1.

Agentúry dočasného zamestnávania (ďalej len „ADZ“) prijímajú pracovníkov do pracovného pomeru s cieľom poskytovať ich iným podnikom (ďalej len „užívateľské podniky“ alebo „užívatelia“). Na základe zmlúv o poskytovaní pracovníkov uzavretých medzi ADZ a užívateľským podnikom pracovníci ADZ, ktorých pracovný pomer s uvedenou ADZ naďalej trvá, pracujú pod dohľadom a vedením užívateľa.

2.

V konaní, v ktorom bol podaný prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, má vnútroštátny súd rozhodnúť, ktoré právne predpisy týkajúce sa sociálneho zabezpečenia sa vzťahujú na bulharského pracovníka, ktorého ADZ so sídlom v Bulharsku dočasne poskytla nemeckému zamestnávateľovi.

3.

Na objasnenie uvedenej otázky vnútroštátny súd žiada Súdny dvor, aby vyložil článok 14 ods. 2 nariadenia (ES) č. 987/2009 ( 2 ) v spojení s článkom 12 ods. 1 nariadenia (ES) č. 883/2004 ( 3 ).

4.

Odpoveď na jeho otázku si vyžaduje špecifikovať, aká je presne povaha podstatných činností ADZ. Konkrétnejšie bude potrebné rozlíšiť „podstatné činnosti“ a „činnosti výlučne vnútorného riadenia“, ktoré vykonávajú takéto agentúry.

5.

Prostredníctvom dvoch uvedených slovných spojení normotvorca Únie prebral do článku 14 ods. 2 nariadenia č. 987/2009 judikatúru týkajúcu sa článku 12 ods. 1 nariadenia č. 883/2004, ktorú sformuloval Súdny dvor. Súdny dvor teraz musí spresniť uvedenú judikatúru v súvislosti s ADZ.

6.

Článok 2 („Osoby, na ktoré sa toto nariadenie vzťahuje“) v odseku 1 stanovuje:

„1. Toto nariadenie sa vzťahuje na štátnych príslušníkov členského štátu, osoby bez štátnej príslušnosti a utečencov, ktorí majú bydlisko v členskom štáte a podliehajú alebo podliehali právnym predpisom jedného alebo viacerých členských štátov, ako aj na ich rodinných príslušníkov a ich pozostalých.“

7.

V článku 11 („Všeobecné pravidlá“) sa uvádza:

„1.   Osoby, na ktoré sa toto nariadenie vzťahuje, podliehajú právnym predpisom len jedného členského štátu. Tieto právne predpisy sa určia v súlade s touto hlavou.

…

3.   S výhradou článkov 12 až 16:

…“.

8.

Článok 12 („Osobitné pravidlá“) v odseku 1 stanovuje:

„Osoba, ktorá ako zamestnanec vykonáva v členskom štáte činnosť v mene zamestnávateľa, ktorý tam zvyčajne vykonáva svoju činnosť[,] a ktorá je týmto zamestnávateľom vyslaná do iného členského štátu, aby tam vykonávala prácu v mene tohto zamestnávateľa, naďalej podlieha právnym predpisom prvého členského štátu za predpokladu, že očakávané trvanie takejto práce nepresahuje 24 mesiacov a že táto osoba tam nie je vyslaná, aby nahradila inú vyslanú osobu.“

9.

Článok 14 („Spresnenia týkajúce sa článkov 12 a 13 [nariadenia č. 883/2004]“) v odseku 2 stanovuje:

„Na účely uplatňovania článku 12 ods. 1 [nariadenia č. 883/2004] sa slová ‚ktor[ý] tam zvyčajne vykonáva svoju činnosť‘ vzťahujú na zamestnávateľa, ktorý zvyčajne vykonáva svoje podstatné činnosti, ktoré sú iné ako činnosti výlučne vnútorného riadenia, na území členského štátu, v ktorom je usadený. …“.

10.

Podľa článku 19 („Poskytovanie informácií dotknutým osobám a zamestnávateľom“):

„1.   Príslušná inštitúcia členského štátu, ktorého právne predpisy sú uplatniteľné podľa hlavy II [nariadenia č. 883/2004], oznamuje dotknutej osobe a v prípade potreby jej zamestnávateľovi alebo zamestnávateľom povinnosti ustanovené týmito právnymi predpismi. Poskytuje im pomoc potrebnú na splnenie formalít, ktoré tieto právne prepisy požadujú.

2.   Príslušná inštitúcia členského štátu, ktorého právne predpisy sú uplatniteľné podľa hlavy II [nariadenia č. 883/2004], na požiadanie dotknutej osoby alebo zamestnávateľa poskytne osvedčenie, že tieto právne predpisy sú uplatniteľné, prípadne uvedie, dokedy a za akých podmienok sú uplatniteľné.“

11.

V článku 1 sa uvádza:

„1.   Táto smernica sa uplatňuje na podniky zriadené [usadené – neoficiálny preklad] v členskom štáte, ktoré v rámci poskytovania nadnárodných služieb vysielajú pracovníkov, v súlade s odsekom 3, na územie členského štátu.

…

3.   Táto smernica platí vtedy, ak podniky uvedené v odseku 1 prijmú niektoré z nasledujúcich nadnárodných opatrení:

…

Ak má pracovník, ktorý bol prenajatý dočasným zamestnávateľom [agentúrou dočasného zamestnávania – neoficiálny preklad] alebo sprostredkovateľskou agentúrou užívateľskému podniku uvedenému v písmene c), vykonávať prácu v rámci nadnárodného poskytovania služieb v zmysle písmena a), b) alebo c) užívateľským podnikom na území iného členského štátu, než kde pracovník bežne pracuje pre dočasného zamestnávateľa [agentúru dočasného zamestnávania – neoficiálny preklad] alebo sprostredkovateľskú agentúru alebo užívateľský podnik, pracovník sa považuje za vyslaného na územie daného členského štátu dočasným zamestnávateľom [agentúrou dočasného zamestnávania – neoficiálny preklad] alebo sprostredkovateľskou agentúrou, s ktorými je pracovník v pracovnoprávnom vzťahu. Dočasný zamestnávateľ [Agentúra dočasného zamestnávania – neoficiálny preklad] alebo sprostredkovateľská agentúra sa považuje za podnik uvedený v odseku 1 a je v plnom súlade s príslušnými ustanoveniami [a v plnom rozsahu dodržiava príslušné ustanovenia – neoficiálny preklad] tejto smernice a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/67/EÚ.

…“

12.

Podľa článku 1 („Rozsah pôsobnosti“):

„1.   Táto smernica sa vzťahuje na pracovníkov s pracovnou zmluvou alebo zamestnaneckým vzťahom [pracovným pomerom – neoficiálny preklad] s agentúrou dočasného zamestnávania, ktorí sú pridelení do užívateľského podniku na dočasný výkon práce pod ich [jeho – neoficiálny preklad] dohľadom a vedením.

…“

13.

Článok 2 („Cieľ“) stanovuje:

„Účelom tejto smernice je zabezpečiť ochranu dočasných agentúrnych pracovníkov a zlepšiť kvalitu dočasnej agentúrnej práce zabezpečením toho, aby sa na dočasných agentúrnych pracovníkov vzťahovala zásada rovnakého zaobchádzania, ako sa uvádza v článku 5, a uznaním agentúr dočasného zamestnávania za zamestnávateľov, pričom sa zohľadní potreba vytvorenia vhodného rámca pre využívanie dočasnej agentúrnej práce s cieľom účinne prispieť k vytváraniu pracovných miest a rozvoju pružných foriem práce.“

14.

V súlade s článkom 4 („Identifikácia skutočného vyslania a predchádzanie zneužitiu a obchádzaniu“):

„1.   Na účely vykonávania, uplatňovania a presadzovania smernice 96/71/ES vykonajú príslušné orgány celkové posúdenie všetkých skutkových okolností, ktoré sa považujú za potrebné, a to najmä tých, ktoré sú stanovené v odsekoch 2 a 3 tohto článku. Ich cieľom je pomôcť príslušným orgánom pri vykonávaní previerok a kontrol a tiež vtedy, ak majú dôvod domnievať sa, že príslušný pracovník nemôže byť kvalifikovaný ako vyslaný pracovník podľa smernice 96/71/ES. Tieto skutkové okolnosti sú orientačnými faktormi v rámci celkového posúdenia, ktoré sa má vykonať[,] a nemožno ich preto posudzovať oddelene.

2.   Aby sa zistilo, či podnik skutočne vykonáva iné podstatné činnosti, než čisto vnútorné riadenie a/alebo administratívne činnosti, príslušné orgány vykonajú celkové posúdenie všetkých skutkových okolností, ktoré sú charakteristické pre činnosti, ktoré vykonáva podnik v členskom štáte usadenia a prípadne v hostiteľskom členskom štáte, pričom zohľadnia širší časový rámec. Môže ísť predovšetkým o takéto okolnosti:

15.

§ 107p Kodex na truda (Zákonník práce) stanovuje:

„1.   V pracovnej zmluve uzavretej s [ADZ] sa musí stanoviť, že pracovník bude vyslaný do užívateľského podniku, aby v ňom dočasne pracoval pod dohľadom a vedením tohto užívateľského podniku.

…

7.   [ADZ] vykonávajú svoju činnosť po registrácii na Úrade práce podľa podmienok a pravidiel, ktoré stanovuje zakon za nasarčvane na zajetostta [zákon na podporu zamestnávania].“

16.

§ 4 Kodex za socialnoto osigurjavane (Zákonník sociálneho zabezpečenia) stanovuje:

„Na pracovníkov a zamestnancov sa povinne vzťahuje nemocenské a materské poistenie, invalidné nemocenské poistenie, starobné poistenie a poistenie pre prípad smrti, pracovného úrazu, choroby z povolania a nezamestnanosti na základe tohto zákonníka, a to bez ohľadu na povahu ich práce, spôsob ich odmeňovania a zdroj ich príjmov…“.

17.

V § 2 ods. 1 naredba za služebnite komandirovki i specijalizaciji v čužbina (nariadenie o vysielaní pracovníkov a odborných stážach v zahraničí) sa uvádza:

„Vyslanie do zahraničia je vyslanie osoby do zahraničia na výkon konkrétnej práce v mene subjektu, ktorý túto osobu vysiela.“

18.

„Team Power Europe“ EOOD (ďalej len „Team Power“) je spoločnosť založená podľa bulharského práva, ktorá poskytuje služby týkajúce sa dočasného zamestnávania a sprostredkovania práce.

19.

Team Power je zaregistrovaná ako ADZ na Agencija po zajetostta (Úrad práce, Bulharsko) a má úradné povolenie na prideľovanie pracovníkov v Nemecku. ( 7 )

20.

Team Power uzavrela 8. októbra 2018 pracovnú zmluvu s bulharským občanom (ďalej len „pracovník“), podľa ktorej mal pracovník vycestovať do Nemecka, aby tam pracoval pre spoločnosť CLW Clausthaler Laser‑ und Werkstofftechnik GmbH pod vedením a dohľadom tejto spoločnosti.

21.

V uvedenej zmluve sa dohodlo, že úlohy pracovníka (ako „pracovníka strojovej obsluhy – spracovanie kovov“) má určiť užívateľ a že Team Power bude vyplácať mzdu.

22.

Team Power 9. mája 2019 požiadala Teritorialna direkcija na Nacionalna agencija po prichodite – Varna (Oblastné riaditeľstvo Národnej agentúry pre verejné príjmy Varna, Bulharsko) o vydanie potvrdenia A1, v ktorom bude uvedené, že počas doby pridelenia pracovníka sa na neho vzťahujú bulharské právne predpisy.

23.

V spomenutej žiadosti bolo uvedené, že počas pridelenia naďalej trvá pracovný pomer medzi pracovníkom a spoločnosťou Team Power a že táto spoločnosť je povinná vyplácať mu mzdu a platiť za neho poistné na sociálne a zdravotné poistenie.

24.

Príslušný správny orgán rozhodnutím z 30. mája 2019 odmietol vydať požadované potvrdenie, pretože neboli splnené obe kumulatívne podmienky na to, aby sa na pracovníka naďalej uplatňovali bulharské právne predpisy v oblasti sociálneho zabezpečenia: nezachoval sa priamy vzťah medzi pracovníkom a zamestnávateľom a zamestnávateľ nevykonával podstatnú časť svojej činnosti na území Bulharska.

25.

Uvedené zamietavé rozhodnutie bolo potvrdené v správnom konaní rozhodnutím, ktoré 11. júna 2019 vydal Direktor na Teritorialna direkcija na Nacionalna agencija za prichodite – Varna (Riaditeľ Oblastného riaditeľstva Národnej agentúry pre verejné príjmy Varna).

26.

Administrativen săd – Varna (Správny súd Varna, Bulharsko), na ktorom bola podaná žaloba, kladie nasledujúcu prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 14 ods. 2 nariadenia… č. 987/2009… vykladať v tom zmysle, že na to, aby bolo možné domnievať sa, že [ADZ] zvyčajne vykonáva svoju činnosť na území členského štátu, v ktorom je usadená, je potrebné, aby vykonávala podstatnú časť svojej činnosti spočívajúcej v prideľovaní pracovníkov v prospech užívateľov, ktorí sú usadení v tom istom členskom štáte?“

27.

Podľa vnútroštátneho súdu:

28.

Vnútroštátny súd sa však domnieva, že z judikatúry Súdneho dvora nevyplýva, či na splnenie vyššie uvedenej podmienky: a) stačí, ak zamestnávateľ uzavrie vo vysielajúcom štáte ( 9 ) (v tomto prípade v Bulharsku) pracovné zmluvy s pracovníkmi, ktorých vyšle do iného členského štátu (do štátu zamestnania, v tomto prípade do Nemecka), alebo b) či je navyše nevyhnutné, aby vykonával činnosti spočívajúce v prideľovaní pracovníkov pre klientov, ktorí pôsobia na území prvého uvedeného štátu (Bulharska).

29.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený do kancelárie Súdneho dvora 22. októbra 2019.

30.

Písomné pripomienky predložili Team Power, belgická, bulharská, estónska, fínska a francúzska vláda, ako aj Komisia. Všetci títo účastníci konania okrem estónskej vlády sa zúčastnili na pojednávaní konanom 13. októbra 2020, na ktorom sa zúčastnila aj poľská vláda.

31.

Team Power a Komisia sa zhodujú na tom, že ADZ, ktorá nevykonáva podstatnú časť svojej činnosti spočívajúcej v prideľovaní pracovníkov pre užívateľské podniky, ktoré pôsobia vo vysielajúcom štáte, kde je táto ADZ usadená, sa môže odvolávať na spornú výnimku.

32.

Team Power sa domnieva, že medzi kritériami uvedenými v rozsudku FTS sa nenachádza počet zmlúv realizovaných vo vysielajúcom štáte. Zmienka o tomto faktore v rozhodnutí Správnej komisie A2 z 12. júna 2009 ( 10 ) nemá záväznú hodnotu.

33.

Team Power ďalej uvádza, že sa nemá zohľadniť ani kritérium obratu, keďže neodzrkadľuje špecifické znaky ADZ. Domnieva sa, že vzhľadom na uvedené znaky nemožno prihliadať na kvantitatívne kritériá.

34.

Podľa Komisie vzhľadom na osobitné znaky ADZ stačí, aby mala zamestnancov, ktorí pracujú vo vysielajúcom štáte, a tam vykonávala nábor pracovníkov, ktorí budú dočasne poskytnutí užívateľom. Ak je splnená uvedená podmienka, nič nebráni tomu, aby ADZ prijímala pracovníkov do pracovného pomeru s cieľom vysielať ich len k užívateľom usadeným v iných členských štátoch.

35.

Komisia však poznamenáva, že vnútroštátny súd by mal overiť ďalšie faktory s cieľom vylúčiť zneužívanie práva alebo podvodné využívanie ustanovení Únie. ( 11 )

36.

Belgická, estónska, fínska, francúzska a poľská vláda zastávajú názor, že podstatná časť činnosti, ktorú vykonávajú ADZ, musí spočívať v poskytovaní pracovníkov podnikom usadeným vo vysielajúcom štáte. Podľa ich názoru to vyplýva z kritérií, ktoré boli stanovené v rozsudku FTS, ktoré neskôr kodifikoval normotvorca Únie a ktoré boli doplnené rozhodnutiami Správnej komisie a praktickou príručkou o uplatniteľných právnych predpisoch ( 12 ), ktoré sú náležite prispôsobené osobitným znakom ADZ.

37.

Stanovisko, ktoré presadzujú vlády, ktoré vstúpili do konania, sa opiera o viaceré tvrdenia:

38.

Otázka vnútroštátneho súdu je veľmi presná: je pri rozhodovaní o tom, či sa na pracovníka, ktorého prijala bulharská ADZ do pracovného pomeru s cieľom poskytnúť ho nemeckému podniku, vzťahujú bulharské právne predpisy týkajúce sa sociálneho zabezpečenia, potrebné, aby táto ADZ vykonávala podstatnú časť svojej činnosti spočívajúcej v prideľovaní pracovníkov v prospech užívateľských podnikov usadených v Bulharsku?

39.

Nariadenie č. 883/2004 obsahuje „úplný a jednotný systém kolíznych noriem, ktorých cieľom je, aby sa na zamestnancov, ktorí sa pohybujú v rámci Európskej únie, vzťahoval systém sociálneho zabezpečenia iba jedného členského štátu, a tým sa predišlo kumulácii uplatniteľných vnútroštátnych právnych úprav a komplikáciám, ktoré by z toho mohli vyplynúť“. ( 16 )

40.

V tomto zmysle článok 11 ods. 1 nariadenia č. 883/2004 stanovuje, že osoby, na ktoré sa toto nariadenie vzťahuje, podliehajú právnym predpisom len jedného členského štátu. Podľa odseku 3 písmena a) toho istého článku je týmto štátom štát, v ktorom uvedená osoba vykonáva činnosť ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba. Tým sa zakotvuje lex loci laboris.

41.

Táto kolízna norma však pripúšťa výnimku, ktorá je stanovená v článku 12 ods. 1 nariadenia č. 883/2004: „osoba, ktorá ako zamestnanec vykonáva v členskom štáte činnosť v mene zamestnávateľa, ktorý tam zvyčajne vykonáva svoju činnosť[,] a ktorá je týmto zamestnávateľom vyslaná do iného členského štátu, aby tam vykonávala prácu v mene tohto zamestnávateľa, naďalej podlieha právnym predpisom prvého členského štátu…“. ( 17 )

42.

Podľa judikatúry Súdneho dvora uplatnenie tejto výnimky závisí od splnenia dvoch podmienok: a) počas trvania vyslania musí byť zachovaný organický vzťah ( 18 ) medzi zamestnávateľom a pracovníkom a b) zamestnávateľ musí „zvyčajne vykonáva[ť] významné činnosti na území“ vysielajúceho štátu ( 19 ).

43.

Vnútroštátny súd nepochybuje o splnení prvej z uvedených podmienok (existencia organického vzťahu medzi ADZ a pracovníkom) ( 20 ) a zameriava sa na výkladové ťažkosti spojené s druhou podmienkou.

44.

Uvedené výkladové ťažkosti sa konkrétne týkajú pojmu „zvyčajné vykonávanie jeho činnosti“, ktorý sa vzťahuje na takých zamestnávateľov s takými špecifickými vlastnosťami, ako sú ADZ, na ktoré sa uplatňujú ustanovenia smernice 96/71, pokiaľ vystupujú ako „podniky [usadené] v členskom štáte, ktoré v rámci poskytovania nadnárodných služieb vysielajú pracovníkov“ (článok 1 ods. 1 a 3 smernice 96/71).

45.

Súdny dvor spresňoval pojem „zvyčajné vykonávanie činnosti“ počas niekoľkých desaťročí v judikatúre, ktorá má svoj pôvod v rozsudku zo 17. decembra 1970, Manpower, ( 21 ) a ktorá bola prebratá do jednotlivých právnych predpisov Únie až po prijatie smernice 2014/67.

46.

Nariadenie č. 987/2009, na výklad ktorého sa pýta vnútroštátny súd, v článku 14 ods. 2 spresňuje, že „slová ‚ktor[ý] tam zvyčajne vykonáva svoju činnosť‘ [sa] vzťahujú na zamestnávateľa, ktorý zvyčajne vykonáva svoje podstatné činnosti, ktoré sú iné ako činnosti výlučne vnútorného riadenia, na území členského štátu, v ktorom je usadený“.

47.

Normotvorca Únie si začlenením tohto spresnenia do právneho predpisu osvojil dve špecifikácie, ktoré vykonal Súdny dvor: musí ísť o „významné činnosti“ ( 22 ), a nie o „výlučne vnútorné riadiace činnosti“ ( 23 ).

48.

Normotvorca teda tým, že v článku 14 ods. 2 nariadenia č. 987/2009 spomenul zvyčajné vykonávanie „podstatn[ých] činnost[í], ktoré sú iné ako činnosti výlučne vnútorného riadenia“ ( 24 ), chcel zdôrazniť kvalitatívne zameranie slovného spojenia „významné činnosti“, ktoré je použité v rozsudkoch FTS a Plum.

49.

Rozhodujúci preto nie je počet vykonávaných činností, ale ich význam pre vymedzenie činností, ktoré predstavujú vlastný a charakteristický predmet činnosti zamestnávateľa. Ak je zamestnávateľom ADZ, bude potrebné zohľadniť jej špecifické črty, ako to Súdny dvor urobil v rozsudku FTS.

50.

Podľa uvedeného rozsudku je „povinn[é]… preskúmať všetky kritériá, ktorými sa vyznačujú činnosti, ktoré vykonáva [ADZ]“. ( 25 ) Medzi uvedenými kritériami sa nachádzajú „najmä“ – pričom tento výpočet nie je taxatívny ( 26 ) – kritériá, ktoré boli neskôr do veľkej miery prebraté do článku 4 ods. 2 smernice 2014/67 ( 27 ).

51.

Medzi uvedenými kritériami sa nenachádza kritérium, že prevažná časť činnosti, ktorú ADZ vykonáva, musí spočívať v poskytovaní pracovníkov užívateľom usadeným v štáte, v ktorej má sama sídlo. Toto kritérium je však uvedené v rozhodnutiach Správnej komisie, napríklad v rozhodnutí č. 128 zo 17. októbra 1985 ( 28 ) týkajúcom sa uplatňovania článku 14 ods. 1 písm. a) a článku 14b ods. 1 nariadenia (EHS) č. 1408/71.

52.

Súdny dvor však odmietol názor, že uvedené rozhodnutia sú pre neho záväzné, aj keď môžu byť užitočné pre inštitúcie, ktoré sú poverené uplatňovaním práva Únie v oblasti sociálneho zabezpečenia. ( 29 ) Okrem toho v rozsudku FTS nebola táto požiadavka konkrétne spomenutá, aj keď už bola uvedená v rozhodnutí č. 128 z roku 1985 a v rozhodnutí č. 162/1996. ( 30 )

53.

Súdny dvor teraz musí objasniť, či je uvedená konkrétna podmienka za okolností, akými sú okolnosti tohto sporu, nevyhnutnou požiadavkou na uplatnenie výnimky stanovenej v článku 12 ods. 1 nariadenia č. 883/2004.

54.

Pripomínam, že – ako uviedla francúzska vláda – Súdny dvor nevymedzil, v čom spočívajú podstatné činnosti ADZ. Predmetom rozsudku FTS nebola otázka, aký je obsah takýchto činností, a preto tento rozsudok neumožňuje rozlíšiť podstatné činnosti a činnosti výlučne vnútorného riadenia.

55.

Kritériá vymenované v rozsudku FTS v skutočnosti predpokladajú, že existuje určitý podstatný obsah, ale výslovne ho neopisujú. Ich význam je preto relatívny, ak sa predtým nespresní, v čom spočívajú činnosti charakterizované takými kritériami. ( 31 )

56.

Napríklad význam miesta výkonu práce administratívnych pracovníkov ADZ závisí od toho, aké dôležité môže byť riadenie ľudských zdrojov pri fungovaní takýchto agentúr, ktoré prijímajú pracovníkov do pracovného pomeru s cieľom poskytovať ich iným podnikom. Uvedený faktor nebude rovnako dôležitý v prípade stavebnej spoločnosti alebo spoločnosti, ktorá poskytuje upratovacie služby, ako v prípade ADZ.

57.

Je teda potrebné určiť, aká je charakteristická (podstatná) činnosť ADZ alebo – slovami francúzskej vlády –, aké je „cœur de métier“ takýchto agentúr.

58.

Všetci účastníci konania sa zhodujú na tom, že charakteristickou činnosťou ADZ je poskytovanie pracovníkov užívateľskému podniku.

59.

Uvedená úloha si logicky vyžaduje súbor prípravných činností týkajúcich sa výberu a náboru pracovníkov, ktoré vlády, ktoré vstúpili do tohto konania, označujú za činnosti výlučne vnútorného riadenia. Team Power a Komisia naopak tvrdia, že uvedené prípravné činnosti sú súčasťou podstatnej činnosti ADZ, a preto predstavujú typickú činnosť ADZ.

60.

V súlade s jednotlivými predpokladmi, z ktorých vychádzajú uvedení účastníci konania:

61.

Zásadné rozhodnutia Súdneho dvora v tejto oblasti boli vydané v konaniach týkajúcich sa pracovníkov, ktorých poskytla ADZ ( 33 ) alebo ktorých vyslala stavebná spoločnosť ( 34 ). Podľa môjho názoru môže porovnanie charakteristických činností oboch typov zamestnávateľov pomôcť pri určení znakov ich podstatných činností.

62.

Charakteristickou činnosťou stavebných spoločností je práve zhotovenie hmotného diela. Na jeho vykonanie tieto spoločnosti musia uskutočniť súbor predchádzajúcich úkonov (napríklad nákup materiálu a výber a prijatie pracovníkov do pracovného pomeru), ktoré si prirodzene vyžadujú určitú organizačnú a administratívnu štruktúru.

63.

Výber a prijatie pracovníkov do pracovného pomeru je konkrétne pre stavebné spoločnosti v porovnaní s jej hlavným predmetom činnosti vedľajšou činnosťou výlučne vnútorného riadenia. Táto činnosť je vedľajšia v tom zmysle, že uvedené spoločnosti potrebujú na realizáciu stavebných prác pracovníkov, ale nie je to činnosť, ktorá ich definuje ako stavebné spoločnosti.

64.

Miestom, v ktorom stavebná spoločnosť vykonáva svoju podstatnú činnosť, je logicky miesto, v ktorom realizuje stavby. Preto sa Súdny dvor domnieva, že takéto spoločnosti sa nemôžu odvolávať na výnimku stanovenú v článku 12 ods. 1 nariadenia č. 883/2004, ak vyšlú svojich pracovníkov na územie iného členského štátu (iného, než je členský štát, v ktorom sú samy usadené), v ktorom vykonávajú „všetky svoje činnosti okrem výlučne vnútorných riadiacich činností“. ( 35 )

65.

Výber, nábor a prijímanie pracovníkov do pracovného pomeru – ktoré sú, pripomínam, vedľajšie vo vzťahu k činnosti, ktorá definuje stavebnú spoločnosť – sú charakteristickými a vlastnými úlohami ADZ. ( 36 ) Ak stavebná spoločnosť realizuje stavby, ADZ práve poskytuje iným podnikom pracovníkov, ktoré predtým vybrala a prijala do pracovného pomeru.

66.

Výber a nábor pracovníkov sú teda nerozlučne späté s činnosťou spočívajúcou v prideľovaní (poskytovaní) pracovníkov. Ide o jeden celok, v ktorom je dôležitý tak okamih poskytnutia pracovníka v užšom zmysle, ako aj proces, ktorý umožňuje vybrať osobu ponúkanú na výkon práce. Pre ADZ má teda výber a nábor pracovníkov rovnaký význam ako činnosť spočívajúca vo vyhľadávaní užívateľov, ktorým poskytne týchto pracovníkov.

67.

Z tohto dôvodu súhlasím s Komisiou v tom, že v prípade ADZ je podmienka stanovená v článku 12 ods. 1 nariadenia č. 883/2004 splnená, pokiaľ ADZ majú určitý počet zamestnancov, ktorých úlohou je vyberať pracovníkov, ktorí budú dočasne poskytnutí užívateľom usadeným v ktoromkoľvek členskom štáte, a nie len – alebo nie hlavne – v členskom štáte, v ktorom je usadená samotná ADZ.

68.

Preto je potrebné rozlišovať medzi: a) zamestnancami ADZ, ktorí zabezpečujú výber a nábor pracovníkov a ponúkajú ich užívateľským podnikom, a b) pracovníkmi, ktorých sa týka výber a nábor a ktorí síce naďalej majú organický vzťah s ADZ, ale sú poskytovaní uvedeným užívateľským podnikom. Zatiaľ čo zamestnanci v prvej uvedenej kategórii vykonávajú charakteristickú činnosť ADZ, pracovníci v druhej uvedenej kategórii tvoria predmet služby, ktorú ADZ poskytuje.

69.

Ak sa uzná existencia ADZ ako oprávnených poskytovateľov služby (spočívajúcej v dočasnom poskytovaní pracovníkov iným hospodárskym subjektom) ( 37 ), táto služba môže mať cezhraničný rozmer a spadať pod slobodu zaručenú článkom 56 ZFEÚ. V tom istom rozsahu ju nemožno neprimerane obmedzovať.

70.

Bez toho, aby boli dotknuté úvahy týkajúce sa boja proti zneužívaniu a podvodom v tejto oblasti, ktoré vzápätí uvediem, netreba zabúdať na to, že článok 12 ods. 1 nariadenia č. 883/2004 má „za cieľ najmä podporiť slobodné poskytovanie služieb v prospech podnikov, ktoré ho využijú tým, že vyšlú pracovníkov do iného členského štátu, než je štát, v ktorom sú usadené. Toto ustanovenie má tak pomôcť prekonať prekážky voľného pohybu pracovníkov a takisto povzbudiť vzájomné hospodárske prenikanie odstránením administratívnych komplikácií, predovšetkým pre pracovníkov a podniky“. Do uvedeného kontextu možno zaradiť aj činnosť ADZ. ( 38 )

71.

Pri overovaní, či sa činnosť zamestnancov ADZ, ktorí zabezpečujú výber a nábor pracovníkov a ponúkajú ich užívateľským podnikom, vykonáva vo vysielajúcom štáte, vnútroštátne orgány môžu použiť niektoré z kritérií stanovených v rozsudku FTS, konkrétne: a) registrované sídlo ADZ, b) jej administratívne sídlo, c) počet zamestnancov, ktorí pracujú v členskom štáte, v ktorom je ADZ usadená, a v iných členských štátoch, a d) miesto, na ktorom ADZ prijíma pracovníkov, ktorých ponúka, do pracovného pomeru.

72.

Vyššie uvedené kritériá nie sú všetkými kritériami, ktoré sú vymenované v rozsudku FTS: chýbajú kritériá týkajúce sa miesta uzatvárania zmlúv medzi ADZ a užívateľmi, kritériá, ktoré sa týkajú práva uplatniteľného na tieto zmluvy, a kritérium súvisiace s objemom dosiahnutým vo vysielajúcom štáte a v iných členských štátoch.

73.

Podľa môjho názoru tieto tri posledné uvedené kritériá nepreukazujú skutočnú väzbu ADZ s vysielajúcim štátom: táto väzba závisí skôr od toho, či zamestnanci, ktorí vykonávajú charakteristickú činnosť tejto ADZ, uskutočňujú výber a nábor pracovníkov a ponúkajú ich v uvedenom členskom štáte.

74.

Kritérium obratu konkrétne možno použiť na preukázanie miesta poskytovania pracovníkov, ale nie na určenie miesta, v ktorom sa uskutočňuje výber a nábor pracovníkov, ktorí budú pridelení, čo – zdôrazňujem – tvorí tvrdé jadro charakteristickej činnosti ADZ.

75.

Pri overovaní skutočnej väzby ADZ s vysielajúcim štátom, v ktorom je usadená, sú naozaj dôležité kritériá stanovené v rozsudku FTS, ktoré som spomenul v bode 71 týchto návrhov. To neznamená, že ostatné kritériá sú irelevantné: môžu byť relevantné, ale nie na preukázanie uvedenej väzby, ale na zabránenie zneužívaniu alebo obchádzaniu právnych predpisov.

76.

Aby som to zhrnul, ak sa podstatná činnosť ADZ (teda činnosť spočívajúca vo výbere pracovníkov na účely ich poskytovania užívateľským podnikom) vykonáva vo vysielajúcom štáte, v ktorom má ADZ zamestnancov a organizačnú štruktúru, ktoré spĺňajú kritériá stanovené v rozsudku FTS, už nie je podstatné, či je počet pracovníkov, ktorých ADZ vysiela do iného členského štátu, väčší alebo menší než počet pracovníkov, ktorých prípadne poskytuje podnikom usadeným v Bulharsku.

77.

Slovami Súdneho dvora, „zásada zákazu podvodu a zneužívania práva… predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorú musia osoby podliehajúce súdnej právomoci dodržiavať“, pretože „uplatnenie právnej úpravy Únie… nemožno rozšíriť tak, aby zakrývalo transakcie, ktoré sú vykonávané s cieľom získať výhody stanovené právom Únie podvodom alebo jeho zneužitím“. ( 39 )

78.

Služba, ktorej predmetom je poskytovanie pracovníkov iným podnikom, sa poskytuje v „oblas[ti], ktorá je z pracovného a sociálneho hľadiska mimoriadne citlivá“, keďže „z dôvodu osobitnej povahy pracovnoprávnych vzťahov nerozlučne spätých s týmto druhom činnosti sa jej výkon dotýka tak vzťahov na pracovnom trhu, ako aj oprávnených záujmov dotknutých pracovníkov“. ( 40 )

79.

Je teda potrebné zabrániť tomu, aby ADZ podvodne využívali možnosť, ktorú im poskytuje článok 12 ods. 1 nariadenia č. 883/2004. Uvedená možnosť nemôže narúšať právo vyslaných pracovníkov domáhať sa uplatnenia právnych predpisov v oblasti sociálneho zabezpečenia platných v členskom štáte zamestnania, ktoré je všeobecným pravidlom. ( 41 )

80.

K tomu by mohlo dôjsť, ak by vytvorenie ADZ „vied[lo] k uľahčeniu možnosti podnikov využívať čisto umelé postupy v snahe použiť právnu úpravu Únie len s cieľom získať výhodu z rozdielov existujúcich medzi vnútroštátnymi systémami [sociálneho zabezpečenia]“. ( 42 ) V takom prípade by bolo možné označiť ADZ len za spoločnosť typu „poštovná schránka“ alebo „webová stránka“ ( 43 ) použitú ako nástroj na zastretie presunu pracovníkov v rámci toho istého hospodárskeho subjektu, ktorý využíva túto spoločnosť, a takto sa vyhýba plateniu vyšších miezd a sociálnych odvodov v štáte zamestnania.

81.

Cieľ spočívajúci v zabránení zneužívaniu pri uzatváraní pracovných zmlúv prostredníctvom ADZ však „nemôže odôvodniť takmer všeobecné vylúčenie tejto formy práce, ako napríklad zákaz dočasnej agentúrnej práce v celom hospodárskom odvetví…, bez akéhokoľvek iného objektívneho odôvodnenia. Opatrenie, ktorého cieľom je zabrániť zneužívaniu pri výkone práva, sa nemôže rovnať popretiu predmetného práva“. ( 44 )

82.

Je teda potrebné nastoliť rovnováhu medzi oprávneným využívaním slobodného poskytovania služieb v prospech užívateľských podnikov usadených v iných členských štátoch (prostredníctvom dočasného poskytovania pracovníkov týmto podnikom) zo strany ADZ a bojom proti podvodom a zneužívaniu práva. ( 45 )

83.

Navyše treba pripomenúť, že podľa Súdneho dvora „zriadenie registrovaného alebo skutočného sídla spoločnosti v súlade s právnou úpravou členského štátu s cieľom získať prospech z výhodnejšej právnej úpravy nie je samo osebe zneužitím“. ( 46 )

84.

ADZ sa teda môže vo všeobecnosti usadiť v členskom štáte, ktorého právnu úpravu považuje za výhodnejšiu na to, aby z tohto členského štátu v rámci poskytovania služieb dočasne prideľovala svojich pracovníkov podnikom z iných štátov.

85.

Na tento účel príslušné orgány musia v prvom rade overiť, či má ADZ dostatočnú administratívnu štruktúru, ktorá zabezpečuje výber a nábor pracovníkov s využitím vlastných zamestnancov na území členského štátu, z ktorého vykonáva svoju činnosť. Navyše musia overiť, či spĺňa všetky podmienky stanovené právnou úpravou uvedeného štátu.

86.

V druhom rade sa musia ubezpečiť, či je organický vzťah medzi ADZ a pracovníkom, ktorého ADZ poskytuje užívateľovi, skutočný a či naďalej trvá. ( 47 ) Na tohto pracovníka „sa už aj bezprostredne pred začatím je[ho] vyslania musia vzťahovať právne predpisy členského štátu [v oblasti sociálneho zabezpečenia], v ktorom je je[ho] zamestnávateľ usadený“. ( 48 )

87.

V treťom rade uvedené orgány môžu ako nepriamy dôkaz o možnom podvodom zámere vziať do úvahy skutočnosť, že ADZ poskytuje pracovníkom len jednému alebo niekoľkým konkrétnym podnikom, ktoré sa nachádzajú len v jednom štáte zamestnania, inom, než je štát, v ktorom je táto ADZ usadená, a s ktorými má ADZ významné (akcionárske alebo podobné) väzby.

88.

Je pravda, že dopyt po pracovníkoch, ktorých poskytujú ADZ, sa na území Únie ako celku veľmi líši. ( 49 ) Preto nemožno očakávať, že ADZ budú ponúkať svojich pracovníkov vo všetkých členských štátoch. Geografická blízkosť môže byť teda dôležitým faktorom na vytýčenie hraníc trhu, na ktorom sa ADZ rozhodnú pôsobiť.

89.

V tejto veci Team Power tvrdí, že pracovníkmi, ktorých poskytuje prípadným užívateľom, sú bulharskí pracovníci s bydliskom v Bulharsku, ktorí sú vysielaní „predovšetkým“ do podnikov usadených v Nemecku. ( 50 ) Uvádza však, že ak nevysiela pracovníkov do iných členských štátov, je to v podstate spôsobené praxou bulharských orgánov, ktorá je predmetom sporu vo veci samej. ( 51 )

90.

Ak to vnútroštátny súd bude považovať za potrebné, bude musieť preskúmať túto otázku a spolu s ňou všetky skutkové okolnosti, ktoré umožňujú vylúčiť podozrenie z podvodu alebo zneužívania pri odvolávaní sa na výnimku stanovenú v článku 12 ods. 1 nariadenia č. 883/2004. ( 52 )

91.

Ak sa vylúči zneužívanie a podvodný úmysel, nič nebráni tomu, aby ADZ so sídlom v Bulharsku využila spornú výnimku na poskytovanie svojich služieb užívateľom z iných členských štátov, aj keď neposkytuje podstatnú časť uvedených služieb podnikom usadeným v Bulharsku.

92.

Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú mu položil Administrativen săd – Varna (Správny súd Varna, Bulharsko), takto:

Článok 14 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 zo 16. septembra 2009, ktorým sa stanovuje postup vykonávania nariadenia (ES) č. 883/2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia (Ú. v. EÚ L 284, 2009, s. 1), sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ sa nezistí existencia podvodu alebo zneužitia, na konštatovanie, že agentúra dočasného zamestnávania zvyčajne vykonáva svoju činnosť v členskom štáte, v ktorom je usadená, nie je nevyhnutné, aby sa podstatná časť jej činnosti spočívajúcej v poskytovaní pracovníkov vykonávala v prospech užívateľských podnikov usadených v tom istom členskom štáte.