Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 19. marca 2026(1)
Vec C‑530/24
DK
proti
Tipico Co. Ltd.
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor, Nemecko)]
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Sloboda poskytovať služby – Článok 56 ZFEÚ – Hazardné hry a stávky – Športové stávky – Právny predpis členského štátu vyžadujúci licenciu na organizovanie stávok na športové súťaže a zakazujúci stávky bez licencie – Prevádzkovateľ, ktorý poskytuje služby športových stávok cez internet z iného členského štátu bez požadovanej licencie – Občianskoprávne nároky na vrátenie súm uskutočnených stávok alebo rovnocennú náhradu škody uplatnené spotrebiteľom voči tomuto prevádzkovateľovi na základe porušenia zákazu stávok bez licencie – Obhajoba prevádzkovateľa v tom zmysle, že licenciu získať nemohol z dôvodu nedostatkov konania o udelení licencie – Možnosť konajúcich súdov vyvodiť dôsledky stanovené v uplatniteľnom občianskoprávnom predpise “
I. Úvod
1. Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor, Nemecko), patrí do série vecí,(2) ktoré sa týkajú občianskoprávnych nárokov uplatnených nemeckými alebo rakúskymi spotrebiteľmi voči maltským prevádzkovateľom online hazardných hier. Spotrebitelia sa v podstate na základe pravidiel týkajúcich sa bezdôvodného obohatenia a/alebo mimozmluvnej zodpovednosti domáhajú vrátenia sumy stávok, ktoré uskutočnili u prevádzkovateľov, z dôvodu, že títo prevádzkovatelia konali v rozpore s miestnymi právnymi predpismi týkajúcimi sa hazardných hier.
2. V prejednávanej veci si nemecký spotrebiteľ uplatnil takéto nároky voči maltskému prevádzkovateľovi športových stávok na nemeckých civilných súdoch. Nemecké právo v relevantnom čase na zákonné ponúkanie stávok na športové súťaže v Nemecku vyžadovalo licenciu. Dotknutý prevádzkovateľ pôsobil bez takejto licencie. Podľa nemeckého práva má takéto neoprávnené konanie za následok neplatnosť zmlúv uzavretých s jeho klientmi, predstavuje skutočnosť zakladajúcu nárok z mimozmluvnej zodpovednosti a vedie teda k vzniku nároku na vrátenie alebo náhradu škody v prospech dotknutých spotrebiteľov.
3. Prevádzkovateľ na svoju obhajobu okrem iného uvádza, že licenciu získať nemohol v dôsledku istých nedostatkov konania o jej udelení. Predkladajúci vnútroštátny súd sa preto pýta, či sú konajúce civilné súdy za takýchto okolností na základe zásady prednosti práva Únie povinné zdržať sa uplatňovania vnútroštátneho systému udeľovania licencií ako celku a nároky spotrebiteľa teda zamietnuť. V týchto návrhoch vysvetlím, prečo si táto otázka vyžaduje nuansovanú odpoveď.
II. Zhrnutie relevantných nemeckých pravidiel v oblasti športových stávok
4. Staatsvertrag zum Glücksspielwesen (Štátna zmluva o hazardných hrách; ďalej len „GlüStV 2008“) nadobudla účinnosť 1. januára 2008 a zaviedla jednotný rámec na účely organizovania, prevádzkovania a sprostredkovania hazardných hier vrátane športových stávok v nemeckých spolkových krajinách.
5. Podľa § 1 bolo cieľom GlüStV 2008 okrem iného (i) predchádzať vzniku závislosti od hazardných hier; (ii) „usmerniť“ hráčsky inštinkt obyvateľstva do usporiadaného a kontrolovaného rámca ponukou obmedzeného sortimentu hazardných hier a zabrániť tak orientácii hráčov na nepovolené hazardné hry a (iii) chrániť maloletých a hráčov.
6. Ustanovenie § 4 ods. 1 GlüStV 2008 na tento účel stanovovalo, že organizovanie hazardných hier (na fyzickom mieste) si vyžaduje predchádzajúce povolenie príslušného orgánu dotknutej spolkovej krajiny. Ponúkanie takýchto hier bez tohto povolenia bolo zakázané. Podľa § 4 ods. 4 bolo navyše vo všeobecnosti zakázané ponúkanie hazardných hier na internete.
7. V súlade s § 10 ods. 2 tejto prvotnej verzie zmluvy mohli príslušné orgány spolkových krajín udeliť povolenie na organizovanie hazardných hier na fyzických miestach iba právnym subjektom zriadeným podľa verejného práva alebo súkromnoprávnym spoločnostiam, v ktorých mali právne subjekty zriadené podľa verejného práva priamy alebo nepriamy kontrolný podiel. Podľa § 10 ods. 5 sa iným súkromným prevádzkovateľom licencia udeliť nemohla. V praxi získal takéto povolenie na športové stávky (na fyzických miestach) jeden verejnoprávny prevádzkovateľ (spoločnosť ODDSET), ktorý mal teda na túto činnosť v Nemecku verejný monopol.
8. Nemecké súdy však pred vydaním rozsudkov Súdneho dvora Stoß a Carmen Media(3) aj po ňom rozhodli, že tento verejný monopol je nezlučiteľný okrem iného so slobodou poskytovať služby podľa článku 56 ZFEÚ.(4) Zákaz online hazardných hier bol v súvislosti so športovými stávkami na týchto súdoch zrejme takisto spochybnený.
9. Spolkové krajiny preto prijali Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Pozmeňujúca zmluva o hazardných hrách; ďalej len „GlüStV 2012“). GlüStV 2012 v súvislosti so športovými stávkami zaviedla dve významné zmeny. Po prvé v nových § 4a až 4e a 10a zaviedla osobitný systém udeľovania licencií, čím sa súkromným prevádzkovateľom poskytla možnosť pôsobiť na nemeckom trhu. Konkrétne sa podľa § 4a ods. 1 na organizovanie alebo sprostredkovanie športových stávok vyžadovala licencia (pričom zákaz nepovolených hazardných hier stanovený v § 4 ods. 1 sa uplatňoval „primerane“). Ustanovenie § 10a potom stanovovalo udelenie až 20 licencií na športové stávky oprávneným prevádzkovateľom (vrátane súkromných prevádzkovateľov) na „skúšobné obdobie“ sedem rokov (teda do 30. júna 2019). Po druhé odchylne od všeobecného zákazu online hazardných hier stanoveného v § 4 ods. 4 sa v § 10a ods. 4 povoľovali online športové stávky v rozsahu, v akom tieto licencie umožnia svojim držiteľom ponúkať stávky na fyzických miestach aj na internete.
10. Ustanovenie § 4b ods. 1 GlüStV 2012 stanovovalo, že licencie sa udelia na základe výzvy na predkladanie ponúk a transparentného a nediskriminačného konania. Oznámenie v tomto zmysle sa malo uverejniť v Úradnom vestníku Európskej únie.
11. Ustanovenia § 4a ods. 4, § 4b ods. 2 a § 4c ods. 3 GlüStV 2012 stanovovali podmienky udeľovania licencií. Ustanovenie § 4a ods. 4 predovšetkým vyžadovalo, aby uchádzači preukázali svoju „mimoriadnu spoľahlivosť“ (vrátane zákonného pôvodu zdrojov potrebných na organizovanie hazardných hier), „príspevkovú schopnosť“, ako aj „transparentnosť“ a „bezpečnosť“ svojich hazardných hier (vrátane požiadavky, aby zaviedli rozhrania na monitorovanie všetkých hazardných hier v reálnom čase). V § 4b ods. 5 sa vymenúvali kritériá na účely rozhodnutia medzi viacerými uchádzačmi oprávnenými na získanie licencie.
12. V § 4c ods. 2 a § 10a ods. 4 sa vyžadovalo, aby sa v udelených licenciách špecifikovali niektoré „obsahové a doplnkové ustanovenia“ záväzné pre dotknutého držiteľa licencie. V tejto súvislosti sa mal „primerane uplatňovať“ § 4 ods. 5. Posledné uvedené ustanovenie stanovovalo, že „odchylne od [zákazu online hazardných hier stanoveného v § 4 ods. 4] môžu spolkové krajiny povoliť… organizovanie a sprostredkovanie športových stávok na internete… ak… sú splnené tieto podmienky: 1. Vylúčenie neplnoletých alebo hráčov so zákazom je zabezpečené identifikáciou a autentifikáciou. 2. Maximálna stávka na hráča v zásade nesmie presiahnuť sumu 1 000 eur mesačne. V licencii môže byť stanovená iná suma, aby sa dosiahli ciele uvedené v § 1. … 3. Špeciálne návykové stimuly prostredníctvom rýchleho opakovania sú vylúčené. … 5. Stávky a lotérie sa neponúkajú prostredníctvom rovnakej internetovej domény ani sa na nich neuvádzajú odkazy alebo linky na iné hazardné hry.“
13. Napokon v § 29 ods. 1 GlüStV 2012 sa ako prechodné opatrenie povoľovalo, aby ODDSET naďalej ponúkala športové stávky až počas obdobia jedného roka po udelení prvej licencie.
III. Skutkové okolnosti, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky
A. Spoločnosť Tipico a sporné konanie o udelení licencie
14. Tipico Co. Ltd. (ďalej len „Tipico“) je spoločnosť registrovaná na Malte. Od roku 2005 je držiteľkou licencie na hazardné hry, ktorú vydali maltské orgány a ktorá má tejto spoločnosti umožniť poskytovať služby online športových stávok z Malty do celej Únie. V Nemecku ponúka online športové stávky prostredníctvom webového sídla v nemeckom jazyku s nemeckou doménou najvyššej úrovne.
15. Nemecké orgány 8. augusta 2012 uverejnili v Úradnom vestníku Európskej únie oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania, v ktorom vyzvali záujemcov, aby predložili ponuky na účely udelenia 20 licencií na organizovanie športových stávok v súlade s § 4a až 4e a 10a GlüStV 2012.
16. Tipico predložila žiadosť o licenciu. Po uskutočnení viacerých fáz konania o udelení licencie však táto spoločnosť nepatrila k 20 uchádzačom, ktorých orgán udeľujúci licencie informoval, že sa im licencia udelí.
17. Tipico potom spoločne s ďalšími neúspešnými uchádzačmi podala žalobu na Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden, Nemecko), ktorou sa domáhala preskúmania konania o udelení licencie a konštatovania, že je na licenciu oprávnená.
18. Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden) uznesením z 10. júna 2015 na návrh jedného z uchádzačov nariadil ako predbežné opatrenie, aby orgán udeľujúci licencie tieto licencie neudeľoval až do skončenia súdneho preskúmania daného konania. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hesenský vyšší správny súd, Nemecko) toto opatrenie potvrdil uznesením zo 16. októbra 2015.
19. Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden) rozhodnutím vo veci samej z 15. apríla 2016 konštatoval, že konanie o udelení licencie sa uskutočnilo v rozpore s právom spoločnosti Tipico na transparentné a nediskriminačné konanie o udelení licencie podľa článku 56 ZFEÚ.(5) Konkrétne (i) obmedzenie počtu licencií na 20, ktoré sa stanovovalo v GlüStV 2012, bolo v rozpore s požiadavkou transparentnosti, keďže spolkové krajiny nevedeli toto obmedzenie vysvetliť, a (ii) výber 20 prevádzkovateľov, ktorí mali dostať licenciu, spomedzi tých, ktorí spĺňali licenčné podmienky, zo strany orgánu udeľujúceho licencie bol takisto netransparentný.(6) Tento súd preto konštatoval, že vzhľadom na to, že Tipico (spolu s ďalšími subjektmi) splnila všetky licenčné podmienky stanovené v § 4a až 4c GlüStV 2012, orgán udeľujúci licencie je povinný tomuto prevádzkovateľovi licenciu udeliť.
20. Orgán udeľujúci licencie sa proti tomuto rozhodnutiu odvolal. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hesenský vyšší správny súd) uznesením z 11. októbra 2019 na návrh účastníkov konania rozhodol o prerušení konania. Urobil tak po prvé z dôvodu, že licencie podľa § 4a až 4e a 10a GlüStV 2012 bolo možné udeliť iba do 30. júna 2019 (pozri bod 9 vyššie) – takže to už podľa týchto ustanovení nebolo možné –, a po druhé preto, že spolkové krajiny v každom prípade 26. marca 2019 prijali nové pravidlá upravujúce udeľovanie licencií na športové stávky vo forme Dritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen (Tretia štátna zmluva, ktorou sa mení a dopĺňa Štátna zmluva o hazardných hrách; ďalej len „GlüStV 2019“).
21. GlüStV 2019 nadobudla účinnosť 1. januára 2020. Spolkové krajiny touto zmenou po prvé predĺžili skúšobnú fázu až do 30. júna 2021 a po druhé zrušili obmedzenie na 20 licencií, čím umožnili udelenie licencie každému prevádzkovateľovi, ktorý splní licenčné podmienky. Orgán udeľujúci licencie preto 9. októbra 2020 v rámci nového konania o udelení licencie udelil licenciu na športové stávky okrem iného spoločnosti Tipico. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Hesenský vyšší správny súd) potom konanie týkajúce sa pôvodného konania o udelení licencie zastavil, pretože sa domnieval, že rozhodnutie o tejto veci už nie je potrebné.
B. Žaloba, ktorú podal DK
22. DK, spotrebiteľ s obvyklým pobytom v Nemecku, od roku 2013 využíval služby online športových stávok spoločnosti Tipico.(7) Pri viacerých príležitostiach pritom prijal všeobecné podmienky tejto spoločnosti a s týmto prevádzkovateľom tak uzavrel rad zmlúv o hazardných hrách.
23. DK podal žalobu na Amtsgericht (okresný súd, Nemecko) podľa miesta svojho domicilu, pričom sa domáhal určenia, že Tipico je povinná vrátiť mu sumu stávok, ktoré uzavrel a prehral na webovom sídle daného prevádzkovateľa v období od roku 2013 do 9. októbra 2020, konkrétne sumu 3 719,26 eura, a vyplatiť mu úroky, ako aj náhradu predsúdnych trov právneho zastúpenia.
24. DK sa na podporu tejto žaloby opieral najmä o nárok na vyhlásenie zmlúv o hazardných hrách za neplatné a na vrátenie súm stávok zaplatených podľa týchto zmlúv. Uviedol, že podľa § 134 Bürgerliches Gesetzbuch (nemecký Občiansky zákonník; ďalej len „BGB“)(8) je zmluva, ktorá porušuje „zákonný zákaz“, spravidla neplatná. Zákaz ponúkať služby hazardných hier bez licencie vydanej nemeckými orgánmi podľa ustanovení GlüStV 2012 predstavoval takýto „zákonný zákaz“. Vzhľadom na to, že Tipico v rozhodnom období pôsobila na nemeckom trhu bez takejto licencie, predmetné zmluvy tento „zákaz“ porušovali. Keďže sú teda dané zmluvy neplatné ab initio, Tipico je podľa BGB, a najmä podľa jeho § 812 ods. 1 prvej vety, povinná vrátiť všetky plnenia získané od DK.
25. Subsidiárne sa DK opieral o nárok z mimozmluvnej zodpovednosti podľa § 823 ods. 2 BGB, pričom sa domáhal náhrady škody zodpovedajúcej sume stávok, ktoré prehral. Podľa tohto ustanovenia platí, že každý, kto poruší „ochrannú normu“ (Schutzgesetz), je povinný nahradiť druhej strane škodu, ktorá jej tým vznikla. Pravidlá udeľovania licencií stanovené v GlüStV 2012 predstavujú takéto normy, pretože boli určené okrem iného na ochranu hráčov v Nemecku pred rizikami spojenými s verejnými hazardnými hrami (pozri bod 5 vyššie). Tipico pôsobením bez licencie porušila tieto pravidlá a vznikla jej tak mimozmluvná zodpovednosť, ktorá viedla k nároku DK na náhradu škody.
26. Amtsgericht (okresný súd) nároky DK zamietol. Landgericht (krajinský súd, Nemecko) v odvolacom konaní toto rozhodnutie potvrdil. Po prvé prijal argument spoločnosti Tipico, že DK nemá právo na vrátenie podľa § 812 ods. 1 prvej vety BGB z dôvodu, že predmetné zmluvy boli v skutočnosti platné a vynútiteľné. So zreteľom na článok 56 ZFEÚ a prednosť práva Únie civilné súdy podľa jeho názoru nemohli tieto zmluvy vyhlásiť za neplatné podľa § 134 BGB len preto, že Tipico v rozhodnom období nemala licenciu, pretože túto situáciu bolo možné pripísať nedostatkom konania o udelení licencie, ktoré uznal Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden) (pozri bod 19 vyššie). Po druhé Landgericht (krajinský súd) v podstate z rovnakých dôvodov konštatoval, že DK nemá nárok ani na náhradu škody podľa § 823 ods. 2 BGB.
27. DK potom podal opravný prostriedok „Revision“ na Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor). Uvedený súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Vylučuje sloboda prevádzkovateľa hazardných hier a stávok so sídlom v inom členskom štáte Európskej únie poskytovať služby, aby sa súkromnoprávna zmluva uzatvorená prostredníctvom internetu o športových stávkach ponúkaných bez licencie vyžadovanej vnútroštátnym právom považovala za neplatnú, ak prevádzkovateľ požiadal o licenciu na organizovanie športových stávok v Nemecku a konanie o udelení licencie uplatniteľné na túto žiadosť prebehlo v rozpore s právom Únie?
2. Vylučuje sloboda prevádzkovateľa hazardných hier a stávok so sídlom v inom členskom štáte Európskej únie poskytovať služby, aby sa vnútroštátny zákaz organizovania športových stávok na internete s výhradou povolenia považoval za ochrannú zákonnú normu s možným dôsledkom zodpovednosti za škodu, ak prevádzkovateľ požiadal o licenciu na organizovanie športových stávok v Nemecku a konanie o udelení licencie, ktoré sa vzťahuje na túto žiadosť, prebehlo v rozpore s právom Únie?“
28. Písomné pripomienky predložili DK, Tipico, belgická, grécka, talianska, maltská a portugalská vláda, ako aj Európska komisia. Tieto dotknuté strany s výnimkou talianskej vlády boli zastúpené na pojednávaní, ktoré sa konalo 24. septembra 2025.
IV. Analýza
29. Ako sa vysvetľuje v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, z hľadiska nemeckého práva sa nároky DK voči spoločnosti Tipico v zásade zdajú dôvodné. Predkladajúci vnútroštátny súd v tejto súvislosti zastáva predbežný názor, že Tipico tým, že v rozhodnom období v Nemecku ponúkala služby športových stávok bez licencie(9) vydanej nemeckými orgánmi, porušila zákaz nepovolených hazardných hier stanovený v § 4 ods. 1 GlüStV 2012.(10) Predkladajúci vnútroštátny súd okrem toho uvádza, že podľa nemeckého súkromného práva(11) takéto porušenie spravidla (i) zahŕňa neplatnosť zmlúv uzavretých prevádzkovateľom so svojimi klientmi (podľa § 134 BGB), čo má za následok, že prevádzkovateľ môže byť povinný vrátiť sumu stávok zaplatenú na základe týchto zmlúv (podľa § 812 ods. 1 prvej vety BGB), a (ii) predstavuje skutočnosť zakladajúcu nárok z mimozmluvnej zodpovednosti, čím zakladá občianskoprávnu zodpovednosť daného prevádzkovateľa (podľa § 823 ods. 2 BGB).
30. Predkladajúci vnútroštátny súd sa napriek tomu svojimi dvoma otázkami, ktoré je vhodné preskúmať spoločne, v podstate pýta, či právo Únie týmto nárokom bráni. Konkrétnejšie ide o to, že tým, že na jednej strane požiadavka získania licencie na športové stávky stanovená v GlüStV 2012 a občianskoprávne dôsledky jej nesplnenia sú samy osebe zlučiteľné so slobodou poskytovať služby zakotvenou v článku 56 ZFEÚ (časti A a B), ale licencie na druhej strane neboli udelené transparentným spôsobom, čo bolo v rozpore s procesnými požiadavkami vyplývajúcimi z daného ustanovenia (časť C), je otázne, či zásada prednosti práva Únie vnútroštátnym súdom bráni vyvodiť voči spoločnosti Tipico tieto dôsledky (časť D). Tieto aspekty postupne preskúmam v ďalších častiach.
A. Zlučiteľnosť požiadavky získania licencie s právom Únie
31. Keď nemecké súdy konštatovali, že nemecký verejný monopol na športové stávky je nezlučiteľný s článkom 56 ZFEÚ, a spochybnili zákaz online stávok (pozri bod 8 vyššie), v záujme zosúladenia nemeckého regulačného rámca s právom Únie bola potrebná legislatívna reforma. Toto konštatovanie si však nevyžadovalo, aby nemecké orgány trh úplne uvoľnili a umožnili prevádzkovateľom hazardných hier usadeným v iných členských štátoch, aby na ňom voľne poskytovali svoje služby.(12) Ako správne podotýka belgická vláda, Súdny dvor v skutočnosti konzistentne zastáva názor, že neobmedzená sloboda poskytovať služby hazardných hier na vnútornom trhu by bola nežiaduca, a to najmä z hľadiska ochrany spotrebiteľa.
32. Súdny dvor totiž opakovane uznal, že hazardné hry vedú k závažným rizikám pre spotrebiteľov – a všeobecnejšie pre verejné zdravie – týkajúcim sa okrem iného neprimeraných výdavkov a závislosti.(13) Súdny dvor takisto uznal, že v kontexte online hazardných hier sú tieto riziká ešte väčšie vzhľadom na „osobitn[ú] jednoduchosť a nepretržitosť prístupu k hrám ponúkaným na internete, ako aj objem a možn[ú] vysok[ú] frekvenci[u] takejto ponuky medzinárodnej povahy, a to v prostredí, pre ktoré je charakteristická izolácia hráča, anonymita a neexistencia spoločenskej kontroly“(14).
33. Súdny dvor so zreteľom na tieto úvahy dokonca akceptoval, že „na rozdiel od zavedenia slobodnej… hospodárskej súťaže na tradičnom trhu môže viesť“ existencia takejto hospodárskej súťaže na „veľmi špecifickom trhu hazardných hier… k vzniku škodlivého účinku spojeného s tým, že [prevádzkovatelia hazardných hier] sú nútení súperiť vo vynaliezavosti, aby ich ponuka bola atraktívnejšia než ponuka ich konkurentov, a tak zvyšovať výdavky spotrebiteľov spojené s hrami, ako aj riziko ich závislosti“(15).
34. Pri neexistencii (pozitívnej) harmonizácie na úrovni Únie a vzhľadom na to, že „právna úprava hazardných hier je súčasťou tých oblastí, v ktorých existujú významné rozdiely morálneho, náboženského a kultúrneho charakteru medzi členskými štátmi“, majú vnútroštátne orgány vo vzťahu k vlastnému štátnemu územiu naďalej právo prijať regulačné opatrenia, ktoré považujú za primerané na účely ochrany spotrebiteľov pred týmito rizikami, ak je dodržaná zásada proporcionality. Predovšetkým môžu poskytovanie služieb hazardných hier na vnútroštátnom trhu podmieniť udelením licencie, ako urobili v rozhodnom období aj nemecké orgány v rámci § 4a až 4e a 10a GlüStV 2012.(16)
35. Takýto systém udeľovania licencií je podľa môjho názoru primeraným prostriedkom na obmedzenie rizika vyvolaného hazardnými hrami pre spotrebiteľov, ako podotýka aj samotný predkladajúci vnútroštátny súd. Po prvé môžu vnútroštátne orgány prostredníctvom licenčných podmienok zabezpečiť, aby mohli stávky spotrebiteľom ponúkať iba prevádzkovatelia, ktorí preukázali svoju spoľahlivosť a bezpečnosť svojich hazardných hier (pozri bod 11 vyššie). Po druhé prostredníctvom špecifických požiadaviek spojených s licenciou môžu tieto orgány zabezpečiť, aby boli ponuky stávok prevádzkovateľov s licenciou koncipované „bezpečnejším“ spôsobom.(17) V prejednávanej veci sa teda od týchto prevádzkovateľov okrem iného vyžadovalo, aby zaviedli povinný mesačný limit stávok – v zásade 1 000 eur na hráča –, ponúkali stávky iba na výsledok športových podujatí a nie množstvo „vedľajších stávok“ na početné udalosti, ku ktorým dochádza v priebehu takéhoto podujatia(18) (napríklad ktorý tím skóruje prvý, ktorý hráč sa ako prvý dopustí faulu atď.), a neuvádzali na rovnakom webovom sídle odkazy na nepovolené hazardné hry (pozri bod 12 vyššie). Všetky tieto požiadavky prispievajú k obmedzeniu objemu a frekvencie hrania hazardných hier spotrebiteľmi a tým aj rizika nadmerných výdavkov a závislosti. Po tretie takýto systém orgánom umožňuje vykonať predchádzajúcu kontrolu splnenia týchto podmienok a zabezpečiť nepretržité monitorovanie prevádzkovateľov s licenciou s cieľom overiť, že sú tieto „vedľajšie požiadavky“ naozaj splnené.
36. Tipico napriek tomu v prejednávanej veci namieta proti skutočnosti, že počet dostupných licencií bol podľa GlüStV 2012 obmedzený (na 20). Je pravda, že Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden) pri preskúmaní sporného konania o udelení licencie konštatoval, že tento aspekt GlüStV 2012 je nezlučiteľný s článkom 56 ZFEÚ(19) (pozri bod 19 vyššie). Predkladajúci vnútroštátny súd však zrejme tieto pochybnosti nemá. Pokiaľ ide o mňa, zastávam názor, že takéto obmedzenie nie je samo osebe v rozpore s cieľom ochrany spotrebiteľa, ktorý sleduje GlüStV 2012. Obmedzenie počtu licencií nielenže vnútroštátnym orgánom uľahčuje monitorovanie prevádzkovateľov s licenciou, ale znižuje aj riziko prílišnej hospodárskej súťaže medzi nenáležite veľkým počtom držiteľov licencie a nežiaducich účinkov, ktoré z toho môžu vyplývať.(20) Overenie tohto posúdenia bude, pravdaže, prináležať predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu. V každom prípade platí, že aj keby daný súd mal s týmto obmedzením počtu problém, nijako by to nespochybňovalo legitímnosť požiadavky získania licencie ako takej.
37. Pokiaľ ide o nevyhnutnosť takejto požiadavky získania licencie, obmedzím sa na konštatovanie, že nemecké orgány boli v súlade s článkom 56 ZFEÚ oprávnené stanoviť túto požiadavku aj pre prevádzkovateľov hazardných hier, ktorí sú tak ako Tipico držiteľmi licencie vydanej iným členskom štátom, v tomto prípade Maltskou republikou.
38. Po prvé podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora platí, že vzhľadom na mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty v oblasti hazardných hier, a pri absencii akejkoľvek harmonizácie licenčných podmienok zo strany Únie povinnosť členského štátu uznať licencie na hazardné hry vydané inými členskými štátmi neexistuje. Takáto licencia je spravidla platná iba na území vydávajúceho členského štátu.(21)
39. Po druhé v rozsahu, v akom sa Tipico a maltská vláda opierajú o ochranu, ktorá sa už hráčom priznávala prostredníctvom maltského regulačného rámca, a o dohľad maltských orgánov, treba pripomenúť, že v oblasti hazardných hier sa nevyhnutnosť regulačného opatrenia musí posudzovať výlučne na základe úrovne ochrany, ktorú chcú dotknuté vnútroštátne orgány zaručiť.(22) Hoci maltská vláda v prejednávanej veci na pojednávaní tvrdila, že bez ohľadu na „niektoré rozdiely“ bola úroveň ochrany poskytovaná maltským a nemeckým rámcom v rozhodnom období „v podstate rovnaká“, uvedené ani zďaleka nie je zjavné. Táto vláda predovšetkým nevedela potvrdiť, či maltské právne predpisy v oblasti hazardných hier rovnako ako GlüStV 2012 stanovujú povinné limity stávok, pričom uvádzala „viaceré… limity, o ktoré môžu hráči požiadať“ a ktoré sa teda zdajú čisto dobrovoľné. Keďže navyše počet maltských licencií zrejme nie je nijako obmedzený, keby sa prevádzkovateľovi s maltskou licenciou umožnilo poskytovať služby v Nemecku, mohlo by to viesť k presne takej zbytočnej hospodárskej súťaži, aká sa opisuje v bode 33 vyššie. Pokiaľ napokon ide o dohľad maltských orgánov, podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora platí, že členský štát ako Nemecko nie je povinný „spoľahnúť [sa] na kontroly vykonávané orgánmi iného členského štátu prostredníctvom regulačných systémov, na ktoré on sám nemá dosah“(23).
B. Zlučiteľnosť občianskoprávnych dôsledkov chýbajúcej licencie s právom Únie
40. Rovnako ako článok 56 ZFEÚ nemeckým orgánom nebráni v tom, aby na účely ponúkania služieb športových stávok na nemeckom území vyžadovali licenciu, nevylučuje ani to, aby boli voči prevádzkovateľom, ktorí tak robili bez licencie požadovanej podľa GlüStV 2012, vyvodené občianskoprávne dôsledky stanovené v BGB.
41. Ako podotýka predkladajúci vnútroštátny súd, tieto občianskoprávne dôsledky sú primerané cieľu ochrany spotrebiteľa, ktorý sleduje GlüStV 2012. Neplatnosť zmlúv o hazardných hrách(24) – s ktorou sa môže spájať povinnosť vrátiť stávky prijaté od hráčov – predovšetkým prispieva k odrádzaniu prevádzkovateľov hazardných hier od obchádzania systému udeľovania licencií. Tieto dôsledky sú preto vhodné na dosiahnutie daného cieľa.(25) Takisto sa v tejto súvislosti zdajú nevyhnutné, keďže správne a trestné sankcie uplatniteľné na hazardné hry bez licencie samy osebe nemusia mať dostatočný odrádzajúci účinok, obzvlášť v prípade prevádzkovateľov usadených v zahraničí.
42. V rozpore s tvrdením spoločnosti Tipico sú navyše tieto občianskoprávne dôsledky úmerné závažnosti porušenia. Ako vysvetlím v bode 56 nižšie, pôsobenie bez miestnej licencie predstavuje neoprávnené poskytovanie služieb na trhu. Takisto pripomínam, že účelom systému udeľovania licencií je „usmerniť“ hráčsky inštinkt obyvateľstva k ponukám s licenciou, ktoré sú monitorované vnútroštátnymi orgánmi a ohraničené požiadavkami určenými na obmedzenie rizika neprimeraných výdavkov a závislosti. Ponuky hazardných hier bez licencie – ktoré sú z povahy veci mimo kontroly týchto orgánov a pri ktorých nemožno overiť splnenie týchto požiadaviek – naopak môžu mať na spoločnosť obzvlášť závažné škodlivé účinky.(26)
43. Tvrdenie spoločnosti Tipico, že neplatnosť zmlúv o hazardných hrách a vrátenie stávok hráčom vytvárajú „škodlivé stimuly“, pretože hráčov môžu povzbudzovať, aby využívali služby hazardných hier bez licencie, keďže vedia, že svoje straty vždy môžu získať späť, a hrali teda opakovane, čo je v rozpore s cieľom ochrany hráčov pred nadmernými výdavkami a závislosťou, tento záver nijako nespochybňuje.
44. Hranie hazardných hier u nezákonných prevádzkovateľov v skutočnosti predstavuje pre hráčov riziko. Ak prevádzkovateľ v prípade výhry odmietne hráčovi zaplatiť, tento hráč sa nebude môcť výplaty domáhať na súdoch, pretože príslušné zmluvy o hazardných hrách sa budú považovať za neplatné.(27) V prípade strát hráči takisto nemajú vrátenie stávok zaručené. Hoci sa s vyhlásením zmluvy za neplatnú spravidla spája právo zmluvných strán na vrátenie vzájomne poskytnutého plnenia, predkladajúci vnútroštátny súd podotýka, že podľa nemeckého práva (predovšetkým § 814 a/alebo § 817 druhej vety BGB) toto právo môže byť odopreté na základe voľnej úvahy konajúceho súdu, ak sa hráč na nezákonných hazardných hrách zúčastňoval vedome.(28) Tento stav vedie k žiaducej miere neistoty pre obe strany, čo je v súlade s cieľmi sledovanými GlüStV 2012. Prevádzkovateľov totiž odrádza od obchádzania systému udeľovania licencií, pretože sa môže stať, že budú povinní prijaté stávky vrátiť, a hráčov zasa od „zahrávania sa“ so systémom, pretože ak to urobia, právo na vrátenie im môže byť odopreté.(29)
C. Nedostatky sporného konania o udelení licencie
45. Hoci nemecké orgány v súlade s článkom 56 ZFEÚ mohli od prevádzkovateľov hazardných hier usadených v iných členských štátoch vyžadovať, aby pred začatím poskytovania služieb na nemeckom trhu získali miestnu licenciu, a s nesplnením tejto povinnosti mohli spojiť občianskoprávne dôsledky, toto ustanovenie daným orgánom ukladá povinnosť poskytnúť dotknutým prevádzkovateľom skutočnú príležitosť na získanie takejto licencie za rovnakých podmienok, aké sa vzťahujú na vnútroštátnych prevádzkovateľov. Konanie o udelení licencie teda muselo spĺňať isté požiadavky vyplývajúce z článku 56 ZFEÚ v spojení so všeobecnými zásadami rovnosti zaobchádzania a zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ako aj s povinnosťou transparentnosti, ktorá z nich vyplýva. Toto konanie predovšetkým muselo byť založené na objektívnych a nediskriminačných kritériách, ktoré boli vopred známe.(30)
46. Nemecké orgány v prejednávanej veci usporiadali otvorené konanie o udelení licencie a nezdalo sa, že by kritériá na udelenie licencií priamo alebo nepriamo diskriminovali prevádzkovateľov usadených v iných členských štátoch. Príslušný správny súd, konkrétne Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden), však v kontexte súdneho preskúmania tohto konania konštatoval, že bolo vo viacerých smeroch netransparentné (pozri bod 19 vyššie). Na tento nedostatok bol Súdny dvor upozornený už v skoršej veci, ktorá viedla k rozsudku Ince(31). Hoci Súdny dvor v danom rozsudku ponechal túto otázku otvorenú, nedostatočnú transparentnosť teraz považujem za preukázanú, keďže predkladajúci vnútroštátny súd zrejme konštatovania správneho súdu v tejto súvislosti potvrdzuje. V dôsledku dĺžky daného súdneho preskúmania a prerušenia sporného konania, o ktorom sa v tomto kontexte rozhodlo, navyše toto konanie nikdy nenaplnilo svoj účel. Súkromným prevádzkovateľom vrátane spoločnosti Tipico boli licencie na stávky udelené až v roku 2020 v rámci nového konania o udelení licencie (pozri bod 21 vyššie).
D. Vplyv týchto nedostatkov na vec samu
47. Ako sa uvádza vyššie, predkladajúci vnútroštátny súd sa svojimi dvoma otázkami pýta, aké dôsledky by tieto procesné nedostatky mali mať na vec samu. V tejto súvislosti odkazuje na judikatúru Súdneho dvora vychádzajúcu z rozsudku Placanica, podľa ktorého členský štát nemôže „uplatňovať trestnú [alebo správnu] sankciu“ voči prevádzkovateľovi usadenému v inom členskom štáte za „nesplnenú administratívnu formalitu“ (v prejednávanej veci získanie licencie na stávky podľa GlüStV 2012), ak „splnenie tejto formality bolo odmietnuté alebo znemožnené predmetným členským štátom v rozpore s právom [Únie]“(32) (čo by platilo aj v tomto prípade vzhľadom na nedostatočnú transparentnosť sporného konania o udelení licencie). Táto judikatúra bola následne potvrdená v rozsudku Ince, v prípade ktorého možno pripomenúť, že sa týkal toho istého konania. Nemecké súdy už v tomto kontexte konštatovali, že za ponúkanie stávok bez licencie na nemeckom trhu v rozhodnom období nemožno prevádzkovateľom hazardných hier, ako je Tipico, uložiť žiadnu trestnú ani správnu sankciu. Predkladajúci vnútroštátny súd sa však pýta, či je takisto vylúčené, aby nemecké súdy voči takémuto prevádzkovateľovi vyvodili občianskoprávne dôsledky stanovené v BGB.
48. Pre spoločnosť Tipico a maltskú vládu je odpoveď očividne kladná. Tieto dotknuté strany zrejme v podstate vykladajú a zovšeobecňujú judikatúru uvedenú v predchádzajúcom bode v tom zmysle, že ak členský štát zaviedol systém udeľovania licencií na určité služby, ale konanie o udelení licencie je diskriminačné a/alebo netransparentné, vnútroštátne orgány – rovnako správne orgány aj súdy – sú na základe prednosti článku 56 ZFEÚ povinné vôbec tento systém nepresadzovať. Namiesto toho sa musia zdržať jeho uplatnenia a v praxi teda tolerovať voľné poskytovanie služieb na území daného štátu, až kým nedôjde k prijatiu potrebných nápravných opatrení, konkrétne k udeleniu licencií v rámci nového konania, ktoré je v súlade s právom Únie. Z tohto pohľadu platí, že tak ako prevádzkovateľom, ako je Tipico, nemožno za ponúkanie stávok bez licencie v čase, keď nemecké orgány nemali zavedené konanie o udelení licencie, ktoré by bolo v súlade s právom Únie, uložiť žiadnu trestnú ani správnu sankciu, z toho istého dôvodu voči nim nemožno vyvodiť ani občianskoprávne dôsledky.
49. Rovnako ako predkladajúci vnútroštátny súd, všetky vlády, ktoré predložili pripomienky, a Komisia nie som presvedčený o takomto radikálnom prístupe. Pomerne maximalistický výklad judikatúry Súdneho dvora, ktorý zrejme presadzujú Tipico a maltská vláda – a podľa ktorého sa systém udeľovania licencií zlučiteľný s článkom 56 ZFEÚ vôbec nesmie uplatňovať v prípade, že v rozhodnom období vzniknú pri udeľovaní licencií problémy –, by sa mal podľa môjho názoru zamietnuť ako prehnaný (časť 1). Namiesto neho by sa mal uplatniť nuansovaný výklad tejto judikatúry: systém v zásade možno presadzovať, ale prevádzkovateľovi hazardných hier by sa za jeho porušenie nemali ukladať správne ani trestné sankcie a/ani by sa voči nemu nemali vyvodzovať občianskoprávne dôsledky v prípade, že by bola takáto reakcia za konkrétnych okolností danej veci neprimeraná (časť 2).
1. Maximalistický výklad judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa sankcií by sa mal zamietnuť
50. Podľa môjho názoru je potrebné uviesť niekoľko dôležitých pripomienok. Po prvé má článok 56 ZFEÚ vo všeobecnosti priamy účinok a hospodárskym subjektom usadeným v členskom štáte teda priznáva práva, ktorých sa môžu dovolávať pred orgánmi – správnymi orgánmi aj súdmi – iných členských štátov, a to aj v rámci súdneho konania medzi súkromnými osobami, o aké ide v prejednávanej veci.(33) Tieto orgány sú navyše v súlade so zásadami lojálnej spolupráce a prednosti povinné toto ustanovenie uplatňovať a zabezpečiť účinnú ochranu týchto práv vo veciach, ktoré im boli predložené. Predovšetkým platí, že keď tieto orgány vedú konanie (trestné, správne alebo občianske súdne) proti takémuto prevádzkovateľovi pre rozpor s vnútroštátnym systémom udeľovania licencií a tento prevádzkovateľ na svoju obhajobu uvádza, že tento systém je nezlučiteľný s článkom 56 ZFEÚ, tieto orgány musia danú otázku preskúmať a v rozsahu, v akom je to potrebné na ochranu dotknutých práv, sa musia zdržať uplatňovania nesúladného ustanovenia vnútroštátneho práva.(34)
51. Po druhé možno judikatúru uvedenú v bode 47 vyššie odvodiť od skorších rozsudkov Súdneho dvora Auer(35) a Rienks(36). Občan Únie v oboch týchto veciach získal v jednom členskom štáte diplom, ktorý ho oprávňoval na výkon veterinárnej činnosti. V oboch prípadoch sa táto osoba neskôr usadila v inom členskom štáte a chcela tam túto činnosť vykonávať. Hostiteľský členský štát ako podmienku výkonu tohto povolania na svojom území vyžadoval registráciu v Národnej komore veterinárov (Francúzsko). Dotknutá osoba o takúto registráciu požiadala, ale komora ju odmietla z dôvodu, že jej zahraničný diplom neuznáva. Daný veterinár napriek tomu začal poskytovať služby v hostiteľskom členskom štáte a napokon bol trestne stíhaný za nezákonný výkon činnosti. Na svoju obhajobu uviedol, že presadzovanie požiadavky registrácie prostredníctvom trestných alebo správnych sankcií je v rozpore s právom Únie.
52. Súdny dvor v tomto kontexte podotkol, že podľa sekundárneho práva Únie týkajúceho sa slobody usadiť sa a voľného pohybu pracovníkov, ktoré bolo uplatniteľné v danom čase,(37) sú členské štáty povinné uznať odbornú kvalifikáciu získanú veterinármi v iných členských štátoch. Právo Únie teda dotknutej osobe priamo priznávalo právo na výkon veterinárnej činnosti v hostiteľskom členskom štáte na základe takéhoto diplomu, ktorého sa mohla dovolávať pred orgánmi daného štátu. Zatiaľ čo hostiteľský členský štát od nej stále mohol vyžadovať, aby sa zaregistrovala v komore, táto požiadavka mohla predstavovať len „administratívnu formalitu“, pretože podľa práva Únie bola na takúto registráciu oprávnená. Keďže však bola táto registrácia „odmietnutá v rozpore s právom [Únie]“, za výkon činnosti bez registrácie jej nebolo možné uložiť žiadnu trestnú ani správnu sankciu. Ignorovanie požiadavky registrácie za takýchto okolností a z toho vyplývajúce vylúčenie uplatnenia sankcií za jej nesplnenie bolo očividne potrebné v záujme ochrany dotknutého práva, ktoré by sa inak stalo „úplne neúčinným“.(38)
53. O mnoho rokov neskôr Súdny dvor uplatnil toto riešenie v oblasti hazardných hier vo svojom rozsudku Placanica. Taliansko v danej veci zaviedlo požiadavku získania licencie na poskytovanie stávkových služieb na svojom území – požiadavku, ktorá bola z dôvodov uvedených vyššie ako taká s článkom 56 ZFEÚ zlučiteľná –, no licencie sa neudeľovali transparentným a nediskriminačným spôsobom. Niektorí prevádzkovatelia preto boli z tohto konania nezákonne vylúčení. Súdny dvor s odkazom na rozsudok Rienks konštatoval, že – ako sa pripomína v bode 47 vyššie – „členský štát nemôže uplatňovať trestnú sankciu za nesplnenú administratívnu formalitu, ak splnenie tejto formality bolo odmietnuté alebo znemožnené predmetným členským štátom v rozpore s právom [Únie]“(39). Hlavnou myšlienkou teda zrejme bolo, že až do zavedenia nového konania o udelení licencie v prospech nezákonne vylúčených prevádzkovateľov talianske orgány nemohli svoju požiadavku získania licencie presadzovať a predovšetkým nemohli obžalovaným uložiť trestné sankcie za sprostredkovanie stávok v mene takýchto prevádzkovateľov.(40)
54. Pri všetkej úcte k Súdnemu dvoru si nemyslím, že tieto situácie sú skutočne analogické. Keď vnútroštátne orgány stanovia požiadavku získania licencie, ktorá je sama osebe zlučiteľná s článkom 56 ZFEÚ, prevádzkovateľom hazardných hier usadeným v iných členských štátoch z tohto ustanovenia nevyplýva rovnaký druh priamo účinného práva ako to, ktoré požívajú veterinári vo veciach vedúcich k rozsudkom Auer a Rienks [časť a)]. Keby sa požadovalo, aby sa tieto orgány zdržali uplatňovania danej požiadavky a tolerovali teda jej nesplnenie zo strany hospodárskych subjektov výlučne preto, že konanie o udelení licencie existujúce v rozhodnom období malo isté nedostatky, prekračovalo by to rámec toho, čo je nevyhnutné na ochranu práva, ktoré týmto prevádzkovateľom vyplýva z daného ustanovenia [časť b)]. Takýto výklad by bol podľa môjho názoru v tejto súvislosti takisto neprimeraný [časť c)]. Domnievam sa, že je to tak aj v prípade, akým je prejednávaná vec, keď bola požiadavka získania licencie zavedená s cieľom nahradiť verejný monopol, ktorý bol vyhlásený za nezlučiteľný s právom Únie [časť d)].
a) Právo, ktoré prevádzkovateľom hazardných hier vyplýva z článku 56 ZFEÚ v tejto situácii
55. Vo všeobecnosti možno povedať, že práva, ktoré prevádzkovateľom vyplývajú z článku 56 ZFEÚ, sú logickým dôsledkom povinností, ktoré sa v tomto ustanovení ukladajú členským štátom. Ako sa vysvetľuje v bodoch 31 až 39 vyššie, členské štáty v tomto prípade nie sú povinné povoliť prevádzkovateľom usadeným v inom členskom štáte poskytovať služby hazardných hier na svojom území voľne; sú oprávnené spojiť takéto činnosti s požiadavkou získania licencie. V tomto ustanovení sa navyše členským štátom nestanovuje žiadna povinnosť uznať licencie na hazardné hry vydané inými členskými štátmi.
56. Z uvedeného vyplýva, že článok 56 ZFEÚ prevádzkovateľom hazardných hier usadeným v jednom členskom štáte (ktorí tam prípadne majú licenciu) právo poskytovať služby v inom členskom štáte nepriznáva. Každé takéto právo v skutočnosti vyplýva iba z licencie, ktorú prevádzkovateľ musí získať v hostiteľskom štáte.
57. Článok 56 ZFEÚ takisto nevyžaduje, aby členské štáty udeľovali takéto licencie daným prevádzkovateľom automaticky. Na tento účel môžu stanoviť podmienky, ak sú tieto podmienky primerané a nediskriminačné, a môžu dokonca obmedziť počet dostupných licencií. Tento článok ako taký teda daných prevádzkovateľov na licenciu neoprávňuje.
58. Toto ustanovenie členským štátom ukladá iba povinnosť zabezpečiť prístup k nediskriminačnému a transparentnému konaniu o udelení licencie a prevádzkovateľom v tejto súvislosti priznáva zodpovedajúce právo. Je zrejmé, že získanie miestnej licencie na hazardné hry v prípade týchto prevádzkovateľov nemožno charakterizovať iba ako „administratívnu formalitu“.
b) Vylúčenie požiadavky získania licencie by prekračovalo rámec toho, čo je nevyhnutné na ochranu tohto práva
59. Keď vnútroštátne orgány vyžadujú na poskytovanie služieb hazardných hier licenciu, ale táto licencia sa neudeľuje v rámci nediskriminačného a transparentného konania o udelení licencie, úplné vylúčenie požiadavky získania licencie v následnom konaní začatom orgánmi verejnej moci alebo súkromnými osobami proti prevádzkovateľom hazardných hier poskytujúcim služby bez licencie by prekračovalo rámec toho, čo je nevyhnutné na ochranu daného práva priznaného právom Únie.(41)
60. V tejto súvislosti pripomínam, že v oblasti hazardných hier je požiadavka získania licencie sama osebe s právom Únie zlučiteľná. Keď pri udeľovaní licencií vzniknú ťažkosti, právo Únie nevyžaduje, aby sa prevádzkovateľom hazardných hier okamžite umožnilo poskytovať služby na trhu voľne a vyhnúť sa potenciálnym dôsledkom takéhoto konania podľa vnútroštátneho práva. Primeraná a dostatočná ochrana práva, ktoré týmto prevádzkovateľom vyplýva z článku 56 ZFEÚ, je zabezpečená dostupnosťou – ktorú členské štáty musia zaručiť – súdnych prostriedkov nápravy, ktoré týmto prevádzkovateľom umožnia napadnúť vadné konanie o udelení licencie alebo jeho absenciu na súde.(42) Presne takýto prístup je navyše použitý v sekundárnom práve Únie týkajúcom sa verejného obstarávania a udeľovania koncesií, ktoré sa síce v prejednávanej veci neuplatňuje, no predstavuje relevantnú referenciu.(43) Títo prevádzkovatelia teda mali namiesto toho, aby vstúpili na trh bez licencie, využiť tieto prostriedky nápravy a počkať na výsledok príslušného konania.
61. V kontexte takéhoto napadnutia konania o udelení licencie alebo jeho absencie môžu príslušné súdy zabezpečiť primeranú a dostatočnú ochranu dotknutého práva tak, že sa zdržia uplatnenia každého aspektu vnútroštátneho práva upravujúceho udeľovanie licencií, ktorý je v rozpore s článkom 56 ZFEÚ (napríklad diskriminačnej licenčnej podmienky alebo neprimeraného obmedzenia počtu dostupných licencií), zrušia všetky rozhodnutia nezákonne prijaté orgánmi udeľujúcimi licenciu a uložia týmto orgánom povinnosť prijať opatrenia potrebné na nápravu situácie (napríklad usporiadať nové konanie v súlade s právom Únie alebo udeliť licenciu prevádzkovateľovi, ktorý spĺňa podmienky stanovené vo vnútroštátnom práve).(44)
62. Argument opakovaný spoločnosťou Tipico, že takéto súdne konanie môže trvať dlhý čas a v každom prípade by ochranu práva, ktoré prevádzkovateľom hazardných hier vyplýva z článku 56 ZFEÚ, zabezpečilo iba „do budúcnosti“, pričom by nenapravilo stratu obchodných príležitostí, ktorú by títo prevádzkovatelia údajne utrpeli, keby nemohli na trh vstúpiť okamžite, ma nepresvedčil.
63. Právo Únie v prvom rade vyžaduje, aby sa takéto žaloby prejednávali čo najrýchlejšie.(45) Ak navyše členský štát poruší právo, ktoré prevádzkovateľom vyplýva z článku 56 ZFEÚ, tým, že v náležitej lehote nezavedie nediskriminačné a transparentné konanie o udelení licencie, títo prevádzkovatelia podľa práva Únie môžu od tohto štátu vymáhať náhradu spôsobenej škody vrátane straty obchodných príležitostí, ako tvrdili DK, grécka vláda a Komisia.(46) Takúto škodu teda možno týmto spôsobom primerane napraviť.
c) Vylúčenie požiadavky získania licencie by bolo neprimerané
64. Keby sa od vnútroštátnych orgánov vyžadovalo, aby sa úplne zdržali uplatnenia systému udeľovania licencií a fakticky tolerovali voľné poskytovanie služieb prevádzkovateľmi hazardných hier na území daného štátu až do uskutočnenia konania o udelení licencie, ktoré by bolo v súlade s právom Únie – alebo aby spätne schválili postup prevádzkovateľa, ktorý vstúpil na trh, keď takéto konanie neexistovalo –, so zreteľom na nepriaznivé účinky, ktoré by tento prístup mal na iné legitímne záujmy, by to rovnako predstavovalo neprimeraný spôsob ochrany práva, ktoré týmto prevádzkovateľom vyplýva z článku 56 ZFEÚ.
65. Po prvé by takýto výklad práva Únie narušil nielen účinnosť vnútroštátnych režimov udeľovania licencií, ktoré sú samy osebe s právom Únie zlučiteľné, ale aj účinnosť pravidiel samotného práva Únie upravujúcich súdne preskúmanie konania o udelení licencie a právnu istotu, ktorú majú tieto pravidlá zabezpečiť. Ako sa vysvetľuje vyššie, od hospodárskych subjektov sa očakáva, že pred vstupom na trh požiadajú o licenciu a prípadne o súdne preskúmanie podmienok jej udelenia. Toto preskúmanie umožňuje určiť zákonnosť konania ex ante, čím sa zabezpečí určitá miera istoty pre všetky zainteresované strany.(47) Maximalistický výklad judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa sankcií by naopak prevádzkovateľov povzbudzoval, aby na základe samotného podozrenia v súvislosti so zákonnosťou konania o udelení licencie tieto pravidlá ignorovali a „zariskovali“ vstup na trh v očakávaní, že keby sa proti nim následne viedlo konanie, budú sa môcť vyhnúť zodpovednosti ex post tak, že proti konaniu o udelení licencie vznesú námietku. Takýto postup by však viedol k značnej neistote, najmä pre spotrebiteľov, ktorí by už možno nevedeli rozlíšiť, ktorí prevádzkovatelia na trhu sú legitímni a ktorí nie, alebo pre konkurentov, ktorí môžu mať licenciu a napriek tomu čeliť nekalej hospodárskej súťaži zo strany prevádzkovateľov, ktorí ju nemajú a ktorí teda nepodliehajú obmedzeniam vyplývajúcim z režimu udeľovania licencií.
66. Po druhé – a čo je ešte dôležitejšie – pripomínam, že v súlade s vysvetlením vyššie sa požiadavka získania licencie v oblasti hazardných hier považuje za zlučiteľnú s právom Únie práve preto, že s hazardnými hrami sú spojené závažné a dobre známe riziká pre spotrebiteľov a všeobecnejšie pre verejné zdravie. Táto požiadavka má dané riziká zmierniť.
67. Keby boli vnútroštátne orgány vždy, keď bolo udeľovanie licencií dotknuté nedostatkami, povinné úplne sa zdržať uplatňovania požiadavky získania licencie, každý prevádzkovateľ hazardných hier usadený v inom členskom štáte by mohol poskytovať služby na trhu dotknutého členského štátu, čím by obyvateľstvo – aj keby len na prechodné obdobie– vystavil týmto rizikám. Súdnemu dvoru v mierne odlišnom kontexte zrejme obzvlášť záležalo na tom, aby sa takémuto výsledku predišlo.(48)
68. Uplatnenie tohto maximalistického výkladu na iné oblasti v prípade potreby slúži na ilustráciu rizík, ktoré sa s ním spájajú. Možno si napríklad predstaviť, že členský štát sa rozhodne liberalizovať predaj liečebnej konopy na svojom území, pričom túto činnosť podriadi režimu predchádzajúceho povolenia: tento výrobok môže predávať iba obmedzený počet hospodárskych subjektov vybraných na základe prísnych kritérií na určených miestach, v regulovaných množstvách atď. Keby bolo konanie o udelení licencie netransparentné alebo keby sa niektoré jeho podmienky vyhlásili za diskriminačné alebo neprimerané, vyplývalo by z toho, že vnútroštátne orgány by už tento režim povoľovania nemohli presadzovať a že všetky hospodárske subjekty usadené v inom členskom štáte by boli oprávnené liečebnú konopu voľne predávať v dotknutom členskom štáte, až kým by nebolo zavedené konanie, ktoré by bolo v súlade s právom Únie? Je ťažko predstaviteľné, že by Súdny dvor takéto radikálne riešenie považoval za primerané.
d) Skutočnosť, že požiadavka získania licencie nahradila verejný monopol, ktorý sa považoval za nezlučiteľný s právom Únie, nie je relevantná
69. V tejto fáze sa musím zaoberať ďalším aspektom rozsudku Ince, ktorý síce predkladajúci vnútroštátny súd neuvádza, ale dotknuté strany o ňom na Súdnom dvore viedli rozsiahlu diskusiu.
70. Treba pamätať na skutočnosť, že systém udeľovania licencií stanovený v § 4a až 4e a 10a GlüStV 2012 mal napraviť nezlučiteľnosť verejného monopolu na organizovanie a sprostredkovanie športových stávok podľa GlüStV 2008 s článkom 56 ZFEÚ (pozri body 8 a 9 vyššie).
71. V rámci tohto systému bol (údajný bývalý) monopolista ODDSET rovnako ako súkromní prevádzkovatelia povinný získať licenciu na poskytovanie stávkových služieb. Ustanovenie § 29 GlüStV 2012 však vo forme výnimky umožňovalo, aby si tento prevádzkovateľ zachoval svoju ponuku hazardných hier počas prechodného obdobia, ktoré malo trvať najviac jeden rok po udelení prvých licencií.
72. Keďže sa však v dôsledku neúspechu sporného konania o udelení licencie žiadne licencie podľa GlüStV 2012 v skutočnosti neudelili a ODDSET naďalej ponúkala stávkové služby v rámci tohto prechodného režimu, Súdny dvor v rozsudku Ince konštatoval, že monopol na športové stávky v rozhodnom období „v skutočnosti pretrval“. Súdny dvor preto zastával názor, že zavedenie systému udeľovania licencií stanoveného v § 4a až 4e a 10a GlüStV 2012 „[nenapravilo] to, že [tento verejný monopol] je nezlučiteľný s článkom 56 ZFEÚ“. Na tomto základe Súdny dvor takisto rozhodol, že článok 56 ZFEÚ „bráni“ tomu, aby členský štát „postihova[l]“ organizovanie alebo sprostredkovanie športových stávok bez licencie na svojom území.(49)
73. Dotknuté strany na Súdnom dvore viedli rozsiahlu diskusiu o tom, či je tento aspekt odôvodnenia rozsudku Ince uplatniteľný na vec samu. DK a Komisia zastávajú názor, že to tak nie je. Vec, ktorá viedla k vydaniu tohto rozsudku, sa týkala hrania hazardných hier na mieste(50), na ktoré sa skutočne vzťahoval verejný monopol podľa GlüStV 2008 a vo vzťahu ku ktorému ODDSET v rozhodnom období naďalej pôsobila na nemeckom trhu v súlade s § 29 GlüStV 2012. Prejednávaná vec sa naopak týka online hazardných hier, ktoré boli podľa GlüStV 2008 úplne zakázané (pozri bod 6 vyššie). ODDSET teda podľa § 29 GlüStV 2012 nebola oprávnená ponúkať online stávky a v rozhodnom období tak v skutočnosti ani nerobila. Proti uvedenému dôrazne namieta spoločnosť Tipico, ktorá tvrdí, že monopol spoločnosti ODDSET sa v skutočnosti z právneho aj faktického hľadiska v tom čase vzťahoval aj na internet. Vyriešenie tohto skutkového sporu, pravdaže, prináleží predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu. Napriek tomu pochybujem, že by to malo byť potrebné.
74. Dôvodom je, že túto časť odôvodnenia Súdneho dvora v rozsudku Ince podľa môjho názoru nemožno vykladať doslovne ani maximalisticky. Ako sa vysvetľuje vyššie, členský štát v súlade s článkom 56 ZFEÚ môže nahradiť monopol vyhlásený za nezlučiteľný s právom Únie režimom udeľovania licencií. Podľa môjho názoru takisto legitímne môže dovoliť verejnému prevádzkovateľovi, ktorý formálne mal tento monopol, aby si svoju ponuku zachoval v prechodnom období, počas ktorého sa majú udeľovať licencie súkromným prevádzkovateľom, aby sa zaručilo, že počas tohto obdobia bude spotrebiteľom naďalej dostupná zákonná a kontrolovaná ponuka hazardných hier, a predišlo sa tak tomu, aby využívali nekontrolovanú ponuku nezákonných prevádzkovateľov.(51) Ak pri udeľovaní licencií súkromným prevádzkovateľom dôjde k omeškaniu alebo ťažkostiam, právo Únie opäť nemožno vykladať v tom zmysle, že vyžaduje, aby sa celý režim neuplatňoval z dôvodu „pretrvávajúceho nezákonného monopolu“ a aby všetci prevádzkovatelia hazardných hier mohli až do udelenia licencií poskytovať služby na trhu, a to z dôvodov uvedených v predchádzajúcich dvoch častiach.
2. Podporiť by sa mal nuansovaný výklad judikatúry Súdneho dvora
75. Maximalistický výklad judikatúry Súdneho dvora uvedenej v bode 47 vyššie by sa mal z vyššie uvedených dôvodov zamietnuť. Prednosť článku 56 ZFEÚ nevyžaduje, aby sa vnútroštátne orgány zdržali uplatňovania požiadavky získania licencie, ktorá je sama osebe s týmto ustanovením zlučiteľná, vždy, keď prevádzkovateľ nemôže získať licenciu v rozpore s právom na nediskriminačné a transparentné konanie o udelení licencie, ktoré sa mu priznáva v tomto ustanovení. Prevádzkovateľ za takýchto okolností nemôže začať poskytovať služby na trhu bez licencie, aby „sám seba odškodnil“. Vnútroštátne orgány spravidla musia zostať oprávnené túto požiadavku presadzovať a vyvodzovať trestné, správne alebo občianskoprávne dôsledky stanovené vo vnútroštátnom práve v prípade porušenia. Dotknutý prevádzkovateľ by mal namiesto toho napadnúť vadné konanie o udelení licencie alebo jeho absenciu na vnútroštátnych súdoch a počkať na výsledok daného súdneho konania. Dostupnosť takéhoto súdneho konania zabezpečuje dostatočnú ochranu práva vyplývajúceho z článku 56 ZFEÚ.
76. Preto by sa podľa môjho názoru mal prijať nuansovaný výklad dotknutej judikatúry. V súlade s týmto výkladom platí, že hoci režim udeľovania licencií voči prevádzkovateľom poskytujúcim služby bez licencie za okolností opísaných v predchádzajúcom bode spravidla možno naďalej presadzovať, na základe výnimky a v súlade so zásadou proporcionality by sa trestné ani správne sankcie nemali ukladať a občianskoprávne dôsledky by sa nemali vyvodzovať (čiastočne alebo úplne) v prípade, keď by to za konkrétnych okolností bolo neprimerané.(52)
77. Inak povedané, aj keď prevádzkovateľ konal nezákonne, pretože nesplnil vynútiteľnú požiadavku získania licencie, môžu existovať osobitné okolnosti, za ktorých by príslušné súdy mali takéto konanie ospravedlniť a dotknutého prevádzkovateľa (čiastočne alebo úplne) zbaviť zodpovednosti, pričom by mali v súlade so zásadou lojálnej spolupráce a povinnosťou jednotného výkladu využiť mechanizmy dostupné podľa ich vnútroštátneho správneho, trestného a/alebo občianskeho práva.(53)
78. Odôvodnenie v rozsudku Placanica by sa podľa môjho názoru malo vykladať z tohto hľadiska. Vo veci vedúcej k tomuto rozsudku sa sprostredkovanie stávok pre zahraničných prevádzkovateľov stávok spočiatku zdalo zákonné podľa uplatniteľných talianskych pravidiel. Táto situácia viedla k vzniku a rozvoju siete sprostredkovateľov, ktorí investovali kapitál a vytvorili potrebnú infraštruktúru. Následná zmena týchto pravidiel však objasnila, že ich činnosť je v skutočnosti nezákonná. Títo sprostredkovatelia, ktorí si už zriadili prevádzky a začali vykonávať svoju činnosť, boli odrazu vystavení trestnému stíhaniu. Súdny dvor pochopiteľne zastával názor, že spätné uloženie trestných sankcií by za takýchto okolností nebolo primerané – ani spravodlivé.(54)
79. Je možné, že v prejednávanej veci môžu existovať porovnateľné okolnosti. Tipico tvrdí, že nemecké orgány pri viacerých príležitostiach a vo viacerých oficiálnych usmerneniach a vyhláseniach prevádzkovateľom online stávok oznámili, že vzhľadom na nedostatky sporného konania o udelení licencie budú tolerovať poskytovanie služieb na nemeckom trhu až do uskutočnenia nového konania za predpokladu, že budú splnené niektoré základné podmienky (ktoré sa vo vyjadreniach dotknutých strán ani v návrhu na začatie prejudiciálneho konania podrobne neopisujú, ale ktoré Tipico podľa vlastných slov spĺňala).
80. DK však tvrdenia spoločnosti Tipico spochybňuje. Rozhodnutie o tejto otázke prináleží predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu. Pokiaľ ide o mňa, podotkol by som, že ak oprávnené a spoľahlivé zdroje v rámci nemeckých orgánov poskytli prevádzkovateľom online stávok presné, nepodmienené a súhlasné ubezpečenia, že požiadavka získania licencie stanovená v GlüStV 2012 sa voči nim presadzovať nebude za predpokladu, že splnia určité základné podmienky, bolo by neprimerané – a nespravodlivé – spätne prevádzkovateľom, ktorí tieto podmienky splnili, ako je zrejme Tipico, uložiť trestné alebo správne sankcie alebo voči nim vyvodiť občianskoprávne dôsledky stanovené v BGB z dôvodu, že v rozhodnom období na nemeckom trhu poskytovali služby bez licencie.
81. Pokiaľ ide o trestné alebo správne sankcie, tento záver je jasný. Prevádzkovatelia by sa nemali viniť a nemali by byť trestaní za to, že konali v súlade s usmernením orgánov verejnej moci. Pokiaľ navyše ide o správne sankcie, uplatňovala by sa zásada ochrany legitímnej dôvery: orgány verejnej moci by v istom zmysle boli svojimi ubezpečeniami viazané.(55) Pokiaľ ide o trestné sankcie, ak prevádzkovateľ pôsobil na trhu v súlade s takýmito ubezpečeniami, takisto by to odôvodňovalo zbavenie zodpovednosti v rámci mechanizmov, ako je doktrína „omylu“.
82. Vylúčenie občianskoprávnych dôsledkov, ktoré sa za normálnych okolností stanovujú v BGB, si vyžaduje ďalšie vysvetlenie. Treba uznať, že – ako tvrdia DK a talianska vláda – dôsledky pôsobenia bez licencie stanovené v rámci občianskeho práva, ako je neplatnosť zmlúv alebo občianskoprávna zodpovednosť, nemajú rovnaký vplyv ako trestné alebo správne sankcie. Trestné a správne sankcie stavajú prevádzkovateľa do horšej pozície, než je pozícia, v akej by bol, keby na trh vôbec nevstúpil, zatiaľ čo neplatnosť zmlúv a vrátenie stávok by v zásade len obnovili status quo ante. Tieto občianskoprávne dôsledky navyše logicky vyplývajú z prostriedkov nápravy poskytnutých spotrebiteľom a prispievajú teda k cieľu ochrany spotrebiteľa, ktorý sleduje režim udeľovania licencií.
83. Ak však nemecké orgány prevádzkovateľom online stávok vrátane spoločnosti Tipico poskytli presné, nepodmienené a súladné ubezpečenia, že požiadavka získania licencie stanovená v GlüStV 2012 sa voči nim presadzovať nebude, pokiaľ splnia určité základné podmienky, tento faktor v občianskom súdnom konaní, ako je konanie v prejednávanej veci, nemožno ignorovať. Títo prevádzkovatelia sa mohli rozhodnúť, že na nemecký trh vstúpia alebo na ňom zostanú a uzavrú zmluvy so spotrebiteľmi, práve v dôsledku týchto ubezpečení. Bez týchto ubezpečení by to možno neurobili. Keby sa od takéhoto prevádzkovateľa po mnohých rokoch žiadalo, aby vrátil stávky získané na základe týchto zmlúv – aj keby sa tým malo len obnoviť status quo ante –, nielenže by to mohlo byť nespravodlivé, ale mohlo by to mať aj značný vplyv na jeho súčasné činnosti. Takáto povinnosť by sa potenciálne mohla týkať tisícok zmlúv uzavretých v priebehu niekoľkých rokov. Mohlo by byť potrebné vrátiť zisk v hodnote stoviek tisíc eur, čo by predstavovalo veľmi vysoké sumy, a to dlho potom, ako ich prevádzkovateľ dobromyseľne získal a prípadne vynaložil alebo investoval. Ak za týchto okolností spotrebitelia utrpeli škodu, zodpovednosť by mohli znášať jedine orgány verejnej moci, ktoré poskytli dotknuté ubezpečenia.(56)
84. Za týchto okolností a za predpokladu, že prevádzkovatelia ako Tipico naozaj dostali od nemeckých orgánov ubezpečenia uvedené vyššie, zastávam názor, že nemecké súdy by v súlade so zásadou lojálnej spolupráce a s povinnosťou jednotného výkladu mali využiť mechanizmy dostupné v rámci nemeckého súkromného práva a týchto prevádzkovateľov od týchto občianskoprávnych dôsledkov oslobodiť. Hoci posúdenie tejto otázky prináleží predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu, na základe informácií v spise sa zdá, že nemecké právo v tejto súvislosti poskytuje dostatok priestoru.
85. Po prvé predkladajúci vnútroštátny súd uviedol, že keď je zmluva uzavretá v rozpore so „zákonným ustanovením“ – napríklad prevádzkovateľom poskytujúcim služby v rozpore s režimom udeľovania licencií stanoveným v GlüStV 2012 –, neplatnosť podľa § 134 BGB nie je automatická a nemecké súdy disponujú istou mierou voľnej úvahy. Podľa tohto ustanovenia je neplatnosť vylúčená, ak „to stanovuje právny predpis“. Toto všeobecné znenie by potenciálne mohlo pojať aj situáciu, v ktorej právo Únie vylučuje neplatnosť za osobitných okolností danej veci.(57)
86. Po druhé, pokiaľ ide o občianskoprávnu zodpovednosť podľa § 823 ods. 2 BGB za rozpor s režimom udeľovania licencií stanoveným v GlüStV 2012, zdá sa, že predpokladom takejto zodpovednosti je zavinenie na strane údajného páchateľa.(58) S výhradou potvrdenia predkladajúcim vnútroštátnym súdom je možné, že toto ustanovenie sa dá vykladať v tom zmysle, že za okolností, ako sú tie v prejednávanej veci, prevádzkovateľovi dotknutému v súvislosti s porušením sporného režimu udeľovania licencií nemožno pripísať žiadne zavinenie.
V. Návrh
87. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor, Nemecko), takto:
Článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že:
– ak členský štát vyžaduje licenciu na poskytovanie určitých služieb na svojom území a táto požiadavka je sama osebe zlučiteľná s článkom 56 ZFEÚ, vnútroštátne orgány vrátane súdov sú oprávnené voči prevádzkovateľovi, ktorý poskytoval služby bez požadovanej licencie, túto požiadavku presadzovať. Tieto súdy môžu predovšetkým vyvodiť dôsledky, ktoré sa v tejto súvislosti stanovujú v uplatniteľných občianskoprávnych predpisoch. Platí to aj v prípade, keď dotknutý prevádzkovateľ tvrdí, že túto licenciu nemohol získať v dôsledku nedostatkov konania o udelení licencie. Ochrana práva, ktoré tomuto prevádzkovateľovi vyplýva z článku 56 ZFEÚ, je v tejto súvislosti dostatočne zabezpečená možnosťou napadnúť konanie o udelení licencie alebo jeho absenciu na súde,
– výnimočne by sa tieto občianskoprávne dôsledky nesplnenia požiadavky získania licencie nemali vyvodzovať v prípade, že by to bolo neprimerané. Je to tak vtedy, keď oprávnené a spoľahlivé zdroje v rámci vnútroštátnych orgánov poskytli dotknutému prevádzkovateľovi presné, nepodmienené a súhlasné ubezpečenia, že táto požiadavka získania licencie sa nebude presadzovať a svoje služby teda spotrebiteľom na vnútroštátnom trhu môže ponúkať bez licencie.
1 Jazyk prednesu: angličtina.
2 Pozri moje návrhy vo veciach Wunner (C‑77/24, ďalej len „moje návrhy vo veci Wunner“, EU:C:2025:432), European Lotto and Betting a Deutsche Lotto‑ und Sportwetten (C‑440/23, ďalej len „moje návrhy vo veci European Lotto“, EU:C:2025:668) a Mr Green (C‑198/24, EU:C:2025:852).
3 Rozsudky z 8. septembra 2010, Stoß a i. (C‑316/07, C‑358/07 až C‑360/07, C‑409/07 a C‑410/07, ďalej len „rozsudok Stoß“, EU:C:2010:504), a z 8. septembra 2010, Carmen Media Group (C‑46/08, ďalej len „rozsudok Carmen Media“, EU:C:2010:505).
4 Nemecké súdy v podstate zastávali názor, že monopolom na športové stávky sa jeho údajný cieľ spočívajúci v ochrane hráčov pred neprimeranými výdavkami a závislosťou nesleduje konzistentným a systematickým spôsobom [pozri rozsudky Stoß (body 88 až 107) a Carmen Media (body 64 až 71)].
5 Pozri v tejto súvislosti časť C nižšie.
6 Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden) v podstate zastával názor, že kritériá a podrobné pravidlá upravujúce tento výber neboli vo výzve na predkladanie žiadostí stanovené jasne, presne a jednoznačne. Jediné kritérium, ktoré sa v nej uvádzalo – konkrétne „hospodársky najvýhodnejšia ponuka“ –, sa nezdalo relevantné a dokonca ani zlučiteľné s § 4b ods. 5 GlüStV 2012.
7 Tipico totiž v rozhodnom období napriek tomu, že nemala licenciu vydanú nemeckými orgánmi, poskytovala svoje služby spotrebiteľom v Nemecku prostredníctvom svojho webového sídla.
8 V znení uverejnenom 2. januára 2002 (BGB I, s. 42 a 2909; 2003 I, s 738).
9 Hoci Tipico už v rozhodnom období mala licenciu vydanú maltskými orgánmi, ktorá jej mala umožniť poskytovať služby online športových stávok v celej Únii (pozri bod 14 vyššie), nemecké orgány túto licenciu neuznávali.
10 Tipico spochybňuje uplatniteľnosť § 4 ods. 1 GlüStV 2012 na svoje služby. Športové stávky sa podľa jej názoru riadili výlučne osobitným režimom udeľovania licencií stanoveným v § 4a až 4e a 10a GlüStV 2012 (pozri bod 9 vyššie). V tejto súvislosti by som len podotkol, že v kontexte prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ určenie toho, ktoré ustanovenia vnútroštátneho práva sa uplatňujú na spor vo veci samej, neprináleží Súdnemu dvoru, ale predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu. V každom prípade sa zdá, že rovnocenný zákaz ponúkania služieb hazardných hier bez licencie vyplýva aj z § 4a GlüStV 2012. Aj keby sa teda predkladajúci vnútroštátny súd opieral o nesprávne ustanovenie, nezákonnosť služieb spoločnosti Tipico podľa nemeckého práva by zostala nedotknutá.
11 Tieto nároky sa riadia nemeckým právom na základe uplatniteľných pravidiel medzinárodného práva súkromného. Pokiaľ ide o nárok na vyhlásenie zmlúv za neplatné a vrátenie stávok, pozri moje návrhy vo veci European Lotto (bod 30); pokiaľ ide o nárok z mimozmluvnej zodpovednosti, pozri moje návrhy vo veci Wunner (body 41 až 71).
12 Pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. januára 2013, Stanleybet a i. (C‑186/11 a C‑209/11, EU:C:2013:33, body 46 a 47 a citovaná judikatúra).
13 Ako sa už konštatovalo v rozsudku z 24. marca 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, bod 60).
14 Pozri rozsudok Carmen Media (bod 103).
15 Pozri rozsudok z 19. decembra 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, bod 48 a citovaná judikatúra).
16 Pozri okrem iného rozsudok z 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International (C‑42/07, EU:C:2009:519, bod 57), a rozsudok Stoß (bod 92).
17 Pozri rozsudok z 28. februára 2018, Sporting Odds (C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 29 a citovaná judikatúra).
18 Pozri § 21 ods. 1 a 4 GlüStV 2012.
19 Na základe vysvetlenia poskytnutého predkladajúcim vnútroštátnym súdom a dotknutými stranami nie je celkom jasné, či mal Verwaltungsgericht Wiesbaden (Správny súd Wiesbaden) problém a) so zásadou obmedzenia počtu licencií alebo b) s konkrétnym obmedzením počtu týchto licencií na 20.
20 Pozri mutatis mutandis rozsudky z 3. júna 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, bod 31), a z 19. decembra 2018, Stanley International Betting a Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026, body 47 a 48).
21 Pozri okrem iného rozsudok Stoß (body 108 až 116) a rozsudok z 12. septembra 2013, Biasci a i. (C‑660/11 a C‑8/12, EU:C:2013:550, bod 41). Skutočnosť, že Maltská republika zrejme udeľuje licencie, ktoré majú svojim držiteľom umožniť poskytovanie služieb hazardných hier na celom vnútornom trhu (pozri bod 14 vyššie), v tejto súvislosti nie je relevantná.
22 Pozri okrem iného rozsudok z 22. júna 2017, Unibet International (C‑49/16, EU:C:2017:491, bod 37 a citovaná judikatúra).
23 Pozri okrem iného rozsudok z 12. septembra 2013, Biasci a i. (C‑660/11 a C‑8/12, EU:C:2013:550, bod 42 a citovaná judikatúra).
24 Takéto dôsledky sú v právnych poriadkoch členských štátov bežné. Pozri okrem iného rozsudok z 24. marca 1994, Schindler (C‑275/92, EU:C:1994:119, bod 32), a INFANTE RUIZ, F. J., OLIVA BLAZQUEZ, F.: Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law. In: InDret. Roč. 2, 2022, s. 24. Táto časť sa zameriava na neplatnosť zmlúv a na vrátenie stávok, keďže o týchto otázkach sa medzi dotknutými stranami viedla najrozsiahlejšia diskusia. Rovnaké úvahy však mutatis mutandis platia aj v prípade povinnosti vyplatenia náhrady škody podľa § 823 ods. 2 BGB.
25 Pozri analogicky rozsudok z 21. decembra 2016, Gutiérrez Naranjo a i. (C‑154/15, C‑307/15 a C‑308/15, EU:C:2016:980, body 61 až 66).
26 Pozri analogicky rozsudok zo 14. októbra 2021, Landespolizeidirektion Steiermark (Výherné prístroje) (C‑231/20, EU:C:2021:845, bod 46).
27 Pokiaľ ide o takýto scenár, pozri uznesenie zo 14. marca 2024, N1 Interactive (C‑429/22, EU:C:2024:245, body 9 až 13).
28 Uvedené je takisto v právnych poriadkoch členských štátov pomerne bežným riešením. Pozri v tejto súvislosti von BAR, C., CLIVE, E. (eds.): Principles, definitions and model rules of European private law: Draft Common Frame of Reference (DCFR): full edition. Oxford University Press, 2010, zv. I, s. 548 – 550.
29 Maltská vláda takisto tvrdí, že takéto nároky na vrátenie by sa mali považovať za neprípustné podľa práva Únie z dôvodu, že predstavujú zneužitie práva Únie zo strany hráčov. Vo svojich návrhoch vo veci European Lotto (body 94 až 97) som už vysvetlil, prečo zásada zneužitia práva Únie nemá v tomto kontexte žiadny vplyv vzhľadom na to, že tieto nároky sú v plnej miere založené na vnútroštátnom práve.
30 Pozri okrem iného rozsudok z 3. júna 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, body 39 a 44 až 49 a citovaná judikatúra).
31 Rozsudok zo 4. februára 2016 (C‑336/14, ďalej len „rozsudok Ince“, EU:C:2016:72, body 33 až 38 a 86 až 88).
32 Pozri rozsudok zo 6. marca 2007, Placanica a i. (C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, ďalej len „rozsudok Placanica“, EU:C:2007:133, bod 69); rozsudok Stoß (bod 115), a rozsudok zo 16. februára 2012, Costa a Cifone (C‑72/10 a C‑77/10, EU:C:2012:80, bod 43). Pozri v tomto zmysle tiež rozsudky z 15. septembra 2011, Dickinger a Ömer (C‑347/09, EU:C:2011:582, bod 43), a z 30. apríla 2014, Pfleger a i. (C‑390/12, EU:C:2014:281, bod 64).
33 Pozri rozsudky z 5. februára 1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, s. 11 až 13), a z 3. júna 2010, Ladbrokes Betting & Gaming a Ladbrokes International (C‑258/08, EU:C:2010:308, body 47 až 49).
34 Pozri okrem iného rozsudky z 15. decembra 1976, Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180, body 16 a 21), a z 13. marca 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, body 38, 49, 55 a 61 až 63); pozri tiež moje návrhy vo veci European Lotto (body 41 až 44 a 92). Viaceré rozsudky Súdneho dvora v skutočnosti vyplynuli z vnútroštátneho konania týkajúceho sa porušenia miestnych pravidiel v oblasti hazardných hier, v ktorom žalovaný alebo obžalovaný tvrdil, že tieto pravidlá sú nezlučiteľné s právom Únie. O taký prípad išlo najmä v rozsudku Ince (pozri body 2, 23 a 24).
35 Rozsudok z 22. septembra 1983 (271/82, ďalej len „rozsudok Auer“, EU:C:1983:243).
36 Rozsudok z 15. decembra 1983 (5/83, ďalej len „rozsudok Rienks“, EU:C:1983:382).
37 Smernica Rady 78/1026/EHS z 18. decembra 1978 o vzájomnom uznávaní diplomov, osvedčení a iných dokladov o formálnych kvalifikáciách vo veterinárnom lekárstve a o opatreniach uľahčujúcich účinné uplatňovanie práva usadiť sa a slobody poskytovať služby (Ú. v. ES L 362, 1978, s. 1; Mim. vyd. 06/001, s. 81).
38 Pozri rozsudky Auer (body 11 až 19) a Rienks (body 6 až 11). Pozri analogicky rozsudky z 3. júla 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, body 12, 13 a 17 až 19); z 12. decembra 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, body 9 až 13), a z 29. februára 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, body 31 až 36).
39 Súdny dvor toto konštatovanie neskôr opakoval v rovnakom alebo v podstate podobnom znení vo viacerých analogických veciach, najmä v rozsudku Ince. Pozri judikatúru v poznámke pod čiarou 32 vyššie.
40 Pozri rozsudok Placanica (body 63 a 69 až 71).
41 Pozri CUYVERS, A.: Joined Cases C‑338/04, C‑359/04 and C‑360/04, Massimiliano Placanica, Christian Palazzese and Angelo Sorricchio (Placanica) – Judgment of the Grand Chamber of 6 March 2007, ECR [2007] I‑1891. In: Common Market Law Review. Roč. 45, č. 2, 2008, s. 515 – 536, najmä s. 529 – 534.
42 Pozri v tejto súvislosti rozsudok z 3. júna 2010, Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, bod 50 a citovaná judikatúra). Pokiaľ ide o takýto prostriedok nápravy v praxi, pozri rozsudok z 22. januára 2015, Stanley International Betting a Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, bod 34).
43 Pozri odôvodnenie 81 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/23/EÚ z 26. februára 2014 o udeľovaní koncesií (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 1), ako aj tretie odôvodnenie a článok 1 ods. 1 smernice Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246).
44 Pozri v tomto zmysle rozsudok Placanica (bod 63) a analogicky článok 2 ods. 1 písm. b) smernice 89/665.
45 Pozri analogicky článok 1 ods. 1 smernice 89/665.
46 Pozri rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, body 103 až 106 a citovaná judikatúra). Pozri analogicky článok 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665.
47 Pravidlami uplatniteľnými na takéto súdne konania sa má navyše zabezpečiť rovnosť medzi prevádzkovateľmi (napríklad poskytnutím možnosti pozastaviť udeľovanie alebo účinky licencií až do rozhodnutia o zákonnosti daného konania). Pozri analogicky článok 2 ods. 1 písm. a) smernice 89/665.
48 Pozri rozsudok z 24. januára 2013, Stanleybet a i. (C‑186/11 a C‑209/11, EU:C:2013:33, body 38, 39 a 43 až 48).
49 Rozsudok Ince (body 91, 93 a výrok).
50 Konkrétne išlo o inštaláciu výherného automatu obžalovanou v športovom bare v rozpore s týmto monopolom [pozri rozsudok Ince (bod 24)].
51 Pozri analogicky rozsudok z 12. júna 2014, Digibet a Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, body 32 a 41).
52 Pozri v tomto zmysle tiež rozsudky z 29. februára 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, body 36 a 37), a zo 6. novembra 2003, Gambelli a i. (C‑243/01, EU:C:2003:597, bod 73).
53 To takisto znamená, že hoci sa prevádzkovateľ týmto spôsobom raz sankciám vyhnúť môže, nemal by pokračovať v poskytovaní nezákonných služieb, ale mal by namiesto toho prostredníctvom príslušných kanálov požiadať o licenciu.
54 Pozri v tomto zmysle tiež rozsudok zo 6. novembra 2003, Gambelli a i. (C‑243/01, EU:C:2003:597, body 20 a 73). Pokiaľ ide o rovnaký názor, pozri CUYVERS, A.: c. d., s. 529 a 530.
55 Pozri okrem iného rozsudky z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i. (C‑98/14, EU:C:2015:386, body 74 a 75 a citovaná judikatúra); z 22. septembra 2022, Admiral Gaming Network a i. (C‑475/20 až C‑482/20, EU:C:2022:714, bod 61), a z 11. septembra 2025, Cairo Network a i. (C‑764/23 až C‑766/23, EU:C:2025:691, body 142 až 145). Chcel by som zdôrazniť, že táto argumentácia týkajúca sa kladných ubezpečení vnútroštátnych orgánov sa neuplatňuje, keď vnútroštátne orgány voči prevádzkovateľom bez licencie prijmú len obmedzené opatrenia na presadzovanie alebo prijmú opatrenia, ako je výber dane z príjmu od týchto prevádzkovateľov. Prevádzkovatelia totiž iba z takýchto okolností nemôžu primerane vyvodiť legitímne očakávanie, že tieto orgány budú poskytovanie služieb bez licencie na trhu tolerovať. Nízka úroveň presadzovania totiž môže byť spôsobená ťažkosťami, ktorým tieto orgány môžu čeliť, keď sa usilujú stíhať prevádzkovateľov usadených v zahraničí, zatiaľ čo je pomerne bežné, že štát zdaňuje rovnako zákonné aj nezákonné činnosti.
56 Veľmi dobre si uvedomujem, že vo veci samej tento potenciálny postoj nemeckých orgánov sám mohol byť dôsledkom konštatovania nemeckých súdov, že z dôvodu nedostatkov konania o udelení licencie sa režim udeľovania licencií stanovený v GlüStV 2012 vôbec nemôže uplatňovať. Tento prístup zasa zrejme vychádza z maximalistického výkladu judikatúry Súdneho dvora k danej otázke, ktorý je – ako som práve vysvetlil vyššie – diskutabilný. Hoci by bolo nepochybne žiaduce, aby Súdny dvor do budúcnosti túto otázku objasnil, faktom zostáva, že v prejednávanej veci by nebolo primerané, aby sa voči prevádzkovateľom ako Tipico vyvodili občianskoprávne dôsledky za to, že konali v súlade s ubezpečeniami nemeckých orgánov.
57 Obzvlášť preto, že vylúčenie neplatnosti zmluvy by zabezpečilo konzistentnosť vo vnútroštátnom právnom poriadku, čo je jedným z cieľov § 134 BGB, keďže správne a trestné sankcie by za týchto okolností boli takisto vylúčené.
58 Pozri § 823 ods. 2 druhú vetu BGB: „Ak je podľa obsahu zákona porušenie tohto zákona možné aj bez zavinenia, povinnosť nahradiť škodu sa vzťahuje len na prípad zavinenia“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).