Vec C‑493/17

Konanie začaté na návrh Heinricha Weissa a i.

(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverfassungsgericht)

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Hospodárska a menová politika – Rozhodnutie Európskej centrálnej banky (EÚ) 2015/774 – Platnosť – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu – Články 119 a 127 ZFEÚ – Právomoci ECB a Európskeho systému centrálnych bánk – Zabezpečenie cenovej stability – Proporcionalita – Článok 123 ZFEÚ – Zákaz menového financovania členských štátov eurozóny“

Abstrakt – Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 11. decembra 2018

  1. Prejudiciálne otázky – Právomoc súdu – Hranice – Podanie návrhu vnútroštátnym súdom, ktorý neuznáva právnu záväznosť rozhodnutí Súdneho dvora – Otázka týkajúca sa výkladu práva Únie alebo platnosti aktu Únie – Prípustnosť

    (Článok 267 ZFEÚ)

  2. Prejudiciálne otázky – Posúdenie platnosti – Otázka týkajúca sa platnosti aktu Únie všeobecného rozsahu, ktorý nebol predmetom vykonávacích opatrení vo vnútroštátnom práve – Podanie návrhu na vnútroštátny súd v skutočnom spore, v ktorom incidenčne vzniká otázka týkajúca sa platnosti – Prípustnosť

    (Článok 267 ZFEÚ)

  3. Prejudiciálne otázky – Posúdenie platnosti – Otázka týkajúca sa platnosti aktu Európskeho systému centrálnych bánk – Akt týkajúci sa vykonávania programu nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu – Prípustnosť

    (Článok 5 ods. 2 ZEÚ; článok 267 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2015/774)

  4. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Pôsobnosť – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) – Zahrnutie

    (Článok 127 ods. 1 a 282 ods. 2 ZFEÚ; protokol č. 4 pripojený k Zmluvám o EÚ a FEÚ, článok 18 ods. 1; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2015/774, odôvodnenie 4)

  5. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Pôsobnosť – Program operácií na voľnom trhu vykonávaný Európskym systémom centrálnych bánk – Zahrnutie – Opatrenie obsahujúce predvídateľné a vedome akceptované účinky na hospodársku politiku – Neexistencia vplyvu

    (Článok 119, článok 127 ods. 1, článok 130 a článok 282 ods. 3 ZFEÚ)

  6. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Vykonanie – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) – Porušenie zásady proporcionality – Neexistencia

    (Článok 5 ods. 4 ZEÚ; článok 119 ods. 2 a článok 127 ods. 1 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2015/774, odôvodnenia 4 a 7 a článok 5)

  7. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Zákaz menového financovania – Rozsah pôsobnosti – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) – Vylúčenie – Požiadavky

    (Článok 123 ods. 1 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2015/774)

  8. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Zákaz menového financovania – Porušenie – Požiadavky – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) – Existencia záruk, prostredníctvom ktorých možno vylúčiť istotu súkromných hospodárskych subjektov, že ESCB v budúcnosti na sekundárnom trhu odkúpi štátne dlhopisy, ktoré tieto hospodárske subjekty prípadne nadobudnú od členských štátov – Neporušenie

    (Článok 123 ods. 1 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2015/774)

  9. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Zákaz menového financovania – Porušenie – Požiadavky – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) – Neexistencia straty motivácie členských štátov viesť zdravú rozpočtovú politiku – Neporušenie

    (Článok 123 ods. 1 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2015/774)

  10. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Zákaz menového financovania – Porušenie – Požiadavky – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) – Ponechanie nadobudnutých štátnych dlhopisov až do ich splatnosti zo strany ESCB – Neporušenie

    (Článok 123 ods. 1 ZFEÚ; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2015/774)

  11. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Zákaz menového financovania – Porušenie – Požiadavky – Program nákupu aktív verejného sektora na sekundárnom trhu Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) – Nadobudnutie štátnych dlhopisov s negatívnym výnosom do splatnosti – Neporušenie

    (Článok 123 ods. 1 ZFEÚ; protokol č. 4 pripojený k Zmluvám o EÚ a FEÚ, článok 18 ods. 1; rozhodnutie Európskej centrálnej banky 2015/774)

  1.  Pozri text rozhodnutia.

    (pozri body 18, 19)

  2.  Pozri text rozhodnutia.

    (pozri body 20, 21)

  3.  Pozri text rozhodnutia.

    (pozri body 23 – 25)

  4.  Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že na to, aby sa určilo, či opatrenie patrí do menovej politiky, treba v zásade vychádzať z cieľov tohto opatrenia. Relevantné sú tiež prostriedky, ktoré sa uplatňujú na dosiahnutie týchto cieľov (rozsudky z 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, body 53 a 55, ako aj zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 46).

    Pokiaľ ide po prvé o ciele rozhodnutia 2015/744, z odôvodnenia 4 tohto rozhodnutia vyplýva, že jeho cieľom je podporiť návrat miery inflácie na úroveň tesne pod 2 % v strednodobom horizonte. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že autori Zmlúv sa rozhodli vymedziť hlavný cieľ menovej politiky Únie, t. j. udržanie cenovej stability, všeobecne a abstraktne bez presného stanovenia spôsobu, ako sa má uvedený cieľ z kvantitatívneho hľadiska konkretizovať. Nič nenasvedčuje tomu, že by konkretizácia cieľa udržať cenovú stabilitu, ako to robil ESCB od roku 2003, teda udržať mieru inflácie na úrovni tesne pod 2 % v strednodobom horizonte, bola poznačená zjavne nesprávnym posúdením a prekračovala rámec stanovený Zmluvou o FEÚ. Ako uviedla ECB, také zvolené riešenie môže byť platne založené najmä na nepresnosti nástrojov na meranie inflácie, existencii značných inflačných odchýliek v rámci eurozóny a potrebe ponechať si bezpečnostnú rezervu ako ochranu pred prípadným rizikom deflácie. Z toho vyplýva, ako tvrdia ECB a aj vnútroštátny súd, že špecifický cieľ uvedený v odôvodnení 4 rozhodnutia 2015/774 možno priradiť k prvoradému cieľu menovej politiky Únie, ktorý vyplýva z článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ. Tento záver nemôže spochybniť okolnosť, na ktorú poukázal vnútroštátny súd, že PSPP má značné účinky tak na bilanciu obchodných bánk, ako aj na podmienky financovania členských štátov eurozóny.

    Pokiaľ ide po druhé o prostriedky mobilizované v rámci rozhodnutia 2015/774 na dosiahnutie cieľa udržania cenovej stability, je nesporné, že PSPP je založený na nákupe štátnych dlhopisov na sekundárnych trhoch. Z článku 18.1 protokolu o ESCB a ECB uvedeného v jeho kapitole IV pritom jasne vyplýva, že na dosiahnutie cieľov a plnenie úloh ESCB, ako vyplývajú z primárneho práva, ECB a centrálne banky členských štátov môžu v zásade obchodovať na finančných trhoch s obchodovateľnými nástrojmi denominovanými v eurách v rámci priamych nákupov a predajov. Z toho vyplýva, že operácie stanovené v rozhodnutí 2015/774 využívajú jeden z nástrojov menovej politiky upravený primárnym právom (pozri analogicky rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 54). Vzhľadom na tieto okolnosti je zrejmé, že s prihliadnutím na cieľ rozhodnutia 2015/774 a na prostriedky stanovené na jeho dosiahnutie takéto rozhodnutie patrí do oblasti menovej politiky.

    (pozri body 53 – 58, 68 – 70)

  5.  V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že článok 127 ods. 1 ZFEÚ stanovuje najmä, že ESCB bez toho, aby bol dotknutý jeho hlavný cieľ udržania cenovej stability, na jednej strane podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii a, na druhej strane, musí konať v súlade so zásadami stanovenými v článku 119 ZFEÚ. Z toho vyplýva, že v rámci inštitucionálnej rovnováhy stanovenej v ustanoveniach hlavy VIII Zmluvy o FEÚ, ktorej súčasťou je nezávislosť ESCB zaručená článkom 130 ZFEÚ a článkom 282 ods. 3 ZFEÚ, nebolo zámerom autorov Zmlúv uskutočniť absolútne oddelenie hospodárskej politiky od menovej politiky. V tomto kontexte treba pripomenúť, že opatrenie menovej politiky si nemožno zamieňať s opatrením hospodárskej politiky len na základe toho, že by mohlo mať nepriame účinky, ktoré možno badať aj v rámci hospodárskej politiky (pozri v tomto zmysle rozsudky z 27. novembra 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, bod 56, ako aj zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 52). Nemožno súhlasiť s koncepciou vnútroštátneho súdu, podľa ktorej by sa za „nepriamy účinok“ programu operácií na voľnom trhu nemal považovať každý jeho účinok, ktorý ESCB vedome akceptoval a ktorý mohol pri vypracovaní tohto programu s určitosťou predvídať.

    Presnejšie, ako uviedla ECB pred Súdnym dvorom, transmisia opatrení menovej politiky ESCB do vývoja cien sa uskutočňuje najmä uľahčením poskytovania úverov ekonomike, ako aj zmenou správania hospodárskych subjektov a jednotlivcov v oblasti investovania, spotreby a sporenia. Na ovplyvnenie miery inflácie je teda ESCB nevyhnutne vedený k prijímaniu opatrení, ktoré majú určité účinky na reálnu ekonomiku a ktoré by mohli byť na iné účely sledované aj v rámci hospodárskej politiky. Konkrétne, ak udržanie cenovej stability ukladá ESCB povinnosť usilovať sa o zvýšenie inflácie, môžu opatrenia, ktoré musí ESCB prijať, aby na tento účel uvoľnil menové a finančné podmienky v eurozóne, znamenať pôsobenie na úrokové sadzby štátnych dlhopisov, najmä v dôsledku rozhodujúcej úlohy týchto úrokových sadzieb pre stanovenie úrokových sadzieb platných vo vzťahu k rôznym hospodárskym subjektom (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, body 78 a 108). Vylúčenie akejkoľvek možnosti, aby ESCB mohol prijímať také opatrenia, ak sú ich účinky predvídateľné a vedome akceptované, by mu za týchto podmienok v praxi znemožnilo využívať prostriedky, ktoré Zmluvy poskytujú na dosahovanie cieľov menovej politiky, a mohlo by najmä v kontexte hospodárskej krízy zahrňujúcej riziko deflácie predstavovať prekážku znemožňujúcu plnenie úlohy, ktorá mu prináleží podľa primárneho práva.

    (pozri body 60 – 62, 65 – 67)

  6.  Pozri text rozhodnutia.

    (pozri body 72 – 76, 78, 80, 85 – 92, 98, 100)

  7.  Pokiaľ ide o rozhodnutie 2015/774, treba uviesť, že ESCB je v rámci PSPP oprávnený nadobúdať dlhopisy nie priamo od orgánov, úradov a agentúr členských štátov, ale iba nepriamo na sekundárnom trhu. Intervenciu zo strany ESCB stanovenú týmto programom teda nemožno považovať za opatrenie finančnej pomoci členskému štátu. Ako však vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, článok 123 ods. 1 ZFEÚ stanovuje dva dodatočné limity pre ESCB pri prijímaní programu nákupu dlhopisov vydaných orgánmi, úradmi a agentúrami Únie a členských štátov.

    Na jednej strane ESCB by nemal platne nadobúdať dlhopisy na sekundárnom trhu za podmienok, ktoré by v praxi viedli pri jeho zásahu k rovnakým dôsledkom ako priame nadobudnutie dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr členských štátov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 97). Na druhej strane musí ESCB svoju intervenciu spojiť s dostatočnými zárukami, aby táto intervencia bola v súlade so zákazom menového financovania vyplývajúcim z článku 123 ZFEÚ, a uistiť sa, že tento program nie je spôsobilý obrať dotknuté členské štáty o motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku, ktorej zavedenie je cieľom tohto ustanovenia (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, body 100 až 102 a 109). Záruky, ktoré musí ESCB stanoviť pre dodržanie týchto dvoch limitov, závisia od vlastných parametrov plánovaného programu a zároveň od hospodárskeho kontextu, v ktorom sa tento program prijíma a vykonáva. Otázku, či sú tieto záruky dostatočné, musí prípadne overiť Súdny dvor, ak to bolo spochybnené. Vnútroštátny súd sa domnieva, že podmienky

    (pozri body 104 – 108)

  8.  Pozri text rozhodnutia.

    (pozri body 110, 111, 113, 117, 127)

  9.  Treba pripomenúť, že okolnosť, že zavedenie programu operácií na voľnom trhu do istej miery uľahčuje financovanie dotknutých členských štátov, nemôže byť rozhodujúca, pretože vykonávanie menovej politiky znamená trvalé pôsobenie na úrokové sadzby a podmienky refinancovania bánk, čo má nevyhnutné dôsledky na podmienky financovania verejných deficitov členských štátov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, body 108 a 110). Z tohto dôvodu samotná okolnosť, že vďaka takému programu možno predvídať, že ESCB v nasledujúcich mesiacoch pravdepodobne odkúpi nezanedbateľnú časť dlhopisov vydaných členským štátom, síce môže uľahčiť financovanie tohto členského štátu, nevedie však k nezlučiteľnosti tohto programu s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ. Naopak, s cieľom zabrániť tomu, aby členské štáty prišli o motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku, nemôže prijatie a uplatňovanie takého programu platne vytvárať istotu, pokiaľ ide o budúce odkúpenie dlhopisov vydaných členskými štátmi, v dôsledku ktorej by tieto štáty mohli prijať rozpočtovú politiku, ktorá by nezohľadňovala skutočnosť, že v prípade deficitu budú tieto štáty vedené k hľadaniu financovania na trhoch, ani to, aby boli chránené pred dôsledkami, ktoré v tejto súvislosti môže mať vývoj ich makroekonomickej alebo rozpočtovej situácie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, body 113 a 114).

    V tejto súvislosti treba v prvom rade konštatovať, že z odôvodnenia 7 rozhodnutia 2015/774 vyplýva, že vykonávanie PSPP je predvídateľné iba do doby, kým Rada guvernérov nespozoruje, že sa vývoj inflácie udržateľne upravil, čo je v súlade s cieľom dosiahnuť mieru inflácie na úrovni tesne pod 2 % v strednodobom horizonte. Hoci bola konkrétna dĺžka predvídateľného uplatňovania PSPP opakovane predlžovaná, rozhodlo sa o tomto predĺžení zakaždým bez spochybnenia tejto zásady, ako to potvrdzujú odôvodnenie 3 rozhodnutia 2015/2464 a odôvodnenie 5 rozhodnutia 2017/100. Z toho vyplýva, že ESCB vo svojich postupne vydaných rozhodnutiach predvídal nákup štátnych dlhopisov iba v rozsahu nevyhnutnom na udržanie cenovej stability, že objem PSPP pravidelne preskúmaval a že sústavne zachovával dočasnú povahu tohto programu.

    Rozhodnutie 2015/774 teda členským štátom neumožňuje, aby určovali svoju rozpočtovú politiku bez ohľadu na to, že kontinuita vykonávania PSPP v strednodobom horizonte nie je nijako zaručená, a že si teda v prípade deficitu budú musieť zabezpečiť financovanie na trhu bez možnosti využiť zmiernenie podmienok financovania, ktoré môže vyplývať z vykonávania PSPP (pozri analogicky rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, body 112 a 114). V druhom rade treba uviesť, že rozhodnutie 2015/774 a usmernenia obsahujú súbor záruk určených na obmedzenie účinkov PSPP na motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku.

    (pozri body 130 – 134, 136, 137)

  10.  Pozri text rozhodnutia.

    (pozri body 146 – 149)

  11.  Pozri text rozhodnutia.

    (pozri body 153 – 157)