1

Európsky parlament sa svojou žalobou domáha, aby Súdny dvor určil, že Európska komisia si tým, že neprijala delegovaný akt podľa článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1806 zo 14. novembra 2018 uvádzajúceho zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (Ú. v. EÚ L 303, 2018, s. 39), nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo Zmluvy o FEÚ.

2

Nariadenie 2018/1806 zrušilo a nahradilo s účinnosťou od 18. decembra 2018 nariadenie Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (Ú. v. ES L 81, 2001, s. 1; Mim. vyd. 19/004, s. 65), zmenené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/850 zo 17. mája 2017 (Ú. v. EÚ L 133, 2017, s. 1). Toto nariadenie 2018/1806 v zmysle svojho odôvodnenia 1 kodifikovalo zrušené a nahradené nariadenie, pričom odkazy na toto zrušené a nahradené nariadenie sa považujú za odkazy na nariadenie 2018/1806 a vykladajú sa v súlade s tabuľkou zhody uvedenou v prílohe IV k tomuto nariadeniu. Podľa uvedenej prílohy zodpovedá článok 1 ods. 4 nariadenia č. 539/2001 článku 7 nariadenia 2018/1806.

3

Podľa odôvodnenia 14 nariadenia 2018/1806:

„Úplná vízová reciprocita je cieľom, ktorý by mala [Európska ú]nia vo svojich vzťahoch s tretími krajinami aktívne sledovať, a tým prispievať k zvýšeniu dôveryhodnosti a konzistentnosti vonkajšej politiky Únie.“

4

Odôvodnenie 15 tohto nariadenia znie:

„Mal by sa stanoviť mechanizmus Únie, ktorý umožní realizáciu zásady reciprocity, ak sa jedna z tretích krajín zaradených do zoznamu v prílohe II, rozhodne uložiť štátnym príslušníkom jedného alebo viacerých členských štátov vízovú povinnosť. Uvedený mechanizmus by mal zabezpečiť reakciu Únie ako akt solidarity, ak takáto tretia krajina uplatňuje vízovú povinnosť voči štátnym príslušníkom aspoň jedného členského štátu.“

5

Odôvodnenie 17 uvedeného nariadenia uvádza:

„S cieľom zabezpečiť náležité zapojenie Európskeho parlamentu a Rady [Európskej únie] do druhej fázy uplatňovania mechanizmu reciprocity vzhľadom na mimoriadne citlivú politickú povahu pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti pre všetkých štátnych príslušníkov tretej krajiny zaradenej do zoznamu v prílohe II, a jeho horizontálne dôsledky pre členské štáty, štáty pridružené k schengenskému priestoru a samotnú Úniu, najmä pre ich vonkajšie vzťahy a celkové fungovanie schengenského priestoru, by sa mala na Komisiu delegovať právomoc prijímať akty v súlade s článkom 290 [ZFEÚ], pokiaľ ide o niektoré prvky mechanizmu reciprocity. …“

6

Podľa článku 1 nariadenia 2018/1806:

„Toto nariadenie určuje tretie krajiny, ktorých štátni príslušníci podliehajú vízovej povinnosti alebo sú od tejto povinnosti oslobodení, a to na základe hodnotenia vypracovaného zvlášť pre každý jednotlivý prípad a zameraného na rôzne kritériá súvisiace okrem iného s nelegálnym prisťahovalectvom, verejným poriadkom a bezpečnosťou štátu, hospodárskymi výhodami, najmä z hľadiska cestovného ruchu a zahraničného obchodu, a s vonkajšími vzťahmi Únie s príslušnými tretími krajinami, najmä vrátane rešpektovania ľudských práv a základných slobôd, ako aj dôsledkov regionálnej súdržnosti a reciprocity.“

7

Podľa článku 4 ods. 1 tohto nariadenia:

„Štátni príslušníci tretích krajín uvedených v zozname v prílohe II, sú oslobodení od [vízovej] povinnosti…, ak pôjde o pobyty nepresahujúce spolu 90 dní v rámci akéhokoľvek 180‑dňového obdobia.“

8

Článok 7 uvedeného nariadenia stanovuje:

„Ak tretia krajina uvedená v zozname v prílohe II uplatňuje vízovú povinnosť voči štátnym príslušníkom aspoň jedného členského štátu, uplatňujú sa tieto ustanovenia:

…

…

9

Článok 10 nariadenia 2018/1806 v odsekoch 6 a 7 stanovuje:

„6.   Komisia oznamuje delegovaný akt hneď po prijatí súčasne Európskemu parlamentu a Rade.

7.   Delegovaný akt prijatý podľa článku 7 písm. f) nadobudne účinnosť, len ak Európsky parlament alebo Rada voči nemu nevzniesli námietku v lehote štyroch mesiacov odo dňa oznámenia uvedeného aktu Európskemu parlamentu a Rade alebo ak pred uplynutím uvedenej lehoty Európsky parlament a Rada informovali Komisiu o svojom rozhodnutí nevzniesť námietku. Na podnet Európskeho parlamentu alebo Rady sa táto lehota predĺži o dva mesiace.“

10

Spojené štáty americké sú zaradené do „Zoznamu tretích krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od povinnosti mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, ak pôjde o pobyty nepresahujúce spolu 90 dní v rámci akéhokoľvek 180‑dňového obdobia“, ktorý je predmetom prílohy II tohto nariadenia.

11

Komisia predložila 12. apríla 2016 Parlamentu a Rade oznámenie s názvom „Súčasný stav a možnosti vývoja v oblasti neuplatňovania reciprocity, pokiaľ ide o vízovú politiku, vo vzťahu k určitým tretím krajinám“ [COM(2016) 221 final] (ďalej len „oznámenie z 12. apríla 2016“). Uviedla, že prevažná väčšina prípadov chýbajúcej reciprocity, ktoré sa týkali ôsmich tretích krajín, bola vyriešená, avšak absencia reciprocity pretrvávala v prípade troch tretích krajín. Jednou z týchto tretích krajín boli Spojené štáty americké, ktoré vyžadovali víza pre bulharských, chorvátskych, cyperských, poľských a rumunských štátnych príslušníkov.

12

Komisia v tomto oznámení tiež zdôraznila, že ak dotknutá tretia krajina nezruší vízovú povinnosť do 12. apríla 2016, bude musieť podľa nariadenia č. 539/2001, zmeneného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1289/2013 z 11. decembra 2013 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 74), prijať delegovaný akt, ktorým pozastaví oslobodenie od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov tejto tretej krajiny na 12 mesiacov. Komisia takisto spresnila, že nariadenie č. 539/2001 v znení zmien požaduje, aby zohľadnila dôsledky pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti na vonkajšie vzťahy EÚ a jej členských štátov.

13

Komisia potom predniesla šesť následných oznámení po oznámení z 12. apríla 2016, prvé a druhé v júli a decembri 2016, tretie a štvrté v máji a decembri 2017, piate v decembri 2018, a napokon posledné v marci 2020.

14

V nadväznosti na druhé následné oznámenie z 21. decembra 2016, v ktorom Komisia uviedla, že neuplatňovanie vízovej reciprocity sa už týka len dvoch tretích krajín, a to Kanady a Spojených štátov amerických, prijal Parlament 2. marca 2017„uznesenie Európskeho parlamentu o povinnostiach Komisie v oblasti vízovej reciprocity podľa článku 1 ods. 4 nariadenia (ES) č. 539/2001“ [2016/2986(RSP)] (ďalej len „uznesenie z 2. marca 2017“). Parlament v tomto uznesení konštatoval, že Komisia „má právnu povinnosť prijať delegovaný akt – dočasne pozastavujúci platnosť oslobodenia od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré nezrušili vízovú povinnosť pre občanov niektorých členských štátov – v lehote 24 mesiacov od dátumu zverejnenia príslušných oznámení, ktorá uplynula 12. apríla 2016“ a na základe článku 265 ZFEÚ ju vyzval, aby prijala požadovaný delegovaný akt.

15

Komisia 2. mája 2017 vo svojom treťom následnom oznámení, ktoré predložila Parlamentu a Rade, reagovala na uznesenie z 2. marca 2017 a informovala o dosiahnutom pokroku [COM(2017) 227 final] (ďalej len „oznámenie z 2. mája 2017“). Uviedla, že prijatie delegovaného aktu o dočasnom oslobodení od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov Spojených štátov amerických a Kanady by bolo „zatiaľ kontraproduktívne“ a „neprispelo by k dosiahnutiu cieľa oslobodenia od vízovej povinnosti všetkých občanov [Únie]“.

16

Vo svojom štvrtom následnom oznámení z 20. decembra 2017 Komisia vysvetlila, že jediný zostávajúci prípad chýbajúcej reciprocity sa týkal Spojených štátov amerických. V novembri 2019 sa k programu Spojených štátov amerických na zrušenie vízovej povinnosti pripojila Poľská republika a Komisia vo svojom šiestom následnom oznámení z 23. marca 2020 uviedla, že tento program nebol rozšírený na všetky členské štáty, keďže Spojené štáty americké stále odmietali zrušiť vízovú povinnosť pre občanov Bulharskej republiky, Chorvátskej republiky, Cyperskej republiky a Rumunska.

17

Dňa 22. októbra 2020 Parlament vyzval Komisiu na základe článku 265 ZFEÚ prostredníctvom „uznesenia Európskeho parlamentu o povinnostiach Komisie v oblasti vízovej reciprocity podľa článku 7 nariadenia (EÚ) 2018/1806 [2020/2605(RSP)], (ďalej len „uznesenie z 22. októbra 2020“), aby prijala požadovaný delegovaný akt podľa článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia 2018/1806, ktorým sa dočasne pozastavuje oslobodenie od vízovej povinnosti na krátkodobý pobyt pre štátnych príslušníkov Spojených štátov amerických z dôvodu vízovej povinnosti uloženej touto treťou krajinou štátnym príslušníkom Bulharska, Cypru, Chorvátska a Rumunska.

18

Komisia 22. decembra 2020 vo svojom „oznámení Komisie Európskemu parlamentu a Rade, ktorým sa v nadväznosti na uznesenie Európskeho parlamentu z 22. októbra 2020 o povinnostiach Komisie v oblasti vízovej reciprocity vymedzuje pozícia Komisie a podáva správa o súčasnom stave“ [COM(2020) 851 final], (ďalej len „oznámenie z 22. decembra 2020“) vysvetlila dôvody, pre ktoré v tom čase stále nepovažovala za potrebné prijať delegovaný akt, ktorým sa dočasne pozastavuje oslobodenie od vízovej povinnosti pre krátkodobý pobyt štátnych príslušníkov Spojených štátov amerických.

19

Parlament usúdil, že článok 7 prvý odsek písm. f) nariadenia 2018/1806 neumožňuje Komisii neprijať delegovaný akt, ak sú splnené podmienky na jeho prijatie uvedené v tomto ustanovení, a preto podal túto žalobu.

20

Parlament navrhuje, aby Súdny dvor:

21

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol a uložil Parlamentu povinnosť nahradiť trovy konania.

22

Samostatným podaním podaným do kancelárie Súdneho dvora 18. mája 2021 Komisia vzniesla námietku neprípustnosti podľa článku 151 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Parlament predložil svoje pripomienky k tejto námietke 28. júna 2021.

23

Dňa 21. septembra 2021 Súdny dvor rozhodol, že o námietke neprípustnosti podanej Komisiou a o veci samej rozhodne súčasne.

24

Komisia tvrdí, že táto žaloba je neprípustná z dvoch dôvodov. Po prvé vo svojom vyjadrení k žalobe uvádza, že Parlament prijatím uznesenia z 22. októbra 2020 obišiel lehotu na podanie žaloby na nečinnosť stanovenú v článku 265 ZFEÚ. Podľa jej názoru toto uznesenie predstavovalo druhú výzvu na konanie, v podstate s rovnakým obsahom, aký malo uznesenie z 2. marca 2017, prinajmenšom pokiaľ ide o štátnych príslušníkov Spojených štátov amerických, hoci po tomto marcovom uznesení nenasledovalo predloženie veci Súdnemu dvoru. Parlament preto nemohol podať takúto žalobu na nečinnosť. Po druhé Komisia vo svojej námietke neprípustnosti tvrdí, že prijatím oznámenia z 22. decembra 2020 v reakcii na výzvu na konanie, ktorú jej Parlament zaslal 22. októbra toho istého roku, sa v zmysle článku 265 druhého odseku ZFEÚ vyjadrila.

25

Parlament tvrdí, že táto žaloba je prípustná. Pokiaľ ide o možné obídenie lehoty na podanie žaloby na nečinnosť stanovenej v článku 265 ZFEÚ, Parlament predovšetkým poukazuje na to, že Komisia tým, že neprijala delegovaný akt stanovený v nariadení 2018/1806, toto nariadenie sústavne porušovala. Po druhé tvrdí, že uznesenie z 22. októbra 2020 obsahuje dve nové odôvodnenia v porovnaní s uznesením z 2. marca 2017. Po tretie Parlament uvádza, že v období medzi týmito dvoma uzneseniami sa zmenilo jeho zloženie po voľbách v júni 2019. Napokon po štvrté v podstate zdôrazňuje, že druhá výzva na konanie vychádza z posúdenia vývoja situácie od prijatia prvej výzvy na konanie, pričom sa zohľadnilo posledné následné oznámenie Komisie prijaté v tom čase, a to oznámenie z 23. marca 2020. Pokiaľ ide o námietku neprípustnosti, Parlament tvrdí, že Komisia sa prijatím oznámenia z 22. decembra 2020 nevyjadrila v zmysle článku 265 druhého odseku ZFEÚ. Otázku, či sa inštitúcia vyjadrila alebo nevyjadrila, totiž nemožno zodpovedať len na základe názvu dokumentu vypracovaného inštitúciou, o ktorej nečinnosť ide. Okrem toho nie je zjavné, či sa Komisia k prijatiu delegovaného aktu vyjadrila uverejnením oznámenia z 22. decembra 2020, ktoré len opakuje skutočnosti obsiahnuté v jej predchádzajúcich oznámeniach a uvádza vecné dôvody jej nečinnosti.

26

Podľa článku 265 druhého odseku ZFEÚ je žaloba na nečinnosť prípustná, len ak bola príslušná inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra vyzvaná, aby konala. Ak sa táto inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra do dvoch mesiacov po takejto výzve nevyjadrí, možno v lehote ďalších dvoch mesiacov podať žalobu.

27

Skutočnosť, že žalobca sa predtým obrátil na dotknutú inštitúciu, orgán, úrad alebo agentúru, predstavuje podstatnú formálnu náležitosť nielen preto, že predstavuje začiatok plynutia lehôt uložených dotknutej osobe, ale aj preto, lebo tým, že poukazuje na nečinnosť, núti túto inštitúciu, orgán, úrad alebo agentúru, aby sa vyjadrila v obmedzenej lehote k zákonnosti svojej nečinnosti (rozsudok z 12. mája 2022, Klein/Komisia, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, bod 47).

28

Pokiaľ ide o námietku neprípustnosti založenú na oneskorenosti tejto žaloby, je nepochybné, že Parlament uznesením z 2. marca 2017 a uznesením z 22. októbra 2020 adresoval Komisii výzvy na konanie v zmysle článku 265 ZFEÚ. Komisia na tieto výzvy odpovedala svojimi oznámeniami z 2. mája 2017, resp. 22. decembra 2020. Je tiež nepochybné, že po oznámení z 2. mája 2017 Parlament nepodal žalobu na nečinnosť.

29

Otázka, či Parlament nedodržal lehotu na podanie žaloby stanovenú v tomto ustanovení tým, že podal túto žalobu pre nečinnosť potom, ako uznesením z 22. októbra 2020 zaslal Komisii druhú výzvu na konanie, hoci takúto žalobu nepodal po prijatí uznesenia z 2. marca 2017, ktoré obsahovalo prvú výzvu na konanie, teda závisí od toho, či sa táto druhá výzva vzhľadom na objektívne faktory týkajúce sa jej obsahu alebo kontextu odlišuje od prvej.

30

V tejto súvislosti z oznámenia z 2. mája 2017, ktoré bolo predložené Parlamentu v reakcii na uznesenie z 2. marca 2017, vyplýva, že k nemu došlo po preskúmaní všetkých relevantných okolností, najmä dôsledkov prípadného pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti na vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov so Spojenými štátmi americkými, a že Komisia usúdila, že prijatie delegovaného aktu, ktorým by sa dočasne pozastavilo toto oslobodenie od vízovej povinnosti, by bolo „zatiaľ“ kontraproduktívne a neprispelo by k dosiahnutiu cieľa, ktorým je bezvízový styk pre všetkých občanov Únie.

31

Parlament vo svojom uznesení z 22. októbra 2020, po uplynutí viac ako troch rokov, vyzval Komisiu, aby prehodnotila postup, ktorý zvolila vo svojom oznámení z 2. mája 2017, vzhľadom na vývoj, ktorý nastal od tohto oznámenia.

32

Na jednej strane rôzne dôvody, právne aj politické, mohli viesť Parlament najprv k tomu, že po tom, čo Komisia prijala toto oznámenie, upustil od možnosti súdneho sporu a ponechal jej možnosť dosiahnuť diplomatickou cestou výsledky, ktoré by prispeli k dosiahnutiu cieľa úplnej vízovej reciprocity stanoveného v odôvodnení 14 nariadenia 2018/1806. Na druhej strane uznesenie z 22. októbra 2020 odkazuje na oznámenia Komisie, ktoré nasledovali po oznámení z 2. mája 2017 a týkali sa problému neexistencie vízovej reciprocity so Spojenými štátmi americkými. Zdá sa teda, že práve po posúdení vývoja situácie od prijatia prvej výzvy na konanie Parlament následne prijal uznesenie z 22. októbra 2020, ktoré obsahuje aj ďalšie dva dôvody podporujúce predpoklad, že Komisia bola povinná prijať predmetný delegovaný akt.

33

Rozdielnu povahu výziev na konanie obsiahnutých v uzneseniach z 2. marca 2017 a 22. októbra 2020 potvrdzuje aj skutočnosť, že Komisia vo svojom oznámení z 22. decembra 2020 prijatom v nadväznosti na druhé uvedené uznesenie opätovne posúdila situáciu v oblasti absencie vízovej reciprocity medzi Spojenými štátmi americkými a štyrmi dotknutými členskými štátmi Únie vzhľadom na vývoj od roku 2017. Komisia najprv poskytla prehľad kontaktov medzi Úniou a Spojenými štátmi americkými v tejto oblasti, načrtla vývoj programu na oslobodenie od vízovej povinnosti v tejto tretej krajine, ako aj politický kontext tejto krajiny a bilaterálne vzťahy, ktoré rozvíja s Úniou, a následne dospela k záveru, že prijatie takéhoto aktu je naďalej nevhodné a bolo by „najmä v tejto fáze kontraproduktívne“.

34

Za týchto okolností nemožno uznesenie z 22. októbra 2020 považovať za prostriedok na obídenie lehoty na podanie žaloby stanovenej v článku 265 druhom odseku ZFEÚ, ktorá začala plynúť od výzvy na konanie v uznesení z 2. marca 2017, pretože výzvy na konanie obsiahnuté v týchto dvoch uzneseniach sa líšia tak svojím obsahom, ako aj kontextom, v ktorom boli prijaté.

35

Prvú námietku neprípustnosti založenú na oneskorenosti tejto žaloby je preto potrebné zamietnuť.

36

Pokiaľ ide o druhú námietku neprípustnosti založenú na tvrdení, že Komisia sa vyjadrila, treba pripomenúť, že podľa článku 265 prvého odseku ZFEÚ možno na Súdny dvor podať žalobu s cieľom určiť, že Komisia porušila Zmluvy svojou nečinnosťou.

37

V prejednávanej veci Komisia tvrdí, že oznámením z 22. decembra 2020 sa v zmysle tohto ustanovenia vyjadrila k žiadosti o prijatie delegovaného aktu uvedeného v článku 7 prvom odseku písm. f) nariadenia 2018/1806 a uviedla dôvody, pre ktoré tejto žiadosti nevyhovela.

38

Súdny dvor už v tejto súvislosti nepochybne rozhodol, že skutočnosť, že odpoveď inštitúcie na výzvu konať neuspokojí osobu, ktorá sa na ňu obrátila, neznamená, že táto odpoveď nepredstavuje vyjadrenie v zmysle článku 265 druhého odseku ZFEÚ, ktorého formulácia ukončuje nečinnosť (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 1. apríla 1993, Pesqueras Echebastar/Komisia, C‑25/91, EU:C:1993:131, body 11 a 12).

39

Riešenie uvedené v predchádzajúcom odseku však nemožno uplatniť v medziinštitucionálnom kontexte v prípadoch, keď by neprípustnosť žaloby na nečinnosť umožnila inštitúcii, ktorá bola vyzvaná konať, zachovať stav nečinnosti.

40

Tak by to bolo v prípade, ak by oznámenie uvedené v bode 37 tohto rozsudku bolo kvalifikované ako „vyjadrenie“ v zmysle článku 265 druhého odseku ZFEÚ, čo by viedlo k neprípustnosti tejto žaloby. V takom prípade by totiž pretrvával nesúhlas medzi účastníkmi tohto sporu, pokiaľ ide o rozsah pôsobnosti článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia 2018/1806, a konkrétne o existenciu prípadnej povinnosti prijať sporný delegovaný akt.

41

Odmietnutie konať, akokoľvek je explicitné, v nadväznosti na výzvu adresovanú inštitúcii podľa článku 265 druhého odseku ZFEÚ, tak môže byť postúpené Súdnemu dvoru na základe tohto článku, keďže ním nečinnosť nezaniká (rozsudok z 27. septembra 1988, Parlament/Rada, 302/87, EU:C:1988:461, bod 17).

42

Za týchto okolností treba konštatovať, že v medziinštitucionálnom kontexte sa odpoveď inštitúcie, ktorá spočíva, ako v prejednávanej veci, v uvedení dôvodov, pre ktoré podľa jej názoru požadované opatrenie netreba prijať, musí nevyhnutne považovať za odmietnutie tejto inštitúcie konať v zmysle judikatúry pripomenutej v predchádzajúcom bode, a preto musí byť možné obrátiť sa na Súdny dvor v rámci žaloby podanej podľa článku 265 ZFEÚ.

43

Táto žaloba preto je prípustná.

44

Na podporu svojej žaloby Parlament uvádza jediný žalobný dôvod založený na tom, že Komisia porušila Zmluvy tým, že neprijala delegovaný akt podľa článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia 2018/1806, ktorým sa dočasne pozastavuje oslobodenie od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov Spojených štátov amerických.

45

Parlament tvrdí, že toto ustanovenie nezveruje Komisii žiadnu diskrečnú právomoc, takže Komisia bola v prejednávanej veci povinná takýto akt prijať. Podľa Parlamentu je totiž povinnosť prijať delegovaný akt podľa tohto ustanovenia podmienená len objektívnou podmienkou, spočívajúcou v tom, že príslušná tretia krajina nezrušila vízovú povinnosť pre štátnych príslušníkov aspoň jedného členského štátu počas 24 mesiacov odo dňa uverejnenia oznámenia uvedeného v článku 7 prvom odseku písm. a). V prejednávanej veci bola v prípade Spojených štátov amerických táto podmienka splnená 12. apríla 2016.

46

Parlament sa domnieva, že skutočnosť, že článok 7 prvý odsek písm. d) tohto nariadenia umožňuje Komisii zohľadniť dôsledky pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti pre vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov s dotknutou treťou krajinou, nevedie k tomu, že by táto inštitúcia mala pri uplatňovaní článku 7 prvého odseku písm. f) tohto nariadenia diskrečnú právomoc, pretože Komisia nemá inú možnosť ako delegovaný akt prijať.

47

Výklad tohto druhého ustanovenia, ktorý odporúča Komisia, obracia logiku článku 7 nariadenia 2018/1806, pretože by z povinnosti zohľadniť dôsledky pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti v oblasti vonkajších vzťahov vytvoril kľúčový prvok mechanizmu reciprocity stanoveného v tomto článku, a tomuto prvku by podriadil povinnosť stanovenú v prvom odseku písm. f) tohto článku.

48

Z toho vyplýva, že tento výklad by zbavil toto ustanovenie potrebného účinku a nezohľadnil by koncepciu mechanizmu reciprocity. Neexistuje rozpor medzi na jednej strane povinnosťou Komisie stanovenou v článku 7 prvom odseku písm. f) tohto nariadenia prijať delegovaný akt o pozastavení oslobodenia od vízovej povinnosti, ak sú splnené podmienky uvedené v tomto ustanovení, a na strane druhej požiadavkou zohľadniť dôsledky tohto pozastavenia pre vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov stanovenou v článku 7 prvom odseku písm. d) tohto nariadenia. Táto požiadavka sa totiž vzťahuje na všetky etapy mechanizmu reciprocity a ako taká sa má chápať z tohto pohľadu. Okrem toho článok 7 prvý odsek písm. f) nariadenia 2018/1806 poskytuje Komisii len obmedzenú mieru voľnej úvahy, ktorá sa netýka obsahu aktu, teda samotného pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti. Tento priestor na voľnú úvahu sa týka iných aspektov, ako napríklad voľby dátumu, od ktorého musí nadobudnúť účinnosť pozastavenie oslobodenia od vízovej povinnosti, a to v lehote 90 dní od nadobudnutia účinnosti tohto aktu.

49

Výklad, ktorý odporúča Komisia, by teda viedol k tomu, že povinnosť prijať delegovaný akt ustanovená v článku 7 prvom odseku písm. f) tohto nariadenia by stratila účinnosť, ak by dotknutá tretia krajina v určitej lehote nezrušila vízovú povinnosť, pretože táto inštitúcia, vychádzajúc najmä z dôsledkov pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti pre vonkajšie vzťahy Únie a členských štátov s touto treťou krajinou, by sa vyhla povinnosti stanovenej normotvorcom Únie a v praxi by ukončila mechanizmus reciprocity v jeho prvej fáze.

50

Komisia namieta, že článok 7 prvý odsek písm. f) nariadenia 2018/1806 jej neukladá bezpodmienečnú povinnosť prijať delegovaný akt s cieľom pozastaviť oslobodenie od vízovej povinnosti udelené štátnym príslušníkom tretej krajiny, ak táto tretia krajina nezrušila vízovú povinnosť voči štátnym príslušníkom aspoň jedného členského štátu do 24 mesiacov od uverejnenia oznámenia, ako je oznámenie uvedené v článku 7 prvom odseku písm. a) treťom pododseku tohto nariadenia.

51

Článok 7 prvý odsek písm. f) uvedeného nariadenia by sa podľa Komisie mal vykladať z hľadiska článku 7 prvého odseku písm. d) rovnakého nariadenia, ktorý stanovuje, že Komisia musí pri zvažovaní ďalších krokov v súlade s písmenami e), f) alebo h) uvedeného odseku zohľadniť výsledok opatrení prijatých dotknutým členským štátom, ďalej kroky, ktoré podnikla v politickej, hospodárskej a obchodnej oblasti s cieľom obnoviť alebo zaviesť bezvízový styk, a napokon dôsledky pozastavenia tohto oslobodenia od vízovej povinnosti pre vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov s danou treťou krajinou.

52

Komisia nespochybňuje, že diskrečná právomoc, ktorú má k dispozícii pri uplatňovaní článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia 2018/1806, je obmedzená na zohľadnenie faktorov uvedených v článku 7 prvého odseku písm. d. Napriek tomu nemožno poprieť, že toto nariadenie jej práve túto mieru voľnej úvahy priznáva.

53

Okrem toho výklad článku 7, ktorý odporúča Komisia, by neznamenal, že povinnosť prijať delegovaný akt uvedený v prvom odseku písm. f) tohto článku „úplne stratí účinnosť“. Komisia v tejto súvislosti pripomína, že povinnosť zohľadniť dôsledky pre vonkajšie vzťahy Únie a členských štátov pri posudzovaní nových opatrení podľa ustanovenia článku 7 prvého odseku písm. e), f) alebo h) je výslovne uvedená v písmene d) tohto odseku, a tento výklad preto nemožno považovať za contra legem. Komisia tiež poukazuje na to, že sa neobmedzila len na pripomenutie dôsledkov, ktoré by pozastavenie oslobodenia od vízovej povinnosti malo na vonkajšie vzťahy Únie a členských štátov s dotknutou treťou krajinou, ale v súlade s požiadavkami normotvorcu Únie tieto dôsledky posúdila pri zvažovaní možnosti prijatia pozastavenia.

54

V prejednávanej veci je nepochybné, že Spojené štáty americké nezrušili vízovú povinnosť vo vzťahu k štátnym príslušníkom aspoň jedného členského štátu po uplynutí lehoty 24 mesiacov odo dňa uverejnenia oznámenia uvedeného v článku 7 prvom odseku písm. a) nariadenia 2018/1806.

55

Je teda potrebné preskúmať, či, ako tvrdí Parlament, táto okolnosť postavila Komisiu do situácie, v ktorej bola podľa článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia 2018/1806 povinná prijať delegovaný akt o dočasnom pozastavení oslobodenia od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov tejto tretej krajiny bez toho, aby mala v tejto súvislosti priestor na voľnú úvahu.

56

Pri výklade ustanovenia práva Únie je potrebné vziať do úvahy nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou [pozri najmä rozsudky zo 17. novembra 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, bod 12, a z 28. októbra 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Extradícia a zásada ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, bod 67].

57

V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že v článku 7 prvom odseku písm. f) nariadenia 2018/1806 sa stanovuje, že Komisia „prijme“ delegovaný akt, ktorým sa dočasne pozastaví oslobodenie od vízovej povinnosti, ak dotknutá tretia krajina, ako v tomto prípade, nezrušila predmetnú vízovú povinnosť v lehote stanovenej v tomto ustanovení. Zo znenia tohto ustanovenia by teda mohlo zdanlivo vyplývať, že Komisia je povinná prijať takýto akt, ak sú splnené podmienky na jeho prijatie.

58

Takýto výklad článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia 2018/1806 je však potrebné vylúčiť vzhľadom na všeobecnú systematiku tohto článku 7 prvého odseku, ktorá je charakteristická najmä viacstupňovou štruktúrou mechanizmu reciprocity, ktorý zavádza.

59

Konkrétne článok 7 prvý odsek písm. d) nariadenia 2018/1806 výslovne stanovuje, že Komisia pri zvažovaní ďalších krokov v súlade s písmenami e), f) alebo h) tohto odseku zohľadní v prvom rade výsledok opatrení, ktoré prijal dotknutý členský štát s ohľadom na zabezpečenie bezvízového styku s dotknutou treťou krajinou, v druhom rade kroky Komisie podniknuté podľa písmena b) uvedeného odseku s orgánmi dotknutej tretej krajiny najmä v politickej, hospodárskej a obchodnej oblasti s cieľom obnoviť alebo zaviesť bezvízový styk, a napokon v treťom rade dôsledky pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti pre vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov s dotknutou treťou krajinou.

60

Povinnosť zohľadniť tieto rôzne okolnosti by však stratila zmysel v prípade, že by Komisia musela nevyhnutne prijať delegovaný akt uvedený v článku 7 prvom odseku písm. f) nariadenia 2018/1806, ak dotknutá tretia krajina nezrušila predmetnú vízovú povinnosť v lehote stanovenej v tomto ustanovení.

61

V tejto súvislosti z odôvodnenia 17 nariadenia 2018/1806 vyplýva, že udelenie právomoci Komisii prijímať delegované akty v rámci mechanizmu reciprocity ustanoveného v článku 7 uvedeného nariadenia má za cieľ vytvoriť inštitucionálny rámec umožňujúci pred prípadným pozastavením oslobodenia od vízovej povinnosti pre všetkých štátnych príslušníkov tretej krajiny, ktoré má mimoriadne citlivú politickú povahu, posúdiť dôsledky takého opatrenia pre vonkajšie vzťahy a celkové fungovanie schengenského priestoru.

62

Z výkladu prepojených ustanovení uvedených v článku 7 prvom odseku nariadenia 2018/1806 vo svetle jeho odôvodnenia 17 teda vyplýva, že Komisia má priestor na voľnú úvahu, pokiaľ ide o prijatie alebo neprijatie delegovaného aktu na základe článku 7 prvého odseku písm. f) uvedeného nariadenia, pričom táto voľná úvaha je vymedzená tromi kritériami stanovenými v písmene d) uvedeného odseku.

63

Tento výklad potvrdzujú, ako v podstate zdôraznil generálny advokát v bodoch 34 až 40 svojich návrhov, aj prípravné práce na nariadení č. 1289/2013, ktorým sa do práva Únie zaviedol mechanizmus reciprocity, z ktorých vyplýva, že normotvorca Únie nemal v úmysle stanoviť automatické pozastavenie oslobodenia od vízovej povinnosti v prípade pretrvávania situácie chýbajúcej reciprocity.

64

To znamená, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Parlament, Komisia nie je povinná prijať delegovaný akt podľa článku 7 prvého odseku písm. f) nariadenia 2018/1806 po uplynutí lehoty 24 mesiacov odo dňa uverejnenia oznámenia uvedeného v článku 7 prvom odseku písm. a) tohto nariadenia. Naopak na účely určenia, či by sa vzhľadom na cieľ úplnej reciprocity uvedený v odôvodnení 14 tohto nariadenia malo pozastaviť oslobodenie od vízovej povinnosti vo vzťahu k štátnym príslušníkom dotknutej tretej krajiny, alebo či by sa naopak vzhľadom na záujmy týkajúce sa najmä vonkajších vzťahov členských štátov, krajín pridružených k schengenskému priestoru a Únie takéto opatrenie nemalo prijať, musí Komisia zohľadniť tri kritériá uvedené v článku 7 prvom odseku písm. d) tohto nariadenia, ako sú opísané v bode 59 tohto rozsudku.

65

Je potrebné overiť, či v prejednávanej veci Komisia s ohľadom na tieto skutočnosti neprekročila mieru voľnej úvahy, ktorú má k dispozícii, keď dospela k záveru, že jej odmietnutie konať bolo odôvodnené.

66

Pokiaľ ide o prvé kritérium, podľa ktorého pred zvážením prijatia delegovaného aktu dočasne pozastavujúceho oslobodenie od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov tretej krajiny, ktorá ukladá vízovú povinnosť štátnym príslušníkom aspoň jedného členského štátu, Komisia musí zohľadniť výsledok opatrení, ktoré prijal dotknutý členský štát s ohľadom na zabezpečenie bezvízového styku s dotknutou treťou krajinou, treba uviesť, že oznámenie z 22. decembra 2020 obsahuje podrobný prehľad situácie štyroch členských štátov, ktorých sa v tom čase vízová povinnosť týkala. Komisia totiž predstavila trendy v počte zamietnutých žiadostí o víza v každom z týchto členských štátov a uviedla, že dostali „pracovné plány šité na mieru“, ktoré Spojené štáty vypracovali, aby mohli splniť požiadavky potrebné na splnenie amerického programu na oslobodenie od vízovej povinnosti. V tomto oznámení sa tiež uvádza, že diskusia ktorú priniesli tieto pracovné plány obsahujúce konkrétne usmernenia pre každý z dotknutých členských štátov, predstavovala významný krok vpred v porovnaní s predchádzajúcim prístupom, ktorý bol založený na všeobecnejšom posúdení bezpečnostných požiadaviek, a že hodnotenie implementácie týchto plánov členskými štátmi ukázalo, že vo viacerých oblastiach sa dosiahol pokrok.

67

Pokiaľ ide o druhé kritérium, teda povinnosť Komisie zohľadniť kroky, ktoré v tejto veci uplatnila voči Spojeným štátom americkým, najmä v politickej, hospodárskej a obchodnej oblasti, s cieľom obnoviť alebo zaviesť bezvízový styk, vo svojom oznámení z 22. decembra 2020 na jednej strane podrobne informovala o viacerých pracovných stretnutiach, ktoré sa uskutočnili s jej americkými partnermi. Na druhej strane Komisia uviedla, že vzhľadom na povolebné prechodné obdobie v Spojených štátoch a na nástup novej štátnej správy po inaugurácii nového prezidenta, ktorá bola naplánovaná na 20. januára 2021, sa musela obmedziť na vypracovanie návrhu novej transatlantickej agendy s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), v ktorom pripomína význam transatlantických väzieb.

68

Pokiaľ ide o tretie kritérium, a to potrebu Komisie zohľadniť dôsledky pozastavenia oslobodenia od vízovej povinnosti na vonkajšie vzťahy Únie a jej členských štátov, v tomto prípade so Spojenými štátmi americkými, Komisia vo svojom oznámení z 22. decembra 2020 odkázala na podrobné vysvetlenia v tejto súvislosti, ktoré už uviedla v oznámení z 12. apríla 2016. Taktiež dospela k záveru, že pozastavenie oslobodenia od vízovej povinnosti pre štátnych príslušníkov Spojených štátov amerických bude mať významný negatívny vplyv na celý rad politík a sektorov.

69

Z uvedeného vyplýva, že Komisia predtým, ako dospela k záveru, že neprijme požadovaný delegovaný akt, zohľadnila tri kritériá stanovené v článku 7 prvom odseku písm. d) nariadenia 2018/1806.

70

Všetky uvedené okolnosti poukazujú na to, že Komisia bez prekročenia svojej miery voľnej úvahy dospela po tom, čo jej Parlament adresoval 22. októbra 2020 výzvu na konanie, k záveru, že nie je povinná prijať predmetný delegovaný akt, takže jej v prejednávanej veci nemožno vytýkať nečinnosť.

71

Z toho vyplýva, že táto žaloba na nečinnosť musí byť zamietnutá ako nedôvodná.

72

Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla uložiť Parlamentu povinnosť nahradiť trovy konania a Parlament nemal úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto: