod 25).
16 Pozri v tejto súvislosti aj BOUVERESSE, A.: La fraude dans l’abus de droit. In: BERLIN, D., MARTUCCI, F., PICOD, F.: La fraude et le droit de l’Union européenne. Bruxelles: Bruylant, 2017, s. 17 – 36, na s. 18.
17 Pozri bod 16.2 oznámenia Komisie.
18 Alebo ukončením alebo zrušením.
19 Pozri odôvodnenia 3 a 4 smernice 2004/38. Pozri tiež rozsudok z 19. júna 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, bod 32), a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Alarape a Tijani (C‑529/11, EU:C:2013:9, bod 3).
20 Pozri návrhy, ktoré som predniesol vo veci Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, bod 70). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Norkus vo veci Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:11, poznámka pod čiarou 29).
21 Teda (dočasný) pobyt (do troch mesiacov a na viac ako tri mesiace) v kapitole III, trvalý pobyt v kapitole IV a ustanovenia spoločné pre právo (dočasného) pobytu a trvalého pobytu v kapitole V.
22 Pozri článok 20 a nasl. ZFEÚ. Občianstvo Únie je podľa Súdneho dvora „poslaním,… ktorým je umožniť“ [pozri rozsudok z 20. septembra 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, bod 31)], „má byť“ [pozri rozsudok z 5. júna 2018, Coman a i. (C‑673/16, EU:C:2018:385, bod 30)] alebo „predstavuje“ [pozri rozsudok z 29. apríla 2025, Komisia/Malta (Občianstvo investorom) (C‑181/23, EU:C:2025:283, bod 92)] „základné postavenie štátnych príslušníkov členských štátov“ (pozri všetky tri rozsudky uvedené v tejto poznámke pod čiarou v príslušných bodoch).
23 Pozri najmä článok 45 ZFEÚ.
24 Pozri článok 26 ods. 2 ZFEÚ.
25 Pozri článok 3 ods. 2 ZEÚ.
26 Navyše takéto výnimky sa majú vykladať reštriktívne, aby ich rozsah nemohol jednostranne určiť každý členský štát bez akejkoľvek kontroly zo strany inštitúcií Európskej únie. Pozri napríklad rozsudky z 10. júla 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, bod 23 a citovaná judikatúra), a zo 17. novembra 2011, Aladžov (C‑434/10, EU:C:2011:750, bod 34).
27 Pozri článok 27 ods. 1 smernice 2004/38. To isté platí aj pre obmedzenia voľného pohybu pracovníkov podľa článku 45 ods. 3 ZFEÚ.
28 Pozri článok 27 ods. 2 smernice 2004/38.
29 Tamže.
30 Pozri článok 28 ods. 1 smernice 2004/38.
31 Pozri v tejto súvislosti tiež MARTUCCI, F: Article 27. Principes généraux. In: ILIOPOULOU‑PENOT, A. (ed.): Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille. Commentaire article par article. Bruxelles: Bruylant, 2020, s. 421.
32 Pozri HEBERT, E.: La fraude et le droit au séjour des étrangers en France : rôles et enjeux du droit de l’Union européenne. In: Quaderns IEE : Revista de l’Institut d’Estudis Europeus. 2025, vol. 4, č. 3, s. 93 – 126, na s. 123.
33 V tejto súvislosti sa ako príklad výslovne uvádzajú „účelové manželstvá“.
34 Pozri rozsudok zo 4. júna 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, bod 49).
35 Práve z tohto dôvodu – čisto z hľadiska sémantiky – nemôžem plne súhlasiť s tvrdením Súdneho dvora, že právo pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny „možno obmedziť iba v súlade s, okrem iného, článkami 27 a 35 [smernice 2004/38]“, pozri rozsudok z 10. septembra 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, bod 65; kurzívou zvýraznil generálny advokát). Súdny dvor používa takmer identické znenie v rozsudku z 25. júla 2008, Metock a i. (C‑127/08, EU:C:2008:449, bod 95).
36 Pozri rozsudok zo 4. júna 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, bod 42). Pozri tiež návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Norkus vo veci Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:11, bod 42).
37 Pozri rozsudok zo 4. júna 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, bod 42).
38 Ako vyplýva z použitia výrazu „môžu“.
39 To znamená, že môže existovať len jedno opatrenie, ktoré možno prijať.
40 V dôvodovej správe k pôvodným návrhom Komisie sa totiž na judikatúru Súdneho dvora odkazuje až 31‑krát, pozri návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov [KOM(2001) 257 v konečnom znení], Dôvodová správa (Ú. v. ES C 270 E, 2001, s. 150).
41 Tamže, kapitola VI.
42 Pozri spoločnú stanovisko (ES) č. 6/2004 prijaté Radou 5. decembra 2003 s cieľom prijať smernicu 2004/…/ ES Európskeho parlamentu a Rady z … o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ 2004 C 54E, s. 12–32, najmä s. 32: „tento nový článok bol zavedený s cieľom objasniť, že členské štáty môžu v prípade zneužitia práv alebo podvodu odmietnuť, ukončiť alebo zrušiť akékoľvek právo udelené smernicou“).
43 Pozri poznámku pod čiarou 41 vyššie.
44 Mohlo by sa s určitou dávkou voľnosti poukázať na rozsudok Súdneho dvora zo 7. júla 1992, Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296, bod 24). Pozri GUILD, E., PEERS, S., TOMKIN, J.: The EU Citizenship Directive: A Commentary. 3rd ed., Oxford University Press, 2026, článok 35, s. 317.
45 Pozri rozsudok z 18. decembra 2014, McCarthy a i. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, body 51 a 52). V uvedenej veci bol kolumbijskej štátnej príslušníčke žijúcej v Španielsku s jej britsko‑írskym manželom zamietnutý vstup do Spojeného kráľovstva, pokiaľ najskôr nezíska britské „rodinné povolenie EHP“, hoci bola držiteľkou platného španielskeho pobytového preukazu vydaného podľa smernice 2004/38. Súdny dvor konštatoval, že ani článok 35 smernice, ani protokol (č. 20) o uplatňovaní určitých aspektov článku 26 [ZFEÚ] na Spojené kráľovstvo a Írsko (Ú. v. EÚ C 326, 2012, s. 293) neumožňujú Spojenému kráľovstvu zaviesť toto dodatočné povolenie na vstup ako všeobecné opatrenie proti zneužívaniu; držiteľom platného pobytového preukazu podľa článku 10 musí byť povolený vstup bez požiadavky ekvivalentnej vízovej povinnosti, pokiaľ neexistuje individuálne zistenie zneužitia alebo podvodu.
46 Rozsudok z 18. decembra 2014 (C-202/13, EU:C:2014:2450).
47 Pozri rozsudok z 10. septembra 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, bod 86). V uvedenej veci štátna príslušníčka Maurícia, ktorá žila v Írsku ako manželka portugalského občana, napadla snahu írskych orgánov o jej vyhostenie po tom, čo sa jej manžel vrátil do Portugalska, a otázkou bolo, či sa na jej vyhostenie naďalej vzťahujú pravidlá EÚ o voľnom pohybe, alebo či sa uplatňuje výlučne írske vnútroštátne právo. Súdny dvor konštatoval, že sa uplatňuje článok 15 smernice 2004/38, a preto muselo vyhostenie spĺňať procedurálne ochrany uvedené v článkoch 30 a 31 tejto smernice, avšak jej články 27 a 28 sa neuplatňovali a nebolo možné uložiť zákaz vstupu).
48 Rozsudok z 2. marca 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104).
49 Pozri rozsudok z 2. marca 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 56).