1

Svojou žalobou založenou na článku 263 ZFEÚ Maďarsko navrhuje zrušenie rozhodnutia Európskej komisie zo 14. decembra 2021, ktorým sa na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) povolil žiadateľovi – tretej osobe prístup ku korešpondencii, ktorú maďarské orgány adresovali Komisii v súvislosti s návrhom výzvy na predkladanie návrhov (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).

2

Komisia v rámci programovania európskych štrukturálnych a investičných fondov (ďalej len „EŠIF“) na obdobie od 1. januára 2014 do 31. decembra 2023 prijala na návrh Maďarska operačný program rozvoja ľudských zdrojov pre deinštitucionalizáciu osôb so zdravotným postihnutím žijúcich v súčasnosti v inštitúciách v Maďarsku (EFOP) podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 320).

3

V rámci vyššie uvedeného operačného programu riadiaci orgán, ktorý maďarské orgány určili, aby realizoval uvedený program, vypracoval návrh výzvy na predkladanie návrhov s číslom „EFOP 2.2.5“ a názvom „Zlepšenie prechodu z inštitucionálnej na komunitnú starostlivosť – nahradenie inštitucionálneho ubytovania do roku 2023“ (ďalej len „výzva na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5“).

4

Dňa 30. apríla 2021 bola Komisii zaslaná žiadosť o prístup podľa nariadenia č. 1049/2001 s označením GESTDEM 2021/2808, vzťahujúca sa na celú oficiálnu korešpondenciu medzi Komisiou a maďarskými orgánmi, týkajúcu sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5.

5

Z jedenástich dokumentov, ktoré Komisia identifikovala ako dokumenty, na ktoré sa vzťahovala žiadosť o prístup, päť pochádzalo od maďarských orgánov, pričom išlo o tieto dokumenty:

6

V rámci konzultačného postupu stanoveného v článku 4 ods. 4 a 5 nariadenia č. 1049/2001 maďarské orgány listom z 28. mája 2021 informovali Komisiu, že na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 namietajú proti povoleniu prístupu k dokumentom, ktoré pochádzajú od nich. Maďarské orgány uviedli, že vzhľadom na to, že rozhodovací proces týkajúci sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 stále prebieha, zverejnenie uvedených dokumentov v tomto štádiu by vážne narušilo zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie a transparentnosti, keďže potenciálni príjemcovia by mohli mať prístup k informáciám, ktoré by im mohli poskytnúť nespravodlivú konkurenčnú výhodu.

7

Dňa 16. júna 2021 Komisia poskytla žiadateľovi – tretej osobe s výhradou ochrany osobných údajov prístup k šiestim z jedenástich dokumentov, ktoré boli identifikované ako dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť o zverejnenie, ale odmietla mu poskytnúť prístup k piatim dokumentom pochádzajúcim od maďarských orgánov na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 (ďalej len „pôvodné rozhodnutie“).

8

Žiadateľ o prístup – tretia osoba doručil Komisii 6. júla 2021 opakovanú žiadosť podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 (ďalej len „opakovaná žiadosť“).

9

Dňa 13. októbra 2021 sa generálny tajomník Komisie v nadväznosti na opakovanú žiadosť opätovne poradil s maďarskými orgánmi a informoval ich, že po preskúmaní uplatniteľnosti všetkých výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa mu vec javí tak, že prístup k dokumentom uvedeným v bode 5 vyššie možno odmietnuť len na základe ochrany osobných údajov.

10

Pri skúmaní opakovanej žiadosti Komisia identifikovala ďalšie dokumenty ako dokumenty, na ktoré sa vzťahuje žiadosť o prístup, vrátane štyroch dokumentov pochádzajúcich od maďarských orgánov (spoločne s dokumentmi uvedenými v bode 5 vyššie ďalej len „sporné dokumenty“), a to tieto dokumenty:

11

Maďarské orgány e‑mailom z 28. októbra 2021 zopakovali svoje stanovisko, že prístup k dokumentom, ktoré pochádzajú od nich, sa nemá udeliť, a to na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

12

Napadnutým rozhodnutím Komisia rozhodla o opakovanej žiadosti žiadateľa – tretej osoby a napriek námietke vyjadrenej maďarskými orgánmi mu poskytla prístup k sporným dokumentom vo forme, v ktorej boli odstránené osobné údaje. V tejto súvislosti Komisia vykonala posúdenie tvrdení uvádzaných maďarskými orgánmi a dospela k záveru, že uvedené tvrdenia prima facie nepreukazujú uplatniteľnosť výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

13

Listom z 15. decembra 2021 Komisia informovala Maďarsko o prijatí napadnutého rozhodnutia.

14

Maďarsko navrhuje, aby Všeobecný súd:

15

Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:

16

Na podporu svojej žaloby Maďarsko formálne uvádza dva žalobné dôvody.

17

V prvom rade treba poznamenať, že Maďarsko vo svojich písomných podaniach odkazuje na článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 bez toho, aby spresnilo, či ide o prvý alebo druhý pododsek tohto odseku, alebo o odsek 3 ako celok. Úvahy Maďarska však poukazujú na skutočnosť, že neodkazuje na uvedený odsek 3 ako celok, keďže uvedené úvahy sa v skutočnosti týkajú len údajného porušenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

18

V druhom rade treba pripomenúť, že podľa judikatúry musí Všeobecný súd vykladať žalobné dôvody skôr z hľadiska ich obsahu ako z hľadiska ich kvalifikácie a následne pristúpiť ku kvalifikácii dôvodov a tvrdení uvedených v žalobe (pozri rozsudok z 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisia, T‑471/11, EU:T:2014:739, bod 51 a citovanú judikatúru).

19

V tejto súvislosti dva žalobné dôvody, ktoré Maďarsko formálne uviedlo, v skutočnosti predstavujú dve časti toho istého žalobného dôvodu, ktorý je založený na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Okrem toho, ako vyplýva z preskúmania podstaty písomných podaní Maďarska, tento členský štát v rámci prvého žalobného dôvodu uvádza nedostatočné odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, ako aj porušenie zásady lojálnej spolupráce. Okrem toho Maďarsko tvrdí, že ak by Všeobecný súd rozhodol, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa v prejednávanej veci neuplatní, mal by sa uplatniť odsek 2 tretia zarážka toho istého článku.

20

Za týchto podmienok Všeobecný súd dospel k záveru, že Maďarsko v podstate uvádza štyri žalobné dôvody, z ktorých prvý je založený na nedostatočnom odôvodnení napadnutého rozhodnutia, druhý na porušení zásady lojálnej spolupráce, tretí na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 a štvrtý na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.

21

Maďarsko zastáva názor, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia mu neumožňuje posúdiť jednak dôvody, pre ktoré sa výnimka stanovená v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 nemá uplatniť v prejednávanej veci, a jednak to, či Komisia skutočne preskúmala, či by prístup k sporným dokumentom mohol konkrétne a skutočne narušiť rozhodovací proces.

22

Okrem toho Maďarsko vytýka Komisii, že dostatočne neopodstatnila dôvody, pre ktoré sa napadnuté rozhodnutie odchyľuje od jej predchádzajúcej rozhodovacej praxe.

23

Komisia argumenty Maďarska spochybňuje.

24

Treba pripomenúť, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, že odôvodnenie vyžadované článkom 296 druhým odsekom ZFEÚ a článkom 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) musí byť prispôsobené povahe predmetného aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá dotknutý akt prijala tak, aby dotknuté osoby mohli poznať dôvody prijatého opatrenia a príslušný súd mohol vykonať svoje preskúmanie. Požiadavka uvedenia dôvodov musí byť posudzovaná v závislosti od okolností prípadu, najmä v závislosti od obsahu aktu, povahy uvádzaných dôvodov a záujmu, ktorý na jeho objasnení môžu mať osoby, ktorým je akt určený, alebo iné osoby, ktorých sa akt priamo a osobne týka. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie uvádzalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky uvedeného článku, sa musí posúdiť nielen v súvislosti so znením tohto aktu, ale aj so zreteľom na jeho kontext a všetky právne ustanovenia, ktoré upravujú dotknutú oblasť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, bod 80 a citovanú judikatúru, a z 3. mája 2018, Malta/Komisia, T‑653/16, EU:T:2018:241, bod 53 a citovanú judikatúru).

25

Predovšetkým treba konštatovať, že ak sa inštitúcia rozhodne poskytnúť žiadateľovi – tretej osobe prístup k dokumentu pochádzajúcemu od členského štátu bez ohľadu na námietku, ktorú tento štát podal podľa článku 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, odôvodnenie tohto rozhodnutia môže vyplývať tak z rozhodnutia o zverejnení určeného žiadateľovi – tretej osobe, ako aj z aktu, ktorým dotknutá inštitúcia informuje uvedený členský štát o prijatí tohto rozhodnutia, pokiaľ je takýto akt súčasťou kontextu, v ktorom bolo rozhodnutie o zverejnení prijaté.

26

V prejednávanej veci v prvom rade z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že generálny tajomník Komisie preskúmal, či Maďarsko založilo svoju námietku na hmotnoprávnych výnimkách stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 a či v tejto súvislosti riadne odôvodnilo svoje stanovisko. V druhom rade Komisia poukázala na námietku maďarských orgánov proti zverejneniu sporných dokumentov na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, ako aj na dôvody, ktoré maďarské orgány uviedli proti uvedenému zverejneniu. Komisia však dospela k záveru, že vysvetlenia poskytnuté maďarskými orgánmi neodôvodňujú uplatnenie výnimky, na ktorú sa odvolávali. Komisia sa tak rozhodla poskytnúť žiadateľovi – tretej osobe prístup k predmetným dokumentom v podobe, v ktorej z nich boli vymazané osobné údaje.

27

Je pravda, že napadnuté rozhodnutie neobsahuje vyčerpávajúce odôvodnenie týkajúce sa dôvodov, pre ktoré Komisia dospela k záveru, že článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 sa neuplatňuje. Keďže však uvedené rozhodnutie bolo určené žiadateľovi – tretej osobe a nebol ním zamietnutý prístup k sporným dokumentom, Komisia nebola povinná v tomto rozhodnutí vyčerpávajúcim spôsobom vysvetliť dôvody, pre ktoré dospela k záveru, že žiadosť Maďarska o nezverejnenie týchto dokumentov nebola dôvodná, a najmä, že článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 sa v prejednávanej veci neuplatňuje.

28

Okrem toho list z 15. decembra 2021, ktorý – ako je uvedené v bode 25 vyššie – je súčasťou kontextu napadnutého rozhodnutia, obsahuje presnejšie vysvetlenie dôvodov, pre ktoré Komisia zastávala názor, že výnimka uvedená v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 sa na sporné dokumenty neuplatňuje. V tejto súvislosti Komisia najprv uviedla, že z článku 4 ods. 3 prvého pododseku uvedeného nariadenia vyplýva, že dokumenty, na ktoré sa môže vzťahovať toto ustanovenie, sa musia týkať otázky, o ktorej inštitúcia ešte nerozhodla. Komisia ďalej uviedla, že sporné dokumenty sa týkajú výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 financovanej v rámci spoločného riadenia a že podľa článku 34 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1303/2013 je vnútroštátny riadiaci orgán zodpovedný za prípravu a uverejnenie výziev na predkladanie návrhov. Komisia napokon uviedla, že nariadenie č. 1303/2013 nestanovuje žiadne rozhodnutie z jej strany v rámci prípravy a schválenia výzvy na predkladanie návrhov upravenej nariadením č. 1303/2013.

29

Komisia okrem toho uviedla, že uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 si podľa ustálenej judikatúry vyžaduje, aby sa preukázalo, že prístup k požadovaným dokumentom by mohol konkrétne a skutočne narušiť ochranu rozhodovacieho procesu inštitúcie a že toto riziko narušenia je rozumne predvídateľné a nielen čisto hypotetické. V prejednávanej veci však podľa Komisie prístup k sporným dokumentom nemohol konkrétne a skutočne narušiť prípadný rozhodovací proces. Na tento účel uviedla, že maďarské orgány v súvislosti s inou žiadosťou o prístup, na ktorú sa odkazuje v dokumente GESTDEM 2020/1513, týkajúcou sa tiež výzvy EFOP 2.2.5 a zahŕňajúcou dokumenty podobné tým, ktorých sprístupnenie sa požadovalo, súhlasili s tým, že Komisia poskytne prístup k týmto dokumentom. Okrem toho Komisia uviedla, že časť požadovaných dokumentov, najmä samotný návrh výzvy na predkladanie návrhov, sú verejné.

30

V dôsledku toho tieto údaje umožňujú Maďarsku pochopiť dôvody, pre ktoré sa Komisia rozhodla poskytnúť žiadateľovi – tretej osobe prístup k sporným dokumentom, a príslušnému súdu možnosť vykonať preskúmanie, ktoré mu prináleží.

31

Maďarsko tiež vytýka Komisii, že sa bez osobitného odôvodnenia odchýlila od svojej predchádzajúcej rozhodovacej praxe. Maďarsko konkrétne uvádza, že tak pri riešení žiadosti o prístup s označením GESTDEM 2020/1513, ako aj v pôvodnom rozhodnutí Komisia zamietla prístup k dokumentom pochádzajúcim od maďarských orgánov na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

32

V tejto súvislosti je pravda, že podľa ustálenej judikatúry platí, že hoci sa rozhodnutie Komisie vyplývajúce z ustálených rozhodnutí môže odôvodniť v súhrnnej podobe, napríklad prostredníctvom odkazu na takúto prax, Komisia musí poskytnúť jednoznačné odôvodnenie, ak zašla podstatne ďalej ako v predchádzajúcich rozhodnutiach (pozri rozsudok z 10. júla 2019, Komisia/Icap a i., C‑39/18 P, EU:C:2019:584, bod 28 a citovanú judikatúru; pozri tiež v tomto zmysle rozsudok z 3. mája 2018, Malta/Komisia, T‑653/16, EU:T:2018:241, bod 54).

33

Treba však poznamenať, že Maďarsko na účely preukázania existencie takejto rozhodovacej praxe len odkazuje jednak na pôvodné rozhodnutie a jednak na predchádzajúcu žiadosť o prístup s označením GESTDEM 2020/1513, pričom uvádza, že Komisia pôvodne v nadväznosti na námietku maďarských orgánov odmietla poskytnúť žiadateľovi – tretej osobe prístup k požadovaným dokumentom na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Samotné odvolanie sa na pôvodné rozhodnutie a predchádzajúcu žiadosť o prístup však nemôže preukázať existenciu ustálenej rozhodovacej praxe týkajúcej sa riešenia žiadostí o prístup týkajúcich sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5.

34

Okrem toho treba konštatovať, že je pravda, že v pôvodnom rozhodnutí Generálne riaditeľstvo Komisie pre regionálnu a mestskú politiku odmietlo poskytnúť prístup k dokumentom pochádzajúcim od maďarských orgánov na základe článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

35

Treba však pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry podľa článku 8 nariadenia č. 1049/2001 odpoveď na pôvodnú žiadosť o prístup podľa článku 7 tohto istého nariadenia predstavuje len prvotné stanovisko, ktorým sa žiadateľovi priznáva možnosť vyzvať v prejednávanej veci generálneho tajomníka Komisie, aby dané stanovisko preskúmal (pozri rozsudok z 28. marca 2017, Deutsche Telekom/Komisia, T‑210/15, EU:T:2017:224, bod 80 a citovanú judikatúru).

36

Samotné opatrenie prijaté generálnym tajomníkom Komisie, ktoré má povahu rozhodnutia a v celom rozsahu nahrádza predtým zaujaté stanovisko, môže preto vyvolať právne účinky, ktoré majú vplyv na záujmy žiadateľa alebo členského štátu, od ktorého dokumenty pochádzali a ktorý namietal proti ich zverejneniu, tak ako je to v to v prejednávanej veci (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. marca 2017, Deutsche Telekom/Komisia, T‑210/15, EU:T:2017:224, bod 81 a citovanú judikatúru).

37

Komisia teda vôbec nebola povinná vysvetliť dôvody, pre ktoré sa v napadnutom rozhodnutí, ktoré bolo prijaté ako odpoveď na opakovanú žiadosť, odchýlila od pôvodného rozhodnutia. Komisia bola povinná odôvodniť len riešenie, ku ktorému dospela.

38

Prvý žalobný dôvod preto treba zamietnuť ako nedôvodný.

39

Druhý žalobný dôvod obsahuje dve výhrady. Maďarsko tvrdí, že Komisia jednak neumožnila maďarským orgánom lepšie vysvetliť svoje dôvody alebo ich prehodnotiť a jednak nepreskúmala ex offo možnosť uplatniť výnimku založenú na ochrane „finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky [S]poločenstva alebo členského štátu“ ako verejného záujmu v zmysle článku 4 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001, ani výnimku týkajúcu sa dôvernosti „účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly“ podľa článku 4 ods. 2 tohto nariadenia.

40

Komisia argumenty Maďarska spochybňuje.

41

Na úvod treba pripomenúť, že článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, ktorý stanovuje, že členský štát môže požiadať inštitúciu, aby nezverejnila dokument pochádzajúci od daného členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu, poskytuje dotknutému členskému štátu možnosť podieľať sa na rozhodnutí, ktoré má prijať inštitúcia, a na tento účel zavádza rozhodovací proces s cieľom určiť, či hmotnoprávne výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 tohto nariadenia bránia tomu, aby sa umožnil prístup k dotknutému dokumentu. Článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 však nepriznáva tomuto členskému štátu všeobecné a bezpodmienečné právo veta, na základe ktorého by mohol ľubovoľne brániť zverejneniu dokumentov, ktoré od neho pochádzajú a ktoré má k dispozícii inštitúcia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júla 2017, Komisia/Breyer, C‑213/15 P, EU:C:2017:563, bod 43).

42

Keďže vykonávanie pravidiel práva Európskej únie je tak zverené spoločne inštitúcii a členskému štátu, ktorý využil možnosť poskytnutú článkom 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, a preto takéto vykonávanie závisí od dialógu, ku ktorému musí medzi nimi dôjsť, sú tieto subjekty v súlade s povinnosťou lojálnej spolupráce uvedenou v článku 4 ods. 3 ZEÚ povinné konať a spolupracovať tak, aby uvedené pravidlá mohli byť účinne uplatnené (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 85).

43

Z toho predovšetkým vyplýva, že inštitúcia, ktorá dostala žiadosť o prístup k dokumentu pochádzajúcemu od členského štátu, a uvedený členský štát musia po tom, ako bola táto žiadosť oznámená touto inštitúciou uvedenému členskému štátu, začať bez meškania lojálny dialóg týkajúci sa prípadného uplatnenia výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 86).

44

Ďalej, predmetný členský štát, ktorý po skončení tohto dialógu namieta proti zverejneniu predmetného dokumentu, je povinný odôvodniť túto námietku vzhľadom na uvedené výnimky (rozsudky z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 87).

45

Inštitúcia nemôže uznať námietku prejavenú členským štátom proti zverejneniu dokumentu, ktorý od neho pochádza, ak táto námietka nie je vôbec odôvodnená alebo ak uvedené odôvodnenie neodkazuje na výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001. V prípade, že napriek výslovnej výzve v tomto zmysle adresovanej inštitúciou predmetnému členskému štátu tento členský štát neposkytne takéto odôvodnenie, uvedená inštitúcia musí, ak sa sama domnieva, že sa na uvedenú situáciu nevzťahuje žiadna z uvedených výnimiek, sprístupniť žiadaný dokument (rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 88).

46

Z lojálneho dialógu, ktorým sa vyznačuje rozhodovací proces zriadený článkom 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, vyplýva tiež povinnosť dotknutej inštitúcie umožniť členskému štátu lepšie vysvetliť svoje dôvody alebo ich prehodnotiť, aby sa mohli prima facie považovať za obhájiteľné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. apríla 2017, Francúzsko/Komisia, T‑344/15, EU:T:2017:250, bod 48 a citovanú judikatúru).

47

Pokiaľ ide o prvú výhradu, Komisia v prejednávanej veci v nadväznosti na opakovanú žiadosť žiadateľa – tretej osoby bezodkladne začala s maďarskými orgánmi dialóg, týkajúci sa prípadného uplatnenia výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 nariadenia č. 1049/2001, ako vyplýva z listu z 13. októbra 2021, ktorý Komisia zaslala maďarským orgánom. V tejto súvislosti najprv informovala uvedené orgány, že po preskúmaní uplatniteľnosti výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 sa na prvý pohľad domnieva, že prístup k dokumentom uvedeným v bode 5 vyššie možno odmietnuť len na základe ochrany osobných údajov. Potom s prihliadnutím na vykonané predbežné posúdenie požiadala maďarské orgány, aby spresnili, na základe ktorých z výnimiek uvedených v článku 4 uvedeného nariadenia sa domnievajú, že prístup k uvedeným dokumentom možno odmietnuť. Napokon požiadala maďarské orgány, aby odôvodnili svoju prípadnú námietku vzhľadom na uvedené výnimky.

48

Z vyššie uvedeného vyplýva jednak to, že Komisia oznámila maďarským orgánom, že sa domnieva, že výnimka stanovená v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 nie je na prvý pohľad uplatniteľná, a jednak to, že umožnila uvedeným orgánom spochybniť túto analýzu alebo predložiť alternatívne odôvodnenie, pričom ich vyzvala, aby predložili podrobné a podložené odôvodnenia.

49

Maďarsko preto nemôže dôvodne tvrdiť, že Komisia mu pred prijatím napadnutého rozhodnutia neumožnila lepšie vysvetliť jeho dôvody alebo uviesť iné možné dôvody odmietnutia.

50

Pokiaľ ide o druhú výhradu, treba uviesť – ako vyplýva z listu z 13. októbra 2021 –, že Komisia informovala maďarské orgány, že preskúmala uplatniteľnosť všetkých výnimiek uvedených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 a dospela k záveru, že prístup možno odmietnuť len na základe ochrany osobných údajov.

51

Okrem toho treba konštatovať, že Maďarsko nezaložilo svoju námietku proti zverejneniu sporných dokumentov na ustanoveniach článku 4 ods. 1 alebo 2 nariadenia č. 1049/2001.

52

Maďarsko preto nemôže Komisii dôvodne vytýkať, že v napadnutom rozhodnutí nevysvetlila dôvody, pre ktoré dospela k záveru, že výnimky založené na ochrane „finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky Spoločenstva alebo členského štátu“ a „účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly“ neboli v prejednávanej veci uplatniteľné.

53

V dôsledku toho je potrebné zamietnuť druhý žalobný dôvod ako nedôvodný.

54

Tretí žalobný dôvod sa delí na tri časti.

55

V rámci prvej časti Maďarsko v podstate dospelo k záveru, že článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa v prejednávanej veci uplatní, keďže prebieha rozhodovací proces Komisie. Subsidiárne v rámci druhej časti Maďarsko tvrdí, že aj v prípade, keď by neprebiehal rozhodovací proces Komisie, by sa mal článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 vykladať tak, že chráni aj postup vnútroštátneho riadiaceho orgánu, ktorý je poverený finalizáciou návrhu výzvy na predkladanie návrhov upraveného nariadením č. 1303/2013, ako je výzva na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5. Napokon v rámci tretej časti Maďarsko tvrdí, že zverejnenie sporných dokumentov predstavuje skutočné, závažné a konkrétne narušenie prebiehajúceho rozhodovacieho procesu vnútroštátneho riadiaceho orgánu v súvislosti s finalizáciou výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5.

56

Táto časť sa skladá z dvoch výhrad.

57

Na podporu prvého žalobného dôvodu Maďarsko tvrdí, že hoci vnútroštátnemu riadiacemu orgánu prináleží prijať rozhodnutie o finalizácii výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5, nemožno opomenúť skutočnosť, že toto rozhodnutie sa prijíma v rámci zdieľaného riadenia EŠIF. Maďarsko v tejto súvislosti tvrdí, že vzhľadom na audítorské právomoci Komisie a jej možnosť vykonať finančné opravy je v záujme vnútroštátneho riadiaceho orgánu dodržiavať usmernenia, ktoré dostane od Komisie. V oblasti týkajúcej sa finančných zdrojov Únie, v ktorej Komisia dohliada na zákonné a riadne využívanie EŠIF, rozhodnutie prijíma vnútroštátny riadiaci orgán, ale v rámci vymedzenom inštitúciou a pod jej následnou kontrolou, čo svedčí o účasti Komisie na rozhodovacom procese.

58

Na podporu druhej výhrady Maďarsko tvrdí, že Komisia má právomoci v oblasti zmeny operačných programov upravených nariadením č. 1303/2013. Maďarsko pritom tvrdí, že chce predložiť riadne odôvodnenú žiadosť o zmenu operačného programu, ktorá by mohla mať vplyv na prideľovanie zdrojov spojených s výzvou na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5. Maďarsko okrem toho spochybňuje skutočnosť, že rozhodovací proces Komisie smerujúci k schváleniu žiadosti o zmenu operačného programu sa začína až po podaní formálnej žiadosti o zmenu uvedeného programu. Podľa Maďarska sa rozhodovací proces Komisie v zmysle článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 začína vtedy, keď sa začne dialóg medzi členským štátom a Komisiou s cieľom určiť smerovanie budúcej zmeny.

59

Komisia argumenty Maďarska spochybňuje.

60

Na úvod treba pripomenúť, že nariadenie č. 1049/2001 je podľa jeho odôvodnenia 1 súčasťou vôle, vyjadrenej v článku 1 druhom odseku ZEÚ, vytvoriť nové štádium v procese vytvárania „stále užšieho zväzku medzi národmi Európy“, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom a čo najbližšie k občanom (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 48 a citovanú judikatúru).

61

Tento základný cieľ Únie sa tiež odzrkadľuje jednak v článku 15 ods. 1 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie dodržiavajú v čo najväčšej možnej miere zásadu otvorenosti, pričom táto zásada je taktiež potvrdená v článku 10 ods. 3 ZEÚ a v článku 298 ods. 1 ZFEÚ, a jednak v zakotvení práva na prístup k dokumentom v článku 42 Charty (pozri rozsudok zo 4. septembra 2018, ClientEarth/Komisia, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, bod 74 a citovanú judikatúru).

62

Na tento účel nariadenie č. 1049/2001 stanovuje, ako to uvádza jeho odôvodnenie 4 a článok 1, že jeho účelom je poskytnúť verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií Únie s výhradou uplatnenia výnimiek z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu, ktoré sa vzhľadom na výnimku zo zásady stanovenej v tomto článku majú vykladať a uplatňovať reštriktívne (pozri rozsudok zo 7. septembra 2023, Breyer/REA, C‑135/22 P, EU:C:2023:640, bod 70 a citovanú judikatúru).

63

Medzi výnimkami z tohto prístupu sa nachádza tá, ktorá je uvedená v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorého prístup k dokumentu orgánu Únie, ktorý bol vypracovaný pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán dostal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení, pričom tieto podmienky sú kumulatívne.

64

V prejednávanej veci sa sporné dokumenty týkajú korešpondencie, ktorú maďarské orgány adresovali Komisii v súvislosti s finalizáciou výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5. Týkajú sa internej výmeny názorov na uvedený návrh výzvy na predkladanie návrhov, ktorá v čase prijatia napadnutého rozhodnutia ešte nebola s konečnou platnosťou uverejnená.

65

Treba teda analyzovať inštitucionálny rámec vymedzený nariadením č. 1303/2013, aby sa určilo, či v rámci finalizácie výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 mala Komisia prijať rozhodnutie.

66

Na úvod treba uviesť, že EŠIF patria do rámca zdieľaného riadenia.

67

V tejto súvislosti z článku 63 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) 2018/1046 z 18. júla 2018 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, o zmene nariadení (EÚ) č. 1296/2013, (EÚ) č. 1301/2013, (EÚ) č. 1303/2013, (EÚ) č. 1304/2013, (EÚ) č. 1309/2013, (EÚ) č. 1316/2013, (EÚ) č. 223/2014, (EÚ) č. 283/2014 a rozhodnutia č. 541/2014/EÚ a o zrušení nariadenia (EÚ, Euratom) č. 966/2012 (Ú. v. EÚ L 193, 2018, s. 1) vyplýva, že „keď Komisia plní rozpočet v rámci zdieľaného riadenia, úlohy týkajúce sa plnenia rozpočtu sú delegované na členské štáty“.

68

Okrem toho podľa článku 73 nariadenia č. 1303/2013 „členské štáty a Komisia v súlade so zásadou spoločného riadenia zodpovedajú za riadenie a kontrolu programov, a to v súlade s ich príslušnými zodpovednosťami stanovenými v tomto nariadení a v pravidlách pre jednotlivé fondy“.

69

Na zodpovednosti členských štátov v rámci spoločného riadenia odkazuje konkrétne článok 74 nariadenia č. 1303/2013. V tejto súvislosti z článku 74 ods. 1 uvedeného nariadenia vyplýva, že „členské štáty plnia povinnosti riadenia kontroly a auditu a preberajú výsledné zodpovednosti stanovené v pravidlách spoločného riadenia uvedených v nariadení o rozpočtových pravidlách a pravidlách pre jednotlivé fondy“.

70

Okrem toho článok 75 nariadenia č. 1303/2013 určuje právomoci a zodpovednosti Komisie. V tejto súvislosti z odseku 1 uvedeného článku vyplýva, že Komisia sa uistí, že si členské štáty vytvorili systémy kontroly a že tieto systémy počas vykonávania programov efektívne fungujú.

71

Pokiaľ ide o povinnosti členských štátov, treba uviesť, že článok 4 ods. 4 nariadenia č. 1303/2013 zveruje členským štátom, na primeranej územnej úrovni a v súlade s ich inštitucionálnym, právnym a finančným rámcom, a subjektom nimi určeným na tento účel, prípravu a realizáciu programov a plnenie ich úloh, spolu s príslušnými partnermi uvedenými v článku 5.

72

V tomto rámci z článku 34 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1303/2013 vyplýva, že za vypracovanie a uverejnenie výziev na predkladanie návrhov zodpovedajú výlučne členské štáty.

73

Okrem toho článok 125 ods. 3 nariadenia č. 1303/2013 stanovuje, že pokiaľ ide o výber operácií, prináleží vnútroštátnemu riadiacemu orgánu, aby zostavil a po ich schválení uplatnil príslušné postupy a kritériá výberu operácií financovaných z EŠIF.

74

Ako vyplýva z článku 110 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1303/2013, schválenie, ktoré je uvedené v článku 125 ods. 3 uvedeného nariadenia, odkazuje na schválenie metodiky a kritérií použitých pri výbere operácií monitorovacím výborom zriadeným členským štátom podľa článkov 47 a 48 toho istého nariadenia, a nie na schválenie Komisiou.

75

Z vyššie uvedených ustanovení vyplýva, že výzvy na predkladanie návrhov, upravené nariadením č. 1303/2013, vymedzujúce kritériá, ktoré sa majú dodržiavať pri výbere operácií, ktoré sa majú financovať z EŠIF, patria do výlučnej zodpovednosti členských štátov.

76

Z toho vyplýva, že nariadenie č. 1303/2013 nepriznáva Komisii osobitnú právomoc v procese finalizácie výzvy na predkladanie návrhov upravenej týmto nariadením, a Komisia tak oprávnene dospela k záveru, že na prvý pohľad nemusela prijať rozhodnutie týkajúce sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5.

77

Všeobecnému súdu však prináleží preskúmať výhrady, ktoré Maďarsko uviedlo na podporu tejto časti.

78

Maďarsko tvrdí, že skutočnosť, že Komisia môže v rámci rozhodovacieho procesu týkajúceho sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 predložiť pripomienky alebo neskôr preskúmať dodržiavanie jej pripomienok pod hrozbou finančných opráv, vo veľkej miere podmieňuje rozhodnutie vnútroštátneho riadiaceho orgánu o finalizácii výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5. Tento vplyv Komisie v rámci zdieľaného riadenia treba chápať v tom zmysle, že rozhodnutie vnútroštátneho riadiaceho orgánu, hoci formálne nie je rozhodnutím Komisie, je neoddeliteľnou súčasťou rozhodovacieho procesu Komisie. Podľa Maďarska tak vnútorné konzultácie a rokovania medzi vnútroštátnym riadiacim orgánom a Komisiou v rámci výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 musia byť chránené na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, aj keď Komisia neprijíma rozhodnutie v úzkom zmysle slova.

79

Argumentácia Maďarska nastoľuje otázku pôsobnosti výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001. Presnejšie, Všeobecnému súdu prináleží určiť, či v rámci zdieľaného riadenia, keď Komisia začne s maďarskými orgánmi dialóg o finalizácii výzvy na predkladanie návrhov financovanej z EŠIF, rozhodovací proces Komisie zahŕňa aj vyššie uvedený dialóg bez toho, aby tento dialóg nevyhnutne viedol k prijatiu rozhodnutia zo strany Komisie.

80

Podľa ustálenej judikatúry treba na účely výkladu ustanovenia práva Únie zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (pozri rozsudok z 13. júla 2023, G GmbH, C‑134/22, EU:C:2023:567, bod 25 a citovanú judikatúru).

81

Pokiaľ ide o znenie článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, treba pripomenúť, že sa vzťahuje na dokumenty týkajúce sa otázky, o ktorej inštitúcia ešte nerozhodla, čo zjavne odkazuje na pojem „rozhodovací proces orgánu prebiehajúci“ v čase podania žiadosti o prístup.

82

V tejto súvislosti Súdny dvor v podstate rozhodol, že prístup k dokumentu bolo možné odmietnuť na základe článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 len vtedy, ak sa rozhodovací proces týka prijatia rozhodnutia (rozsudok zo 17. decembra 2020, De Masi a Varoufakis/ECB, C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, bod 73).

83

Pokiaľ ide o systematický výklad, treba poznamenať, že článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 jasne rozlišuje situácie práve v závislosti od okolnosti, či je konanie skončené alebo nie. Podľa prvého pododseku tohto ustanovenia patrí do pôsobnosti výnimky týkajúcej sa ochrany rozhodovacieho procesu každý dokument, ktorý inštitúcia vypracovala pre svoju vnútornú potrebu alebo dostala, vzťahujúci sa na veci, o ktorej ešte táto inštitúcia nerozhodla. Druhý pododsek toho istého ustanovenia stanovuje, že po prijatí rozhodnutia dotknutá výnimka pokrýva výlučne dokumenty obsahujúce stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii (rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 78).

84

Ochrana priznaná článkom 4 ods. 3 prvým pododsekom nariadenia č. 1049/2001 sa tak končí prijatím rozhodnutia.

85

Pokiaľ ide o teleologický výklad, ako vyplýva z bodu 62 vyššie, akýkoľvek výklad dotknutého článku idúci nad rámec samotného znenia by rozšíril pôsobnosť výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001.

86

Z bodov 81 až 85 vyššie teda vyplýva, že uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 je podmienené tým, že bol identifikovaný postup, na konci ktorého je inštitúcia Únie oprávnená prijať určité rozhodnutie.

87

V prejednávanej veci treba po prvé pripomenúť, ako vyplýva z bodu 76 vyššie, že Komisia nemala prijať konkrétne rozhodnutie týkajúce sa finalizácie výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5.

88

Po druhé, hoci Maďarsko tvrdí, že v rámci procesu finalizácie výzvy na predkladanie návrhov prebiehajú interné konzultácie alebo rokovania medzi vnútroštátnym riadiacim orgánom a Komisiou, netvrdí, že Komisia má prijať rozhodnutie.

89

Po tretie, hoci Komisia mohla predložiť pripomienky týkajúce sa návrhu výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5, najmä pokiaľ ide o jeho súlad s operačným programom, ktorého súčasťou bol uvedený projekt, a s cieľom zabezpečiť, aby EŠIF využívali maďarské orgány zákonným a riadnym spôsobom, nevyplýva z toho, že takýmito pripomienkami sa vyznačuje vlastný rozhodovací proces Komisie a že tieto podmienky umožňujú považovať uvedenú výzvu za rozhodnutie tejto inštitúcie. Tieto pripomienky sa totiž nijako nedotýkajú rozhodnutí, ktoré by Komisia mohla prijať, ako je rozhodnutie o vykonaní finančnej opravy alebo rozhodnutie o pozastavení platieb spojených s výzvou na predkladanie návrhov.

90

Navyše, ak Komisia vyjadrí pochybnosti alebo obavy týkajúce sa správnosti návrhu výzvy na predkladanie návrhov upravenej nariadením č. 1303/2013, treba uviesť, že vnútroštátny riadiaci orgán môže rozhodnúť o vykonaní zmien navrhovaných Komisiou, čím sa ubezpečí, že uvedený projekt bude naďalej spolufinancovaný Úniou bez toho, aby bolo potrebné akékoľvek rozhodnutie Komisie. Vnútroštátny riadiaci orgán sa tiež môže rozhodnúť nezmeniť výzvu na predkladanie návrhov a financovať projekt len na základe finančných prostriedkov vyčlenených členským štátom. Okrem toho v prípade nezlučiteľnosti návrhu výzvy na predkladanie návrhov s operačným programom schváleným Komisiou prináleží vnútroštátnym orgánom, aby z toho vyvodili dôsledky vo vzťahu k vnútroštátnemu právu s prihliadnutím na právo Únie.

91

V tejto súvislosti treba uviesť, že nič nebráni tomu, aby sa členský štát, ktorého sa týka rozhodnutie Komisie o prerušení platobných lehôt, o pozastavení platieb spojených s výzvou na predkladanie návrhov, upravenou v nariadení č. 1303/2013, alebo o zrušení celého príspevku Únie na operačný program alebo jeho časti, rozhodol uhradiť z vlastných zdrojov časť, ktorá bola vyňatá z financovania Úniou s cieľom financovať projekty pridelené na základe výzvy na predkladanie návrhov. V tejto súvislosti treba najmä uviesť, že podľa článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1303/2013 sú EŠIF navrhnuté ako doplnok alebo príspevok k príslušným vnútroštátnym, regionálnym alebo miestnym opatreniam, pričom odôvodnenie 87 uvedeného nariadenia tiež spresňuje, že podpora z EŠIF by nemala nahrádzať verejné výdavky alebo rovnocenné štrukturálne výdavky, ktoré vyčlenil členský štát (pozri uznesenie z 2. septembra 2020, ENIL Brussels Office a i./Komisia, T‑613/19, neuverejnené, EU:T:2020:382, bod 36 a citovanú judikatúru).

92

Preto samotná účasť Komisie na konaní upravenom rozpočtovými pravidlami zdieľaného riadenia nemôže odôvodniť záver, že toto konanie patrí do rozhodovacieho procesu tejto inštitúcie v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Ako vyplýva z bodov 68 až 74 vyššie, delegovanie Komisiou na vnútroštátne riadiace orgány, ktorým sa vyznačuje zdieľané riadenie, nemá vplyv na právomoci Komisie a členských štátov, ktoré sú jasne definované ustanoveniami nariadenia č. 1303/2013, čiže rozhodovacie procesy Komisie a členských štátov nemožno zamieňať.

93

Z uvedeného vyplýva, že v rámci procesu finalizácie výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 Komisia nemala prijať rozhodnutie. Dokumenty doručené Komisii v priebehu interných konzultácií a rokovaní, ktoré sa uskutočnili medzi vnútroštátnym riadiacim orgánom a Komisiou v rámci takéhoto procesu, tak nemožno považovať za dokumenty, ktoré súvisia s prebiehajúcim rozhodovacím procesom inštitúcie Únie. V dôsledku toho ich nemožno považovať za „vzťahujúc[e] sa k veci, v ktorej [inštitúcia Únie] ešte nerozhod[la]“ v zmysle článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.

94

Opačné riešenie by bolo v rozpore s požiadavkou pripomenutou v bode 62 vyššie, aby sa článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 vykladal reštriktívne.

95

Preto treba zamietnuť prvú výhradu prvej časti tretieho žalobného dôvodu ako nedôvodnú.

96

Na podporu druhej výhrady Maďarsko uvádza, že hoci vnútroštátnemu riadiacemu orgánu prináleží prijať rozhodnutie o finalizácii výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5, Komisia je podľa článku 30 ods. 2 nariadenia č. 1303/2013 príslušná prijať rozhodnutie o zmene operačných programov.

97

V tejto súvislosti z článku 30 ods. 2 nariadenia č. 1303/2013 vyplýva, že úlohou Komisie je zabezpečiť, aby zmeny operačných programov navrhované členskými štátmi boli v súlade s právnymi predpismi a požiadavkami Únie. V tejto súvislosti Komisia posudzuje návrhy na zmenu predložené dotknutým členským štátom a pred prijatím konečného rozhodnutia o schválení zmien môže k týmto návrhom predložiť odporúčania a pripomienky. Ak sa teda predpokladá, že návrh na zmenu operačného programu je v súlade s požiadavkami Únie, Komisia ho formálne schváli.

98

Preto sa v prípade zmeny operačného programu, do ktorého patrí výzva na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5, možno domnievať, že Komisia mala prijať rozhodnutie a že v tom čase prebiehal rozhodovací proces Komisie.

99

Na jednej strane však treba uviesť, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia maďarské orgány nepredložili žiadosť o zmenu operačného programu, do ktorého patril návrh výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5.

100

Na druhej strane sa sporné dokumenty netýkali hypotetickej žiadosti o zmenu operačného programu, ktorú by Maďarsko mohlo predložiť, ale týkali sa výmeny názorov medzi Komisiou a vnútroštátnym riadiacim orgánom k návrhu výzvy EFOP 2.2.5. Okrem toho Maďarsko stále nevysvetlilo, ako mohol prístup ku korešpondencii medzi Komisiou a vnútroštátnym riadiacim orgánom týkajúcej sa finalizácie výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 ohroziť rozhodovací proces týkajúci sa iného konania, konkrétne hypotetickej žiadosti o zmenu operačného programu.

101

Z toho vyplýva, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia neprebiehal žiaden rozhodovací proces Komisie a že v dôsledku toho Maďarsko nemohlo platne založiť svoju námietku proti zverejneniu sporných dokumentov na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001.

102

Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti je potrebné zamietnuť aj druhú výhradu prvej časti tretieho žalobného dôvodu ako nedôvodnú, a teda treba zamietnuť aj prvú časť tretieho žalobného dôvodu v celom rozsahu.

103

Subsidiárne Maďarsko tvrdí, že ak by Všeobecný súd rozhodol, že v prejednávanej veci nebola oprávnená prijať rozhodnutie prostredníctvom uverejnenia výzvy na predkladanie návrhov Komisia, ale vnútroštátny riadiaci orgán, rozhodovací proces vnútroštátneho riadiaceho orgánu by teda mal požívať aj ochranu priznanú článkom 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.

104

Maďarsko uvádza, že hoci článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 podľa svojho znenia chráni len rozhodovací proces inštitúcií, ale vzhľadom na osobitosť prejednávanej veci by sa pôsobnosť tohto ustanovenia nemala obmedzovať len na inštitúcie Únie.

105

V prvom rade tvrdí, že agentúry Únie sa môžu odvolávať na túto výnimku s cieľom chrániť svoje vlastné rozhodovacie procesy.

106

V druhom rade Maďarsko v podstate uvádza, že reštriktívny výklad článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 by znamenal, že možnosť členských štátov požiadať podľa článku 4 ods. 5 uvedeného nariadenia o odmietnutie zverejnenia dokumentov vzhľadom na dôvody uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 uvedeného nariadenia by bola prakticky bezpredmetná. V tejto súvislosti pripomína, že členské štáty by sa mohli odvolávať len na výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 a 2 tohto nariadenia, a preto by nemohli chrániť rozhodovací proces svojich vlastných orgánov, čo by tento proces ohrozilo, a tak by v oblasti ovplyvňujúcej finančné zdroje Únie zaviedli neodôvodnenú diskrimináciu na základe toho, kto rozhoduje.

107

Okrem toho by legitímne záujmy členského štátu, ktorého vnútroštátne právo umožňuje odmietnuť prístup k požadovaným dokumentom, neboli chránené, keďže právo Únie by umožňovalo obísť vnútroštátne pravidlo tým, že žiadateľ sa obráti priamo na inštitúciu Únie. Maďarsko uvádza, že to by narušilo dôveru členských štátov v inštitúcie a viedlo k zníženiu účinnosti konzultačného procesu medzi členskými štátmi a Komisiou.

108

Komisia argumenty Maďarska spochybňuje.

109

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 1 písm. a) nariadenia č. 1049/2001 pojem „orgán“ označuje v tomto nariadení Parlament, Radu alebo Komisiu, zatiaľ čo článok 3 písm. b) uvedeného nariadenia označuje pojmom „tretia osoba“ akúkoľvek fyzickú alebo právnickú osobu alebo subjekt mimo dotknutej inštitúcie, vrátane členských štátov a inštitúcií mimo Spoločenstva.

110

V prejednávanej veci po prvé z ustanovení článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 vyplýva, že cieľom tohto článku nie je chrániť rozhodovacie procesy členských štátov alebo iných právnických osôb, než sú inštitúcie Únie. Samotné znenie tohto ustanovenia sa totiž týka len dokumentov, ktoré sa týkajú „veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol“.

111

Po druhé je potrebné pripomenúť, že normotvorca Únie zrušil okrem iného autorské pravidlo, ktoré sa uplatňovalo v právnom stave pred prijatím nariadenia č. 1049/2001. Z takéhoto pravidla vyplývalo, že ak bola autorom dokumentu v držbe inštitúcie fyzická alebo právnická osoba, členský štát, iná inštitúcia alebo iný orgán Spoločenstva alebo akákoľvek iná vnútroštátna alebo medzinárodná organizácia, žiadosť o prístup k dokumentu musela byť adresovaná priamo autorovi tohto dokumentu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, bod 56).

112

Vykladať výnimku stanovenú v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 tak, že chráni aj rozhodovací proces vnútroštátnych riadiacich orgánov, by prinajmenšom čiastočne a nepriamo znamenalo opätovné zavedenie uvedeného autorského pravidla pre každý dokument ovplyvňujúci prijatie rozhodnutia členského štátu. Takýto výklad by však nebol zlučiteľný ani s predmetom, ani s účelom článku 15 ZFEÚ a nariadenia č. 1049/2001, ktorým je poskytnúť verejnosti čo najširšie právo na prístup k dokumentom inštitúcií vo všetkých oblastiach činnosti Únie.

113

Po tretie, ako vyplýva z bodu 62 vyššie, akýkoľvek výklad článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 idúci nad rámec samotného znenia by rozšíril pôsobnosť výnimky stanovenej v tomto ustanovení. Išlo by teda o extenzívny výklad tejto smernice, ktorý by neumožňoval vymedziť rozsah dotknutého dôvodu zamietnutia.

114

Tieto posúdenia nemôžu byť spochybnené ďalšími argumentmi Maďarska.

115

Maďarsko v prvom rade tvrdí, že doslovný výklad článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 by neumožnil agentúram Únie odvolávať sa na tento článok na účely ochrany ich vlastného rozhodovacieho procesu, keďže osobitné ustanovenia umožňujúce rozšíriť pôsobnosť nariadenia č. 1049/2001 na agentúry sa týkajú len rozsahu pôsobnosti tohto nariadenia samotného, ale nemenia jeho obsah, vrátane článku 4 tohto nariadenia týkajúceho sa výnimiek zo zverejňovania dokumentov. Maďarsko pritom uvádza, že vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 5. februára 2018, MSD Animal Health Innovation a Intervet international/EMA (T‑729/15, EU:T:2018:67), ani Všeobecný súd, ani Súdny dvor, ktorý potvrdil už citovaný rozsudok v odvolacom konaní, nespochybnili uplatnenie článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 na rozhodovací proces agentúry.

116

V tejto súvislosti treba konštatovať, že uplatnenie nariadenia č. 1049/2001 bolo rozšírené na agentúry Únie na základe osobitného ustanovenia v ich zriaďovacích predpisoch. Konkrétne, pokiaľ ide o Európsku agentúru pre lieky (EMA), článok 73 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 726/2004 z 31. marca 2004, ktorým sa stanovujú postupy Spoločenstva pri povoľovaní liekov na humánne použitie a na veterinárne použitie a pri vykonávaní dozoru nad týmito liekmi a ktorým sa zriaďuje Európska agentúra pre lieky (Ú. v. EÚ L 136, 2004, s. 1; Mim. vyd. 13/034, s. 229), výslovne stanovuje, že na dokumenty, ktoré vedie EMA, sa uplatňuje nariadenie č. 1049/2001 a že jej správna rada prijme podrobné pravidlá na uplatňovanie tohto nariadenia.

117

Na základe osobitných ustanovení uvedených v zriaďujúcich právnych predpisoch sú agentúry oprávnené uplatňovať všetky výnimky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 rovnakým spôsobom, ako to robia inštitúcie pre všetky dokumenty, ktoré majú v držbe.

118

Z toho vyplýva, ako správne uvádza Komisia, že uplatňovanie nariadenia č. 1049/2001 na rozhodovacie postupy agentúry EMA a iných agentúr Únie vyplýva z jasných a jednoznačných pravidiel sekundárneho práva Únie a nie je výsledkom širokého výkladu pojmu „inštitúcia“ v zmysle uvedeného nariadenia Všeobecným súdom.

119

Po druhé Maďarsko v podstate uvádza, že reštriktívny výklad článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 by znamenal, že možnosť členských štátov požiadať podľa článku 4 ods. 5 uvedeného nariadenia o odmietnutie zverejnenia dokumentov vzhľadom na dôvody uvedené v článku 4 ods. 3 uvedeného nariadenia by bola prakticky bezpredmetná.

120

V tejto súvislosti je pravda, že v judikatúre bolo uznané, že členský štát sa môže odvolávať na článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 (rozsudky z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, body 76, 81, 83 a 93, a z 21. júna 2012, IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds/Komisia, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, body 62 až 66).

121

Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 sa však uplatňuje na dokumenty pochádzajúce od členských štátov, ktoré boli doručené inštitúcii Únie a ktoré sa týkajú prebiehajúceho rozhodovacieho procesu tejto inštitúcie. Tento článok sa teda nevzťahuje na dokumenty, ktoré sa týkajú rozhodovacieho procesu členského štátu.

122

Po tretie nemôžu uspieť ani argumenty Maďarska založené na ohrození rozhodovacieho procesu vnútroštátnych riadiacich orgánov a ochrane legitímnych záujmov členských štátov, ktorých ochranu zaručuje vnútroštátne právo.

123

Článok 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že toto nariadenie sa vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Európskej únie, ktoré niektorý z orgánov má, to znamená dokumenty, ktoré vypracoval alebo dostal a ktoré má v držbe. Z tohto článku teda v zásade vyplýva, že s výhradou dokumentov kvalifikovaných ako citlivé, ktoré sú predmetom osobitného zaobchádzania podľa odseku 5 toho istého článku, dokument postúpený vnútroštátnym orgánom inštitúcii Únie podlieha od tohto okamihu výlučne právu Únie a v rámci žiadosti o poskytnutie prístupu k dokumentu adresovanej tejto inštitúcii patrí do zodpovednosti tejto inštitúcie.

124

Okrem toho treba uviesť, že oprávnené záujmy členských štátov môžu byť chránené aj uplatnením výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1049/2001.

125

Po štvrté Maďarsko uvádza, že nechránenie rozhodovacieho procesu vnútroštátnych riadiacich orgánov by narušilo dôveru členských štátov voči inštitúciám a viedlo by k zníženiu efektívnosti procesu spolupráce medzi členskými štátmi a Komisiou.

126

Treba uviesť, že samotný odkaz na riziko negatívnych dôsledkov na komunikáciu medzi členskými štátmi a inštitúciami a na zníženie účinnosti konzultačného procesu medzi stranami nemôže stačiť na to, aby bolo možné dospieť k záveru, že rozhodovací proces vnútroštátnych riadiacich orgánov by mal byť chránený aj výnimkou stanovenou v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001. To by totiž znamenalo, že členským štátom sa v danej oblasti prizná diskrečná právomoc, alebo prinajmenšom politika prístupu k dokumentom zavedená týmto nariadením sa podmieni vnútroštátnymi politikami, ktoré sa na ne vzťahujú. To by však nebolo zlučiteľné ani so systémom prístupu k dokumentom stanoveným nariadením č. 1049/2001, ani s povinnosťou lojálnej spolupráce s Komisiou, ktorú majú členské štáty v zmysle článku 4 ods. 3 ZEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. mája 2011, Batchelor/Komisia, T‑250/08, EU:T:2011:236, bod 80 a citovanú judikatúru).

127

Z toho vyplýva, že výnimku podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 nemožno vykladať tak, že chráni aj rozhodovací proces vnútroštátneho riadiaceho orgánu. Druhá časť tretieho žalobného dôvodu sa preto musí zamietnuť ako nedôvodná.

128

Na podporu tejto časti Maďarsko tvrdí, že zverejnenie celej korešpondencie medzi maďarskými orgánmi a Komisiou týkajúcej sa výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 by mohlo ohroziť finalizáciu uvedenej výzvy, keďže zverejnenie sporných dokumentov by mohlo niektorým organizáciám poskytnúť dôvernú informáciu, ktorá by im umožnila lepšie pripraviť svoje žiadosti o účasť na výzve na predkladanie návrhov, a to na úkor ostatných konkurenčných organizácií, ktoré nemajú rovnakú úroveň informácií.

129

Za okolností prejednávanej veci Všeobecný súd zastáva názor, že je potrebné pre úplnosť preskúmať, či je splnená podmienka uvedená v bode 63 vyššie, ktorá je založená na vážnom narušení ochrany rozhodovacieho procesu, a analyzovať tak dôvody, ktoré Maďarsko uviedlo na odôvodnenie uplatnenia výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001, a to za predpokladu, že toto ustanovenie je uplatniteľné v prejednávanej veci.

130

V tejto súvislosti samotná okolnosť, že dokument sa týka záujmu chráneného výnimkou z práva na prístup stanovenou v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, nemôže stačiť na odôvodnenie uplatnenia tejto výnimky (pozri rozsudok z 3. júla 2014, Rada/in ‘t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 51 a citovanú judikatúru).

131

Presnejšie, uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 predpokladá, že sa preukáže, že prístup k požadovaným dokumentom mohol narušiť konkrétne a účinne ochranu rozhodovacieho procesu inštitúcie a že toto riziko narušenia je primerane predvídateľné a nielen čisto hypotetické (pozri rozsudok z 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, bod 63 a citovanú judikatúru).

132

Navyše pre uplatnenie výnimky uvedenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 musí byť narušenie rozhodovacieho procesu vážne. To platí najmä v prípade, ak má zverejnenie uvedeného dokumentu zásadný vplyv na rozhodovací proces. Posúdenie vážnosti závisí od všetkých okolností prípadu, najmä od negatívnych vplyvov tohto zverejnenia na rozhodovací proces, na ktoré sa inštitúcia odvolávala (pozri rozsudok zo 7. júna 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, bod 71 a citovanú judikatúru).

133

V prejednávanej veci dôvody uvádzané Maďarskom neumožňujú určiť, v čom by zverejnenie sporných dokumentov mohlo skutočne, vážnym a konkrétnym spôsobom ovplyvniť rozhodovací proces Komisie.

134

Maďarsko sa totiž obmedzuje na tvrdenie, že zverejnenie sporných dokumentov by mohlo vážne ohroziť zásady rovnosti zaobchádzania, zákazu diskriminácie a transparentnosti, keďže potenciálni príjemcovia výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5 by mohli získať informácie, ktoré by im poskytli nespravodlivú konkurenčnú výhodu.

135

Treba však uviesť, že tvrdenia Maďarska nie sú nijako podložené podrobnou argumentáciou ani dôkazmi, ktoré by mohli preukázať, že keby sporné dokumenty boli zverejnené predtým, ako vnútroštátny riadiaci orgán prijal s konečnou platnosťou výzvu na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5, existovalo by skutočné riziko nespravodlivej konkurenčnej výhody.

136

Okrem toho, ako vyplýva z judikatúry, samotný odkaz na riziko negatívnych vplyvov súvisiacich s prístupom k vnútorným dokumentom a možnosť, že dotknutým osobám sa tým umožní ovplyvňovať konanie, nestačí na preukázanie skutočnosti, že zverejnenie uvedených dokumentov vážne ohrozí rozhodovací proces dotknutej inštitúcie (rozsudok z 13. júla 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisia, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, bod 83).

137

Okrem toho Maďarsko nepredložilo spresnenia, ktoré by umožnili spochybniť analýzu Komisie, podľa ktorej zverejnenie sporných dokumentov nemohlo ku dňu prijatia napadnutého rozhodnutia ohroziť prebiehajúci rozhodovací proces súvisiaci s finalizáciou výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5, keďže obsah tejto výzvy na predkladanie návrhov bol k tomuto dátumu prístupný verejnosti online.

138

Z judikatúry totiž vyplýva, že Všeobecný súd môže v rámci svojho posúdenia nebezpečenstva, že zverejnenie dokumentu ohrozí záujem chránený článkom 4 nariadenia č. 1049/2001, zohľadniť skutočnosť, že podstata obsahu dokumentu, ktorého zverejnenie sa požaduje, už bola zverejnená pred prijatím rozhodnutia, ktorým bol alebo nebol odmietnutý prístup k uvedenému dokumentu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. júla 2014, Rada/in ‘t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, bod 60).

139

Okrem toho Komisia uvádza, že všetky dokumenty pochádzajúce od Komisie boli zaslané žiadateľovi – tretej osobe. Tento žiadateľ tak má presnú znalosť kontextu a predmetu diskusií medzi Komisiou a maďarskými orgánmi, pokiaľ ide o návrh výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5.

140

Judikatúrou stanovená povinnosť striktného posúdenia článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001 preto vedie ku konštatovaniu, že Maďarsko nepreukázalo, že zverejnenie sporných dokumentov by ku dňu podania žiadosti o zverejnenie spôsobilo skutočné a vážne narušenie rozhodovacieho procesu spojeného s finalizáciou výzvy na predkladanie návrhov EFOP 2.2.5.

141

Komisia teda správne konštatovala, že za konkrétnych okolností prejednávanej veci nie je žalobný dôvod, ktorý Maďarsko uviedlo a ktorý sa týka rizika nespravodlivej konkurenčnej výhody, dôvodný.

142

Preto je namieste zamietnuť tretiu časť tretieho žalobného dôvodu ako nedôvodnú, a teda aj tretí žalobný dôvod v celom rozsahu.

143

Na podporu tohto žalobného dôvodu Maďarsko tvrdí, že ak by Všeobecný súd rozhodol, že činnosť zdieľaného riadenia Komisie nemôže patriť do rozhodovacieho procesu Komisie, niet pochýb o tom, že táto činnosť by sa mala považovať za činnosť spadajúcu do pôsobnosti vyšetrovacích činností uvedených v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.

144

Treba uviesť, že Maďarsko nijako nepodložilo svoje tvrdenie, podľa ktorého by sa činnosť zdieľaného riadenia Komisie mala považovať za činnosť spadajúcu do pôsobnosti vyšetrovacích činností uvedených v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.

145

Treba pripomenúť, že podľa článku 76 písm. d) Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu musí žaloba obsahovať predmet konania, dôvody a tvrdenia, na ktorých je žaloba založená, ako aj stručné zhrnutie uvedených dôvodov. Žaloba musí najmä vysvetliť, v čom spočíva dôvod, na ktorom je založená, pričom jeho samotné abstraktné uvedenie nezodpovedá požiadavkám rokovacieho poriadku. Podobné požiadavky sa uplatnia aj vtedy, ak sa na podporu žalobného dôvodu uvádza argument (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. marca 2021, Ayuntamiento de Quart de Poblet/Komisia, T‑539/18, neuverejnený, EU:T:2021:123, bod 102 a citovanú judikatúru).

146

Keďže tvrdenie Maďarska, podľa ktorého sa na prejednávanú vec má uplatniť článok 4 ods. 2 tretia zarážka nariadenia č. 1049/2001, nezodpovedá požiadavkám uvedeným v článku 76 písm. d) rokovacieho poriadku, treba ho zamietnuť ako neprípustné.

147

Štvrtý žalobný dôvod treba preto zamietnuť a v dôsledku toho treba zamietnuť žalobu v celom rozsahu.

148

Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

149

Keďže v prejednávanej veci Maďarsko nemalo úspech, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania vrátane trov spojených s konaním o nariadení predbežných opatrení.

Z týchto dôvodov

VŠEOBECNÝ SÚD (deviata rozšírená komora)

rozhodol takto: