Vec T‑646/18

Laurence Bonnafous

proti

Európskej komisii

Rozsudok Všeobecného súdu (prvá komora) z 26. marca 2020

„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Správa z auditu ľudských zdrojov EACEA – Odmietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly“

  1. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť odôvodnenia – Rozsah

    [Článok 296 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 2 písm. c); nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4]

    (pozri body 22 – 25, 31, 35)

  2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Rozsah – Vylúčenie povinnosti – Podmienky

    (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)

    (pozri body 60, 61, 82, 83)

  3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 966/2012 – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Uplatnenie na zistenia a správy vnútorného audítora – Všeobecná domnienka uplatnenia výnimky z práva na prístup k dokumentom týkajúcim sa vnútorného auditu – Prípustnosť – Hranice

    (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 tretia zarážka)

    (pozri body 68 – 77)

  4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov – Povinnosť inštitúcie vyvážiť jednotlivé prítomné záujmy – Osobný záujem dotknutej osoby na obraňovaní svojich záujmov – Vylúčenie

    (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 a 3)

    (pozri bod 89)

Zhrnutie

V rozsudku Bonnafous/Komisia (T‑646/18), vyhlásenom 26. marca 2020, Všeobecný súd zamietol žalobu žalobkyne smerujúcu k zrušeniu rozhodnutia Európskej komisie z 9. októbra 2018 ( 1 ), ktorým bol na základe nariadenia č. 1049/2001 ( 2 ) žalobkyni zamietnutý prístup k záverečnej správe z auditu oddelenia vnútorného auditu Komisie o manažmente ľudských zdrojov Výkonnej agentúry pre vzdelávanie, audiovizuálny sektor a kultúru (EACEA) z 21. januára 2018. Táto vec poskytla Všeobecnému súdu príležitosť spresniť niektoré aspekty týkajúce sa výnimky vzťahujúcej sa na ochranu účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 ( 3 ).

Dňa 30. júla 2018 sa žalobkyňa, pani Laurence Bonnafous, bývalá zmluvná zamestnankyňa EACEA, elektronickou poštou obrátila na oddelenie vnútorného auditu Komisie s cieľom požiadať na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístup k požadovanej záverečnej správe z auditu. Dňa 9. októbra 2018 Komisia prijala napadnuté rozhodnutie, ktorým zamietla opakovanú žiadosť žalobkyne o prístup k dokumentu. V podstate dospela jednak k záveru, že výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, vykladaná v súlade s rozpočtovým nariadením ( 4 ), bráni predčasnému zverejneniu správy z auditu, pri ktorom by mohol byť ohrozený riadny priebeh a nezávislosť dotknutého auditu tým, že by sa obmedzilo vykonávanie odporúčaní uvedených v tejto správe zo strany EACEA, a jednak, že neexistuje žiadny prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci neuplatnenie tejto výnimky.

Svojou žalobou o neplatnosť tohto rozhodnutia Komisie žalobkyňa spochybnila uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ako aj jej výklad vo svetle rozpočtového nariadenia na požadovaný dokument, a to z dôvodu, že audit, v rámci ktorého bol tento dokument vypracovaný, bol v čase, keď podala svoju žiadosť o prístup k uvedenému dokumentu, už ukončený. Podľa žalobkyne by totiž bolo v rozpore s cieľom sledovaným nariadením č. 1049/2001, ako aj so zásadou transparentnosti ( 5 ) čakať, kým budú odporúčania uvedené v záverečnej správe z auditu vykonané predtým, než budú súvisiace dokumenty zverejnené bez obavy, že budú narušené ciele sledované týmto auditom.

Všeobecný súd argumentáciu žalobkyne v tejto súvislosti zamietol. Po tom, čo spresnil, že článok 99 ods. 6 rozpočtového nariadenia stanovuje, že „správy a zistenia vnútorného audítora… sa sprístupnia verejnosti až po tom, čo vnútorný audítor validuje opatrenia prijaté na účely ich implementácie“, totiž Všeobecný súd konštatoval, že nariadenie č. 1049/2001 a rozpočtové nariadenie majú odlišné ciele. V tejto súvislosti cieľom nariadenia č. 1049/2001 je čo najviac uľahčiť výkon práva na prístup k dokumentom a podporiť riadny úradný postup. Pokiaľ ide o rozpočtové nariadenie, jeho cieľom je zasa definovať finančné pravidlá uplatniteľné na všeobecný rozpočet Únie. Všeobecný súd zároveň poznamenal, že nariadenie č. 1049/2001 a rozpočtové nariadenie neobsahujú ustanovenie, ktoré by výslovne stanovovalo prednosť jedného nariadenia pred druhým. Z ustálenej judikatúry však vyplýva, že v zásade nemožno vylúčiť výklad výnimiek stanovených v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 vo svetle určitých osobitných právnych úprav práva Únie. V takom prípade je teda potrebné zabezpečiť uplatňovanie každého z týchto nariadení, aby boli navzájom kompatibilné a umožňovali koherentné uplatňovanie.

Všeobecný súd však uviedol, že samotným cieľom článku 99 ods. 6 rozpočtového nariadenia je obmedziť prístup k správam a záverom vnútorného audítora tým, že sa zachovajú uvedené dokumenty pred sprístupnením verejnosti až do schválenia ich vykonávacích opatrení týmto audítorom. Za týchto podmienok umožnenie všeobecného prístupu na základe nariadenia č. 1049/2001 k správam vnútorného audítora, ktorých vykonávacie opatrenia ešte neboli potvrdené týmto audítorom, by mohlo ohroziť rovnováhu, ktorú chcel normotvorca Únie zabezpečiť v rozpočtovom nariadení medzi právom verejnosti na čo najširší prístup k dokumentom inštitúcií a možnosťou vnútorného audítora riadne viesť audity, ktoré uskutočňuje.

Preto podľa Všeobecného súdu na účely výkladu výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 treba uplatniť všeobecnú domnienku, podľa ktorej zverejnenie záverov a správ vnútorného audítora pred tým, ako tento audítor potvrdí vykonávacie opatrenia, ktoré tieto závery a správy zahŕňajú, môže ohroziť ciele auditov, ktoré uskutočňuje, pričom existencia takejto domnienky škodlivosti nevylučuje právo dotknutých osôb preukázať, že na daný dokument, ktorého zverejnenie sa požaduje, sa uvedená domnienka nevzťahuje.

Všeobecný súd spresnil, že skutočnosť, že na dokumenty súvisiace s vnútorným auditom sa vzťahuje výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ opatrenia na vykonanie predmetného auditu neboli potvrdené vnútorným audítorom, vedie len k takému obmedzeniu základného práva verejnosti na prístup k dokumentom, ktoré je samotné dvojnásobne obmedzené. Tento výklad sa totiž v rámci inšpekcií, vyšetrovaní a kontrol týka len osobitnej kategórie auditov vykonávaných vnútorným audítorom. Okrem toho je toto obmedzenie časovo obmedzené, pretože inštitúciám Únie umožňuje odmietnuť prístup k správam a záverom týkajúcim sa takýchto vnútorných auditov len dovtedy, kým vnútorný audítor potvrdí opatrenia prijaté na ich vykonanie.

( 1 ) Rozhodnutie Komisie C(2018) 6753 final z 19. októbra 2018 (Rozhodnutie Komisie o schválení odpovede na opakovanú žiadosť o prístup k dokumentom GESTDEM 2018/4141).

( 2 ) Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331).

( 3 ) Podľa tohto ustanovenia inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.

( 4 ) Článok 99 ods. 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euratom) č. 966/2012 z 25. októbra 2012 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie, a zrušení nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Ú. v. EÚ L 298, 2012, s. 1, ďalej len „rozpočtové nariadenie“).

( 5 ) Zásada transparentnosti je uznaná v článku 15 ZFEÚ a v článku 42 Charty základných práv Európskej únie.