Vec C‑911/19
Fédération bancaire française (FBF)
proti
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko)]
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 15. júla 2021
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Články 263 a 267 ZFEÚ – Právne nezáväzný akt Únie – Súdne preskúmanie – Usmernenia vydané Európskym orgánom pre bankovníctvo (EBA) – Usmernenia o mechanizmoch dohľadu nad produktmi a riadenia produktov pre produkty retailového bankovníctva – Platnosť – Právomoc EBA“
Žaloba o neplatnosť – Akty, proti ktorým možno podať žalobu – Pojem – Akty, ktoré majú záväzné právne účinky – Usmernenia Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA) o mechanizmoch dohľadu nad produktmi a riadenia produktov pre produkty retailového bankovníctva – Vylúčenie
(Článok 263 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1093/2010, článok 16 ods. 3)
(pozri body 36 – 38, 44, 45, 48 – 50, bod 1 výroku)
Prejudiciálne otázky – Právomoc Súdneho dvora – Akty inštitúcií – Rozsah právomoci – Usmernenia Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA) o mechanizmoch dohľadu nad produktmi a riadenia produktov pre produkty retailového bankovníctva – Začlenenie
[Článok 19 ods. 3 písm. b) ZEÚ; článok 267 ZFEÚ]
(pozri body 53 – 57, bod 2 výroku)
Základné práva – Právo na účinnú súdnu ochranu – Preskúmanie zákonnosti aktov Únie – Mechanizmy – Námietka nezákonnosti proti aktu Únie vznesená osobou podliehajúcou súdnej právomoci pred vnútroštátnym súdom – Požiadavka priamej a osobnej dotknutosti týmto aktom – Neexistencia
(Články 263 a 267 ZFEÚ)
(pozri body 59, 61 – 63, 65, bod 3 výroku)
Inštitúcie Európskej únie – Výkon právomocí – Delegovanie – Udelenie právomocí Európskemu orgánu pre bankovníctvo (EBA) vydávať usmernenia – Presné vymedzenie týchto právomocí na základe objektívnych kritérií, ktoré môžu podliehať súdnemu preskúmaniu – Usmernenia EBA, ktoré nemajú záväzné právne účinky – Neexistencia vplyvu na rozsah uvedeného preskúmania
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1093/2010)
(pozri body 67, 68)
Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Dohľad nad finančným sektorom v Únii – Právomoc Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA) vydávať usmernenia o mechanizmoch dohľadu nad produktmi a riadenia produktov pre produkty retailového bankovníctva – Rozsah – Obmedzenia
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1093/2010, článok 1 ods. 2, 3 a 5, článok 8 ods. 1 písm. a), b) a h), článok 8 ods. 2 písm. c) a článok 16]
(pozri body 75, 83, 84)
Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Dohľad na finančným sektorom v Únii – Usmernenia Európskeho orgánu pre bankovníctvo (EBA) o mechanizmoch dohľadu nad produktmi a riadenia produktov pre produkty retailového bankovníctva – Posúdenie platnosti – Podmienky – Usmernenia patriace do predmetu činnosti EBA – Usmernenia patriace do osobitného rámca stanoveného normotvorcom Únie pre výkon právomoci EBA vydávať usmernenia – Platnosť
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1093/2010, článok 1 ods. 2, 3 a 5, článok 8 ods. 1 a 2, článok 16 ods. 1; smernice Európskeho parlamentu a Rady 2007/64, 2009/110, 2013/36 a 2014/17)
(pozri body 94 – 96, 106, 113 – 116, 122, 123, 125 – 131, bod 4 výroku)
Zhrnutie
Usmernenia Európskeho orgánu pre bankovníctvo o mechanizmoch dohľadu nad produktmi a riadenia produktov pre produkty retailového bankovníctva sú platné
Prejudiciálne konanie je možné použiť na účely preskúmania platnosti takýchto usmernení
V roku 2016 Európsky orgán pre bankovníctvo (EBA) vydal usmernenia o mechanizmoch dohľadu na produktmi a riadenia produktov pre produkty retailového bankovníctva ( 1 ). Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) (Úrad pre prudenciálny dohľad a riešenie krízových situácií, Francúzsko) vyhlásil v oznámení uverejnenom 8. septembra 2017 na svojej internetovej stránke, že koná v súlade s uvedenými usmerneniami a tieto usmernenia uplatňuje na všetky finančné inštitúcie podliehajúce jeho dohľadu.
Fédération bancaire française (FBF) (Francúzska banková federácia, Francúzsko) 8. novembra 2017 podala na Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko) žalobu o neplatnosť oznámenia ACPR. FBF poukázala na to, že usmernenia EBA, na základe ktorých sa toto oznámenie uplatnilo, sú neplatné, lebo tento orgán nemá právomoc vydávať takéto usmernenia.
Keďže Conseil d’État (Štátna rada) mala pochybnosti jednak o dostupných opravných prostriedkoch, ktoré by zabezpečovali, že by zákonnosť napadnutých usmernení mohli preskúmať súdy Únie, a jednak o platnosti týchto usmernení vzhľadom na poverenie EBA zakotvené v sekundárnom práve, podala na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania, v ktorom ho požiadala, aby sa vyjadril k týmto aspektom.
Súdny dvor vo svojom rozsudku, ktorý vyhlásila veľká komora, najprv konštatoval, že proti usmerneniam EBA nemožno podať žalobu o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, následne vyhlásil, že má právomoc posúdiť platnosť týchto usmernení v rámci prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, a napokon potvrdil platnosť týchto usmernení.
Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide o súdne preskúmanie napadnutých usmernení súdom Únie, Súdny dvor poznamenáva, že tieto akty nemôžu byť predmetom žaloby o neplatnosť podľa článku 263 ZFEÚ, pretože ich cieľom nie je vyvolávať záväzné právne účinky.
V tejto súvislosti pripomína, že z nariadenia č. 1093/2010 ( 2 ) vyplýva, že príslušné orgány, ktorým sú napadnuté usmernenia určené, nie sú povinné ich dodržiavať a môžu sa od nich odchýliť, pričom v takom prípade musia svoj postoj odôvodniť. Tieto usmernenia sa preto nemôžu považovať za usmernenia, ktoré majú záväzné právne účinky pre tieto príslušné orgány alebo finančné inštitúcie. Podľa názoru Súdneho dvora preto normotvorca Únie tým, že EBA poveril vydávaním usmernení a odporúčaní, mal v úmysle zveriť EBA právomoc podnecovania a presviedčania, ktorá sa líši od právomoci prijímať právne záväzné akty.
Skutočnosť, že predmetné usmernenia nie sú právne záväzné, však nevylučuje právomoc Súdneho dvora rozhodnúť v rámci prejudiciálneho konania o ich platnosti. V tejto súvislosti Súdny dvor vyhlasuje, že má právomoc podľa článku 267 ZFEÚ posúdiť platnosť napadnutých usmernení.
Súdny dvor v dôsledku toho posudzuje túto platnosť vzhľadom na ustanovenia nariadenia č. 1093/2010 s cieľom overiť, či tieto usmernenia patria do právomoci EBA.
Súdny dvor najprv zdôrazňuje, že keďže z nariadenia č. 1093/2010 vyplýva, že normotvorca Únie presne vymedzil právomoc EBA vydávať usmernenia na základe objektívnych kritérií, vykonávanie tejto právomoci môže podliehať prísnemu súdnemu preskúmaniu vzhľadom na tieto objektívne kritériá. Skutočnosť, že napadnuté usmernenia nemajú záväzné právne účinky, nemá vplyv na rozsah tohto preskúmania.
Súdny dvor ďalej spresňuje, že právomoc EBA je obmedzená v tom zmysle, že tento orgán je oprávnený vydávať usmernenia len v rozsahu výslovne stanovenom normotvorcom Únie. Po pripomenutí obsahu ustanovení nariadenia č. 1093/2010 týkajúcich sa rozsahu právomocí priznaných EBA Súdny dvor konštatuje, že po prvé platnosť usmernení vydaných týmto orgánom je podmienená dodržaním ustanovení tohto nariadenia, ktoré osobitne vymedzujú právomoc EBA vydávať usmernenia, ale tiež zahrnutím týchto usmernení do predmetu činnosti EBA, ktorý toto nariadenie vymedzuje odkazom na vykonávanie určitých aktov Únie, ktoré sú v ňom uvedené. Po druhé EBA môže v záujme zabezpečenia spoločného, jednotného a konzistentného uplatňovania práva Únie vydať usmernenia o povinnostiach dotknutých inštitúcií v oblasti prudenciálneho dohľadu, a to najmä s cieľom chrániť záujmy vkladateľov a investorov primeranou reguláciou finančných rizík. Nariadenie č. 1093/2010 totiž neobsahuje nič, z čoho by bolo možné vyvodiť záver, že z tejto právomoci sú vylúčené opatrenia týkajúce sa navrhovania a uvádzania produktov na trh, pokiaľ tieto opatrenia patria do predmetu činnosti EBA.
Vzhľadom na tieto úvahy Súdny dvor skúma, či sporné usmernenia patria jednak do predmetu činnosti EBA a jednak do osobitného rámca stanoveného normotvorcom Únie pre výkon právomoci EBA vydávať usmernenia.
Pokiaľ ide o predmet činnosti EBA, Súdny dvor zdôrazňuje, že platnosť napadnutých usmernení je podmienená tým, že musia patriť do pôsobnosti aspoň jedného z aktov uvedených v nariadení č. 1093/2010, ( 3 ) alebo musia byť potrebné na zabezpečenie jednotného a účinného uplatňovania takéhoto aktu.
V tejto súvislosti dospel k záveru, že napadnuté usmernenia možno považovať za potrebné na zabezpečenie účinného a konzistentného uplatňovania ustanovení smerníc 2013/36, 2007/64, 2009/110 a 2014/17, na ktoré priamo alebo nepriamo odkazuje nariadenie č. 1093/2010.
Pokiaľ ide najmä o tieto prvé tri smernice, Súdny dvor zdôrazňuje, že keďže cieľom napadnutých usmernení je určiť spôsob, akým majú príslušné inštitúcie do svojich vnútorných štruktúr a postupov začleniť mechanizmy dohľadu nad produktmi a riadenia produktov, ktoré majú zabezpečiť zohľadnenie charakteristík relevantných trhov a dotknutých spotrebiteľov, musia byť tieto usmernenia považované za akty stanovujúce zásady na zabezpečenie účinných postupov na identifikáciu, riadenie a monitorovanie rizík, ako aj primerané mechanizmy vnútornej kontroly v zmysle príslušných ustanovení aktov uvedených v nariadení č. 1093/2010 ( 4 ) s cieľom zabezpečiť existenciu dôkladných mechanizmov v oblasti riadenia, ktoré sa vyžadujú v uvedenom ustanovení.
Pokiaľ ide o osobitný rámec stanovený normotvorcom Únie pre výkon právomoci EBA vydávať usmernenia, Súdny dvor konštatuje, že napadnuté usmernenia skutočne patria do tohto rámca. ( 5 )
V tejto súvislosti spresňuje po prvé, že cieľom napadnutých usmernení je prispieť k ochrane spotrebiteľov, vkladateľov a investorov, ako sa uvádza v nariadení č. 1093/2010. Po druhé uvádza, že napadnuté usmernenia musia byť spojené aj s funkciami zverenými EBA podľa tohto nariadenia, pokiaľ ide o zabezpečenie toho, aby riziká podstupované finančnými inštitúciami podliehali regulácii. Po tretie napadnuté usmernenia musia byť považované za prispievajúce k zavedeniu konzistentných, účinných a efektívnych postupov dohľadu v rámci Európskeho systému finančného dohľadu. ( 6 )
Súdny dvor z toto vyvodzuje záver, že sporné usmernenia skutočne patria do osobitného rámca stanoveného normotvorcom Únie na účel výkonu právomoci EBA vydávať usmernenia, a teda aj do rámca právomoci EBA, a preto konštatuje, že preskúmanie ich platnosti, o ktoré požiadal vnútroštátny súd, neodhalilo žiadnu skutočnosť, ktorá by spochybnila platnosť týchto usmernení.
( 1 ) Usmernenia z 22. marca 2016 (ABE/GL/2015/18) (ďalej len „napadnuté usmernenia“).
( 2 ) Článok 16 ods. 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady z 24. novembra 2010, ktorým sa zriaďuje Európsky orgán dohľadu (Európsky orgán pre bankovníctvo) a ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie č. 716/2009/ES a zrušuje rozhodnutie Komisie 2009/78/ES (Ú. v. EÚ L 331, 2010, s. 12).
( 3 ) Súdny dvor konštatoval, že za akty uvedené v článku 1 ods. 2 nariadenia č. 1093/2010 treba považovať štyri smernice, a to: smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2013/36/EÚ z 26. júna 2013 o prístupe k činnosti úverových inštitúcií a prudenciálnom dohľade nad úverovými inštitúciami a investičnými spoločnosťami, o zmene smernice 2002/87/ES a o zrušení smerníc 2006/48/ES a 2006/49/ES (Ú. v. EÚ L 176, 2013, s. 338); smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2007/64/ES z 13. novembra 2007o platobných službách na vnútornom trhu, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 97/7/ES, 2002/65/ES, 2005/60/ES a 2006/48/ES a ktorou sa zrušuje smernica 97/5/ES (Ú. v. EÚ L 319, 2007, s. 1); smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2009/110/ES zo 16. septembra 2009 o začatí a vykonávaní činností a dohľade nad obozretným podnikaním inštitúcií elektronického peňažníctva, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 2005/60/ES a 2006/48/ES a zrušuje smernica 2000/46/ES (Ú. v. EÚ L 267, 2009, s. 7), a smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2014/17/EÚ zo 4. februára 2014 o zmluvách o úvere pre spotrebiteľov týkajúcich sa nehnuteľností určených na bývanie a o zmene smerníc 2008/48/ES a 2013/36/EÚ a nariadenia (EÚ) č. 1093/2010 (Ú. v. EÚ L 60, 2014, s. 34).
( 4 ) Článok 74 ods. 1 smernice 2013/36, článok 10 ods. 4 smernice 2007/64 a článok 3 ods. 1 smernice 2009/110.
( 5 ) Ako to vyplýva z článku 8 ods. 1 a 2 a článku 16 ods. 1 nariadenia č. 1093/2010 v spojení s článkom 1 ods. 5 tohto nariadenia.
( 6 ) Postupy, na ktoré odkazujú článok 8 ods. 1 písm. b) a článok 16 ods. 1 nariadenia č. 1093/2010.