Vec T‑179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

proti

Európskej komisii

Uznesenie Všeobecného súdu (siedma komora) z 23. mája 2025

„Žaloba o neplatnosť – Európsky systém finančného dohľadu – Vyšetrovanie pre porušenie práva Únie – Formálne stanovisko Komisie o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu s právom Únie – Článok 17 ods. 4 nariadenia (EÚ) č. 1094/2010 – Akt, ktorý možno napadnúť žalobou – Neexistencia priamej dotknutosti – Neprípustnosť“

Žaloba o neplatnosť – Akty, ktoré možno napadnúť žalobou – Pojem – Akty so záväznými právnymi účinkami – Formálne stanovisko Komisie adresované vnútroštátnemu orgánu o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu s právom Únie – Zahrnutie

(Článok 263 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1094/2010, článok 17 ods. 4)

(pozri body 31 – 33, 35)
Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Priama dotknutosť – Kritériá – Formálne stanovisko Komisie o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu s právom Únie, adresované vnútroštátnemu orgánu – Zachovanie diskrečnej právomoci uvedeného orgánu, pokiaľ ide o odňatie alebo neodňatie povolenia finančnej inštitúcie, ktorá porušila právo Únie – Žaloba uvedenej inštitúcie proti formálnemu stanovisku – Neexistencia priamej dotknutosti – Neprípustnosť

(Článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1094/2010, článok 17 ods. 4)

(pozri body 46 – 52, 75)

Zhrnutie

Všeobecný súd, na ktorý bola podaná žaloba o neplatnosť, ktorú zamietol ako neprípustnú z dôvodu neexistencie priamej dotknutosti žalobkyne, sa po prvýkrát vyjadril k štatútu formálnych stanovísk v sporovom konaní vydaných Európskou komisiou, adresovaných vnútroštátnemu orgánu na základe článku 17 ods. 4 nariadenia č. 1094/2010 ( 1 ) a stanovujúcich opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s právom Únie. Pri tejto príležitosti Všeobecný súd spresnil právnu povahu aktov prijatých Európskym orgánom pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov (EIOPA) a Komisiou na základe tohto článku 17, a teda otázku, či tieto akty môžu byť predmetom žaloby o neplatnosť.

Žalobkyňa, spoločnosť Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., je životnou poisťovňou so sídlom na Slovensku, ktorá podlieha dohľadu Národnej banky Slovenska (ďalej len „NBS“). EIOPA viedol vyšetrovanie s cieľom určiť, či NBS vykonávala svoje právomoci dohľadu voči žalobkyni v súlade so smernicou Solventnosť II ( 2 ). Po skončení tohto vyšetrovania EIOPA prijal odporúčanie adresované NBS o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou Solventnosť II ( 3 ), ktoré bolo predmetom žaloby o neplatnosť podanej žalobkyňou na Všeobecný súd a zapísanej pod číslom T‑204/24.

Dňa 13. septembra 2022 Komisia prijala formálne stanovisko adresované NBS o opatreniach potrebných na dosiahnutie súladu so smernicou Solventnosť II (ďalej len „napadnutý akt“) ( 4 ). Komisia sa v tomto formálnom stanovisku domnievala, že dovtedy, kým tento vnútroštátny orgán neprijme opatrenia dohľadu, ktoré by štrukturálnym a trvalým spôsobom ukončili porušenia, tento orgán bude ďalej porušovať právo Únie. Konštatovala pretrvávajúce porušovanie práva Únie zo strany NBS a uviedla opatrenia, ktoré mala NBS prijať na účely skončenia tohto porušenia. Podľa Komisie išlo o prijatie konečného rozhodnutia vo vzťahu k žalobkyni v lehote štyroch mesiacov, obsahujúceho opatrenia dohľadu, ktoré môžu zabezpečiť dodržiavanie práva Únie, akým je rozhodnutie o odňatí jej povolenia.

NBS v nadväznosti na toto formálne stanovisko odňala žalobkyni povolenie.

Posúdenie Všeobecným súdom

Všeobecný súd, na ktorý Komisia podala námietku neprípustnosti, v prvom rade preskúmal, či napadnutý akt predstavuje akt, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.

Všeobecný súd pripomína, že žalobu o neplatnosť možno podať proti opatreniam alebo ustanoveniam, ktoré vyvolávajú záväzné právne účinky. Hoci to v zásade nie je prípad stanovísk, nemožnosť podať žalobu o neplatnosť proti stanovisku sa neuplatní, ak napadnutý akt svojím obsahom nie je skutočným stanoviskom.

V tomto smere na účely stanovenia, či akt vyvoláva záväzné právne účinky, treba vychádzať z podstaty tohto aktu a posúdiť jeho účinky vzhľadom na objektívne kritériá, akými je obsah tohto aktu, a prípadne zohľadniť kontext, v akom bol tento akt prijatý, ako aj právomoci inštitúcie, orgánu, úradu a agentúry Únie, ktorá je jeho autorom. Na doplnenie možno zohľadniť aj subjektívne kritérium týkajúce sa úmyslu autora aktu.

Pokiaľ ide o kontext prijatia napadnutého aktu a právomoci jeho autora, Všeobecný súd uvádza, že článok 17 nariadenia č. 1094/2010 stanovuje „mechanizmus, ktorý sa skladá z troch krokov“, ak sa vnútroštátnemu orgánu vytýka, že v rámci svojich postupov dohľadu neuplatňuje alebo uplatňuje nesprávne alebo nedostatočne právo Únie, najmä smernicu Solventnosť II.

V prvom kroku tak EIOPA vyšetruje údajné porušenie alebo neuplatňovanie práva Únie. ( 5 ) Po skončení tohto vyšetrovania môže EIOPA adresovať dotknutému vnútroštátnemu orgánu „odporúčanie, v ktorom uvedie opatrenia potrebné na dodržanie práva Únie“ ( 6 ).

V druhom kroku, ak dotknutý vnútroštátny orgán nezabezpečí súlad s právom Únie v lehote jedného mesiaca od prijatia odporúčania EIOPA, Komisia môže vydať „formálne stanovisko, ktorým príslušný orgán vyzve, aby prijal opatrenia potrebné na dodržiavanie práva Únie“ ( 7 ).

V rámci tretieho kroku, ak dotknutý vnútroštátny orgán nevyhovie formálnemu stanovisku vydanému Komisiou v lehote v ňom uvedenej a pokiaľ sú splnené určité podmienky, EIOPA môže prijať voči dotknutej finančnej inštitúcii „individuálne rozhodnutie… v ktorom ju požiada o prijatie všetkých potrebných opatrení na dodržanie jej povinností vyplývajúcich z práva Únie vrátane zastavenia akejkoľvek činnosti“ ( 8 ).

Zo znenia článku 17 nariadenia č. 1094/2010 teda vyplýva, že odporúčania vydané EIOPA na základe článku 17 ods. 3 sa obmedzujú na „uvedenie“ opatrení, ktoré sa majú prijať, zatiaľ čo formálne stanoviská vydané Komisiou na základe článku 17 ods. 4 a individuálne rozhodnutia prijaté EIOPA na základe článku 17 ods. 6 „požadujú“ od svojich príslušných adresátov prijatie potrebných opatrení.

Okrem toho článok 17 ods. 7 druhý pododsek nariadenia č. 1094/2010 stanovuje, že pri prijímaní opatrení súvisiacich so záležitosťami, ktoré sú predmetom formálneho stanoviska vydaného Komisiou alebo individuálneho rozhodnutia EIOPA, príslušné vnútroštátne orgány „zabezpečujú súlad s formálnym stanoviskom alebo rozhodnutím“. Naproti tomu ani toto ustanovenie, ani žiadne iné ustanovenie tohto nariadenia nestanovuje, že tieto orgány sú povinné zabezpečiť súlad s odporúčaniami, ktoré vydal EIOPA.

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy Všeobecný súd rozhodol, že odporúčania, ktoré EIOPA vydáva na základe článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010, sú len odporúčaniami a samy osebe nevyvolávajú záväzné právne účinky vo vzťahu k dotknutému vnútroštátnemu orgánu alebo dotknutej finančnej inštitúcii. Naproti tomu formálne stanoviská vydané Komisiou na základe článku 17 ods. 4 tohto nariadenia a individuálne rozhodnutia prijaté EIOPA na základe článku 17 ods. 6 toho istého nariadenia majú záväzné právne účinky voči svojim adresátom.

Za týchto podmienok a tiež vzhľadom na obsah napadnutého aktu, jeho znenie a úmysel jeho autora Všeobecný súd v prejednávanej veci dospel k záveru, že napadnutý akt má právne záväzné účinky voči NBS v rozsahu, v akom jej ukladá povinnosť prijať vo vzťahu k žalobkyni v lehote štyroch mesiacov konečné rozhodnutie obsahujúce opatrenia dohľadu, ktoré môžu zabezpečiť dodržiavanie práva Únie. Preto na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, tento akt môže byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ.

Všeobecný súd ďalej skúmal, či je žalobkyňa aktívne legitimovaná, a najmä to, či je napadnutým aktom priamo dotknutá. Pripomína, že požiadavka, podľa ktorej sa musí opatrenie, ktoré je predmetom žaloby, priamo týkať fyzickej osoby alebo právnickej osoby, si vyžaduje splnenie dvoch kumulatívnych podmienok, a to na jednej strane, aby toto opatrenie priamo ovplyvňovalo právne postavenie tejto osoby, a na druhej strane, aby neponechávalo žiaden priestor na voľnú úvahu svojim adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie, bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení.

V prejednávanej veci napadnutý akt ukladá NBS povinnosť prijať vo vzťahu k žalobkyni v lehote štyroch mesiacov konečné rozhodnutie obsahujúce opatrenia dohľadu, ktoré môžu zabezpečiť dodržiavanie práva Únie. Z toho vyplýva, že neponecháva NBS žiadnu voľnú úvahu, pokiaľ ide o samotnú zásadu prijatia rozhodnutia a opatrení dohľadu v stanovenej lehote.

Naproti tomu Všeobecný súd zastáva názor, že napadnutý akt nepochybne ponecháva NBS voľnú úvahu, pokiaľ ide o povahu opatrení dohľadu, ktoré má prijať. Tento akt totiž nevyžaduje ani nezakazuje NBS prijať konkrétne opatrenie. Predovšetkým Komisia neuložila NBS povinnosť odňať žalobkyni povolenie. V tomto kontexte bola diskrečná právomoc NBS obmedzená len uplatniteľnými právnymi ustanoveniami, ktoré v určitých prípadoch umožňujú, a v iných prípadoch vyžadujú, aby orgán dohľadu domovského členského štátu odňal poisťovni alebo zaisťovni povolenie.

Všeobecný súd z toho vyvodil, že NBS si zachovala diskrečnú právomoc pri určovaní opatrení, ktoré treba prijať vo vzťahu k žalobkyni a že z tohto dôvodu sa mohli žalobkyne priamo dotýkať len opatrenia prijaté NBS. Neexistuje teda priama väzba medzi napadnutým aktom a účinkami vykonávacích opatrení, ktoré NBS následne prijala vo vzťahu k žalobkyni. Všeobecný súd dospel k záveru, že prinajmenšom druhé požadované kumulatívne kritérium, pokiaľ ide o podmienku týkajúcu sa priamej dotknutosti žalobkyne, nebolo v prejednávanej veci splnené, na základe čoho táto podmienka nebola splnená. Z tohto dôvodu žalobu zamietol ako neprípustnú.

( 1 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1094/2010 z 24. novembra 2010, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán dohľadu (Európsky orgán pre poisťovníctvo a dôchodkové poistenie zamestnancov) a ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie č. 716/2009/ES a zrušuje rozhodnutie Komisie 2009/79/ES (Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 48).

( 2 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/138/ES z 25. novembra 2009 o začatí a vykonávaní poistenia a zaistenia (Solventnosť II) (Ú. v. EÚ L 335, 2009, s. 1, ďalej len „smernica Solventnosť II“).

( 3 ) Podľa článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1094/2010.

( 4 ) Podľa článku 17 ods. 4 nariadenia č. 1094/2010.

( 5 ) Podľa článku 17 ods. 2 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010.

( 6 ) Podľa článku 17 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010.

( 7 ) Podľa článku 17 ods. 4 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010.

( 8 ) Podľa článku 17 ods. 6 prvého pododseku nariadenia č. 1094/2010.