Spojené veci C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor Din România“ a i.

(návrhy na začatie prejudiciálneho konania, ktoré podal Tribunalul Olt, Curtea de Apel Piteşti, Curtea de Apel Bucureşti, Curtea de Apel Braşov, Curtea de Apel Piteşti, ako aj Tribunalul Bucureşti)

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 18. mája 2021

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Zmluva o pristúpení Bulharskej republiky a Rumunska k Európskej únii – Akt o podmienkach pristúpenia Bulharskej republiky a Rumunska – Články 37 a 38 – Primerané opatrenia – Mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii – Rozhodnutie 2006/928/ES – Povaha a právne účinky mechanizmu spolupráce a overovania a správ vypracovaných Komisiou na jeho základe – Právny štát – Nezávislosť súdnictva – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Zákony a mimoriadne nariadenia vlády prijaté v Rumunsku v priebehu rokov 2018 a 2019 v oblasti organizácie súdnictva a zodpovednosti sudcov – Dočasné vymenovanie vedenia súdnej inšpekcie – Zriadenie odboru pre vyšetrovanie trestných činov spáchaných v súdnictve v rámci prokuratúry – Majetková zodpovednosť štátu a osobná zodpovednosť sudcov v prípade nesprávneho úradného postupu súdneho orgánu“

Prejudiciálne otázky – Právomoc Súdneho dvora – Akty prijaté inštitúciami – Pojem – Rozhodnutie 2006/928 a správy vypracované na základe tohto rozhodnutia – Začlenenie

(Článok 267 ZFEÚ; rozhodnutie Komisie 2006/928)

(pozri body 148 – 151, výrok 1)
Právo Európskej únie – Hodnoty a ciele Únie – Hodnoty – Dodržiavanie zásady právneho štátu – Rozsah – Pristúpenie k Únii – Neznižovanie úrovne ochrany hodnôt Únie – Zmluva o pristúpení Rumunska k Európskej únii – Pôsobnosť – Rozhodnutie 2006/928 – Začlenenie

(Článok 2, článok 4 ods. 3, článok 19 ods. 1 druhý pododsek a článok 49 ZEÚ; akt o pristúpení z roku 2005, články 2, 37 a 38; rozhodnutie Komisie 2006/928)

(pozri body 160 – 165, 169 – 172, 175 – 178, výrok 2)
Právo Európskej únie – Hodnoty a ciele Únie – Hodnoty – Dodržiavanie zásady právneho štátu – Rozsah – Pristúpenie k Únii – Neznižovanie úrovne ochrany hodnôt Únie – Zmluva o pristúpení Rumunska k Európskej únii – Rozhodnutie 2006/928 – Pôsobnosť – Vnútroštátne právne predpisy upravujúce organizáciu súdnictva – Začlenenie

(Článok 2, článok 4 ods. 3, článok 19 ods. 1 druhý pododsek a článok 49 ZEÚ; zmluva o pristúpení z roku 2005; rozhodnutie Komisie 2006/928)

(pozri body 184, 185, výrok 3)
Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov nevyhnutných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Dočasné vymenovanie vedenia súdnej inšpekcie – Vedenie disciplinárneho konania proti sudcom a prokurátorom – Nedodržanie riadneho postupu menovania stanoveného vnútroštátnym právom – Neprípustnosť

(Články 2 a 19 ZEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47 druhý odsek)

(pozri body 188 – 192, 194 – 200, 205, výrok 4)
Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov nevyhnutných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Zriadenie odboru prokuratúry povereného vyšetrovaním trestných činov spáchaných v súdnictve – Odbor s výlučnou právomocou na vedenie vyšetrovania – Neprípustnosť – Odôvodnenie

(Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; zmluva o pristúpení z roku 2005; Charta základných práv Európskej únie, články 47a 48; rozhodnutie Komisie 2006/928)

(pozri body 213, 214, 216, 219 – 221, 223, výrok 5)
Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov nevyhnutných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Majetková zodpovednosť štátu a osobná zodpovednosť sudcov v prípade nesprávneho úradného postupu súdneho orgánu – Konštatovanie existencie takého nesprávneho úradného postupu v rámci konania o určenie majetkovej zodpovednosti štátu bez vypočutia dotknutého sudcu – Konštatovanie, ktoré sa uplatní v regresnom konaní o určenie osobnej zodpovednosti dotknutého sudcu – Neexistencia záruk potrebných na zabránenie tlaku na činnosť súdov a na zabezpečenie dodržiavania práva dotknutého sudcu na obhajobu – Neprípustnosť

(Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ)

(pozri body 226, 227, 229, 232 – 237, 241, výrok 6)
Členské štáty – Povinnosti – Stanovenie opravných prostriedkov nevyhnutných na zabezpečenie účinnej súdnej ochrany – Dodržiavanie zásady nezávislosti sudcov – Prednosť – Priamy účinok – Povinnosti vnútroštátnych súdov – Vnútroštátna právna úprava ústavnej povahy, ktorá zakazuje súdu nižšieho stupňa vylúčiť uplatnenie vnútroštátneho ustanovenia, ktoré je v rozpore s právom Únie – Neprípustnosť

(Článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ; zmluva o pristúpení z roku 2005; rozhodnutie Komisie 2006/928)

(pozri body 244 – 248, 250 – 252, výrok 7)

Zhrnutie

Súdny dvor sa vyjadruje k súboru reforiem v oblasti organizácie súdnictva, disciplinárneho režimu sudcov a prokurátorov, ako aj majetkovej zodpovednosti štátu a osobnej zodpovednosti sudcov za nesprávny úradný postup súdneho orgánu

Rumunské súdy podali na Súdny dvor šesť návrhov na začatie prejudiciálneho konania v rámci sporov, ktoré vedú právnické osoby alebo fyzické osoby proti takým orgánom, akým je rumunská súdna inšpekcia, Najvyššia súdna rada a prokuratúra pri Najvyššom kasačnom súde.

Spory vo veci samej súvisia s rozsiahlou reformou v oblasti súdnictva a boja proti korupcii v Rumunsku, ktorá je na úrovni Európskej únie monitorovaná od roku 2007 na základe mechanizmu spolupráce a overovania, ktorý bol zavedený rozhodnutím 2006/928 pri príležitosti pristúpenia Rumunska k Európskej únii ( 1 ) (ďalej len „MSO“).

S cieľom zlepšiť nezávislosť a efektívnosť súdnictva prijalo Rumunsko v priebehu roku 2004 v rámci rokovaní o pristúpení k Únii tri zákony, tzv. „zákony o justícii“, ktoré sa týkajú postavenia sudcov a prokurátorov, organizácie súdnictva a Najvyššej súdnej rady. V rokoch 2017 až 2019 boli tieto zákony zmenené a doplnené zákonmi a mimoriadnymi nariadeniami vlády, ktoré boli prijaté na základe rumunskej ústavy. Žalobcovia vo veci samej spochybňujú zlučiteľnosť niektorých týchto legislatívnych zmien s právom Únie. Na podporu svojich žalôb sa odvolávajú na určité stanoviská a správy vypracované Európskou komisiou o pokroku dosiahnutom v rámci MSO, ktoré podľa nich vyjadrujú výhrady voči ustanoveniam, ktoré Rumunsko prijalo v priebehu rokov 2017 až 2019, z hľadiska požiadaviek účinnosti boja proti korupcii a zaručenia nezávislosti súdnej moci.

Vnútroštátne súdy si v tejto súvislosti kladú otázky o povahe a právnych účinkoch MSO, ako aj o pôsobnosti správ vypracovaných Komisiou na jeho základe. Podľa týchto súdov by sa malo vychádzať z toho, že obsah, povaha a trvanie tohto mechanizmu patria do pôsobnosti zmluvy o pristúpení, a požiadavky uvedené v týchto správach by mali byť pre Rumunsko záväzné. Uvedené súdy však v tomto smere poukazujú na vnútroštátnu judikatúru, podľa ktorej právo Únie nemá prednosť pred rumunským ústavným poriadkom a rozhodnutie 2006/928 nemôže byť referenčnou normou v rámci skúmania ústavnosti, lebo toto rozhodnutie bolo prijaté pred pristúpením Rumunska k Únii a otázka, či jeho obsah, povaha a trvanie patria do pôsobnosti zmluvy o pristúpení, nebola predmetom výkladu Súdneho dvora.

Posúdenie Súdnym dvorom

Súdny dvor zasadajúci ako veľká komora po prvé konštatuje, že rozhodnutie 2006/928 a správy vypracované Komisiou na základe tohto rozhodnutia predstavujú akty prijaté inštitúciou Únie, ktoré môžu byť vykladané podľa článku 267 ZFEÚ. Súdny dvor ďalej uvádza, že pokiaľ ide o jeho právnu povahu, obsah a časové účinky, toto rozhodnutie patrí do pôsobnosti zmluvy o pristúpení, lebo ide o opatrenie prijaté na základe aktu o pristúpení, ktorý Rumunsko zaväzuje odo dňa jeho pristúpenia k Únii.

Pokiaľ ide o právne účinky rozhodnutia 2006/928, Súdny dvor konštatuje, že je pre Rumunsko záväzné v celom rozsahu od jeho pristúpenia k Únii a ukladá mu povinnosť splniť referenčné kritériá uvedené v jeho prílohe, ktoré sú tiež záväzné. Cieľom týchto kritérií, ktoré boli definované v dôsledku toho, že Komisia pred pristúpením Rumunska k Únii zistila určité nedostatky, je najmä zabezpečiť, aby tento členský štát dodržiaval hodnotu právneho štátu. Rumunsko tak musí prijať primerané opatrenia na splnenie týchto kritérií a zdržať sa uplatňovania opatrení, ktoré by mohli ich plnenie ohroziť.

Pokiaľ ide o právne účinky správ vypracovaných Komisiou na základe rozhodnutia 2006/928, Súdny dvor uvádza, že sú v nich uvedené požiadavky voči Rumunsku a „odporúčania“ pre tento členský štát na účely splnenia referenčných kritérií. Podľa zásady lojálnej spolupráce musí Rumunsko uvedené požiadavky a odporúčania náležite zohľadniť a v oblastiach, na ktoré sa vzťahujú referenčné kritériá, nesmie prijať ani zachovať opatrenia, ktoré by mohli ohroziť výsledok predpísaný týmito požiadavkami a odporúčaniami.

Dočasné vymenovanie vedenia súdnej inšpekcie

Po druhé Súdny dvor konštatuje, že právne predpisy upravujúce organizáciu súdnictva v Rumunsku patria do pôsobnosti rozhodnutia 2006/928, a pripomína, že samotná existencia účinného súdneho preskúmania určeného na zabezpečenie dodržiavania práva Únie je vlastná hodnote právneho štátu, ktorú chráni Zmluva o Európskej únii. Ďalej poukazuje na to, že každý členský štát musí zabezpečiť, aby orgány, ktoré sú ako „súdne orgány“ súčasťou jeho systému opravných prostriedkov v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, spĺňali požiadavky účinnej súdnej ochrany. Keďže sa teda sporné vnútroštátne právne predpisy vzťahujú na sudcov všeobecných súdov, ktorí rozhodujú o otázkach súvisiacich s uplatňovaním alebo s výkladom práva Únie, musia spĺňať uvedené požiadavky. V tomto smere je zachovanie nezávislosti dotknutých sudcov prvoradé na to, aby boli chránení pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi, a teda aby sa zabránilo akýmkoľvek priamym vplyvom, ale aj nepriamym formám vplyvu, ktoré by mohli ovplyvniť smerovanie rozhodnutí dotknutých sudcov.

Nakoniec pokiaľ ide o ustanovenia upravujúce disciplinárny režim sudcov, Súdny dvor poukazuje na to, že požiadavka nezávislosti ukladá povinnosť stanoviť záruky potrebné na to, aby sa tento režim nevyužíval ako systém politickej kontroly obsahu súdnych rozhodnutí. Vnútroštátna právna úprava tak nemôže vyvolávať v mysliach osôb podliehajúcich súdnej právomoci pochybnosti o využívaní výsad súdneho orgánu povereného vedením disciplinárnych vyšetrovaní a konaní proti sudcom a prokurátorom ako nástroja na vyvíjanie kontroly a tlaku na ich činnosť.

Vzhľadom na tieto všeobecné úvahy Súdny dvor konštatuje, že vnútroštátna právna úprava je spôsobilá vyvolávať také pochybnosti, ak umožňuje vláde dotknutého členského štátu hoci aj dočasne vymenovať vedenie orgánu, ktorého úlohou je vykonávať disciplinárne vyšetrovanie a viesť disciplinárne konania proti sudcom a prokurátorom, v rozpore s riadnym postupom menovania, ktorý stanovuje vnútroštátne právo.

Vytvorenie osobitného vyšetrovacieho odboru s výlučnou právomocou vo veciach trestných činov spáchaných sudcami a prokurátormi

Po tretie a stále z hľadiska tých istých všeobecných úvah Súdny dvor skúma zlučiteľnosť vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá zriaďuje špecializovaný odbor prokuratúry s výlučnou právomocou na vyšetrovanie trestných činov spáchaných sudcami a prokurátormi, s právom Únie. Súdny dvor uvádza, že aby bola taká právna úprava zlučiteľná s právom Únie, musí byť na jednej strane odôvodnená objektívnymi a skutočnými požiadavkami v oblasti riadneho výkonu spravodlivosti a na druhej strane musí zaručovať, že tento odbor nebude využívaný ako nástroj politickej kontroly činnosti uvedených sudcov a prokurátorov a bude vykonávať svoju právomoc v súlade s požiadavkami Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“). Pokiaľ by táto právna úprava nespĺňala uvedené požiadavky, mohla by byť vnímaná ako nástroj na vyvíjanie tlaku a zastrašovanie sudcov, čo by mohlo narušiť dôveru osôb podliehajúcich súdnej právomoci v súdnictvo. Súdny dvor ďalej uvádza, že sporná vnútroštátna právna úprava nemôže mať za následok nedodržiavanie špecifických povinností, ktoré Rumunsku vyplávajú z rozhodnutia 2006/928 v oblasti boja proti korupcii.

Vnútroštátnemu súdu prináleží preskúmať, či reforma, ktorá v Rumunsku viedla k zriadeniu špecializovaného odboru prokuratúry, ktorý je poverený vyšetrovaním sudcov a prokurátorov, ako aj pravidlá menovania prokurátorov pridelených na tento odbor nie sú spôsobilé mať za následok ovplyvniteľnosť tohto odboru vonkajšími vplyvmi. Pokiaľ ide o Chartu, vnútroštátny súd musí overiť, či sporná vnútroštátna právna úprava nebráni prejednaniu veci dotknutých sudcov a prokurátorov v primeranej lehote.

Majetková zodpovednosť štátu a osobná zodpovednosť sudcov za nesprávny úradný postup súdneho orgánu

Po štvrté Súdny dvor konštatuje, že vnútroštátna právna úprava majetkovej zodpovednosti štátu a osobnej zodpovednosti sudcov za škodu spôsobenú nesprávnym úradným postupom súdneho orgánu je zlučiteľná s právom Únie, len ak je určovanie osobnej zodpovednosti sudcu za nesprávny úradný postup súdneho orgánu v rámci regresného konania obmedzené na výnimočné prípady a riadi sa objektívnymi a overiteľnými kritériami, ktoré súvisia s požiadavkami na riadny výkon spravodlivosti, ako aj zárukami, ktoré majú zabrániť riziku vyvíjania vonkajšieho tlaku na obsah súdnych rozhodnutí. Na tento účel sú zásadné jasné a presné pravidlá vymedzujúce správanie, ktoré môže byť dôvodom na vyvodenie osobnej zodpovednosti sudcov, ktoré zaručia nezávislosť spojenú s ich funkciou a zabránia riziku, že bude vyvodzovaná ich osobná zodpovednosť len na základe ich rozhodnutia. Skutočnosť, že pri rozhodovaní došlo k nesprávnemu úradnému postupu súdneho orgánu, sama osebe nepostačuje na vyvodenie osobnej zodpovednosti dotknutého sudcu.

Pokiaľ ide o podmienky vyvodzovania osobnej zodpovednosti sudcov, vnútroštátna právna úprava musí jasne a presne stanovovať nevyhnutné záruky zabezpečujúce, aby sa vyšetrovanie existencie podmienok a okolností spôsobilých preukázať túto zodpovednosť ani regresné konanie nejavili ako možné nástroje vyvíjania tlaku na činnosť súdov. Aby také podmienky nemali odstrašujúci účinok na sudcov pri plnení ich úlohy úplne nezávisle vydávať súdne rozhodnutia, je nevyhnutné, aby samotné orgány, ktoré majú právomoc začať a viesť toto vyšetrovanie, ako aj viesť regresné konanie, postupovali objektívne a nestranne a aby hmotnoprávne a procesné podmienky nevyvolávali oprávnené pochybnosti o nestrannosti týchto orgánov. Rovnako je dôležité, aby boli v plnej miere dodržané práva zakotvené v Charte, najmä právo sudcu na obhajobu, a aby bol orgán, ktorý má právomoc rozhodovať o osobnej zodpovednosti sudcu, súdnym orgánom. Predovšetkým konštatovanie existencie nesprávneho úradného postupu súdneho orgánu sa nemôže uplatniť v regresnom konaní, ktoré vedie štát proti dotknutému sudcovi, ak tento sudca nebol vypočutý v predchádzajúcom konaní o určenie majetkovej zodpovednosti štátu.

Zásada prednosti práva Únie

Po piate Súdny dvor konštatuje, že zásada prednosti práva Únie bráni vnútroštátnej právnej úprave ústavnej povahy, ktorá súdu nižšieho stupňa neumožňuje z vlastnej iniciatívy vylúčiť uplatnenie vnútroštátneho ustanovenia, ktoré patrí do pôsobnosti rozhodnutia 2006/928 a je v rozpore s právom Únie. Súdny dvor pripomína, že podľa ustálenej judikatúry sú účinky zásady prednosti práva Únie záväzné pre všetky orgány členského štátu, čomu nemôžu zabrániť vnútroštátne ustanovenia týkajúce sa rozdelenia súdnych právomocí, a to ani keď sú ústavnej povahy. Súdny dvor ďalej pripomína, že vnútroštátne súdy musia v čo najväčšej možnej miere vykladať vnútroštátne právo v súlade s požiadavkami práva Únie alebo na základe vlastného uváženia vylúčiť uplatnenie odchylných ustanovení vnútroštátnych právnych predpisov, pri ktorých nie je možný taký konformný výklad, a konštatuje, že ak sa preukáže porušenie Zmluvy EÚ alebo rozhodnutia 2006/928, zásada prednosti práva Únie si vyžaduje, aby vnútroštátny súd neuplatnil dotknuté ustanovenia bez ohľadu na to, či majú zákonný alebo ústavný pôvod.

( 1 ) Rozhodnutie Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii (Ú. v. EÚ L 354, 2006, s. 56).