1.

Príbeh tejto veci sa odohráva v obci Lázi v Győrsko‑mosonsko‑šopronskej župe (Maďarsko), v ktorej sa nachádza kameňolom na ťažbu piesku, štrku a ílu. Maďarský minister pre inovácie a technológie (ďalej len „minister“) zablokoval plánovanú akvizíciu maďarskej spoločnosti vlastniacej predmetný kameňolom zo strany žalobkyne, inou maďarskou spoločnosťou. V rozhodnutí odôvodňujúcom toto veto minister vysvetlil, že by bolo v rozpore s maďarskými národnými záujmami umožniť spoločnosti s nepriamym bermudským vlastníctvom prevziať kontrolu nad spoločnosťou v oblasti ťažby stavebného kameniva.

2.

Uvedené rozhodnutie bolo napadnuté na Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť, Maďarsko). Vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa tento súd najmä pýta, či je maďarská právna úprava, ktorá umožnila ministrovi vetovať spornú transakciu, zlučiteľná s článkom 65 ods. 1 písm. b) ZFEÚ a nariadením (EÚ) 2019/452 (ďalej len „nariadenie o preverovaní PZI“) ( 2 ).

3.

Dôležitejšia otázka, na ktorú bude musieť Súdny dvor tiež odpovedať, znie, či existencia majetkovej účasti tretej krajiny v podniku Únie môže za určitých okolností ohroziť vnútroštátny verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť členských štátov. Ak by som dostala takúto otázku pred 20 rokmi, nepochybovala by som, že ide o protekcionizmus, ktorý slobodné a otvorené trhové hospodárstvo netoleruje.

4.

V tých časoch však pojmy ako „friend‑shoring“ alebo „preverovanie odchádzajúcich investícií“ neboli, okrem kruhov národnej bezpečnosti, tak dobre známe a presvedčený globalizátor by ich určite považoval za nekalé. ( 3 ) Teraz však majú tieto pojmy formovať nové ciele obchodnej politiky Únie. ( 4 )

5.

Svet sa zmenil, čo zaznamenal a pocítil každý občan Únie, či už v podobe prázdnych regálov supermarketov alebo vyšších účtov za energie. Ruská agresia na Ukrajine totiž bolestivo odhalila nebezpečenstvo závislosti od dobrej vôle dávnych obchodných partnerov. ( 5 ) Netreba preto robiť príliš unáhlené závery, najmä pokiaľ ide o opatrenia, ktoré zjavne predstavujú krok späť v otvorenosti vnútorného trhu Únie voči obchodu s tretími krajinami: budúce strategické geopolitické záujmy majú potenciál ovplyvniť súčasné záväzky v oblasti voľného obchodu.

6.

Ako sa tieto záujmy premietajú do práva a ako je rozdelená regulačná právomoc medzi Úniu a jej členské štáty? V prejednávanej veci je Súdny dvor vyzvaný, aby objasnil túto ústavnú otázku týkajúcu sa právomocí Únie v oblasti priamych investícií pochádzajúcich z tretích krajín. Osobitnú váhu pri tomto posúdení bude mať doplnenie pojmu „priame zahraničné investície“ do pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky Lisabonskou zmluvou. Ako to súvisí s pojmom „priama investícia“, ako je uvedený v pravidlách týkajúcich sa voľného pohybu kapitálu? Do akej miery sú priame investície zo zahraničia predmetom výlučnej právomoci Únie v oblasti regulácie obchodu a do akej miery zostávajú súčasťou spoločnej právomoci vnútorného trhu? Odpoveď na tieto otázky by mala tiež objasniť, akú mieru voľnej úvahy majú členské štáty podľa dnešného rámca Zmluvy pri preverovaní a blokovaní akvizícií spoločností nachádzajúcich sa na ich území z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti.

7.

Xella Magyarország Építőanyagipari Kft. (ďalej len „žalobkyňa“) je maďarská spoločnosť, ktorá vyrába betónové výrobky pre stavebníctvo. Jej 100 % vlastníkom je nemecká spoločnosť Xella Baustoffe GmbH (ďalej len „Xella Nemecko“). Táto nemecká spoločnosť je vo vlastníctve luxemburskej spoločnosti Xella International S.A. (ďalej len „Xella Luxembursko“), ktorá je ďalej vlastnená spoločnosťou LSFIO XL Investments Limited, registrovanej na Bermudách (ďalej len „bermudská spoločnosť“). Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že bermudská spoločnosť je dcérskou spoločnosťou Lone Star Funds (ďalej len „Lone Star“), súkromnej kapitálovej spoločnosti zo Spojených štátov. Zakladateľom a vlastníkom spoločnosti Lone Star je fyzická osoba s írskou štátnou príslušnosťou.

8.

„Janes és Társa“ Szállítmányozó, Kereskedelmi és Vendéglátó Kft. „Janes“ (ďalej len „Janes“) je maďarská spoločnosť, ktorá vlastní lom v Maďarsku. Zaoberá sa ťažbou určitého stavebného kameniva, konkrétne piesku, štrku a ílu. Jej produkcia tohto kameniva predstavuje 0,52 % národnej produkcie Maďarska. Podľa vnútroštátneho súdu je žalobkyňa najväčším odberateľom Janes, pričom kupuje približne 90 % jej celkovej produkcie. Zvyšných 10 % materiálu vyťaženého spoločnosťou Janes kupujú miestne stavebné podniky.

9.

Žalobkyňa 29. októbra 2020 uzavrela zmluvu o prevzatí 100 % podielov v spoločnosti Janes.

10.

Maďarský zákon, o ktorý ide v tejto veci (ďalej len „zákon LVIII z roku 2020“) ( 6 ), okrem iného vyžaduje, aby prevzatie „strategických spoločností“„zahraničnými investormi“ bolo oznámené ministrovi. Podľa § 276 ods. 2 písm. a) tohto zákona pojem „zahraničný investor“ zahŕňa nielen štátneho príslušníka alebo právnickú osobu z tretej krajiny, ale aj spoločnosť registrovanú v Maďarsku alebo inom členskom štáte, v ktorej má fyzická alebo právnická osoba z tretej krajiny „väčšinovú kontrolu“ ( 7 ). Na základe činností, na ktoré sa vzťahuje kategória 22 („kriticky dôležité suroviny“), podkategória 8 („iný druh ťažby a dobývania“) prílohy 1 vládneho nariadenia 289/2020 ( 8 ), sa zdá byť akceptované, že Janes sa považuje za „strategickú spoločnosť“ na účely zákona LVIII z roku 2020. ( 9 )

11.

Vzhľadom na nepriamu zahraničnú majetkovú účasť žalobkyne a označenie Janes ako „strategickej spoločnosti“, oznámila žalobkyňa ministrovi zamýšľané prevzatie.

12.

Rozhodnutím z 20. júla 2021 minister predmetnú akvizíciu zablokoval (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). Toto rozhodnutie bolo prijaté na základe § 283 zákona LVIII z roku 2020, ktorý splnomocňuje ministra preskúmať, či oznámená transakcia nepoškodzuje alebo neohrozuje maďarské národné záujmy, verejnú bezpečnosť alebo verejný poriadok. Ak sa minister domnieva, že to tak je, musí transakciu zablokovať.

13.

V odôvodnení pripojenom k napadnutému rozhodnutiu minister uvádza, že vlastnícka štruktúra žalobkyne zahŕňa priame vlastníctvo nemeckej spoločnosti a nepriame vlastníctvo luxemburskej a bermudskej spoločnosti. Podľa ministra je jednou z ťažkostí maďarského stavebníctva nedostatočná dostupnosť stavebných materiálov v dostatočnom množstve. V oblasti výroby stavebného kameniva majú už teraz významný podiel na trhu v rukách spoločnosti v zahraničnom vlastníctve. Minister tiež zdôrazňuje strategický význam zabezpečenia a predvídateľnosti ťažby a dodávok surovín. Ak by sa Janes dostala do bermudského vlastníctva, predstavovalo by to dlhodobé riziko z hľadiska zaistenia dodávok stavebných materiálov.

14.

Žalobkyňa spochybnila napadnuté rozhodnutie na vnútroštátnom súde. V podstate tvrdí, že uvedené rozhodnutie predstavuje obmedzenie voľného pohybu kapitálu, ktoré nie je možné odôvodniť podľa článku 65 ods. 1 písm. b) ZFEÚ.

15.

Na základe týchto skutkových a právnych okolností rozhodol Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť) prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

16.

Písomné vyjadrenia predložili žalobkyňa, talianska a maďarská vláda, ako aj Európska komisia. Maďarská vláda a Európska komisia predniesli ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 8. decembra 2022.

17.

Tieto návrhy majú nasledujúcu štruktúru. Na úvod vysvetlím, ako chápem dôvody, ktoré viedli vnútroštátny súd k položeniu prvej otázky Súdnemu dvoru. ( 10 ) V súlade s tým navrhnem preformulovať túto otázku (časť A). Potom posúdim, ako sa právo Únie uplatňuje na mechanizmy preverovania priamych zahraničných investícií členských štátov (časť B). Odpoveď na túto otázku je relevantná pre právomoc Súdneho dvora (časť C), ako aj pre posúdenie zlučiteľnosti zákona LVIII z roku 2020 s právom Únie, čo sú aspekty, ktorými sa budem zaoberať v poslednej časti týchto návrhov (časť D).

18.

Vnútroštátny súd stojí pred dilemou, či napadnuté rozhodnutie potvrdí alebo zruší. Jeho prvá otázka však nie je formulovaná tak, aby sa Súdneho dvora pýtal na zlučiteľnosť tohto rozhodnutia s právom Únie. Naopak, otázka je podľa všetkého položená tak, aby sa týkala iba jedného z možných scenárov, podľa ktorého by toto rozhodnutie bolo považované za neplatné: nedostatok právomoci Maďarska prijať zákon LVIII z roku 2020. Ak by Maďarsko nemohlo vôbec prijať zákon LVIII z roku 2020, napadnuté rozhodnutie by zrejme automaticky stratilo svoje opodstatnenie.

19.

Vnútroštátny súd vyjadril obavy predovšetkým, pokiaľ ide o zlučiteľnosť dvoch ustanovení zákona LVIII z roku 2020 s právom Únie, čím nastolil dve rôzne otázky výkladu práva Únie. Po prvé jeho odkaz najmä na § 276 ods. 2 písm. a) vyvoláva otázku, či sa vnútroštátne mechanizmy preverovania priamych zahraničných investícií vôbec môžu vzťahovať na priame investície pochádzajúce z tretích krajín, ktoré sú realizované prostredníctvom spoločností so sídlom v Únii. Po druhé odkaz na § 283 ods. 1 písm. b) vyvoláva otázku, aké podmienky ukladá právo Únie pre prijatie jednotlivých rozhodnutí v rámci mechanizmu preverovania.

20.

Podľa môjho názoru odpoveď, ktorú má poskytnúť Súdny dvor, nemusí nevyhnutne ponechať vnútroštátnemu súdu dvojakú možnosť (t. j. buď na jednej strane konštatovať, že tento zákon je platný v otázke právomoci a uplatniteľný v prejednávanej veci, alebo na druhej strane konštatovať, že je v rozpore s právom Únie, a teda neuplatniteľný). Odpoveď Súdneho dvora na prvú otázku by mala slúžiť vnútroštátnemu súdu skôr aj ako meradlo toho, čo právo Únie vyžaduje od zákona LVIII z roku 2020, aby mohli byť rozhodnutia prijaté na jeho základe považované za vecne platné. I keď by teda odpoveď vyplývajúca z prejednávanej veci umožnila vnútroštátnemu súdu dospieť k záveru, že zákon LVIII z roku 2020, ak sa vykladá v súlade s právom Únie, možno použiť ako právny základ pre rozhodnutia prijaté ministrom v rámci mechanizmu preverovania, nevedie to nevyhnutne k záveru, že aj konkrétne rozhodnutie, o ktoré ide v prejednávanej veci, možno taktiež považovať za platné. Vnútroštátny súd musí ešte sám overiť, či toto rozhodnutie spĺňa požiadavky uložené právom Únie.

21.

Navrhujem preto preformulovať prvú otázku takto: umožňujú článok 4 ods. 2 ZEÚ, článok 65 ods. 1 písm. b) ZFEÚ, ako aj nariadenie o preverovaní PZI, a ak áno, za akých podmienok, aby členský štát prijal právny predpis, ktorý podnikom z Únie nepriamo ovládaným fyzickou alebo právnickou osobou z tretej krajiny, ukladá povinnosť oznámiť zámer nadobudnúť kontrolu nad podnikom zaregistrovaným v tomto členskom štáte a ktorý v nadväznosti na takéto oznámenie splnomocňuje orgány zablokovať oznámenú akvizíciu, pretože by mohla poškodzovať národné záujmy, verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť členského štátu z dôvodu, že nadobúdaný podnik ťaží suroviny, ako je piesok, štrk a íl, a dodáva ich miestnemu stavebníctvu?

22.

Vnútroštátny súd spochybňuje súlad zákona LVIII z roku 2020 s právom Únie a vo svojej otázke odkazuje na článok 65 ods. 1 ZFEÚ a nariadenie o preverovaní PZI. Komisia sa domnieva, že nariadenie o preverovaní PZI sa neuplatní. Navrhuje, aby sa predmetná vec vyriešila výlučne na základe ustanovení Zmluvy týkajúcich sa slobody usadiť sa. Je preto potrebné najprv vyjasniť, ktoré z týchto rôznych prvkov primárneho a sekundárneho práva Únie sú relevantné pre zodpovedanie prvej otázky položenej Súdnemu dvoru.

23.

Lisabonská zmluva rozšírila pôsobnosť spoločnej obchodnej politiky tým, že do právomocí uvedených v článku 207 ods. 1 ZFEÚ zahrnula „priame zahraničné investície“. V stanovisku 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) ( 11 ) Súdny dvor po prvýkrát poskytol výklad k tomuto dodatku. Objasnil, že uvedený pojem musí byť chápaný tak, že zahŕňa „všetky investície uskutočnené fyzickými alebo právnickými osobami tohto tretieho štátu v Únii a naopak, ktoré im dávajú možnosť účinne sa zúčastniť na riadení alebo kontrole spoločnosti vykonávajúcej hospodársku činnosť“ ( 12 ). Pre vysvetlenie pojmu „priama zahraničná investícia“ uvedeného v článku 207 ods. 1 ZEÚ prijal Súdny dvor rovnakú definíciu ako tú, ktorú zvolil na definíciu pojmu „priama investícia“ používaného v oblasti vnútorného trhu. Konštatoval, že „priame investície spočívajú v investíciách všetkých druhov, ktoré boli uskutočnené fyzickými alebo právnickými osobami a ktoré slúžia na vytvorenie alebo udržanie trvalých a priamych prepojení medzi osobou poskytujúcou kapitál a podnikom, ktorému sa kapitál poskytuje na účely vykonávania jeho hospodárskej činnosti. Nadobudnutie podielu v podniku vytvorenom vo forme akciovej spoločnosti sa považuje za priamu investíciu, ak akcie vlastnené akcionárom, mu dávajú možnosť skutočne sa zúčastniť riadenia tejto spoločnosti alebo jej kontroly“ ( 13 ).

24.

Z citovaných častí uvedeného stanoviska vyplývajú dva bezprostredné dôsledky. Po prvé výklad Súdneho dvora prenáša do oblasti spoločnej obchodnej politiky tú istú definíciu priamej investície, ktorú judikatúra už určitú dobu používa v prípadoch týkajúcich sa vnútorného trhu. ( 14 ) Po druhé pojem „priama zahraničná investícia“, ako je zakotvený v článku 207 ods. 1 ZFEÚ, vylučuje z tejto oblasti menšinové alebo krátkodobé investície. ( 15 )

25.

Spoločná obchodná politika je súčasťou výlučnej právomoci Únie podľa článku 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ. Zahrnutie priamych zahraničných investícií do pôsobnosti tejto politiky umožňuje Únii komplexne a koherentne (t. j. s vylúčením prípadnej regulácie na úrovni členských štátov) realizovať obchodnú politiku, ktorá pokrýva celý životný cyklus investície realizovanej v zahraničí. „Rozšírená“ pôsobnosť spoločnej obchodnej politiky tak zabezpečuje, že obchodné činnosti Únie voči tretím krajinám zostanú dynamické a budú sa môcť vyvíjať súbežne s charakterom medzinárodného obchodu. ( 16 )

26.

Nie je si však možné nevšimnúť určité prekrytie a napätie vo vzťahu ku spoločnej právomoci v oblasti vnútorného trhu, ktoré uvedený dodatok vyvolal.

27.

Priame investície sú taktiež súčasťou voľného pohybu kapitálu, a teda patria do pôsobnosti vnútorného trhu. ( 17 ) Ak však investícia prekračuje len vnútorné hranice Únie, v závislosti od predmetnej formy účasti môže spadať do pôsobnosti slobody usadiť sa (články 49 a 54 ZFEÚ), alebo voľného pohybu kapitálu (článok 63 ods. 1 ZFEÚ). ( 18 ) Na jednej strane sa priama investícia, t. j. podiel v podniku, ktorý poskytuje investorovi možnosť efektívne sa podieľať na riadení a kontrole tohto podniku, riadi pravidlami slobody usadiť sa. ( 19 ) Na druhej strane krátkodobé alebo menšinové investície, teda nadobudnutie podielu iba s cieľom investovať bez úmyslu ovplyvňovať riadenie a kontrolu predmetného podniku, sa musia skúmať výlučne z hľadiska voľného pohybu kapitálu. ( 20 )

28.

Zatiaľ čo je teda regulácia investícií do podnikov Únie zo strany iných podnikov Únie v rámci vnútorného trhu rozdelená medzi dve trhové slobody, investície podnikov z tretích krajín sa riadia výlučne pravidlami voľného pohybu kapitálu. Posledná uvedená sloboda je jedinečná tým, že ako jediná trhová sloboda založená na Zmluve priznáva práva nielen subjektom Únie, ale aj podnikom z tretích krajín.

29.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy sa na investície pochádzajúce z tretích krajín, ktoré umožňujú skutočnú účasť alebo kontrolu v podniku, vzťahujú dve rôzne právomoci Únie: jedna výlučná (spoločná obchodná politika) a druhá spoločná (ustanovenia týkajúce sa vnútorného trhu súvisiace s voľným pohybom kapitálu). V každej z týchto oblastí majú členské štáty iný priestor na jednostrannú regulačnú činnosť. V oblasti výlučnej právomoci totiž v zásade nesmú vykonávať žiadnu jednostrannú činnosť (i keď Únia nekonala), zatiaľ čo v prípade spoločnej právomoci môžu členské štáty konať, pokiaľ tomu nebránia opatrenia prijaté na úrovni Únie. ( 21 )

30.

Toto prekrývanie otvára otázku hranice medzi uvedenými dvoma druhmi právomocí a privádza ma k uplatneniu nariadenia o preverovaní PZI.

31.

Nariadenie o preverovaní PZI, prijaté ako opatrenie spoločnej obchodnej politiky na základe článku 207 ods. 1 ZFEÚ, odráža odpoveď normotvorcu Únie na vnímanú politickú potrebu, ktorá sa prejavila v kontexte zmien globálneho hospodárskeho poriadku. ( 22 )

32.

Nariadenie o preverovaní PZI by som označila za akýsi druh „vtákopyska“, teda zvláštneho tvora v porovnaní s „bežným“ druhom nariadení, ktoré upravuje článok 288 ZFEÚ. ( 23 ) Prostredníctvom týchto legislatívnych nástrojov normotvorca Únie zvyčajne prijíma záväzné pravidlá, ktoré sú priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch. Nariadenie o preverovaní PZI však nestanovuje žiadne záväzné pravidlá a nezavádza ani spoločný mechanizmus preverovania priamych zahraničných investícií. Naopak, iba oprávňuje členské štáty, a teda im neukladá žiadnu povinnosť, aby prijali právnu úpravu, ktorou sa bude riadiť preverovanie priamych zahraničných investícií. ( 24 ) Okrem tohto oprávnenia stanovuje uvedené nariadenie aj rámec spoločných štandardov, ktoré musia takéto vnútroštátne mechanizmy dodržiavať (ak sú zavedené), čím harmonizuje existujúce vnútroštátne právne predpisy len čiastočne.

33.

Jedným zo spôsobov, ako vysvetliť danú legislatívnu voľbu, je vnímať nariadenie o preverovaní PZI ako preklenutie medzery medzi spoločnou právomocou regulovať (zahraničné) priame investície z hľadiska vnútorného trhu a právomocou zaviesť jednotný prístup k preverovaniu „priamych zahraničných investícií“ v rámci výkonu výlučnej právomoci Únie v oblasti spoločnej obchodnej politiky. ( 25 )

34.

Podľa môjho názoru má tento argument pomerne veľkú váhu. Pred nadobudnutím účinnosti nariadenia o PZI totiž už viaceré členské štáty zaviedli opatrenia na preverovanie pohybu kapitálu z tretích krajín na ich územie. ( 26 ) Uvedené mechanizmy odrážali obavy týchto členských štátov týkajúce sa verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti, ktoré mohli súvisieť s určitými pohybmi kapitálu zo zahraničia. V súlade so spoločnou právomocou členských štátov v oblasti vnútorného trhu by bolo celkom legitímne založiť tieto vnútroštátne opatrenia na výnimkách povolených podľa článku 65 ods. 1 písm. b) ZFEÚ. ( 27 ) Po tom, čo Lisabonská zmluva zahrnula pohyb kapitálu, ktorý spadá do oblasti „priamych zahraničných investícií“, do výlučnej právomoci spoločnej obchodnej politiky, však tieto vnútroštátne mechanizmy regulujúce pohyb kapitálu z tretích krajín pravdepodobne stratili platnosť.

35.

Z tohto hľadiska možno nariadenie o preverovaní PZI chápať ako obnovu legality existujúcich mechanizmov členských štátov na preverovanie priamych zahraničných investícií. ( 28 ) Inými slovami, nariadenie o preverovaní PZI „deleguje“ právomoci späť na členské štáty v oblasti, v ktorej ich stratili nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy. ( 29 )

36.

S tým súvisí otázka, či je možné právomoc v oblasti spoločnej obchodnej politiky využiť ako nástroj na harmonizáciu vnútroštátnych právnych predpisov. Ako bolo vysvetlené, nariadenie o preverovaní PZI obsahuje niektoré pravidlá, podľa ktorých sa musia riadiť mechanizmy preverovania všetkých členských štátov. Bolo by teda možné zaujať stanovisko, že harmonizácia vnútroštátneho práva umožňujúca preverovanie priamych zahraničných investícií by mala vychádzať z ustanovení o vnútornom trhu, ako je článok 64 ZFEÚ. Zastávam však názor, že samotná skutočnosť, že opatrenie Únie harmonizuje vnútroštátne právne predpisy, ho nevyhnutne nevylučuje z pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky. Opatrenie Únie totiž môže spadať do pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky, ak má toto opatrenie v podstate podporovať, uľahčovať alebo upravovať [obchodné vzťahy s jednou alebo viacerými tretími krajinami] a má na ne priamy a bezprostredný účinok. ( 30 ) Je zrejmé, že harmonizácia vnútroštátnych mechanizmov kontroly priamych zahraničných investícií má takýto účinok. ( 31 )

37.

Vzhľadom na vyššie uvedené je možné nariadenie o preverovaní PZI, ktoré zároveň zachováva vnútroštátne mechanizmy preverovania a zavádza niektoré spoločné pravidlá, chápať ako prostriedok na dosiahnutie účinnosti článku 207 ods. 6 ZFEÚ. V tomto ustanovení sa uvádza, že právomoci udelené Únii v rámci spoločnej obchodnej politiky nemajú vplyv na vymedzenie právomocí medzi Úniou a jej členskými štátmi. Vzhľadom na skutočnosť, že priame investície pochádzajúce z tretích krajín zostávajú aj naďalej záležitosťou vnútorného trhu (t. j. spoločnou právomocou), zavedenie spoločného mechanizmu preverovania „zahraničných“ priamych investícií, ktorý by nahradil mechanizmy členských štátov, by muselo byť odôvodnené z hľadiska subsidiarity. To by mohlo vysvetľovať rozhodnutie normotvorcu Únie zvoliť si (aspoň zatiaľ) ( 32 ) decentralizovaný systém preverovania priamych zahraničných investícií, ktorý je podriadený regulačným rozhodnutiam členských štátov. Takéto rozhodnutia sa však riadia pravidlami vnútorného trhu, vrátane tých, ktoré upravujú výnimky zo základných trhových slobôd.

38.

Na základe vyššie uvedeného som dospela k záveru, že nič nebráni tomu, aby bol takýto vnútroštátny mechanizmu preverovania „priamych zahraničných investícií“, akým je mechanizmus zavedený zákonom LVIII z roku 2020, zahrnutý do pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI.

39.

To ma privádza k stanovisku Komisie. V ňom sa domnieva, že nariadenie o preverovaní PZI nie je možné v prejednávanej veci uplatniť, pretože podniky Únie nemôžu byť predmetom preverovania podľa tohto nariadenia. Žalobkyňa, ktorej plánovaná investícia bola zakázaná, je spoločnosťou so sídlom v Únii. Podľa článku 54 ZFEÚ a príslušnej judikatúry „štátna príslušnosť“ spoločnosti závisí len od miesta jej sídla, zatiaľ čo štátna príslušnosť jej akcionárov je irelevantná. ( 33 )

40.

Na pojednávaní Komisia zdôraznila, že podľa článku 2 ods. 2 nariadenia o preverovaní PZI je „zahraničným investorom“ podnik z tretej krajiny, ktorý má v úmysle uskutočniť alebo uskutočnil priamu zahraničnú investíciu. Osobitný dôraz Komisia kládla na skutočnosť, že táto definícia sa vzťahuje len na fyzickú alebo právnickú osobu „z tretej krajiny“. Uvedené nariadenie sa teda v zásade nemohlo vzťahovať na spoločnosti so sídlom v Únii. Žalobkyňa, ktorou je spoločnosť registrovaná v Maďarsku, teda nemôže byť považovaná za podnik tretej krajiny. Nariadenie o preverovaní PZI sa neuplatní ratione personae.

41.

Podľa môjho názoru Komisia vo svojom vyjadrení k neuplatniteľnosti nariadenia o preverovaní PZI zámerne prehliada článok 2 ods. 1 tohto nariadenia. Uvedené ustanovenie vymedzuje, čo na účely tohto nariadenia znamená priama zahraničná investícia. Ide o „akúkoľvek investíciu zo strany zahraničného investora, ktorá vedie k vytvoreniu alebo udržaniu trvácnych a priamych väzieb medzi zahraničným investorom a podnikateľom či podnikom, pre ktorého je kapitál určený, s cieľom vykonávať hospodársku činnosť v členskom štáte, vrátane investícií, ktoré umožňujú účinnú účasť na riadení alebo kontrole spoločnosti, ktorá vykonáva hospodársku činnosť“ ( 34 ).

42.

Pôsobnosť nariadenia o preverovaní PZI, ako je stanovený v jeho článku 1 ods. 1, zahŕňa stanovenie rámca pre preverovanie priamych zahraničných investícií smerujúcich do Únie z členských štátov. Uvedený pojem ďalej zahŕňa akékoľvek investície, ktorými zahraničný investor získava skutočnú účasť alebo kontrolu nad podnikom Únie.

43.

Je nepochybné, že sa nariadenie o preverovaní PZI zameriava len na zahraničných investorov. Na dosiahnutie tohto cieľa však zahŕňa všetky možné druhy investícií, ktoré zahraničnému investorovi umožňujú kontrolu nad podnikom Únie. Inými slovami, neukladá žiadne obmedzenie, pokiaľ ide o samotnú štruktúru investícií alebo investičný proces. Aby teda investícia spadala do pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI, investičný proces nemusí byť nevyhnutne uskutočnený priamo (napríklad keď zahraničný investor nadobudne kontrolu nad podnikom Únie priamym nákupom jeho akcií), ale môže sa uskutočniť nepriamo (napríklad keď zahraničný investor nadobudne kontrolu nad podnikom Únie prostredníctvom iného podniku Únie). Dôležité je, kto v konečnom dôsledku nadobudne kontrolu nad príslušným podnikom Únie.

44.

Talianska vláda podporuje tento výklad pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI. Uvedená vláda v tejto súvislosti poukazuje aj na relevantný argument založený na kontexte veci. Nariadenie o preverovaní PZI vo svojom článku 4 ods. 2 písm. a) uvádza faktory, ktoré je možne zohľadniť pri určovaní, či priama zahraničná investícia môže ovplyvniť bezpečnosť alebo verejný poriadok, pričom uvádza, že je možné vziať do úvahy, „či je zahraničný investor pod priamou alebo nepriamou kontrolou vlády“. Talianska vláda poznamenáva, že ak je teda nepriama kontrola zo strany investora z tretej krajiny podstatná pre určenie zodpovednosti tretej krajiny za danú investíciu, musí byť podstatná aj v prípade investora so sídlom v Únii, ktorý môže byť v skutočnosti kontrolovaný investorom z tretej krajiny. Nariadenie o preverovaní PZI by teda zahŕňalo „nepriame“ priame zahraničné investície.

45.

Podľa môjho názoru by bol akýkoľvek iný výklad v rozpore s účelom nariadenia o preverovaní PZI. Týmto účelom teda je, aby bolo možné pri preverovaní priamych zahraničných investícií zistiť, či by predmetná investícia mohla narušiť verejný poriadok alebo bezpečnosť Únie alebo členských štátov (alebo aspoň mohla predstavovať ohrozenie ich narušenia). To sa týka tak priamych akvizícií zo zahraničia, ako aj dohôd, na základe ktorých je kapitál prevedený na subjekt so sídlom v Únii na účely dosiahnutia určitého cieľa. Podľa môjho názoru akceptovať stanovisko Komisie a vychádzať len z formálneho kritéria sídla spoločnosti bez zohľadnenia toho, kto nadobúda kontrolu nad investičným cieľom prostredníctvom konkrétnej transakcie, by znamenalo ignorovať realitu podnikania, ako aj účel preverovania priamych zahraničných investícií. ( 35 )

46.

Komisia sa vo svojom písomnom vyjadrení, ako aj na pojednávaní domnievala, že „nepriame“ priame zahraničné investície môžu spadať do pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI len výnimočne, a to s cieľom zabrániť obchádzaniu mechanizmov preverovania. Poukázala na to, že nariadenie o preverovaní PZI vo svojom odôvodnení 10 odkazuje na obchádzanie a na základe svojho článku 3 ods. 6 vyžaduje, aby členské štáty, ktoré majú zavedené mechanizmy preverovania, prijali opatrenia potrebné na identifikáciu a zabránenie obchádzania vnútroštátnych mechanizmov preverovania a súvisiacich rozhodnutí vydaných v rámci mechanizmu preverovania. Pojem „obchádzanie“ sa vzťahuje na „investície z Únie“ len vtedy, ak sa tieto investície uskutočňujú i) „prostredníctvom umelých konštrukcií“; ii) „neodrážajú hospodársku realitu“; a iii) „obchádzajú mechanizmy preverovania a rozhodnutia v rámci mechanizmu preverovania“. O takýto prípad podľa všetkého v danej veci nejde.

47.

Ak sa však obchádzanie nestanoví prostredníctvom iného nástroja osobitne vypracovaného na tento účel, vyžaduje si samotné zistenie obchádzania mechanizmu preverovania preverenie konkrétnej kapitálovej transakcie. Inými slovami transakcia musí najskôr spadať do pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI, aby bolo možné určiť, či jej skutočným zámerom je obísť vnútroštátne mechanizmy preverovania alebo rozhodnutia.

48.

V každom prípade by vylúčenie takého druhu transakcie, o aký ide v prejednávanej veci, z pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI, narušilo samotný cieľ preverovania priamych zahraničných investícií, ktoré ohrozujú vnútroštátny záujem či záujem Únie. Aký je totiž na účely takého nástroja ex ante, ako sú mechanizmy preverovania investícií, rozdiel medzi tým, keď investor z tretej krajiny nadobudne kontrolu nad strategickým podnikom Únie priamo zo zahraničia alebo prostredníctvom iného podniku Únie? V oboch prípadoch nadobúda zahraničný investor kontrolu nad predmetným podnikom Únie, a teda možnosť rozhodovať o jeho budúcnosti: či už ide o jeho prevádzku v súlade s trhovými podmienkami, zbavenie podniku všetkého cenného majetku (v predmetnej veci napríklad zaplavenie kameňolomu, v dôsledku čoho by sa stal nevyužiteľným); ďalej predaj podniku alebo jednoducho jeho úplné zatvorenie. Podstata veci spočíva v tom, že zahraničný investor získal kontrolu nad strategickým podnikom Únie.

49.

Podľa môjho názoru cieľom nariadenia o preverovaní PZI je práve zabrániť prípadnej kontrole zo strany tretích krajín, ak sa predpokladá, že investícia predstavuje hrozbu pre bezpečnosť alebo verejný poriadok. Navrhujem preto, aby Súdny dvor pripustil, že „nepriame“ priame investície uskutočňované prostredníctvom podniku so sídlom v Únii patria tiež do pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI, a to v prípade, že by taká investícia umožnila zahraničnému investorovi získať kontrolu nad nadobudnutým podnikom.

50.

Malo by byť jasné, že preverovanie priamych investícií pochádzajúcich z tretích krajín, ktoré sa uskutočňujú prostredníctvom podniku so sídlom v Únii, automaticky neznamená, že takéto investície môžu byť zakázané bez akýchkoľvek ďalších podmienok. Nie je možné ignorovať fakt, že podrobenie akvizícií podnikov Únie zo strany investorov z tretích krajín preverovaniu je už samo osebe prekážkou uplatňovania štyroch trhových slobôd. ( 36 )

51.

Podľa môjho názoru, ak sa určitá oblasť prekrýva s právomocami Únie, normotvorca Únie musí venovať náležitú pozornosť obavám vyplývajúcim z oboch oblastí. I keď teda normotvorca Únie prijímal právne predpisy na základe článku 207 ods. 1 ZFEÚ ( 37 ) ako prevládajúceho právneho základu, bol povinný zohľadniť práva vyplývajúce z pravidiel Zmluvy o štyroch trhových slobodách bez ohľadu na to, či sú tieto pravidlá v prospech podnikov Únie alebo podnikov z tretích krajín. Inými slovami, hoci nariadenie o preverovaní PZI „splnomocňuje“ podľa článku 207 ods. 1 ZFEÚ členské štáty na zavedenie mechanizmov overovania priamych zahraničných investícií z dôvodu, že takéto investície môžu vyvolávať obavy z hľadiska verejného poriadku a bezpečnosti, nemôže sa vyhýbať požiadavkám článku 65 ods. 1 ZFEÚ. Práve v tomto svetle treba chápať odkaz na článok 65 ods. 1 ZFEÚ uvedený v odôvodnení 4 nariadenia o preverovaní PZI. ( 38 )

52.

Nariadenie o preverovaní PZI totiž obsahuje možné odôvodnenia, a teda implicitne aj všeobecné kritériá na posúdenie primeranosti obmedzenia práva na voľný pohyb, ktoré vyplývajú z ustanovení Zmluvy týkajúcich sa výnimiek. To je zrejmé najmä v článku 4 tohto nariadenia, v ktorom sa stanovuje demonštratívny zoznam faktorov, ktoré môžu členské štáty zohľadniť pri určovaní, či určitá zahraničná kapitálová transakcia môže ovplyvniť bezpečnosť alebo verejný poriadok.

53.

Ak by do nariadenia o preverovaní PZI neboli začlenené pravidlá vnútorného trhu a neboli by na ich základe schválené vnútroštátne mechanizmy, mohlo by dôjsť k neúmernému zaťaženiu trhových slobôd, ktorými disponujú všetky spoločnosti Únie, a to iba z dôvodu zahraničnej účasti v týchto spoločnostiach. Aby sa predišlo porušeniu daných slobôd, nemali by byť z prípadného preskúmania z hľadiska pravidiel Zmluvy týkajúcich sa vnútorného trhu vylúčené také vnútroštátne právne predpisy, ako je zákon LVIII z roku 2020, ktorý nariadenie o preverovaní PZI povoľuje. Naopak, trvala by som na tom, že každá transakcia, na ktorú sa vzťahuje mechanizmus preverovania, musí byť predmetom úplného preskúmania proporcionality v súlade s kritériami stanovenými v článku 65 ods. 1 ZFEÚ. ( 39 )

54.

So zreteľom na vyššie uvedené úvahy zastávam na záver názor, že taká vnútroštátna právna úprava, akou je zákon LVIII z roku 2020, spadá do pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI, i keď umožňuje preverovanie „nepriamych“ priamych zahraničných investícií realizovaných prostredníctvom podniku Únie.

55.

Uplatniteľnosť nariadenia o preverovaní PZI sa zaoberá aj otázkou právomoci Súdneho dvora v tejto veci.

56.

Túto otázku položila Komisia, ktorá považovala tento prípad za záležitosť výlučne vnútorného trhu. Všetky prvky sporu pred vnútroštátnym súdom je možné interpretovať tak, že sa týkajú len Maďarska: maďarská spoločnosť chce nadobudnúť inú maďarskú spoločnosť, ale bráni jej v tom maďarské právo. Vnútroštátne situácie nespadajú do pôsobnosti pravidiel vnútorného trhu. Komisia však aj napriek tejto námietke dospela k záveru, že Súdny dvor má právomoc, pričom sa opierala o skutočnosť, že žalobkyňa je v úplnom vlastníctve spoločnosti Xella Germany. Vyššie uvedené otvára podľa názoru Komisie priestor na to, aby predmetná vec nebola klasifikovaná ako vec, ktorá má vnútroštátnu povahu a týka sa jediného členského štátu.

57.

Na pojednávaní tieto pripomienky k právomoci vyvolali určitú diskusiu o otázke, v čom spočíva „vnútorná“ povaha situácie, ako aj o tom, ktoré prvky je možné zohľadniť pri klasifikácii transakcie uskutočňovanej medzi dvoma spoločnosťami v tom istom členskom štáte, ako prvky „cezhraničnej transakcie“ ( 40 ). Vzhľadom na možnosť kvalifikovať situáciu v prejednávanej veci ako vnútornú situáciu, diskusia sa dotkla aj opodstatnenosti rozsudku Súdneho dvora vo veci Ullens de Schooten ( 41 ).

58.

Hoci sa mi tieto otázky zdajú byť zaujímavé a v judikatúre Súdneho dvora objasnené len čiastočne, odolám nutkaniu zaoberať sa nimi v týchto návrhoch. Nie som totiž presvedčená, že sú opodstatnené vzhľadom na okolnosti tohto prípadu.

59.

Ako je vysvetlené v bodoch 49 a 54 vyššie, táto vec spadá do pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI. Dospela som k záveru, že zamýšľané nadobudnutie spoločnosti Janes žalobkyňou je možné kvalifikovať ako „priamu zahraničnú investíciu“ v zmysle nariadenia o preverovaní PZI. Keďže teda spor vo veci samej spadá do pôsobnosti právnej úpravy Únie, ktorej cieľom je okrem iného harmonizácia vnútroštátnych mechanizmov preverovania, otázka, či ide o vnútornú situáciu, je irelevantná. Právomoc Súdneho dvora je založená samotnou uplatniteľnosťou sekundárneho práva Únie vo veci samej. ( 42 )

60.

Ako bolo potvrdené na pojednávaní, ďalším argumentom potvrdzujúcim takúto kvalifikáciu veci je skutočnosť, že maďarská vláda chápe zákon LVIII z roku 2020 ako zákon, ktorý patrí do pôsobnosti nariadenia o preverovaní PZI. Ako totiž potvrdila aj Komisia, maďarská vláda v súlade so svojou povinnosťou podľa článku 3 ods. 7 tohto nariadenia oznámila túto právnu úpravu Komisii. V súlade s týmto oznámením a podľa článku 3 ods. 8 toho istého nariadenia Komisia následne uverejnila príslušné maďarské právne predpisy ako súčasť zoznamu mechanizmov preverovania členských štátov. Vzhľadom na to, že zákon LVIII z roku 2020 je podľa vnútroštátneho súdu rozhodným právnym predpisom vo veci samej, pretože slúžil ako právny základ pre napadnuté rozhodnutie, je uplatniteľnosť práva Únie a užitočnosť výkladu žiadaného od Súdneho dvora v rámci prejudiciálneho konania zrejmá. Požadované objasnenie umožní vnútroštátnemu súdu posúdiť, či zákon LVIII z roku 2020 neprekročil hranice stanovené právom Únie.

61.

Ak by Súdny dvor napriek tomu nesúhlasil s mojím chápaním právomoci v tomto prípade, v krátkosti ponúknem tri ďalšie možnosti založenia právomoci.

62.

Po prvé, hoci nie som horlivou zástankyňou tejto judikatúry, je zrejmé, že Súdny dvor môže založiť svoju právomoc na základe potenciálnych cezhraničných účinkov vyplývajúcich z maďarského mechanizmu preverovania. ( 43 ) Len ťažko by bolo možné diskutovať o tom, že „nie je vylúčené“, že podnik z iného členského štátu, ktorý vlastní podnik z tretej krajiny, môže mať záujem o získanie „strategickej“ maďarskej spoločnosti. To je v prejednávanej veci ľahko predstaviteľné, keďže akvizíciu mohla rovnako tak uskutočniť priamo Xella Nemecko. Predmetný maďarský zákon má teda potenciálne cezhraničný účinok.

63.

Po druhé inšpiráciu možno tiež čerpať z rozsudku vo veci Felixstowe Dock a Railway Company a i. ( 44 ). V uvedenej veci sa žalobkyne, spoločnosti so sídlom v Spojenom kráľovstve, mohli odvolávať na slobodu usadiť sa, ktorou disponovala ich luxemburská dcérska spoločnosť, pretože s nimi bolo „menej výhodne daňovo zaobchádzané [z dôvodu uvedenej luxemburskej spoločnosti] ako v prípade, ak by boli so spoločnosťou postupujúcou straty prepojené prostredníctvom prepájajúcej spoločnosti so sídlom v Spojenom kráľovstve“ ( 45 ). Právomoc by tak mohla byť založená v prípade materskej spoločnosti Únie (materských spoločností), o ktorú ide v prejednávanej veci (Xella Nemecko a Xella Luxembursko), i konečného skutočného vlastníka spoločnosti Lone Star (írskeho štátneho príslušníka) na základe slobody usadiť sa, ako aj v prípade „materskej spoločnosti podielnika žalobkyne“ z tretej krajiny (bermudská spoločnosť) na základe voľného pohybu kapitálu.

64.

Napokon existuje aj možnosť založiť abstraktnú právomoc na základe podobného odkazu, aký bol použitý vo veci Dzodzi ( 46 ), v § 276 bodu 3 zákona LVIII z roku 2020, na definíciu „strategickej spoločnosti“, [ktorá sa zdá byť v súlade s článkom 4 ods. 1 písm. a) až e) nariadenia o preverovaní PZI] a § 283 ods. 1 písm. b) zákona LVIII z roku 2020, ktorý sa týka medzí odôvodnenia skutočnosti, prečo sa minister uchýlil k právu veta, ktoré mu bolo zverené (odkazuje na článok 52 ods. 1 a článok 65 ods. 1 ZFEÚ).

65.

Bez ohľadu na to, ako je vec koncipovaná, Súdny dvor má teda právomoc odpovedať na otázky položené vnútroštátnym súdom.

66.

Ako bolo uvedené v bodoch 50 až 53 vyššie, mechanizmy preverovania všetkých členských štátov, ktoré povoľuje nariadenie o preverovaní PZI, musia rešpektovať slobody vnútorného trhu stanovené Zmluvou.

67.

Súdny dvor považuje všetky opatrenia, ktoré zakazujú uplatňovanie trhových slobôd, sťažujú ich uplatňovanie alebo znižujú príťažlivosť ich výkonu, za obmedzenie týchto slobôd. ( 47 )

68.

Už samotná existencia preverovacieho mechanizmu znižuje príťažlivosť priamych investícií pochádzajúcich z tretích krajín. Napadnuté rozhodnutie blokujúce nadobudnutie spoločnosti Janes zjavne spôsobuje, že uplatňovanie práva investovať do podniku Únie (na základe článku 63 ods. 1 ZFEÚ) a práva usadiť sa (na základe článkov 49 a 54 ZFEÚ) je nielen menej príťažlivé, ale v skutočnosti úplne nemožné. ( 48 )

69.

Obmedzenia výkonu základných slobôd sú však možné, ak sú odôvodnené legitímnymi dôvodmi verejného záujmu a ak sú vhodné a nevyhnutné na ochranu týchto záujmov. To, či sú tieto dve požiadavky – prijateľné odôvodnenie a primeranosť – splnené, je predmetom súdneho preskúmania na základe práva Únie. Také vnútroštátne právne predpisy, ako je zákon LVIII z roku 2020, ako aj jednotlivé rozhodnutia na nich založené, musia spĺňať podmienky, ktoré im ukladá právo Únie. V súlade s tým a vzhľadom na to, že právomoc Súdneho dvora je v prejudiciálnom konaní obmedzená na poskytnutie výkladu podmienok stanovených právom Únie, prináleží vnútroštátnemu súdu posúdiť, či zákon LVIII z roku 2020, ako ho uplatnil minister, spĺňa tieto podmienky.

70.

Článok 1 ods. 1 nariadenia o preverovaní PZI umožňuje vnútroštátnym mechanizmom preverovania obmedziť kapitálové toky z dvoch možných dôvodov: ochrana bezpečnosti na jednej strane a verejný poriadok na strane druhej. V tomto ohľade uvedené nariadenie využíva dôvody, ktoré sú už uvedené v Zmluve, ( 49 ) ako aj v medzinárodných dohodách záväzných pre Úniu. ( 50 ) Konkrétnejšie v odôvodnení 35 tohto nariadenia je vysvetlené, že jeho uplatňovanie Úniou alebo jej členskými štátmi musí byť v súlade s článkom XIV písm. a) a článkom XIVa Všeobecnej dohody o obchodovaní so službami (GATS) ( 51 ), ako aj s právom Únie vo všeobecnosti.

71.

V prejednávanej veci sa položená otázka týka len odôvodnenia na základe verejného poriadku alebo bezpečnosti, ako stanovuje článok 65 ods. 1 písm. b) ZFEÚ. Je potrebné poznamenať, že tie isté dôvody sa predpokladajú aj ako možné odôvodnenia pre obmedzenie slobody usadiť sa obsiahnutej v článku 52 ods. 1 ZFEÚ. Budem sa preto zaoberať spracovaním týchto odôvodnení v judikatúre Súdneho dvora.

72.

Najprv je potrebné vysvetliť, a to je podľa môjho názoru odpoveď na odkaz vnútroštátneho súdu na článok 4 ods. 2 ZEÚ, že členské štáty majú v zásade naďalej možnosť stanoviť požiadavky verejného poriadku a verejnej bezpečnosti s ohľadom na svoje vnútroštátne potreby. ( 52 ) Tieto sa môžu v jednotlivých obdobiach a členských štátoch líšiť. ( 53 ) Právo Únie podmienky stanovovania takýchto požiadaviek neupravuje.

73.

Právo Únie však vytvára rámec pre vnútroštátne politické rozhodnutia tým, že vyžaduje, aby boli odôvodnenia vykladané reštriktívne, keďže umožňujú výnimky z pravidla, na základe ktorého sa priame investície v zásade liberalizujú. ( 54 ) Preto sa na tieto odôvodnenia možno odvolávať len vtedy, ak existuje skutočné a dostatočne závažné ohrozenie základného záujmu spoločnosti ( 55 ), hoci len v rovine pravdepodobnosti. ( 56 )

74.

Členský štát tak musí vysvetliť po prvé, prečo je záujem, ktorý je podkladom pre predmetné obmedzenie, v jeho spoločnosti vnímaný ako základný a po druhé, prečo obmedzená činnosť predstavuje skutočné a dostatočne závažné ohrozenie tohto základného záujmu.

75.

Podľa maďarskej vlády je cieľom zákona LVIII z roku 2020 chrániť dva základné záujmy maďarskej spoločnosti. Prvým uvedeným záujmom je zabrániť špekulatívnym akvizíciám v odvetviach považovaných za strategické pre maďarské hospodárstvo, najmä v dôsledku pandémie COVID‑19. Druhým uvedeným záujmom je ochrana záruky dodávok, v danom prípade piesku, štrku a ílu v Maďarsku.

76.

Podľa môjho názoru, s ktorým sa stotožňujú aj žalobkyňa, talianska vláda a Komisia, prvý dôvod, na ktorý sa odvoláva maďarská vláda, nie je možné akceptovať na základe výhrady verejného poriadku. Z judikatúry vyplýva, že výlučne hospodárske dôvody nemôžu vo všeobecnosti odôvodniť prekážku niektorej zo základných slobôd. ( 57 ) Aby som sa vyjadrila jasne, nespochybňujem, že za určitých okolností môže takáto zdravotná kríza, akou bola kríza súvisiaca s ochorením COVID‑19, viesť k nárastu špekulatívnych investícií zo zahraničia. Takéto investície sú však súčasťou hospodárskeho života. Sú súčasťou obchodnej stratégie takých investičných fondov, ako je napríklad spoločnosť Lone Star. Ochrana maďarského národného hospodárstva pred špekulatívnymi investíciami preto nemôže byť sama osebe akceptovaná ako záujem, ktorý môže byť chránený z dôvodov verejného poriadku. ( 58 )

77.

Je pravda, že Súdny dvor vysvetlil, že za určitých okolností dôvody, ktoré inak nie je možné uznať na obmedzenie transakcií medzi subjektmi vnútorného trhu, môžu odôvodniť prekážku pohybu kapitálu pochádzajúceho z tretej krajiny. Súdny dvor tak vo svojom rozsudku Test Claimants in the FII Group Litigation vysvetlil, že „členský štát môže preukázať, že obmedzenie pohybu kapitálu do tretích krajín alebo z tretích krajín je odôvodnené určitým dôvodom, aj keď tento dôvod nemôže predstavovať platné odôvodnenie obmedzenia pohybov kapitálu medzi členskými štátmi“ ( 59 ). V tomto a iných podobných prípadoch však to, čo Súdny dvor viedlo k uznaniu rozlišovania medzi prijateľnými odôvodneniami v rámci Únie a mimo nej, spočívalo v existencii vysokého stupňa právnej integrácie medzi členskými štátmi na vnútornom trhu (napríklad v dôsledku daňovej harmonizácie) oproti neexistencii podobného stupňa integrácie s dotknutým tretím štátom. ( 60 )

78.

Táto judikatúra sa na prejednávanú vec nevzťahuje. Podľa môjho názoru vysoký stupeň právnej integrácie v rámci vnútorného trhu nemôže odôvodniť uplatňovanie výhradne hospodárskych dôvodov na účely odôvodnenia všeobecného obmedzovania špekulatívnych „nepriamych“ priamych zahraničných investícií. ( 61 ) Keďže sa špekulatívne investície považujú za legitímnu podnikateľskú činnosť a nie sú osobitne regulované v rámci vnútorného trhu, nemožno im brániť pod zámienkou ochrany verejného poriadku len preto, že pochádzajú priamo alebo nepriamo z tretej krajiny.

79.

Druhý dôvod, na ktorý sa odvoláva maďarská vláda, a síce záruka dodávok, môže byť podľa môjho názoru predložený ako aspekt verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti.

80.

Maďarská vláda v tejto súvislosti v podstate vysvetľuje, že záruka dodávok stavebného kameniva je dôležitá pre priemyselnú a verejnú infraštruktúru krajiny, a to aj na miestnej úrovni. Žalobkyňa, talianska vláda a Komisia poznamenávajú, že takýto záujem môže v zásade a za určitých okolností odôvodniť zásah do pravidiel voľného pohybu. Žalobkyňa a Komisia sa však zároveň nedomnievajú, že by toto odôvodnenie mohlo v prejednávanej veci uspieť.

81.

Súdny dvor doposiaľ uznával potrebu zaistiť záruku dodávok niektorých základných verejných služieb a riadne fungovanie niektorých sieťových služieb, ktoré sú považované za nevyhnutné pre hospodársky a sociálny život členského štátu, ako prijateľné odôvodnenie v rámci výnimky verejného poriadku. ( 62 )

82.

Preto nepovažujem za vylúčené, že záruka dodávok stavebného kameniva môže byť v čase krízy z pohľadu členského štátu považovaná za záujem, ktorý môže odôvodniť obmedzenie základnej trhovej slobody z dôvodu verejného poriadku (alebo verejnej bezpečnosti). Podobne je to aj v prípade piesku, štrku a ílu, a to bez ohľadu na skutočnosť, že Komisia (zatiaľ) nezaradila tieto materiály na zoznam „kritických“ surovín. ( 63 ) Existujú totiž štúdie, ktoré podporujú názor, že tieto materiály sú vzácne a že ich dodávky môžu vyvolávať znepokojenie. ( 64 ) Úsilie smerujúce k záruke dodávok piesku, štrku a ílu možno preto považovať za úsilie v základnom záujme spoločnosti.

83.

V tomto názore ma utvrdzuje aj znenie nariadenia o preverovaní PZI. Článok 4 uvedeného nariadenia výslovne stanovuje, že pri určovaní, či môže mať priama zahraničná investícia vplyv na bezpečnosť alebo verejný poriadok, môžu členské štáty (a Komisia) zvážiť potenciálne dopady kapitálovej transakcie okrem iného na dodávky kritických vstupov vrátane surovín. Rovnako podľa článku 8 toho istého nariadenia môže Komisia adresovať dotknutému členskému štátu stanovisko, podľa ktorého priama zahraničná investícia môže mať vplyv na projekty a programy v záujme Únie, na ktoré sa vzťahuje právo Únie týkajúce sa kritických vstupov a ktoré sú zásadné pre bezpečnosť alebo verejný poriadok.

84.

Napriek tejto všeobecnej možnosti odvolávať sa na potrebu záruky dodávok určitých surovín sa domnievam, že za okolností prejednávanej veci je ťažké dospieť k záveru, že zahraničné vlastníctvo výrobcu, ktorý predstavuje len 0,52 % maďarskej vnútroštátnej produkcie piesku, štrku a ílu, predstavuje skutočné a dostatočne vážne ohrozenie základného záujmu zabezpečenia dodávateľského reťazca v Maďarsku.

85.

Maďarská vláda nebola v nadväznosti na otázku položenú na pojednávaní schopná presvedčivo zdôvodniť, prečo by ochrana pred zahraničným vlastníctvom spoločnosti Janes mala predstavovať základný záujem maďarskej spoločnosti (či už lokálnej alebo národnej). Zostáva tiež nevysvetlené, ako takéto zahraničné vlastníctvo ohrozuje dodávky týchto materiálov pre miestne stavebné podniky. Napokon Janes už v súčasnosti predáva 90 % svojej produkcie žalobkyni, zatiaľ čo iba 10 % smeruje do miestnych podnikov. ( 65 )

86.

Rozhodne ma nepresvedčil argument maďarskej vlády, podľa ktorého akékoľvek zahraničné vlastníctvo kameňolomu alebo spoločnosti prevádzkujúcej takýto kameňolom môže samo osebe predstavovať hrozbu pre záruku dodávok, ktorá by tak odôvodňovala obmedzenie priamych zahraničných investícií do takýchto cieľových objektov v záujme verejného poriadku. ( 66 ) Zastávam názor, že ani na pozadí rozdielnych právnych a politických kontextov v Únii a mimo nej neexistuje žiaden rozumný alebo presvedčivý dôvod, prečo by členské štáty mohli v prípade transakcií pochádzajúcich z tretích krajín postupovať na základe všeobecného podozrenia zameraného voči všetkým priamym zahraničným investíciám.

87.

Preto aj keby vnútroštátne právo, akým je zákon LVIII z roku 2020, mohlo v zásade stanoviť, že preverovanie „nepriamych“ priamych zahraničných investícií je odôvodnená potrebou zaistiť záruku dodávok určitých surovín, takéto odôvodnenie môže byť uplatnené len vtedy, ak je možné preukázať, že zahraničné vlastníctvo zdrojov týchto surovín predstavuje skutočné a dostatočne vážne ohrozenie záruky dodávok buď pre určitú oblasť, alebo pre celé Maďarsko.

88.

Hoci je úlohou vnútroštátneho súdu potvrdiť, či takéto odôvodnenie bolo v napadnutom rozhodnutí uvedené, konštatujem, že zo súdneho spisu nevyplýva, že by minister vysvetlil, či a ako nepriame zahraničné vlastníctvo spoločnosti Janes predstavuje skutočné a závažné ohrozenie záruky dodávok štrku, piesku a ílu v Maďarsku (na celom jeho území alebo v dotknutej oblasti).

89.

To však nevyhnutne neznamená, že zákon LVIII z roku 2020 je sám osebe v rozpore s právom Únie. Odkaz na články Zmluvy upravujúce výnimky zo základných trhových slobôd, ktoré musí minister dodržiavať ( 67 ), uvedený v predmetnom zákone, by mohol postačovať. To však môže nastať len vtedy, ak na účely maďarského práva tento odkaz predstavuje dostatočne jasnú povinnosť ministra vysvetliť v každom jednotlivom rozhodnutí prijatom v rámci mechanizmu preverovania, prečo konkrétna priama zahraničná investícia predstavuje skutočné a dostatočne vážne ohrozenie základného záujmu Maďarska. Vzhľadom na to, že nevyhnutná miera presnosti, s akou je táto povinnosť uložená v samotnom legislatívnom texte, závisí podľa môjho názoru od právnej kultúry konkrétneho členského štátu, túto otázku môže posúdiť len vnútroštátny súd.

90.

Vnútroštátne právne predpisy upravujúce mechanizmy preverovania priamych zahraničných investícií by mali tiež stanoviť požiadavku, aby každé rozhodnutie prijaté ministrom v rámci mechanizmu preverovania a na základe predmetnej právnej úpravy bolo vhodné a nevyhnutné na ochranu pred skutočným ohrozením základného záujmu spoločnosti členského štátu.

91.

Podobne ako požiadavka, aby samotné odôvodnenie bolo v súlade so Zmluvou (pozri bod 89 vyššie), by mohlo postačovať, aby vnútroštátna právna úprava len odkazovala na ustanovenia o voľnom pohybe, ktoré vyžadujú úplné preskúmanie primeranosti obmedzenia týchto slobôd. Dôležité je, že uvedená právna úprava ukladá vykonávajúcim vnútroštátnym orgánom povinnosť vysvetliť, prečo je prijaté opatrenie (akým je v danom prípade zablokovanie nadobudnutia podniku Únie) primerané.

92.

Posúdenie toho, či je konkrétne opatrenie primerané, prináleží vnútroštátnemu súdu. Inými slovami, ak by sa vnútroštátny súd domnieval, že dodávky piesku, štrku a ílu predstavujú základný záujem maďarskej spoločnosti vystavený skutočnej hrozbe, mal by ďalej posúdiť, či by zablokovanie nadobudnutia spoločnosti Janes žalobkyňou bolo riešením tohto ohrozenia. To znamená, že napadnuté rozhodnutie musí byť vhodné a nevyhnutné na odstránenie údajného ohrozenia.

93.

Obmedzím sa na konštatovanie, že z informácií uvedených v súdnom spise nevyplýva, ako zablokovanie nepriameho zahraničného vlastníctva spoločnosti Janes prispieva k zaisteniu nerušeného zásobovania miestnych stavebných podnikov pieskom, štrkom a ílom. Ako tiež uviedol Súdny dvor na pojednávaní, ani maďarskej spoločnosti nič nebráni v tom, aby všetok materiál získaný z kameňolomu predávala podnikom v zahraničí. No aj za predpokladu, že by bola nejakým spôsobom preukázaná súvislosť s uvedeným cieľom, zostáva aj naďalej (rovnako nepreskúmanou) otázkou, prečo namiesto toho nemohlo byť uplatnené menej reštriktívne opatrenie ako napríklad miestna distribučná kvóta za trhových podmienok.

94.

Ako som však už uviedla, v konečnom dôsledku prináleží posúdiť vnútroštátnemu súdu, či minister dostatočne odôvodnil vhodnosť a primeranosť predmetného opatrenia (čo sa nedomnievam).

95.

Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti navrhujem, aby Súdny dvor na prvú prejudiciálnu otázku položenú Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť) odpovedal takto:

Článok 4 ods. 2 ZEÚ, článok 65 ods. 1 písm. b) ZFEÚ a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/452 z 19. marca 2019, ktorým sa stanovuje rámec pre preverovanie priamych zahraničných investícií do Únie

nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje preverovanie priamych zahraničných investícií pochádzajúcich z tretích krajín do podniku Únie, uskutočnených prostredníctvom iného podniku Únie, ak táto investícia vedie ku skutočnej účasti podniku z tretej krajiny na riadení alebo kontrole podniku Únie, do ktorého tento podnik investoval.

V takýchto vnútroštátnych právnych predpisoch sa môže stanoviť, že preverovanie transakcie je odôvodnené potrebou zaistiť záruku dodávok určitých surovín.

Takéto vnútroštátne právne predpisy musia stanoviť, že jednotlivé rozhodnutia uskutočnené v rámci mechanizmov preverovania musia vysvetliť, prečo konkrétna priama zahraničná investícia predstavuje skutočnú a dostatočne vážnu hrozbu pre záruku dodávok a prečo je konkrétne rozhodnutie o preverení vhodné a potrebné na riešenie tejto hrozby.