Vec C‑316/19

Európska komisia

proti

Slovinskej republike

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) zo 17. decembra 2020

„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 343 ZFEÚ – Výsady a imunity Európskej únie – Štatút Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) a Európskej centrálnej banky (ECB) – Článok 39 – Výsady a imunity ECB – Protokol o výsadách a imunitách Európskej únie – Články 2, 18 a 22 – Zásada nedotknuteľnosti archívov ECB – Zaistenie dokumentov v priestoroch Centrálnej banky Slovinska – Dokumenty týkajúce sa plnenia úloh ESCB a Eurosystému – Článok 4 ods. 3 ZEÚ – Zásada lojálnej spolupráce“

  1. Právo Európskej únie – Výklad – Zásady – Autonómny výklad – Pojem „archívy Únie“

    (pozri body 68 – 72)

  2. Výsady a imunity Európskej únie – Funkčná povaha – Pojem „archívy Únie“ – Rozsah – Zásada nedotknuteľnosti archívov Únie

    (Protokol o výsadách a imunitách Európskej únie, článok 2)

    (pozri body 73 – 75)

  3. Výsady a imunity Európskej únie – Štatút Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) a Európskej centrálnej banky (ECB) – Výsady a imunity ECB – Pojem „archívy ECB“ – Zaistenie dokumentov v priestoroch národnej centrálnej banky – Dokumenty týkajúce sa plnenia úloh ESCB a Eurosystému – Začlenenie – Porušenie zásady nedotknuteľnosti archívov ECB a povinnosti lojálnej spolupráce – Nesplnenie povinnosti

    (Článok 4 ods. 3 ZEÚ; článok 127 ods. 1 a 2, článok 129 ods. 1, článok 258, článok 282 ods. 1 a 2, článok 283 ods. 1 a článok 343 ZFEÚ; protokol o výsadách a imunitách Európskej únie, články 1, 2 a 18; protokol o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky, články 1, 8, 9.2, 10.1, 14.3 a 39)

    (pozri body 76 – 85, 87, 89 – 98, 100 – 106, 119, 121 – 130, bod 1 výroku)

Zhrnutie

Slovinsko si tým, že jednostranne zaistilo dokumenty patriace do archívov ECB, nesplnilo svoju povinnosť dodržiavať zásadu nedotknuteľnosti archívov Únie. Navyše Slovinsko tým, že náležite nespolupracovalo s ECB, aby odstránilo protiprávne dôsledky tohto nesplnenia povinnosti, porušilo tiež svoju povinnosť lojálnej spolupráce voči Únii.

Slovinské orgány 6. júla 2016 pristúpili k prehliadke a zaisteniu papierových a elektronických dokumentov v priestoroch Banka Slovenije (Centrálna banka Slovinska). Dokumenty, ktoré tieto orgány zaistili, zahŕňali všetku komunikáciu uskutočnenú prostredníctvom elektronického emailového účtu vtedajšieho guvernéra, všetky elektronické dokumenty nachádzajúce sa na jeho pracovisku a v jeho notebooku, ktoré sa týkali obdobia rokov 2012 až 2014, a to bez ohľadu na ich obsah, ako aj dokumenty týkajúce sa tohto obdobia, ktoré sa nachádzali v kancelárii guvernéra. Tieto zásahy boli vykonané v rámci vyšetrovania zameraného na niektorých zamestnancov Centrálnej banky Slovinska vrátane tohto guvernéra, a to z dôvodu podozrenia zo zneužitia právomoci v rámci reštrukturalizácie jednej slovinskej banky v roku 2013. Hoci Centrálna banka Slovinska tvrdila, že tieto opatrenia porušujú zásadu nedotknuteľnosti „archívov Európskej centrálnej banky (ECB)“, ktorá vyplýva z protokolu o výsadách a imunitách Európskej únie ( 1 ) a ktorá vyžaduje, aby sa na akýkoľvek prístup vnútroštátnych orgánov k týmto archívom vzťahoval výslovný súhlas ECB, slovinské orgány pokračovali v tejto prehliadke a v tomto zaistení dokumentov bez toho, aby sa obrátili na ECB.

V tomto kontexte ECB slovinským orgánom vysvetlila, že jej archívy obsahujú nielen dokumenty, ktoré sama vyhotovila v rámci plnenia svojich úloh, ale aj komunikácie medzi ňou a národnými centrálnymi bankami, ktoré boli nevyhnutné na plnenie úloh Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB) alebo Eurosystému, ako aj dokumenty vyhotovené týmito centrálnymi bankami a určené na plnenie úloh ESCB alebo Eurosystému. ECB tiež tvrdila, že za určitých podmienok by nebránila zrušeniu ochrany, ktorá sa poskytuje dokumentom zaisteným slovinskými orgánmi.

Vzhľadom na to, že sa Komisia na jednej strane domnievala, že jednostranné zaistenie predmetných dokumentov je porušením zásady nedotknuteľnosti archívov ECB ( 2 ), a na druhej strane že slovinské orgány v rozpore s tým, čo vyžaduje povinnosť lojálnej spolupráce ( 3 ), neviedli konštruktívne rokovania s cieľom odstrániť nezákonné dôsledky porušenia tejto zásady, podala proti Slovinsku na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti.

Súdny dvor zasadajúci ako veľká komora vo svojom rozsudku vyhovel žalobe Komisie a konštatoval vytýkané nesplnenie povinnosti v celom rozsahu. Táto vec tak poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť spresniť podmienky uplatniteľné na ochranu archívov Únie vo vzťahu k jednostrannému zaisteniu dokumentov patriacich do týchto archívov, ktoré vykonali orgány členského štátu na iných miestach, než sú budovy a priestory Únie, a najmä podmienky umožňujúce konštatovať porušenie zásady nedotknuteľnosti archívov ECB.

Posúdenie Súdnym dvorom

– O pojme „archívy ECB“

Súdny dvor pripomína, že keďže ECB je inštitúciou Únie, zásada nedotknuteľnosti archívov Únie sa uplatňuje aj na jej archívy. Súdny dvor v tejto súvislosti spresňuje, že pod archívy Únie patria archívy takej inštitúcie Únie, akou je ECB, aj keď sa nachádzajú na iných miestach, než sú budovy a priestory Únie ( 4 ).

Súdny dvor v tejto súvislosti uvádza, že ECB a národné centrálne banky členských štátov tvoria ESCB a že menovú politiku Únie riadia ECB a národné centrálne banky členských štátov, ktorých menou je euro, vrátane Centrálnej banky Slovinska, pričom tieto banky tvoria Eurosystém ( 5 ). Guvernéri uvedených bánk vrátane guvernéra Centrálnej banky Slovinska sú členmi Rady guvernérov ECB ( 6 ) a podieľajú sa na prijímaní rozhodnutí potrebných na plnenie úloh ESCB. Hlavným cieľom ESCB je udržanie cenovej stability. Základné úlohy ESCB zahŕňajú na tento účel najmä úlohu definovať a uskutočňovať menovú politiku Únie ( 7 ), čo si vyžaduje úzku spoluprácu medzi ECB a národnými centrálnymi bankami ( 8 ). V tomto systéme majú národné centrálne banky, ako aj ich guvernéri hybridný štatút, keďže sú síce vnútroštátnymi orgánmi, ale orgánmi konajúcimi v rámci ESCB, ktorý tvoria tieto národné centrálne banky a ECB.

Súdny dvor zdôrazňuje, že na to, aby ESCB a Eurosystém správne fungovali a riadne plnili svoje úlohy, je potrebné, aby existovala úzka spolupráca a sústavná výmena informácií medzi ECB a národnými centrálnymi bankami, ktoré sa na týchto systémoch zúčastňujú, čo nevyhnutne znamená, že dokumenty súvisiace s plnením úloh ESCB a Eurosystému sú v držbe nielen ECB, ale aj národných centrálnych bánk.

Za týchto podmienok Súdny dvor konštatuje, že na takéto dokumenty sa vzťahuje pojem „archívy ECB“, aj keď sú v držbe národných centrálnych bánk, a nie samotnej ECB.

– O porušení zásady nedotknuteľnosti archívov ECB

Súdny dvor zdôrazňuje, že v prejednávanej veci možno porušenie zásady nedotknuteľnosti archívov ECB konštatovať len vtedy, ak na jednej strane zaistenie dokumentov patriacich do archívov Únie, o ktorom rozhodli jednostranne vnútroštátne orgány, môže predstavovať takéto porušenie a na druhej strane zaistené dokumenty zahŕňali skutočne dokumenty, ktoré treba považovať za súčasť archívov ECB.

V prvom rade Súdny dvor konštatuje, že pojem „nedotknuteľnosť“ znamená ochranu pred akýmkoľvek jednostranným zásahom členských štátov. Potvrdzuje to skutočnosť, že tento pojem je opísaný ako ochrana pred akýmikoľvek domovými prehliadkami, vymáhaním, zabavením a vyvlastnením. Súdny dvor preto usudzuje, že jednostranné zaistenie dokumentov patriacich do archívov Únie, ktoré vykonali vnútroštátne orgány, je porušením zásady nedotknuteľnosti týchto archívov Únie.

V druhom rade Súdny dvor pripomína, že prináleží Komisii, aby v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti preukázala existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Práve Komisia musí Súdnemu dvoru predložiť dôkazy nevyhnutné na to, aby preveril existenciu tohto nesplnenia bez toho, aby sa opieral o akúkoľvek domnienku. V prejednávanej veci Komisia uznala, že nemá k dispozícii presné informácie o povahe predmetných dokumentov, ktoré zaistili slovinské orgány, takže nemohla preukázať, či sa časť z týchto dokumentov mala považovať za súčasť archívov Únie.

Vzhľadom na veľký počet zaistených predmetných dokumentov a na funkcie, ktoré má guvernér takej národnej centrálnej banky, akou je Centrálna banka Slovinska, vykonávať v rámci Rady guvernérov ECB a v dôsledku toho aj v rámci ESCB a Eurosystému, však Súdny dvor považuje za preukázané, že dokumenty zaistené slovinskými orgánmi nevyhnutne zahŕňali dokumenty, ktoré sú súčasťou archívov ECB. Rovnako konštatuje, že slovinské orgány tým, že zaistili takéto dokumenty jednostranne, porušili zásadu nedotknuteľnosti archívov ECB.

V tejto súvislosti Súdny dvor zdôrazňuje, že protokol o výsadách a imunitách a zásada nedotknuteľnosti archívov Únie v zásade bránia zaisteniu dokumentov orgánom členského štátu, pokiaľ sú tieto dokumenty súčasťou uvedených archívov a inštitúcie s takýmto zaistením nesúhlasili. Tento orgán sa však môže obrátiť na dotknutú inštitúciu Únie, aby táto inštitúcia prípadne za určitých podmienok zrušila ochranu, ktorú požívajú dotknuté dokumenty, a v prípade zamietnutia prístupu na súd Únie s cieľom získať rozhodnutie o povolení, ktorým sa tejto inštitúcii ukladá povinnosť poskytnúť prístup k jej archívom. Okrem toho ochrana archívov Únie nijako nebráni tomu, aby vnútroštátne orgány zaistili v priestoroch centrálnej banky členského štátu dokumenty, ktoré nepatria do archívov Únie.

– O porušení povinnosti lojálnej spolupráce

Súdny dvor po tom, čo pripomenul svoju ustálenú judikatúru týkajúcu sa rozsahu povinnosti lojálnej spolupráce, uvádza, že slovinské orgány si tým, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku neumožnili ECB identifikovať medzi dokumentmi, ktoré boli zaistené 6. júla 2016, tie, ktoré súvisia s plnením úloh ESCB a Eurosystému, a tieto dokumenty nevrátili do Centrálnej banky Slovinska, nesplnili svoju povinnosť lojálnej spolupráce s ECB. Na tento záver nemá vplyv skutočnosť, že štátny prokurátor vyzval ECB, aby mu navrhla kritériá umožňujúce identifikovať tie z dokumentov zaistených slovinskými orgánmi, ktoré sú podľa ECB súčasťou jej archívov. Aj po doručení tohto návrhu slovinské orgány totiž neprijali opatrenia, aby ECB umožnili identifikovať dokumenty súvisiace s plnením úloh ESCB a Eurosystému, ktoré boli zaistené. Okrem toho tieto orgány nevyhoveli žiadosti ECB, aby boli Centrálnej banke Slovinska vrátené všetky dokumenty, o ktorých sa domnievali, že sú pre predmetné vyšetrovanie irelevantné.

V tomto kontexte Súdny dvor usudzuje, že to, že slovinské orgány prijali opatrenia na zabezpečenie zachovania dôvernosti uvedených dokumentov, nespochybňuje záver, podľa ktorého si tieto orgány v prejednávanej veci nesplnili svoju povinnosť lojálnej spolupráce s ECB.

Súdny dvor preto v súvislosti s obdobím po spornom zaistení konštatoval, že slovinské orgány si nesplnili svoju povinnosť lojálnej spolupráce s ECB.

( 1 ) Protokol (č. 7) o výsadách a imunitách Európskej únie (Ú. v. EÚ C 202, 2016, s. 266, ďalej len „protokol o výsadách a imunitách“).

( 2 ) Článok 343 ZFEÚ; Protokol (č. 4) o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky (Ú. v. EÚ C 202, 2016, s. 230, ďalej len „protokol o ESCB a ECB“), článok 39; protokol o výsadách a imunitách, články 2 a 22.

( 3 ) Článok 4 ods. 3 ZEÚ; protokol o výsadách a imunitách, článok 18.

( 4 ) Protokol o výsadách a imunitách, články 1 a 2.

( 5 ) Článok 282 ods. 1 ZFEÚ; protokol o ESCB a ECB, články 1 a 14.3.

( 6 ) Článok 283 ods. 1 ZFEÚ; protokol o ESCB a ECB, článok 10.1.

( 7 ) Článok 127 ods. 2 ZFEÚ.

( 8 ) Protokol o ESCB a ECB, článok 9.2.