–

FA.RO. di YK & C. Sas, v zastúpení: G. Briozzo, avvocato,

–

JS, v zastúpení: A. Celotto a L. Grazzini, avvocati,

–

talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci D. Del Gaizo a F. Meloncelli, avvocati dello Stato,

–

španielska vláda, v zastúpení: M. Morales Puerta, splnomocnená zástupkyňa,

–

Európska komisia, v zastúpení: L. Armati, L. Malferrari a M. Mataija, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 49 a 56 a článku 106 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článku 15 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi FA.RO. di YK & C. Sas, spoločnosťou založenou podľa talianskeho práva (ďalej len „FA.RO.“), a Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Colný a protimonopolný úrad, Taliansko) (ďalej len „ADM“), ktorý sa týka žiadosti na účely zriadenia nového predajného miesta tabakových výrobkov.

3

V preambule rámcového dohovoru Svetovej zdravotníckej organizácie o kontrole tabaku (ďalej len „RDKT“), ktorý prijalo Svetové zdravotnícke zhromaždenie 21. mája 2003 v Ženeve a ktorého zmluvnými stranami sú Európska únia a jej členské štáty, sa uznáva, že na jednej strane „vedecké dôkazy jednoznačne poukazujú na to, že spotreba tabaku a expozícia tabakovému dymu spôsobujú úmrtia, ochorenia a invaliditu“ a na druhej strane „cigarety a niektoré iné výrobky obsahujúce tabak sú uspôsobené veľmi šikovne tak, aby vytvárali a udržiavali závislosť, a že mnohé zložky, ktoré obsahujú, a dym, ktorý produkujú, sú farmakologicky aktívne, toxické, mutagénne a karcinogénne a že hlavné medzinárodné klasifikácie chorôb klasifikujú závislosť od tabaku ako samostatnú poruchu“.

4

Články 8 až 13 RDKT sa vzťahujú na opatrenia na obmedzenie dopytu po tabaku. Týkajú sa ochrany pred expozíciou tabakovému dymu, regulovania obsahu tabakových výrobkov, regulácie zverejňovania informácií vo vzťahu k tabakovým výrobkom, balenia a označovania tabakových výrobkov, vzdelávania a verejnej mienky o otázkach kontroly tabaku, ako aj všeobecného zákazu reklamy na tabak, propagácie a sponzorstva. Článok 14 tohto dohovoru upravuje opatrenia na obmedzenie dopytu týkajúce sa závislosti od tabaku a jeho zamedzenia, zatiaľ čo články 15 až 17 uvedeného dohovoru vzťahujúce sa na opatrenia vo vzťahu k obmedzeniu ponuky tabaku sa týkajú nezákonného obchodovania s tabakovými výrobkami, predaja neplnoletým osobám a neplnoletými osobami, ako aj poskytovania podpory ekonomicky perspektívnym alternatívnym činnostiam.

5

Odôvodnenia 2, 5, 7, 8 a 66 smernice 2006/123 stanovujú:

…

…

…

6

Článok 1 ods. 1 až 3 tejto smernice stanovuje:

„1.   Táto smernica stanovuje všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb.

2.   Táto smernica sa nezaoberá liberalizáciou služieb všeobecného hospodárskeho záujmu vyhradených pre verejné alebo súkromné subjekty, ani privatizáciou verejných subjektov poskytujúcich služby.

3.   Táto smernica sa nezaoberá zrušením monopolov poskytujúcich služby, ani poskytovaním pomoci zo strany členských štátov, na ktoré sa vzťahujú predpisy Spoločenstva o hospodárskej súťaži.

Táto smernica neovplyvňuje slobodu členských štátov určiť v súlade s právom Spoločenstva, čo považujú za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ako by tieto služby mali byť organizované a financované v súlade s pravidlami o štátnej pomoci, a akým konkrétnym povinnostiam by mali podliehať.“

7

Článok 2 ods. 1 a 2 uvedenej smernice znie:

„1.   Táto smernica sa vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.

2.   Táto smernica sa nevzťahuje na tieto činnosti:

…“

8

Článok 4 tej istej smernice stanovuje:

„Na účely tejto smernice sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:

…

…“

9

Článok 9 ods. 1 smernice 2006/123 stanovuje:

„Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie systémom ude[ľ]ovania povolení, pokiaľ nie sú splnené tieto podmienky:

10

Podľa článku 10 ods. 1 a 2 tejto smernice:

„1.   Systémy udeľovania povolení sa zakladajú na kritériách, ktoré zabraňujú tomu, aby príslušné orgány vykonávali svoju hodnotiacu právomoc svojvoľným spôsobom.

2.   Kritériá uvedené v odseku 1 musia byť:

11

Článok 14 uvedenej smernice stanovuje:

„Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na ich území splnením žiadnej z týchto požiadaviek:

…

…“

12

Článok 15 ods. 1 až 4 smernice 2006/123 stanovuje:

„1.   Členské štáty skúmajú, či sa podľa ich právnych systémov uplatňujú niektoré z požiadaviek uvedených v odseku 2, a zabezpečujú, aby všetky takéto požiadavky boli zlučiteľné s podmienkami ustanovenými v odseku 3. Členské štáty prispôsobia zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia tak, aby boli zlučiteľné s týmito podmienkami.

2.   Členské štáty skúmajú, či ich právne systémy podmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie splnením niektorej z týchto nediskriminačných požiadaviek:

…

3.   Členské štáty overujú, že požiadavky uvedené v odseku 2 spĺňajú tieto podmienky:

4.   Odseky 1, 2 a 3 platia pre právne predpisy v oblasti služieb všeobecného hospodárskeho záujmu len do tej miery, pokiaľ uplatňovanie týchto odsekov nebráni, právne alebo fakticky, výkonu určitej úlohy, ktorá im bola zverená.“

13

Článok 16 legge no 1293 – Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (zákon č. 1293 o organizácii služieb distribúcie a predaja výrobkov podliehajúcich monopolu) z 22. decembra 1957 (GURI č. 9 z 13. januára 1958) v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej (ďalej len „zákon č. 1293/1957“) stanovuje:

„Pokiaľ ide o výrobky podliehajúce monopolu, ich predaj verejnosti sa uskutočňuje prostredníctvom predajných miest a na základe oprávnení.

Predajné miesta uvedené v prvom odseku zriaďuje regionálny úrad v súlade s kritériami a postupmi stanovenými rozhodnutím generálneho riaditeľa autonómnej správy štátnych monopolov.“

14

Článok 19 tohto zákona stanovuje:

„Pokiaľ ide o predajné miesta výrobkov podliehajúcich monopolu, rozlišujú sa:

…

…

Predajné miesta uvedené ako druhé sa prideľujú v rámci koncesie alebo správy jednotlivcom na obdobie nepresahujúce deväť rokov.

…“

15

Podľa článku 21 ods. 1 uvedeného zákona:

„Riadne predajné miesta sa zriadia tam, kde to správny orgán považuje za užitočné a vhodné v súlade so záujmom o službu.

V obciach, kde počet obyvateľov neprevyšuje 30000 obyvateľov, sa novozriadené riadne predajné miesta skúšobne prideľujú prostredníctvom výberových konaní vyhradených pre vojnových invalidov a vdovy, pre kategórie osôb, ktoré majú podľa právnych predpisov obdobné postavenie, ako aj pre osoby ocenené za vojenské zásluhy.

V ostatných obciach a hlavných mestách provincií sa riadne predajné miesta skúšobne prideľujú prostredníctvom verejnej dražby.

Predajné miesto sa pridelí súťažiteľovi, ktorý spĺňa kritériá stanovené vo výzve na predkladanie ponúk a ponúka najvyšší poplatok.

Skúšobné obdobie uvedené v predchádzajúcich odsekoch je tri roky, po ktorom sa predajné miesto, ak nebolo zrušené, klasifikuje tak, že spadá pod článok 25 a možno ho prideliť v rámci rokovacieho konania alebo priamo existujúcemu držiteľovi.“

16

Zo zákona č. 1293/1957 tiež vyplýva, že na jednej strane sa osobitné predajné miesta zriaďujú na účely uspokojenia osobitných potrieb týkajúcich sa služby na určitých miestach a na druhej strane, že správny orgán môže udeliť povolenie na predaj výrobkov podliehajúcich monopolu najmä v pohostinstvách formou oprávnenia. V poslednom uvedenom prípade držiteľ oprávnenia odoberá tovar z najbližšieho riadneho predajného miesta.

17

Článok 24 ods. 42 decreto‑legge no 98 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (zákonný dekrét č. 98 o naliehavých opatreniach na finančnú stabilizáciu) zo 6. júla 2011 (GURI č. 155 zo 6. júla 2011), zmenený na zákon so zmenami zákonom č. 111 z 15. júla 2011 (GURI č. 164 zo 16. júla 2011), v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej (ďalej len „zákonný dekrét č. 98/2011“), stanovuje:

„Nariadením prijatým do 31. marca 2013… minister hospodárstva a financií prijme ustanovenia týkajúce sa podmienok zriaďovania riadnych a osobitných predajných miest výrobkov, na ktoré sa vzťahuje monopol, ako aj vydávania a obnovovania oprávnení podľa týchto zásad:

18

Článok 2 ods. 1 až 3 decreto ministeriale no 38 – Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (vyhláška ministerstva č. 38, ktorá obsahuje nariadenie o distribúcii a predaji fajčiarskych výrobkov) z 21. februára 2013 (GURI č. 89 zo 16. apríla 2013) v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej (ďalej len „vyhláška ministerstva č. 38/2013“), prijatá podľa článku 24 ods. 42 zákonného dekrétu č. 98/2011, stanovuje:

„1.   Zriaďovanie riadnych predajných miest je povolené, ak sú dodržané parametre uvedené v tomto článku.

2.   Minimálna vzdialenosť priestorov určených pre nové predajné miesto od najbližšieho predajného miesta, ktoré už je v prevádzke, sa rovná alebo je väčšia ako:

3.   Zriadenie nového predajného miesta nie je povolené, ak sa pomer jedného predajného miesta na 1500 obyvateľov v dotknutých obciach už dosiahol, s výnimkou obcí s menej ako 1500 obyvateľmi, v ktorých nie je, pokiaľ možno konštatovať skutočný a konkrétny záujem o službu a ak najbližšie riadne predajné miesto, ktoré už je v prevádzke v inej obci, je vzdialené viac ako 600 metrov.“

19

Podľa článku 3 ods. 1 až 6 tejto vyhlášky ministerstva:

„1.   Podľa článku 21 zákona [č. 1293/1957] sa riadne predajné miesta zriaďujú na základe rozhodnutia príslušných úradov [ADM] v lehotách a na miestach určených v závislosti od záujmu o službu, pričom pozornosť sa venuje najmä oblastiam charakterizovaným novým rozvojom v oblasti bývania a obchodu, osobitnému významu križovatiek ciest a hlavných mestských lokalít stretávania sa obyvateľov alebo prítomnosti obzvlášť významných a navštevovaných kancelárií alebo výrobných priestorov, ktoré svedčia o existencii záujmu o službu, ako aj žiadostiam o presun doručeným úradom.

2.   Na účely odseku 1 príslušné úrady prijmú na každý kalendárny rok dva polročné plány zriaďovania riadnych predajných miest, pričom zohľadnia, pokiaľ ide o už existujúce predajné miesta, ako aj medzičasom prijaté žiadosti o presun, potrebu, aby sieť predaja tabakových výrobkov bola:

3.   Pri príprave každého plánu sa hodnotia žiadosti o presun, ako aj návrhy nových predajných miest, ktoré boli správnemu orgánu doručené počas bezprostredne predchádzajúceho polroka. Na základe návrhov na zriadenie nových predajných miest nevzniká žiadne právo tých, ktorí ich podávajú, ani povinnosti správneho orgánu.

4.   Príslušný úrad vypracuje do 31. marca a do 30. septembra návrh plánu na zriadenie nových riadnych predajných miest, pričom dbá na to, aby sa doň zahrnuli výlučne návrhy nových predajných miest, v prípade ktorých existuje potreba služby, a to v súlade s parametrami uvedenými v článku 2 a so zreteľom na akékoľvek iné relevantné skutočnosti, o ktorých sa dozvedel.

5.   V prípade každého návrhu polročného plánu príslušný úrad… najneskôr 30. apríla a 31. októbra uverejní návrh plánu v osobitnej časti inštitucionálneho webového sídla [ADM]…

6.   Príslušný úrad po vymedzení návrhu plánu s ohľadom na všetky skutočnosti, o ktorých sa dozvedel, oznámi začatie konania o zriadení nových predajných miest vlastníkom troch najbližších predajných miest, ktoré sa nachádzajú vo vzdialenosti menej ako 600 metrov od sídla nového predajného miesta, pričom im poskytne lehotu 15 dní na predloženie prípadných pripomienok. Príslušný úrad po uplynutí tejto lehoty a s prihliadnutím na všetky skutočnosti, o ktorých sa dozvedel, schváli konečný plán zriadenia nových predajných miest a v prípade každej oblasti, ktorá sa na účely tohto zriadenia považuje za vhodnú, uverejní oznámenie o pridelení podľa článku 21 zákona [č. 1293/1957]….“

20

V súlade s článkom 7 uvedenej vyhlášky ministerstva musia byť oprávnenia odôvodnené potrebou poskytovať službu na miestach a v časoch, v ktorých ju nemôžu poskytovať riadne predajné miesta. Možnosť udeliť oprávnenie je vylúčená, ak je na najbližšom predajnom mieste nachádzajúcom sa v menšej vzdialenosti, ako sú vopred určené limity, nainštalovaný výdajný automat na tabakové výrobky.

21

Spoločnosť FA.RO. vykonáva podnikateľskú činnosť v oblasti reštauračných služieb a pohostinstiev v obci Finale Ligure (Taliansko). Bola držiteľkou oprávnenia na maloobchodný predaj výrobkov podliehajúcich štátnemu monopolu vo svojej prevádzkarni. Dňa 19. novembra 2021 ADM začal konanie o zrušenie tohto oprávnenia z dôvodu, že v rámci hlavného predajného miesta, od ktorého FA.RO. odoberá výrobky, nachádzajúceho sa vo vzdialenosti menšej ako 300 metrov, bol nainštalovaný výdajný automat na cigarety, čo je v súlade s článkom 7 vyhlášky ministerstva č. 38/2013 prekážkou brániacou zachovaniu oprávnenia.

22

FA.RO. tak podala žiadosť o zriadenie nového riadneho predajného miesta vo svojej prevádzkarni, pričom vysvetlila, že potreba tohto nového predajného miesta vyplýva z mimoriadne veľkého počtu spotrebiteľov.

23

Dňa 31. marca 2022 ADM prijal oznámenie č. 6401/RU týkajúce sa návrhu polročného plánu na zriadenie nových riadnych predajných miest na území Ligúrie, ktoré bolo uverejnené 6. apríla 2022. Predajné miesto, ktorého zriadenie žiadala FA.RO., nebolo uvedené v návrhu polročného plánu, keďže podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie stanovené v článku 2 vyhlášky ministerstva č. 38/2013 neboli splnené. Na jednej strane sa totiž navrhnutý priestor nachádzal 176 a 220 metrov od dvoch iných predajných miest. Na druhej strane v obci Finale Ligure už existovalo 13 riadnych a osobitných predajných miest v prevádzke, a to pri počte obyvateľov 11358.

24

FA.RO. podala žalobu na Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionálny správny súd pre región Ligúria, Taliansko), teda vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, pričom napadla uvedený návrh polročného plánu, ako aj konečný plán v rozsahu, v akom sa v nich nestanovuje zriadenie predajného miesta, o ktoré žiadala. Táto spoločnosť najmä tvrdila, že zriadenie nového predajného miesta v jej prevádzkarni by nemalo za následok predimenzovanie ponuky vo vzťahu k dopytu, keďže skutoční užívatelia služby sú stokrát početnejší než miestni obyvatelia z dôvodu masívneho prílevu návštevníkov a dovolenkárov cez víkendy a počas turistickej sezóny. Za týchto podmienok ADM údajne nemal mechanicky uplatniť parametre stanovené relevantnou vnútroštátnou právnou úpravou, ale mal overiť nevyhnutnosť a primeranosť obmedzení voľného prístupu na trh služieb, pričom nemal uplatniť článok 24 ods. 42 zákonného dekrétu č. 98/2011 ani článok 2 vyhlášky ministerstva č. 38/2013, pretože sú v rozpore s článkom 15 ods. 1 a 2 smernice 2006/123.

25

Vnútroštátny súd uvádza, že žiadosť uvedená v bode 22 tohto rozsudku bola zamietnutá z dôvodu nedodržania kritérií stanovených in abstracto relevantnou vnútroštátnou právnou úpravou bez posúdenia dôkazov predložených touto spoločnosťou, podľa ktorých by predaj tabakových výrobkov na požadovanom predajnom mieste nepodporil rast dopytu, ale naopak, zodpovedal by už existujúcej a výraznej potrebe služby.

26

Podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie stanovené uvedenou vnútroštátnou právnou úpravou údajne predstavujú územné a kvantitatívne obmedzenia v zmysle článku 15 ods. 2 písm. a) smernice 2006/123 a môžu byť nezlučiteľné s kritériami stanovenými v jej článku 15 ods. 3.

27

V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že naliehavým dôvodom, ktorý viedol vnútroštátneho zákonodarcu k uloženiu takýchto obmedzujúcich opatrení, je ochrana ľudského zdravia pred rizikami vyplývajúcimi z tabakových výrobkov. Údajne sa však nezdá, že by tieto obmedzenia boli skutočne spôsobilé odrádzať od spotreby tabakových výrobkov alebo prinajmenšom túto spotrebu nepodnecovať, a to najmä z dôvodu stále väčšieho šírenia výdajných automatov, ktoré môžu inštalovať prevádzkovatelia povolených predajných miest, čo má za následok, že cigarety sú spotrebiteľovi neustále dostupné. Navyše na to, aby zníženie počtu predajných miest na určitom území mohlo mať odradzujúci účinok, je vraj nevyhnutné, aby minimálne vzdialenosti medzi predajňami tabaku boli stanovené v kilometroch, a nie v metroch.

28

Nevyhnutnosť kritérií založených na vzdialenosti a demografii údajne nevyplýva ani z RDKT. Zo správy Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Úrad na ochranu hospodárskej súťaže a trhu, Taliansko) navyše vraj jednak vyplýva, že cieľom reštriktívnych opatrení, o ktoré ide vo veci samej, nie je ani tak chrániť zdravie občanov, ale skôr zabezpečiť rentabilitu činnosti, a jednak, že minimálne vzdialenosti, ako aj akákoľvek forma plánovania štruktúry ponuky by sa mali zrušiť.

29

V každom prípade sa tieto obmedzenia údajne môžu javiť ako excesívne vo vzťahu k cieľu ochrany zdravia prostredníctvom vyváženého vzťahu medzi ponukou a dopytom z dôvodu ich nepružnosti a spojitosti s údajmi, ktoré pochádzajú výlučne z oficiálnej evidencie obyvateľstva.

30

Podľa vnútroštátneho súdu by teda ADM mal byť schopný posúdiť prípadné objektívne okolnosti, ktoré svedčia o tom, že napriek nedodržaniu podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a demografie zodpovedá zriadenie nového riadneho predajného miesta potrebám služby, a teda nevedie k predimenzovaniu ponuky, najmä ak je okruh spotrebiteľov z dôvodu vysokej úrovne cestovného ruchu oveľa väčší ako samotný počet obyvateľov, ako je to v prejednávanej veci.

31

Za týchto podmienok Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionálny správny súd pre región Ligúria) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

32

Španielska vláda v podstate tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný z dôvodu, že žiadne z ustanovení, ktorých výklad sa požaduje, nie je uplatniteľné na situáciu vo veci samej. Pokiaľ ide o taliansku vládu, tá bez toho, aby formálne vzniesla námietku neprípustnosti, spochybňuje uplatniteľnosť smernice 2006/123 na uvedenú situáciu, pričom sa odvoláva na článok 2 ods. 1 a 2 tejto smernice.

33

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi zakotvenej v článku 267 ZFEÚ prislúcha výlučne vnútroštátnemu súdu, ktorému bol spor predložený a ktorý musí prevziať zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní pre vyhlásenie svojho rozsudku, ako aj dôležitosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť, ak sa predložené otázky týkajú výkladu práva Únie (rozsudok z 8. mája 2024, Instituto da Segurança Social a i., C‑20/23, EU:C:2024:389, bod 24, ako aj citovaná judikatúra).

34

Z toho vyplýva, že pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor teda môže odmietnuť rozhodovať o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad právnej normy Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré mu boli položené (rozsudok z 8. mája 2024, Instituto da Segurança Social a i., C‑20/23, EU:C:2024:389, bod 25, ako aj citovaná judikatúra).

35

Podľa rovnako ustálenej judikatúry v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi potreba dospieť k výkladu práva Únie, ktorý by bol užitočný pre vnútroštátny súd, vyžaduje, aby vnútroštátny súd náležite dodržal požiadavky týkajúce sa obsahu návrhu na začatie prejudiciálneho konania a výslovne uvedené v článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora (rozsudok z 28. novembra 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, bod 44 a citovaná judikatúra).

36

V súlade s článkom 94 písm. c) rokovacieho poriadku je teda najmä nevyhnutné, aby návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahoval uvedenie dôvodov, pre ktoré sa vnútroštátny súd rozhodol položiť otázku o výklade určitých ustanovení práva Únie, ako aj súvislosti, ktorú vnútroštátny súd vidí medzi týmito ustanoveniami a vnútroštátnou právnou úpravou uplatniteľnou v spore vo veci samej (rozsudok z 28. novembra 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, bod 46 a citovaná judikatúra).

37

V prejednávanej veci vnútroštátny súd žiada Súdny dvor o výklad článkov 49 a 56 a článku 106 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článku 15 smernice 2006/123.

38

Pokiaľ ide po prvé o články 49 a 56 ZFEÚ, treba pripomenúť, že ustanovenia Zmluvy o FEÚ v oblasti slobody usadiť sa, slobodného poskytovania služieb a voľného pohybu kapitálu sa v zásade neuplatnia na situáciu, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát (rozsudky z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 47 a citovaná judikatúra, ako aj z 18. januára 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 50).

39

Súdny dvor, na ktorý sa vnútroštátny súd obrátil v súvislosti so situáciou, ktorá sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát, nemôže bez toho, aby to tento vnútroštátny súd uviedol, vychádzať z toho, že návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa výkladu ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa základných slobôd, je nevyhnutný pre rozhodnutie vo veci, ktorú prejednáva uvedený súd. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania totiž musia vyplývať konkrétne skutočnosti, ktoré umožňujú vytvoriť súvislosť medzi predmetom alebo okolnosťami sporu, ktorý sa vo všetkých ohľadoch obmedzuje len na jeden členský štát, a článkami 49 a 56 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 54, a z 18. januára 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 52).

40

V situácii, v ktorej sa všetky okolnosti obmedzujú na vnútroštátnu sféru jedného členského štátu, preto prislúcha vnútroštátnemu súdu, aby Súdnemu dvoru v súlade s požiadavkami článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora poskytol vysvetlenie toho, akú súvislosť má spor, ktorý prejednáva, napriek jeho čisto vnútroštátnej povahe, s ustanoveniami práva Únie týkajúcimi sa základných slobôd, takže výklad požadovaný v prejudiciálnom konaní je preň nevyhnutný pre rozhodnutie v tomto spore (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 55, a z 18. januára 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, bod 53).

41

Na jednej strane z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že všetky skutočnosti charakterizujúce spor vo veci samej sa obmedzujú na vnútroštátnu sféru jediného členského štátu, v tomto prípade Talianskej republiky. Na druhej strane toto rozhodnutie neobsahuje žiadnu informáciu, z ktorej by vyplývalo, že predmet tohto sporu má napriek čisto vnútroštátnej povahe súvislosť s článkami 49 a 56 ZFEÚ, v dôsledku čoho by bolo nevyhnutné podať výklad na účely vyriešenia uvedeného sporu.

42

Prejudiciálne otázky sú preto neprípustné v rozsahu, v akom sa týkajú výkladu článkov 49 a 56 ZFEÚ.

43

Pokiaľ ide po druhé o článok 106 ods. 2 ZFEÚ, treba na jednej strane pripomenúť, že podľa tohto ustanovenia podliehajú podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú povahu fiškálneho monopolu, pravidlám hospodárskej súťaže za predpokladu, že uplatňovanie týchto pravidiel neznemožňuje z právneho alebo faktického hľadiska plniť určité úlohy, ktoré im boli zverené, a na druhej strane, že cieľom tohto ustanovenia je zosúladiť záujem členských štátov využívať určité podniky ako nástroj hospodárskej alebo sociálnej politiky so záujmom Únie na dodržiavaní pravidiel hospodárskej súťaže a zachovaní jednoty vnútorného trhu (rozsudok z 24. novembra 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, bod 30 a citovaná judikatúra).

44

Keď sa vnútroštátny súd obmedzil na konštatovanie, že podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie predstavujú obmedzenia ovplyvňujúce základné práva a slobody zaručené článkom 106 ods. 2 ZFEÚ, nevysvetlil súvislosť, ktorú vidí medzi týmto ustanovením a vnútroštátnou právnou úpravou dotknutou vo veci samej.

45

Prejudiciálne otázky sú preto neprípustné aj v rozsahu, v akom sa týkajú výkladu článku 106 ods. 2 ZFEÚ.

46

Pokiaľ ide po tretie o výklad smernice 2006/123, vnútroštátny súd uvádza, že podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie stanovené vnútroštátnou právnou úpravou môžu predstavovať územné a kvantitatívne obmedzenia v zmysle článku 15 ods. 2 písm. a) smernice 2006/123. Ak by to tak bolo, vnútroštátny súd sa pýta na súlad týchto podmienok s článkom 15 ods. 3 uvedenej smernice a v tomto ohľade predkladá analýzu uvedených podmienok so zreteľom na uvedené ustanovenie. Vnútroštátny súd tak vysvetľuje súvislosť, ktorú vidí medzi ustanoveniami smernice 2006/123 a vnútroštátnou právnou úpravou vo veci samej, ako aj dôvody, ktoré ho viedli k položeniu otázky týkajúcej sa výkladu tejto smernice.

47

Súdny dvor navyše podľa doslovného, historického, kontextuálneho a teleologického výkladu smernice 2006/123 už viackrát rozhodol, že ustanovenia kapitoly III tejto smernice týkajúcej sa slobody poskytovateľov usadiť sa, medzi ktoré patrí článok 15 tejto smernice, sa majú vykladať v tom zmysle, že sa uplatňujú najmä na situáciu, v ktorej sa všetky relevantné okolnosti obmedzujú na vnútroštátnu sféru jediného členského štátu [rozsudok z 20. apríla 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Obec Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, bod 40 a citovaná judikatúra].

48

Ak však nie je zjavné, že výklad ustanovenia práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, námietkou založenou na neuplatniteľnosti tohto ustanovenia na vec samu nemožno vyvrátiť prezumpciu relevantnosti, ktorá sa vzťahuje na položené otázky, ale musí sa preskúmať v rámci analýzy otázok položených vo veci samej (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. marca 2024, Roheline Kogukond a i., C‑234/22, EU:C:2024:211, body 27 a 29, ako aj citovanú judikatúru).

49

Z toho vyplýva, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný v rozsahu, v akom sa týka výkladu smernice 2006/123.

50

Svojimi dvoma otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 15 smernice 2006/123 vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje udelenie povolenia pre predajné miesta tabakových výrobkov dodržaním podmienok týkajúcich sa minimálnej geografickej vzdialenosti medzi poskytovateľmi a demografie bez možnosti príslušného orgánu verejnej správy zohľadniť namiesto týchto podmienok pravidelné zvyšovanie počtu spotrebiteľov.

51

Na úvod treba určiť, či sa má smernica 2006/123 vykladať v tom zmysle, že situácia, o ktorú ide vo veci samej, patrí do jej pôsobnosti, keďže španielska a talianska vláda dospeli k záveru o neuplatniteľnosti tejto smernice s ohľadom na jej článok 1 ods. 3 a článok 2 ods. 1 a 2.

52

V súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora je pri výklade ustanovení smernice 2006/123 nutné vziať do úvahy nielen ich doslovné znenie, ale aj ich kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej sú súčasťou (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. júla 2021, BEMH a CNCC, C‑325/20, EU:C:2021:611, bod 18, ako aj z 12. októbra 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, bod 43 a citovanú judikatúru).

53

Smernica 2006/123 sa však podľa znenia svojho článku 1 ods. 3 nezaoberá zrušením monopolov poskytujúcich služby.

54

V súlade s odôvodnením 8 uvedenej smernice by bolo vhodné, aby sa ustanovenia tejto smernice týkajúce sa slobody usadiť sa a voľného pohybu služieb uplatňovali len do tej miery, aby boli dané činnosti otvorené hospodárskej súťaži, teda aby nezaväzovali členské štáty najmä zrušiť existujúce monopoly na iné činnosti alebo určité distribučné služby.

55

Zo znenia článku 1 ods. 3 smernice 2006/123 v spojení s jej odôvodnením 8 teda vyplýva, že z pôsobnosti tejto smernice sú vylúčené situácie, keď je poskytovanie služby vyňaté z hospodárskej súťaže v dôsledku toho, že vnútroštátnou právnou úpravou sa určitému prevádzkovateľovi priznal monopol na poskytovanie niektorých služieb (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. novembra 2018, Memoria a Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, bod 41), a keď by uplatnenie ustanovení uvedenej smernice malo za následok spochybnenie existencie takéhoto monopolu.

56

Takýto výklad článku 1 ods. 3 smernice 2006/123 umožňuje zachovať potrebný účinok takto stanovenej výnimky pri súčasnom rešpektovaní cieľa tejto smernice, ktorým je, ako to vyplýva z jej článku 1 ods. 1 v spojení najmä s jej odôvodneniami 2 a 5, odstrániť obmedzenia slobody poskytovateľov služieb usadiť sa v členských štátoch, ako aj obmedzenia voľného pohybu služieb medzi členskými štátmi, aby sa prispelo k dosiahnutiu slobodného a konkurenčného vnútorného trhu (rozsudok z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 104, ako aj citovaná judikatúra).

57

V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, vyhradzuje maloobchodný predaj tabakových výrobkov predajcom s povolením vydaným verejnou mocou, prostredníctvom riadnych a osobitných predajných miest, ako aj na základe oprávnení..

58

Z toho vyplýva, že maloobchodný predaj tabakových výrobkov, na ktorý sa vzťahuje pojem „služba“ v zmysle článku 4 bodu 1 smernice 2006/123 (pozri analogicky rozsudky z 30. januára 2018, X a Visser, C‑360/15 a C‑31/16, EU:C:2018:44, bod 91, ako aj z 26. septembra 2018, Van Gennip a i., C‑137/17, EU:C:2018:771, bod 76), nie je vylúčený z hospodárskej súťaže ani zverený jedinému prevádzkovateľovi, ale vykonávajú ho nezávislí jednotlivci. Navyše právna úprava, o ktorú ide vo veci samej, upravuje prístup rôznych prevádzkovateľov na trh maloobchodného predaja tabakových výrobkov.

59

Ako uviedol generálny advokát v bode 47 svojich návrhov, hoci povoľovanie prevádzok a udeľovanie oprávnení zahŕňa výkon verejnej moci zo strany talianskeho správneho orgánu, ktorý povoľuje predajné miesta, táto okolnosť neznamená, že sám tento orgán zabezpečuje maloobchodný predaj tabakových výrobkov, ani že môže ovplyvňovať obchodné rozhodnutia prevádzkovateľov týchto predajných miest a držiteľov oprávnení.

60

V dôsledku toho sa nemožno domnievať, že by právna úprava, ktorou sa maloobchodný predaj tabakových výrobkov prostredníctvom riadnych a osobitných predajných miest, ako aj na základe oprávnení vyhradzuje predajcom s povolením vydaným verejnou mocou, spadala pod pojem monopol poskytujúci služby v zmysle článku 1 ods. 3 smernice 2006/123.

61

Pokiaľ ide o tvrdenia talianskej vlády, podľa ktorých sa smernica 2006/123 s ohľadom na jej článok 2 ods. 1 a 2 v spojení s jej odôvodnením 8 neuplatňuje, keďže predajcovia tabakových výrobkov vykonávajú hospodársku činnosť vo všeobecnom záujme, pričom zabezpečujú fungovanie daňového monopolu na predaj tabaku, stačí pripomenúť, že Súdny dvor už rozhodol, že pravidlá, ktoré táto smernica stanovuje, sa v zásade uplatňujú na každú službu všeobecného hospodárskeho záujmu, pričom len služby všeobecného nehospodárskeho záujmu sú vyňaté z jej pôsobnosti (rozsudok z 11. apríla 2019, Repsol Butano a DISA Gas, C‑473/17 a C‑546/17, EU:C:2019:308, bod 43).

62

Článok 1 ods. 3 a článok 2 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 preto treba vykladať v tom zmysle, že právna úprava, ktorou sa vyhradzuje maloobchodný predaj tabakových výrobkov prostredníctvom riadnych a osobitných predajných miest, ako aj na základe oprávnení predajcom s povolením vydaným verejnou mocou, patrí do pôsobnosti tejto smernice.

63

Podľa ustálenej judikatúry platí, že v rámci postupu spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zakotveného v článku 267 ZFEÚ prislúcha Súdnemu dvoru poskytnúť vnútroštátnemu súdu odpoveď potrebnú na rozhodnutie vo veci, ktorú vnútroštátny súd prejednáva. Z tohto hľadiska môže Súdny dvor vziať do úvahy aj ustanovenia práva Únie, na ktoré sa vnútroštátny súd v znení svojej otázky neodvolával (rozsudok z 22. februára 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, bod 23 a citovaná judikatúra).

64

Článok 15 smernice 2006/123, ktorého výklad požaduje vnútroštátny súd, figuruje spolu s článkom 14 v kapitole III oddiele 2 tejto smernice, ktorý sa týka zakázaných požiadaviek alebo požiadaviek podliehajúcich hodnoteniu, zatiaľ čo oddiel 1 tej istej kapitoly, ktorý obsahuje články 9 až 13 uvedenej smernice, sa týka udeľovania povolení.

65

V tomto ohľade článok 4 bod 6 smernice 2006/123 vymedzuje výraz „systém udeľovania povolení“ ako „každý postup, v rámci ktorého sa od poskytovateľa alebo príjemcu vyžaduje, aby podnikol kroky smerom k získaniu úradného rozhodnutia alebo konkludentného rozhodnutia o prístupe k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávaní od príslušného orgánu“.

66

Naproti tomu sa v článku 4 bode 7 tejto smernice vymedzuje pojem „požiadavka“ ako „akákoľvek povinnosť, zákaz, podmienka alebo obmedzenie ustanovené v zákonoch, iných právnych predpisoch a správnych opatreniach členských štátov alebo v dôsledku judikatúry, administratívnej praxe, pravidiel profesijných orgánov alebo kolektívnych pravidiel profesijných združení či iných profesijných organizácií, ktoré boli prijaté v rámci výkonu ich právnej autonómie“.

67

Súdny dvor rozhodol, že „systém udeľovania povolení“ v zmysle článku 4 bodu 6 smernice 2006/123 sa odlišuje od „požiadavky“ v zmysle článku 4 bodu 7 tejto smernice tým, že zahŕňa podniknutie krokov zo strany poskytovateľa služieb, ako aj úradné rozhodnutie, ktorým príslušné orgány povoľujú činnosť tohto poskytovateľa (rozsudok z 22. septembra 2020, Cali Apartments, C‑724/18 a C‑727/18, EU:C:2020:743, bod 49, ako aj citovaná judikatúra).

68

Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že spor vo veci samej sa týka zákonnosti rozhodnutia, ktorým ADM v polročnom pláne zriaďovania nových riadnych predajných miest na území Ligúrie odmietol povoliť predajné miesto v prevádzkarni spoločnosti FA.RO. z dôvodu, že podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie, ktoré stanovuje vnútroštátna právna úprava, neboli splnené.

69

Z tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania tiež vyplýva, že v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, sa na účely predaja tabakových výrobkov vyžaduje, aby poskytovateľ služieb prevádzkoval riadne alebo osobitné predajné miesto na základe koncesie, udelenia správy alebo oprávnenia, a to v nadväznosti na postup stanovený touto právnou úpravou. Pokiaľ ide konkrétne o riadne predajné miesta, ich zriadenie si vyžaduje prijatie rozhodnutia ADM na základe polročného plánu, ktorý bol predtým vypracovaný. Pri príprave tohto plánu ADM berie do úvahy podané žiadosti o zriadenie nových riadnych predajných miest. Uvedený plán obsahuje nové predajné miesta, v prípade ktorých existuje potreba služby a ktoré spĺňajú podmienky stanovené relevantnou právnou úpravou.

70

Ako v podstate uvádza generálny advokát v bodoch 59 až 63 svojich návrhov, na to, aby poskytovateľ služieb mohol predávať tabakové výrobky, má teda povinnosť podniknúť kroky na príslušnom orgáne s cieľom získať úradné rozhodnutie, ktoré mu umožní prístup k tejto činnosti.

71

Takéto charakteristiky pritom zodpovedajú charakteristikám „systému udeľovania povolení“ v zmysle článku 4 bodu 6 smernice 2006/123, pripomenutým v bode 67 tohto rozsudku. Na organizáciu maloobchodného predaja tabakových výrobkov sa teda s výhradou overení, ktoré prináleží vykonať vnútroštátnemu súdu, vzťahuje výraz „systém udeľovania povolení“ v zmysle tohto ustanovenia.

72

Pokiaľ ide o právnu úpravu členského štátu, podľa ktorej vnútroštátny zákonodarca poverí určité orgány, aby zaviedli systém udeľovania povolení v zmysle článku 4 bodu 6 smernice 2006/123 tým, že určia podmienky, ktorým podlieha vydávanie povolení stanovených v rámci tohto systému, vnútroštátnym súdom prináleží, aby jednak posúdili súlad použitia takéhoto ustanovenia zo strany vnútroštátneho zákonodarcu vzhľadom na článok 9 tejto smernice, a jednak aby overili, či sú kritériá uvedené týmto zákonodarcom a rámcovo vymedzujúce udeľovanie týchto povolení, ako aj ich reálne vykonanie zo strany orgánov, ktorých opatrenia sa napádajú, v súlade s požiadavkami stanovenými v článku 10 uvedenej smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. septembra 2020, Cali Apartments, C‑724/18 a С‑727/18, EU:C:2020:743, bod 59).

73

Vnútroštátny súd však vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania jasne uviedol, že nemá v úmysle spochybniť zákonnosť systému udeľovania povolení stanoveného talianskou právnou úpravou podľa článku 9 smernice 2006/123, čím teda z rozsahu svojich otázok vylúčil súlad využitia tohto mechanizmu vnútroštátnym zákonodarcom s týmto článkom.

74

V dôsledku treba poskytnúť výklad článku 10 smernice 2006/123 tak, aby sa vnútroštátnemu súdu poskytli užitočné informácie, ktoré mu umožnia posúdiť súlad podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a demografie, ktorými vnútroštátna právna úprava podmieňuje zriadenie nových riadnych predajných miest tabakových výrobkov, s týmto ustanovením.

75

Podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie, o ktoré ide vo veci samej, sú uvedené jednak v článku 24 ods. 42 písm. b) zákonného dekrétu č. 98/2011 a jednak v článku 2 vyhlášky ministerstva č. 38/2013. Podľa prvého z týchto ustanovení nesmie byť vzdialenosť medzi riadnymi predajnými miestami menšia ako 200 metrov a musí byť dodržaný pomer jedného predajného miesta na 1500 obyvateľov. Podľa druhého ustanovenia musí byť minimálna vzdialenosť priestorov určených pre nové predajné miesto od najbližšieho predajného miesta, ktoré je už v prevádzke, aspoň 300 metrov v obciach s počtom obyvateľov nepresahujúcim 30000 obyvateľov, 250 metrov v obciach s počtom obyvateľov od 30001 do 100000 a 200 metrov v obciach s počtom obyvateľov viac ako 100000. V tomto druhom ustanovení sa navyše spresňuje, že pomer jedného predajného miesta na 1500 obyvateľov sa nemusí rešpektovať v obciach s menej ako 1500 obyvateľmi, v ktorých nie je predajné miesto, ak možno konštatovať skutočný a konkrétny záujem o službu a najbližšie riadne predajné miesto, ktoré je už v prevádzke v inej obci, sa nachádza vo vzdialenosti viac ako 600 metrov.

76

Článok 10 ods. 1 smernice 2006/123 stanovuje, že systémy udeľovania povolení podľa článku 9 ods. 1 tejto smernice sa musia zakladať na kritériách, ktoré zabraňujú tomu, aby príslušné orgány vykonávali svoju hodnotiacu právomoc svojvoľným spôsobom. Podľa článku 10 ods. 2 písm. a) až g) uvedenej smernice musia byť tieto kritériá nediskriminačné, opodstatnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, primerané cieľu tohto všeobecného záujmu, jasné a jednoznačné, objektívne, vopred zverejnené a napokon aj transparentné a dostupné.

77

Pokiaľ ide po prvé o nediskriminačnú povahu takýchto kritérií, ktorá sa vyžaduje v článku 10 ods. 2 písm. a) smernice 2006/123, treba konštatovať, že podmienkami založenými na minimálnej vzdialenosti medzi poskytovateľmi a demografii sa nezavádza rozlišovanie na základe štátnej príslušnosti poskytovateľa.

78

Po druhé treba overiť, či sú tieto podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, ako sa to vyžaduje v článku 10 ods. 2 písm. b) tejto smernice.

79

Z vysvetlení poskytnutých vnútroštátnym súdom a talianskou vládou vyplýva, že cieľom prijatia podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a demografie, o ktoré ide vo veci samej, bola ochrana ľudského zdravia pred rizikami vyplývajúcimi z tabakových výrobkov.

80

V tomto ohľade z článku 24 ods. 42 písm. a) zákonného dekrétu č. 98/2011 vyplýva, že cieľom stanovenia kritérií regulácie umiestňovania predajných miest tabakových výrobkov je so zreteľom na ochranu hospodárskej súťaže vyvážiť potrebu zaručiť užívateľom predajnú sieť rovnomerne rozšírenú na území s prvoradým verejným záujmom ochrany zdravia, ktorý spočíva v predchádzaní a kontrole akejkoľvek ponuky tabakových výrobkov verejnosti, ktorá nie je odôvodnená skutočným dopytom po tabakových výrobkoch. Článok 3 ods. 2 písm. a) a b) vyhlášky ministerstva č. 38/2013 navyše stanovuje, že predajná sieť tabakových výrobkov musí byť prispôsobená záujmu o službu a musí byť organizovaná tak, aby sa zabezpečila účinnosť a efektívnosť kontrol zo strany správneho orgánu v záujme ochrany maloletých, verejného poriadku a bezpečnosti, verejného zdravia a príjmov.

81

Ochrana verejného zdravia patrí, ako to vyplýva z článku 4 bodu 8 smernice 2006/123 a jej odôvodnenia 7, medzi naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodňovať obmedzenia voľného pohybu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, bod 58 a citovanú judikatúru).

82

Preto treba konštatovať, že ochrana ľudského zdravia pred rizikami vyplývajúcimi z tabakových výrobkov môže odôvodniť obmedzenie otvárania nových maloobchodných predajných miest týchto výrobkov.

83

Naproti tomu podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora úvahy čisto ekonomickej povahy nemôžu predstavovať naliehavý dôvod všeobecného záujmu [pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. apríla 2010, CIBA, C‑96/08, EU:C:2010:185, bod 48, ako aj z 19. septembra 2017, Komisia/Írsko (Registračná daň), C‑552/15, EU:C:2017:698, bod 89 a citovanú judikatúru].

84

Ako uviedol generálny advokát v bode 67 svojich návrhov, táto ustálená judikatúra sa odzrkadľuje v článku 14 bode 5 smernice 2006/123, ako aj v jej odôvodnení 66. Podľa článku 14 bodu 5 tejto smernice je na jednej strane zakázané individuálne uplatnenie hospodárskeho testu s tým, že by udelenie povolenia podliehalo predloženiu dôkazu o existencii hospodárskej potreby alebo dopytu na trhu, hodnoteniu pravdepodobných alebo existujúcich hospodárskych vplyvov činnosti alebo hodnoteniu vhodnosti činnosti vo vzťahu k cieľom hospodárskeho plánovania stanoveným príslušným orgánom. Na druhej strane, tento zákaz sa netýka požiadaviek plánovania, ktoré nesledujú hospodárske ciele, ale slúžia naliehavým dôvodom všeobecného záujmu.

85

V situácii, keď článok 14 bod 5 smernice 2006/123 figuruje v kapitole III oddiele 2 tejto smernice, ktorý sa týka zakázaných požiadaviek alebo požiadaviek podliehajúcich hodnoteniu, zatiaľ čo článok 10 sa nachádza v oddiele 1 tej istej kapitoly III, ktorý je venovaný udeľovaniu povolení, platí, že systém udeľovania povolení nesmie zahŕňať také zakázané požiadavky, ktoré sú uvedené v článku 14 bode 5 danej smernice, ako to v podstate uviedol generálny advokát v bode 64 svojich návrhov.

86

Takéto konštatovanie napokon vyplýva zo samotného znenia článku 14 bodu 5 smernice 2006/123, ktorý stanovuje zákaz podmieniť „udelenie povolenia“ predloženiu dôkazu o existencii hospodárskej potreby alebo dopytu na trhu.

87

Keďže sa však v článku 21 ods. 1 zákona č. 1293/1957, ako aj v článku 3 ods. 2 písm. a) a b) vyhlášky ministerstva č. 38/2013 uvádza potreba prispôsobiť predajnú sieť záujmu o službu a zabezpečiť príjmy, vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či kritériá stanovené touto vnútroštátnou právnou úpravou nevedú k individuálnemu uplatneniu hospodárskeho testu spočívajúceho v podmienení zriadenia nového riadneho predajného miesta predložením dôkazu o existencii hospodárskej potreby alebo dopytu na trhu v zmysle článku 14 bodu 5 smernice 2006/123.

88

Ako to v tomto ohľade vyplýva z pripomienok talianskej vlády, účelom podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a počtu obyvateľov je obmedziť ponuku na skutočný dopyt, pričom sa zabraňuje jednak rozširovaniu predajných miest na miesta, kde je dopyt už uspokojený existujúcimi predajnými miestami, ale jednak aj nedostatočnému počtu predajných miest, ktorého výsledkom by mohlo byť neuspokojenie časti dopytu a v dôsledku toho podporenie činností súvisiacich s pašovaním.

89

Keďže sa teda zdá, že účelom kritérií stanovených vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, je určitá rovnováha medzi ponukou a dopytom, bolo by ich možné kvalifikovať ako hospodársky test, ktorý je podľa článku 14 bodu 5 smernice 2006/123 zakázaný, ak je ich cieľom zabezpečiť dostatočný príjem predajcov tabakových výrobkov alebo maximalizovať výber dane od spotrebiteľov týchto výrobkov, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.

90

Naopak, ak by uvedené kritériá nesledovali cieľ hospodárskej povahy a boli by objektívne odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, akým je ochrana verejného zdravia, pričom by nepodporovali spotrebu zvýšenou ponukou a mali by odradzujúci účinok na dopyt, tento zákaz by sa na ne nevzťahoval.

91

Po tretie treba pripomenúť, že dodržiavanie zásady proporcionality uvedenej v článku 10 ods. 2 písm. c) smernice 2006/123 si vyžaduje, aby opatrenie bolo spôsobilé koherentne a systematicky zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a nešlo nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i., C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 65, ako aj citovanú judikatúru).

92

Na účely určenia, či a v akom rozsahu právna úprava spĺňa tieto požiadavky, je vnútroštátny súd povinný objektívnym spôsobom pomocou štatistických údajov alebo iných prostriedkov preskúmať, či dôkazné prostriedky poskytnuté orgánmi dotknutého členského štátu umožňujú rozumne usúdiť, že zvolené prostriedky sú vhodné na uskutočnenie sledovaných cieľov, a či by bolo možné dosiahnuť tieto ciele menej obmedzujúcimi opatreniami (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, bod 43 a citovanú judikatúru).

93

Súdny dvor, ktorý bol požiadaný, aby vnútroštátnemu súdu poskytol užitočnú odpoveď, však má právomoc poskytnúť tomuto súdu usmernenie na základe informácií vyplývajúcich zo spisu v spore vo veci samej, ako aj z predložených písomných pripomienok, ktoré vnútroštátnemu súdu umožnia rozhodnúť (rozsudok z 21. decembra 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, bod 44 a citovaná judikatúra).

94

V tejto súvislosti treba konštatovať, ako to uviedol generálny advokát v bode 90 svojich návrhov, že kombinácia podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a demografie sa zdá byť vhodná na zaručenie dodávok tabakových výrobkov na celom území a zároveň na zabránenie tomu, aby sa ponuka nekontrolovane zväčšovala a viedla k zvýšeniu spotreby tabaku.

95

Navyše kontrolovaná ponuka legálnych tabakových výrobkov môže prispieť k zníženiu využívania pašovaných výrobkov, ktoré môžu stimulovať spotrebu z dôvodu nižších cien, za ktoré sa ponúkajú, alebo predstavovať dodatočné riziká pre zdravie spotrebiteľov, ak nezodpovedajú normám uplatniteľným na tabakové výrobky vyrobené alebo uvedené na trh v členských štátoch, najmä pokiaľ ide o zložky a emisie týchto výrobkov.

96

Aby sa však uvádzaný cieľ ochrany verejného zdravia dosiahol koherentným a systematickým spôsobom, mechanizmus, o ktorý ide vo veci samej, nesmie mať za následok len zabezpečenie dostupnosti a disponibility tabakových výrobkov bez toho, aby mal odradzujúci účinok na dopyt po týchto výrobkoch. Navyše potrebný účinok uplatnenia podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a demografie nesmú spochybňovať iné opatrenia.

97

V tejto súvislosti prináleží vnútroštátnemu súdu, aby vzhľadom na požiadavky pripomenuté v bode 92 tohto rozsudku posúdil, či podmienka týkajúca sa minimálnej vzdialenosti medzi predajnými miestami, ako ju stanovuje vnútroštátna právna úprava, v spojení s podmienkou týkajúcou sa demografie a vzhľadom na geografické a demografické osobitosti dotknutého členského štátu postačuje na odradenie od spotreby tabakových výrobkov bez toho, aby to viedlo k zvýšeniu nelegálnej ponuky týchto výrobkov.

98

Prináleží mu tiež posúdiť, či zvyšovanie počtu výdajných automatov nespochybňuje potrebný účinok uvedených podmienok, ako aj koherentný a systematický charakter vnútroštátnej právnej úpravy, o ktorú ide vo veci samej, v zmysle judikatúry citovanej v bode 91 tohto rozsudku.

99

V tomto ohľade treba uviesť, že talianska vláda na pojednávaní pred Súdnym dvorom tvrdila, že inštalácia výdajných automatov podlieha rovnakým podmienkam týkajúcim sa vzdialenosti a demografie ako zriadenie predajných miest a môžu ju vykonať výlučne prevádzkovatelia, ktorí sú držiteľmi koncesie na riadne predajné miesto alebo oprávnenia. Prevádzkovateľ nemôže nainštalovať viac ako jeden výdajný automat v interiéri alebo exteriéri svojej prevádzkarne a prevádzkovatelia spôsobilí získať oprávnenia sa môžu rozhodnúť pre inštaláciu výdajného automatu na tabakové výrobky po získaní správneho povolenia ako alternatívy k tomuto oprávneniu.

100

Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či takto vymedzená inštalácia výdajných automatov predstavuje alternatívny prostriedok predaja tabakových výrobkov k predaju prostredníctvom riadnych alebo osobitných predajných miest, alebo na základe oprávnení, ktorý musí spĺňať rovnaké podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie a nevedie k zvýšeniu ponuky týchto výrobkov.

101

Pokiaľ ide o posúdenie nevyhnutnosti opatrenia, o aké ide vo veci samej, ktoré zahŕňa preskúmanie kritéria proporcionality uvedeného v článku 10 ods. 2 písm. c) smernice 2006/123, treba najskôr zdôrazniť, že ochrana verejného zdravia zaujíma prvé miesto medzi hodnotami a záujmami chránenými Zmluvou o FEÚ a že prináleží členským štátom, aby rozhodli o úrovni, na ktorej chcú zabezpečiť túto ochranu, a o spôsobe, akým sa má táto úroveň dosiahnuť, teda členské štáty v tejto súvislosti disponujú voľnou úvahou (rozsudok z 21. decembra 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, bod 46 a citovaná judikatúra).

102

Ďalej treba zohľadniť preukázanú vysokú škodlivosť spotreby tabakových výrobkov v dôsledku ich účinkov v oblasti závislosti a výskytu vážnych ochorení vyvolaných farmakologicky aktívnymi, toxickými, mutagénnymi a karcinogénnymi zložkami obsiahnutými v týchto výrobkoch (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. mája 2016, Philip Morris Brands a i., C‑547/14, EU:C:2016:325, bod 156).

103

Napokon nie je nevyhnutné, aby obmedzujúce opatrenie prijaté orgánmi členského štátu zodpovedalo koncepcii zdieľanej všetkými členskými štátmi, pokiaľ ide o spôsoby ochrany dotknutého základného práva alebo dotknutého legitímneho záujmu. Naopak, nevyhnutnosť a primeranosť prijatých ustanovení v danej oblasti nemožno vylúčiť len z toho dôvodu, že jeden členský štát zvolil odlišný systém ochrany ako iný členský štát (rozsudok zo 7. septembra 2022, Cilevičs a i., C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 82, ako aj citovaná judikatúra).

104

V tejto súvislosti a vzhľadom na mieru voľnej úvahy pripomenutú v bode 101 tohto rozsudku nemožno na základe okolnosti, že v RDKT sa medzi opatreniami na zníženie spotreby tabaku neuvádza systém podmieňujúci povolenie nových predajných miest splnením podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a demografie, dospieť k záveru, že systém, o ktorý ide vo veci samej, ide nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.

105

Ak s ohľadom na túto mieru voľnej úvahy členský štát považuje za užitočné zaviesť opatrenia na kontrolu ponuky tabakových výrobkov, tento členský štát sa môže legitímne domnievať, že pravidelné zvyšovanie počtu spotrebiteľov nepredstavuje faktor, ktorý treba zohľadniť.

106

Zohľadnenie takéhoto pravidelného zvyšovania by totiž bolo v rozpore so sledovaným cieľom obmedzenia ponuky v záujme odradenia od spotreby.

107

Talianska vláda navyše tvrdí, že v rámci systému udeľovania povolení, o ktorý ide vo veci samej, sa pri dodržaní podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a demografie v ňom zakotvených venuje v súlade s článkom 3 ods. 1 a 2 vyhlášky ministerstva č. 38/2013 osobitná pozornosť oblastiam charakterizovaným novým rozvojom v oblasti bývania a obchodu, osobitnému významu križovatiek ciest a hlavných mestských lokalít stretávania sa obyvateľov alebo prítomnosti obzvlášť významných a navštevovaných kancelárií alebo výrobných priestorov. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či ide skutočne o takýto prípad.

108

Po štvrté, pokiaľ ide o požiadavky uvedené v článku 10 ods. 2 písm. d) až g) smernice 2006/123, najskôr treba pripomenúť, že požiadavky jasnosti a jednoznačnosti [písmeno d)] odkazujú na nevyhnutnosť upraviť podmienky povolenia tak, aby boli ľahko pochopiteľné pre všetkých, pričom sa treba vyhnúť akejkoľvek dvojzmyselnosti v ich znení. Pokiaľ ide ďalej o požiadavku objektívnosti [písmeno e)], jej predmetom je, aby sa žiadosti o povolenie posudzovali vecne, aby sa tak dotknutým účastníkom konania zaručilo, že ich žiadosť bude posúdená objektívne a nestranne. Napokon požiadavky zverejnenia [písmeno f)], transparentnosti a dostupnosti [písmeno g)] predpokladajú možnosť každej dotknutej osoby byť okamžite informovaná o existencii právnej úpravy, ktorá by mohla ovplyvniť prístup k dotknutej činnosti alebo jej výkon (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. septembra 2020, Cali Apartments, C‑724/18 a C‑727/18, EU:C:2020:743, body 96 a 107, ako aj citovanú judikatúru).

109

S výhradou overení, ktoré má vykonať vnútroštátny súd, sa zdá, že podmienky týkajúce sa vzdialenosti a demografie sú založené na objektívnych údajoch, sú vopred známe a v zásade nemôžu viesť k ťažkostiam pri výklade alebo uplatňovaní. Keďže tieto podmienky musia byť splnené na účely povolenia akéhokoľvek nového predajného miesta, je zrejmé, že sú v súlade s požiadavkami pripomenutými v predchádzajúcom bode tohto rozsudku.

110

Zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, ako aj z pripomienok predložených na pojednávaní ďalej vyplýva, že okolnosť spočívajúca v splnení podmienok týkajúcich sa vzdialenosti a demografie sama osebe nezaručuje vydanie povolenia pre nové riadne predajné miesto.

111

Ako totiž vyplýva z článku 21 ods. 1 zákona č. 1293/1957, riadne predajné miesta sa zriaďujú tam a vtedy, keď to správny orgán považuje za „užitočné a vhodné v súlade so záujmom o službu“. Aj v článku 3 ods. 2 písm. a) vyhlášky ministerstva č. 38/2013 sa uvádza, že prijatie polročných plánov zriaďovania riadnych predajných miest musí zohľadňovať nevyhnutnosť, aby predajná sieť tabakových výrobkov bola „prispôsobená záujmu o službu“.

112

Takáto všeobecná podmienka týkajúca sa „záujmu o službu“, ktorej obsah je v článku 3 ods. 1 vyhlášky ministerstva č. 38/2013 ilustrovaný demonštratívnymi príkladmi určitých takýchto charakteristík a ktorá dopĺňa podmienky týkajúce sa vzdialenosti a počtu obyvateľov, ktoré musí správny orgán zohľadniť, však môže spochybňovať jasnú, jednoznačnú, objektívnu a transparentnú povahu kritérií vymedzujúcich výkon voľnej úvahy správneho orgánu, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.

113

Vzhľadom na uvedené treba na položené otázky odpovedať tak, že článok 10 ods. 1 a 2 smernice 2006/123 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje udelenie povolenia pre predajné miesta tabakových výrobkov dodržaním podmienok týkajúcich sa minimálnej geografickej vzdialenosti medzi poskytovateľmi a demografie bez možnosti príslušného orgánu verejnej správy zohľadniť namiesto týchto podmienok pravidelné zvyšovanie počtu spotrebiteľov, pokiaľ platí, že uvedené podmienky:

114

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:

Článok 10 ods. 1 a 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu

sa má vykladať v tom zmysle, že:

nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje udelenie povolenia pre predajné miesta tabakových výrobkov dodržaním podmienok týkajúcich sa minimálnej geografickej vzdialenosti medzi poskytovateľmi a demografie bez možnosti príslušného orgánu verejnej správy zohľadniť namiesto týchto podmienok pravidelné zvyšovanie počtu spotrebiteľov, pokiaľ platí, že uvedené podmienky: