1.

Banková únia predstavuje jeden z najvýznamnejších výsledkov procesu európskej integrácie od zavedenia jednotnej meny. Jej právne ukotvenie sa v reakcii na vážnu finančnú krízu v roku 2008 vykonalo mimoriadne rýchlo, a to napriek nesmiernej odbornej zložitosti danej problematiky.

2.

Členské štáty preniesli na inštitúcie Únie niektoré právomoci týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami a riešenia ich krízových situácií v prípade, že majú problémy s platobnou schopnosťou. Európska centrálna banka (ďalej len „ECB“) získala väčšinu právomocí potrebných pre výkon uvedených kompetencií prenesených členskými štátmi, vnútroštátne orgány dohľadu členských štátov však ďalej predstavujú základný prvok jednotného mechanizmu dohľadu (ďalej len „JMD“) nad bankami.

3.

Predpisy práva Únie, ktorými sa riadi JMD, zaviedli rôzne správne konania zahŕňajúce aktívnu účasť ECB a vnútroštátnych orgánov dohľadu. Takéto konania nie sú v rámci práva Únie novým prvkom: v minulosti existovali napríklad v oblasti štrukturálnych fondov, poľnohospodárstva alebo v súvislosti s menovaním členov Európskeho parlamentu. V rámci bankovej únie sa tieto konania využívajú oveľa intenzívnejšie a častejšie než v iných oblastiach.

4.

V prejednávanej veci má Súdny dvor možnosť prvýkrát rozhodnúť (pokiaľ sa nemýlim) o jednom z týchto nových konaní, konkrétne o konaní, ktoré sa uplatňuje na povolenia nadobudnúť alebo zvýšiť kvalifikovanú účasť v úverových inštitúciách.

5.

Problematika, ktorú treba v súvislosti s prejednávanou vecou vyriešiť, spočíva v objasnení otázky, ktorý subjekt má vykonávať súdne preskúmanie aktov prijatých v rámci uvedeného konania. Konkrétne ide o to, či možno niektoré návrhy na rozhodnutie alebo návrhy rozhodnutí, ktoré vnútroštátne orgány dohľadu predkladajú ECB, napadnúť na vnútroštátnych súdoch, alebo, naopak, či ich obsah a následné konečné rozhodnutie ECB môže skúmať jedine Súdny dvor Európskej únie.

6.

Konanie, prostredníctvom ktorého došlo k prijatiu rozhodnutí napadnutých na vnútroštátnom súde, upravujú tieto predpisy práva Európskej únie:

7.

V článku 22 („Oznámenie a posúdenie navrhovaných nadobudnutí“) sa stanovuje:

„1.   Členské štáty požadujú, aby každá fyzická alebo právnická osoba, alebo takéto osoby konajúce v zhode (ďalej len ‚navrhovaný nadobúdateľ‘), ktoré sa rozhodli nadobudnúť priamo alebo nepriamo kvalifikovanú účasť v úverovej inštitúcii alebo v nej takúto kvalifikovanú účasť priamo alebo nepriamo ďalej zvýšiť, čo by malo za následok, že by ich podiel na hlasovacích právach alebo kapitáli dosiahol alebo prekročil 20 %, 30 % alebo 50 % alebo že by sa úverová inštitúcia stala ich dcérskou spoločnosťou (ďalej len ‚navrhované nadobudnutie‘), písomne pred nadobudnutím oznámili príslušným orgánom úverovej inštitúcie, v ktorej chcú kvalifikovanú účasť nadobudnúť alebo zvýšiť, a uviedli veľkosť zamýšľanej účasti a príslušné informácie uvedené v článku 23 ods. 4 …

2.   Príslušné orgány bezodkladne a v každom prípade do dvoch pracovných dní od doručenia oznámenia, písomne potvrdia doručenie oznámenia podľa odseku 1 alebo ďalšej informácie podľa odseku 3 navrhovanému nadobúdateľovi.

…

3.   Príslušné orgány môžu, ak je to potrebné, počas lehoty na posúdenie, ale najneskôr do 50. pracovného dňa lehoty na posúdenie požiadať o ďalšie informácie, ktoré sú potrebné na ukončenie posúdenia. Táto žiadosť musí byť písomná a musí sa v nej uvádzať, ktoré dodatočné informácie sa vyžadujú.

… Príslušné orgány môžu na základe vlastného uváženia požiadať o ďalšie doplnenie alebo spresnenie informácií, táto žiadosť však nesmie viesť k prerušeniu lehoty na posúdenie.

…

5.   Ak sa príslušné orgány rozhodnú vyjadriť nesúhlas s navrhovaným nadobudnutím, do dvoch pracovných dní od skončenia posúdenia a pred uplynutím lehoty na posúdenie o tom písomne informujú navrhovaného nadobúdateľa a uvedú dôvody tohto rozhodnutia. S výhradou vnútroštátnych právnych predpisov je na žiadosť navrhovaného nadobúdateľa možné sprístupniť verejnosti primerané odôvodnenie rozhodnutia. To nebráni členskému štátu, aby umožnil príslušnému orgánu uverejniť tieto informácie bez toho, aby o to požiadal navrhovaný nadobúdateľ.

6.   Ak príslušné orgány nevyjadria písomne nesúhlas s navrhovaným nadobudnutím v lehote na posúdenie, navrhované nadobudnutie sa považuje za schválené.

7.   Príslušné orgány môžu stanoviť maximálnu lehotu na dokončenie navrhovaného nadobudnutia a v prípade potreby ju predĺžiť.

8.   Členské štáty nesmú na oznamovanie priameho alebo nepriameho nadobudnutia hlasovacích práv alebo kapitálu príslušným orgánom a na schvaľovanie takéhoto nadobudnutia príslušnými orgánmi stanoviť požiadavky, ktoré sú prísnejšie ako požiadavky ustanovené touto smernicou.

…“

8.

V článku 23 („Kritériá posudzovania“) sa stanovuje:

„1.   Príslušné orgány pri posudzovaní oznámenia uvedeného v článku 22 ods. 1 a informácií uvedených v článku 22 ods. 3 v záujme zaručenia zdravého a obozretného riadenia úverovej inštitúcie, v prípade ktorej sa nadobudnutie navrhuje, a so zreteľom na možný vplyv navrhovaného nadobúdateľa na uvedenú úverovú inštitúciu posúdia vhodnosť navrhovaného nadobúdateľa a finančné zdravie navrhovaného nadobudnutia v súlade s týmito kritériami:

…

2.   Príslušné orgány môžu nesúhlasiť s navrhovaným nadobudnutím len vtedy, ak na to existujú dostatočné dôvody na základe kritérií uvedených odseku 1, alebo ak informácie poskytnuté navrhovaným nadobúdateľom nie sú úplné.

…“

9.

Podľa článku 119 („Zahrnutie holdingových spoločností do konsolidovaného dohľadu“) ods. 1:

„1.   Členské štáty podľa potreby prijmú všetky potrebné opatrenia na zahrnutie finančných holdingových spoločností a zmiešaných finančných holdingových spoločností do konsolidovaného dohľadu“.

10.

Podľa odôvodnenia 11:

„V Únii by sa… mala vytvoriť banková únia, ktorá by sa opierala o komplexný a podrobný jednotný súbor pravidiel pre vnútorný trh s finančnými službami ako celok a ktorá by zahŕňala jednotný mechanizmus dohľadu a nové rámce pre ochranu vkladov a riešenie krízových situácií. …“ V rámci JMD sa týmto nariadením ECB poveruje osobitnými právomocami na účely prudenciálneho dohľadu na úverovými inštitúciami.

11.

V článku 1 („Predmet úpravy a rozsah pôsobnosti“) sa stanovuje:

„Týmto nariadením sa ECB poveruje osobitnými úlohami, pokiaľ ide o politiky týkajúce sa prudenciálneho dohľadu nad úverovými inštitúciami, s cieľom prispieť k bezpečnosti a zdraviu úverových inštitúcií a stabilite finančného systému v rámci Únie a jednotlivých členských štátov s plným zreteľom a ohľadom na jednotu a integritu vnútorného trhu na základe rovnakého zaobchádzania s úverovými inštitúciami s cieľom predchádzať regulačnej arbitráži.

…

Toto nariadenie sa uplatňuje bez toho, aby bola dotknutá zodpovednosť a súvisiace právomoci príslušných orgánov zúčastnených členských štátov vykonávať úlohy dohľadu, ktorými nebola podľa tohto nariadenia poverená ECB“.

12.

Podľa článku 4:

„1.   V rámci článku 6 má ECB v súlade s odsekom 3 tohto článku výhradnú právomoc vykonávať na účely prudenciálneho dohľadu v súvislosti so všetkými úverovými inštitúciami usadenými v zúčastnených členských štátoch tieto úlohy:

…

…

3.   ECB na účely vykonávania úloh, ktorými bola poverená podľa tohto nariadenia, a s cieľom zabezpečiť vysokú úroveň dohľadu uplatňuje celé príslušné právo Únie a v prípade, keď sa toto právo Únie skladá zo smerníc, vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa tieto smernice transponujú. Keď sú príslušným právom Únie nariadenia a keď tieto nariadenia v súčasnosti explicitne ponúkajú členským štátom rôzne možnosti, ECB uplatňuje aj vnútroštátne právne predpisy, ktorými sa tieto možnosti vykonávajú.

…“

13.

Podľa článku 6 ods. 2 sa na ECB aj na príslušné vnútroštátne orgány (ďalej aj „PVO“) vzťahuje povinnosť spolupracovať v dobrej viere a povinnosť vymieňať si informácie, pričom bez toho, aby bola dotknutá právomoc ECB priamo prijímať informácie, ktoré jej priebežne podávajú úverové inštitúcie, alebo mať k týmto informáciám priamy prístup, PVO poskytujú ECB predovšetkým všetky informácie nevyhnutné na účely vykonávania úloh, ktorými sa ECB podľa uvedeného nariadenia ECB poveruje.

14.

V článku 15 („Posúdenie nadobudnutia kvalifikovaných účastí“) sa uvádza:

„1.   Bez toho, aby boli dotknuté výnimky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. c), každé oznámenie o nadobudnutí kvalifikovanej účasti v úverovej inštitúcii usadenej v zúčastnenom členskom štáte alebo akékoľvek súvisiace informácie sa poskytujú príslušným vnútroštátnym orgánom členského štátu, v ktorom je úverová inštitúcia usadená, v súlade s požiadavkami stanovenými v príslušnom vnútroštátnom práve na základe aktov uvedených v článku 4 ods. 3 prvom pododseku.

2.   Príslušný vnútroštátny orgán posudzuje navrhované nadobudnutie a oznámenie a návrh rozhodnutia o nesúhlase alebo súhlase s nadobudnutím na základe kritérií stanovených v aktoch uvedených v článku 4 ods. 3 prvom pododseku postupuje ECB… a poskytuje ECB pomoc v súlade s článkom 6.

3.   ECB rozhodne o súhlase alebo nesúhlase s nadobudnutím na základe kritérií posudzovania stanovených v príslušnom práve Únie a v súlade s postupom a v lehotách na posúdenie, ktoré sa v ňom stanovujú.“

15.

Nariadením o rámci JMD, prijatým v súlade s článkom 4 ods. 3 nariadenia o JMD, sa stanovuje rámec pre spoluprácu v rámci JMD medzi ECB a PVO.

16.

V článku 85 („Oznámenie PVO o nadobudnutí kvalifikovanej účasti“) sa stanovuje:

„1.   PVO, ktorý prijme oznámenie o zámere nadobudnúť kvalifikovanú účasť v úverovej inštitúcií usadenej v tomto zúčastnenom členskom štáte, oznámi ECB takéto oznámenie najneskôr do piatich pracovných dní od potvrdenia o doručení oznámenia podľa článku 22 ods. 2 smernice 2013/36/EÚ.

2.   Ak musí PVO prerušiť lehotu na posúdenie z dôvodu žiadosti o dodatočné informácie, oznámi túto skutočnosť ECB. PVO pošle ECB takéto dodatočné informácie do piatich pracovných dní od ich prijatia.

3.   PVO informuje ECB tiež o dátume, do ktorého sa musí rozhodnutie o nesúhlase alebo súhlase s nadobudnutím kvalifikovanej účasti oznámiť žiadateľovi podľa príslušného vnútroštátneho práva.“

17.

V článku 86 („Posúdenie potenciálnych nadobudnutí“) sa stanovuje:

„1.   PVO, ktorému je zámer nadobudnúť kvalifikovanú účasť v úverovej inštitúcii oznámené, posúdi, či potenciálne nadobudnutie spĺňa všetky podmienky ustanovené v príslušnom práve Únie a vnútroštátnom práve. PVO po tomto posúdení vypracuje návrh rozhodnutia pre ECB, ktorým vysloví nesúhlas alebo súhlas s nadobudnutím.

2.   PVO predloží návrh rozhodnutia o nesúhlase alebo súhlase s nadobudnutím, ECB aspoň 15 pracovných dní pred uplynutím lehoty na posúdenie, ako je vymedzená v príslušnom práve Únie.“

18.

Podľa článku 87 („Rozhodnutie ECB o nadobudnutí“):

„ECB rozhodne, či vysloví nesúhlas alebo súhlas s nadobudnutím na základe vlastného posúdenia navrhovaného nadobudnutia a návrhu rozhodnutia PVO. Uplatňuje sa právo byť vypočutý, ako je ustanovené v článku 31.“

19.

Článkom 19 TUB sa na Banca d’Italia (Talianska centrálna banka) preniesla právomoc udeľovať povolenia nadobudnúť privilegované účasti vo finančných inštitúciách. V odseku 5 tohto článku sa konkrétne spresňuje, že uvedené povolenia sa udeľujú v prípade splnenia „podmienok schopných zabezpečiť zdravé a obozretné riadenie banky, na základe posúdenia postavenia navrhovaného nadobúdateľa a finančného zdravia navrhovaného nadobudnutia v súlade s týmito kritériami: dobrá povesť navrhovaného nadobúdateľa podľa článku 25“.

20.

Podľa článku 25 („Subjekty podieľajúce sa na základnom imaní“) ods. 1 musia držitelia účastí uvedených v článku 19 spĺňať požiadavky dobrej povesti a vyhovovať kritériám týkajúcim sa odborných znalostí a bezúhonnosti tak, aby zabezpečili zdravé a obozretné riadenie banky. ( 7 )

21.

Podľa prechodného ustanovenia článku 2 ods. 8 legislatívneho dekrétu č. 72/2015 sa ďalej uplatňovali predchádzajúce pravidlá týkajúce sa dobrej povesti držiteľov účastí vo finančných inštitúciách.

22.

Tieto pravidlá sa stanovovali v ministerskom dekréte č. 144 z 18. marca 1998 ( 8 ), v ktorého článku 1 sa špecifikujú odsudzujúce rozsudky s negatívnym vplyvom na dobrú povesť, vedúce k nesplneniu predmetnej požiadavky.

23.

V článku 2 dekrétu č. 144/1998 sa predbežne stanovilo, že „pokiaľ ide o držiteľov účasti na základnom imaní banky k dátumu nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia, nesplnenie podmienok stanovených v článku 1 tohto nariadenia, ktoré sa v súlade s predtým platnou právnou úpravou nevyžadovali, sa neberie do úvahy, pokiaľ k dôvodu predmetného nesplnenia došlo pred uvedeným dátumom, a to v rozsahu účasti, ktorú dotknutá osoba v danom čase vlastnila“.

24.

Pokiaľ ide o zmiešané finančné holdingové spoločnosti, príslušní držitelia kvalifikovaných účastí podliehajú na základe článku 63 TUB rovnakým povinnostiam, aké sa ukladajú držiteľom kvalifikovaných účastí v bankách. V článku 67a ods. 2 TUB sa stanovuje, že Talianska centrálna banka má po dohode s Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (Úrad pre dohľad nad poisťovníctvom, Taliansko) (ďalej len „IVASS“) zabezpečovať dodržiavanie týchto povinností v prípade, že uvedené spoločnosti majú sídlo v Taliansku a úplne alebo čiastočne ovládajú talianske finančné konglomeráty.

25.

Procesná úprava talianskeho správneho súdnictva upravuje takzvané „giudizio di ottemperanza“ (konanie o žalobe na splnenie súdom uloženej povinnosti správneho orgánu), v rámci ktorého Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) položila prejudiciálne otázky, ktoré sú predmetom prejednávanej veci.

26.

Podľa článku 21f ods. 1 zákona č. 241 zo 7. augusta 1990 ( 9 ) je „správne rozhodnutie… prijaté v rozpore so súdnym rozhodnutím s právnou silou rozhodnutej veci alebo v rámci obchádzania takéhoto súdneho rozhodnutia absolútne neplatné…“.

27.

Podľa článku 112 ods. 1 Codice del processo amministrativo ( 10 )„rozhodnutia správnych súdov vykonávajú orgány verejnej správy a ostatní účastníci konania“.

28.

V odseku 2 rovnakého článku sa stanovuje:

„Žalobu na splnenie súdom uloženej povinnosti správneho orgánu možno podať s cieľom dosiahnuť vykonanie:

…

…“

29.

Podľa článku 114 ods. 4 písm. b) Správneho súdneho poriadku, súd rozhodujúci o žalobe na splnenie súdom uloženej povinnosti správneho orgánu vyhlási v prípade, ak žalobe vyhovie, „absolútnu neplatnosť prípadných aktov vydaných v rozpore so súdnym rozhodnutím s právnou silou rozhodnutej veci alebo na účely obchádzania takéhoto súdneho rozhodnutia“.

30.

V článku 2909 codice civile (taliansky Občiansky zákonník) sa stanovuje, že zistenia uvedené v právoplatnom rozsudku sú v plnom rozsahu záväzné pre účastníkov konania, ich dedičov a právnych nástupcov.

31.

Pán Berlusconi vlastnil od polovice deväťdesiatych rokov prostredníctvom dcérskej spoločnosti Finivest kvalifikovanú účasť v spoločnosti SpA Mediolanum (ďalej len „Mediolanum“), prekračujúcu 30 % základného imania. Mediolanum je zmiešaná finančná holdingová spoločnosť kótovaná na burze a vrcholový subjekt finančného konglomerátu Mediolanum, ktorého súčasťou bola banka Banca Mediolanum SpA, vlastnená v plnom rozsahu spoločnosťou Mediolanum.

32.

Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko) odsúdil rozsudkom č. 35729/13 pána Berlusconiho za trestný čin skrátenia dane a uložil mu trest odňatia slobody na štyri roky (zmiernený na jeden rok), ako aj vedľajší trest dvojročného zákazu vykonávať verejné funkcie a riadiace funkcie v právnických osobách. Tento rozsudok nadobudol právoplatnosť 1. augusta 2013.

33.

Po prijatí legislatívneho dekrétu č. 53 zo 4. marca 2014 ( 11 ) podala Fininvest (v mene pána Berlusconiho) žiadosť o povolenie vlastniť kvalifikovanú účasť v spoločnosti Mediolanum.

34.

Aktom č. 976145/14 zo 7. októbra 2014 Talianska centrálna banka po dohode s IVASS uvedenú žiadosť zamietla, keďže konštatovala, že pán Berlusconi nespĺňa požiadavku dobrej povesti, vzťahujúcu sa na vlastníctvo kvalifikovaných účastí v spoločnostiach, ktoré sú finančnými sprostredkovateľmi.

35.

Okrem zamietnutia žiadosti Talianska centrálna banka nariadila pozastavenie hlasovacích práv a predaj akcií (prekračujúcich zákonom stanovenú hranicu účasti 9,999 %) spoločnosti Mediolanum. Talianska centrálna banka v každom prípade vyhovela návrhu spoločnosti Fininvest založiť trustovú spoločnosť, na ktorú sa mala predmetná účasť previesť, pričom spoločnosti Fininvest určila lehotu dvadsať dní na to, aby oznámila svoje pristúpenie k podmienkam stanoveným na účely začlenenia akcií do uvedeného trustu.

36.

Pán Berlusconi napadol toto rozhodnutie na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio, Taliansko), ktorý predmetnú žalobu zamietol rozsudkom č. 7966/2015 z 5. júna 2015.

37.

Pán Berlusconi podal proti uvedenému zamietavému rozsudku odvolanie (pričom Fininvest sa odvolala ako ďalší účastník konania) na Consiglio di Stato (Štátna rada). V rámci tohto konania namietala Talianska centrálna banka nedostatok záujmu odvolateľov na konaní, a to v dôsledku fúzie spoločností Mediolanum a Banca Mediolanum prostredníctvom ich „reverzného zlúčenia“.

38.

V priebehu odvolacieho konania totiž príslušné predstavenstvá rozhodli o fúzii predmetných dvoch spoločností prostredníctvom „reverzného zlúčenia“ spoločnosti Mediolanum do spoločnosti Banca Mediolanum. ( 12 ) Dňa 26. mája 2015 sa uvedený návrh fúzie predložil Talianskej centrálnej banke na schválenie v zmysle článku 57 TUB. Následne Fininvest nadobudla kvalifikovanú účasť vo finančnej inštitúcii. ( 13 )

39.

Rozhodnutím č. 7969932/21 z 21. júla 2015 Talianska centrálna banka schválila návrh fúzie. Listom z 23. júla 2015 potvrdila rozhodnutie zo 7. októbra 2014, pričom spresnila, že povinnosť predať určenú účasť, stanovenú týmto rozhodnutím, sa má chápať v tom zmysle, že „sa vzťahuje na akcie spoločnosti Banca Mediolanum, ktoré sa v dôsledku fúzie pridelia [samotnej spoločnosti Finivest] zámenou za akcie [spoločnosti] Mediolanum“.

40.

Rozsudkom č. 882/2016 z 3. marca 2016 Consiglio di Stato (Štátna rada) vyhovela odvolaniam pána Berlusconiho a spoločnosti Fininvest a zrušila akt Talianskej centrálnej banky zo 7. októbra 2014. ( 14 )

41.

Podľa názoru Consiglio di Stato (Štátna rada) bol akt zo 7. októbra 2014 nezákonný, keďže bol v rozpore so zásadou zákazu retroaktivity z dôvodu, že pôsobnosť pravidiel týkajúcich sa posúdenia kvalifikovaných účastí, zavedených do smernice CRD smernicou 2007/44/ES ( 15 ), rozšíril na účasti získané pred nadobudnutím účinnosti predmetných pravidiel. Smernica 2007/44 sa vzťahovala na budúce účasti, kým v článku 2 dekrétu č. 144/1998 sa odkazovalo na „už existujúce účasti vo vlastníctve dotknutej osoby“ ( 16 ). Keďže predmetný skutkový stav predchádzal nadobudnutiu účinnosti novej právnej úpravy, na spoločnosť Fininvest nebolo možné uplatniť požiadavky týkajúce sa dobrej povesti.

42.

V liste č. 491595/16 zo 4. apríla 2016 Talianska centrálna banka oznámila ECB, že po fúzii medzi spoločnosťou Banca Mediolanum a spoločnosťou Mediolanum získal pán Berlusconi prostredníctvom svojej dcérskej spoločnosti Fininvest postavenie akcionára úverovej inštitúcie Banca Mediolanum. Okrem toho oznámila, že v dôsledku rozsudku Consiglio di Stato (Štátna rada) z 3. marca 2016 zanikla jednak povinnosť predať časť akcií prevyšujúcu 9,999 % základného imania banky, jednak pozastavenie súvisiacich hlasovacích práv. Talianska centrálna banka z tohto dôvodu usúdila, že Fininvest mala v súlade s článkami 22 a nasl. smernice CRD IV a článkami 19 a nasl. TUB požiadať o súhlas vo vzťahu k jej kvalifikovanej účasti v spoločnosti Banca Mediolanum.

43.

V súlade s pokynmi ECB (list z 24. júna 2016) Talianska centrálna banka vyzvala 14. júla 2016 spoločnosť Fininvest, aby do 15 dní podala príslušnú žiadosť o povolenie. Keďže Fininvest na túto výzvu nereagovala, 3. augusta 2016 Talianska centrálna banka rozhodla z úradnej povinnosti o začatí správneho konania, pričom uviedla, že na základe článku 4 nariadenia o JMD patrí právomoc prijať konečné rozhodnutie v danej veci ECB.

44.

Talianska centrálna banka prijala príslušnú dokumentáciu od spoločnosti Fininvest a následne podľa článku 15 ods. 2 nariadenia o JMD postúpila ECB návrh rozhodnutia s nepriaznivým stanoviskom, pokiaľ ide o dobrú povesť nadobúdateľov, pričom ECB vyzvala, aby s daným nadobudnutím nesúhlasila.

45.

Rada pre prudenciálny dohľad ECB prijala argumenty Talianskej centrálnej banky a prijala návrh rozhodnutia, ktoré zaslala spoločnosti Fininvest a pánovi Berlusconimu na vyjadrenie. Po vykonaní týchto úkonov prijala uvedená rada rozhodnutie z 25. októbra 2016 ( 17 ), ku ktorému Rada guvernérov ECB nemala námietky.

46.

ECB v tomto rozhodnutí poukázala na existenciu dôvodných pochybností týkajúcich sa dobrej povesti nadobúdateľov účasti v spoločnosti Banca Mediolanum. Vzhľadom na skutočnosť, že pán Berlusconi, väčšinový akcionár a skutočný vlastník spoločnosti Fininvest, bol nepriamym nadobúdateľom účasti v Banca Mediolanum a bol právoplatne odsúdený za skrátenie dane na trest odňatia slobody v trvaní štyri roky, ECB dospela k záveru, že nespĺňa požiadavku dobrej povesti, ktorú vo vzťahu k držiteľom kvalifikovaných účastí stanovila vnútroštátna legislatíva. Okrem toho sa pán Berlusconi dopustil iných nezákonných konaní a bol odsúdených aj v iných veciach, rovnako ako iní členovia riadiacich orgánov spoločnosti Fininvest.

47.

Na základe uvedených skutočností vyvodila ECB záver, že nadobúdatelia kvalifikovanej účasti v spoločnosti Banca Mediolanum nespĺňali požiadavky dobrej povesti, pričom existovali závažné pochybnosti o ich spôsobilosti zabezpečiť v budúcnosti zdravé a obozretné riadenie tejto finančnej inštitúcie. Z tohto dôvodu ECB nesúhlasila s nadobudnutím kvalifikovanej účasti v spoločnosti Banca Mediolanum spoločnosťou Fininvest a pánom Berlusconim.

48.

Fininvest a pán Berlusconi napadli rozhodnutie ECB z roku 2016 prostredníctvom troch rôznych prostriedkov súdnej nápravy:

49.

Talianska centrálna banka uvádza, že vnútroštátny súd nemá právomoc rozhodnúť vo veci uvedenej žaloby, ktorou sa napadli prípravné akty neobsahujúce výrokovú časť a zamerané na prijatie rozhodnutia, ktoré patrí do výlučnej právomoci ECB. Konečné rozhodnutie tejto inštitúcie Únie môže podľa Talianskej centrálnej banky preskúmať jedine Súdny dvor.

50.

Po spojení vecí týkajúcich sa žalôb pána Berlusconiho a spoločnosti Fininvest Consiglio di Stato (Štátna rada) poukázala na to, že neexistujú špecifické predchádzajúce rozhodnutia Súdneho dvora týkajúce sa otázky rozdelenia právomoci medzi vnútroštátne súdu a súdy Únie, pokiaľ ide o veci, v ktorých sa namieta neplatnosť aktov PVO v rámci predmetného druhu konaní. Okrem toho uvedený súd zastáva názor, že táto problematika je objektívne diskutabilná, pretože dané konanie má jednak prvky jednotného konania (ako uvádza Talianska centrálna banka), jednak prvky zmiešaného konania (ako uvádzajú pán Berlusconi a Fininvest). Consiglio di Stato (Štátna rada) poznamenáva, že procesná fáza odohrávajúca sa pred vnútroštátnym orgánom sa v každom prípade nekončí vydaním aktu, ktorý by bol záväzný pre orgán Únie, vydávajúci konečné rozhodnutie.

51.

Za týchto okolností Consiglio di Stato (Štátna rada) predkladá Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

„Majú sa ustanovenia článku 263 prvého, druhého a piateho odseku v spojení s ustanovením článku 256 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie vykladať v tom zmysle, že na žalobu podanú proti správnym aktom, týkajúcim sa začatia konania, dokazovania a nezáväzných návrhov, ktoré prijali príslušné vnútroštátne orgány (špecifikované v bode 1 tohto uznesenia) v rámci konania upraveného v článkoch 22 a 23 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/36/EÚ z 26. júna 2013, v článku 1 piatom odseku, v článku 4 ods. 1 písm. c) a v článku 15 nariadenia Rady (EÚ) č. 1024/2013 z 15. októbra 2013, v článkoch 85, 86 a 87 nariadenia Európskej centrálnej banky č. 468/2014 zo 16. apríla 2014, ako aj v článkoch 19, 22 a 25 talianskeho Testo unico bancario (kodifikované znenie zákonov o bankovníctve), sa vzťahuje právomoc súdov Únie alebo právomoc vnútroštátnych súdov?

Môže mať konkrétnejšie súd Únie právomoc v prípade, že tieto akty nie sú napadnuté riadnou žalobou o neplatnosť, ale sú predmetom návrhu na vyhlásenie neplatnosti z dôvodu nedodržania alebo obchádzania res iudicata, ktorá sa vzťahuje na rozsudok Consiglio di Stato (Štátna rada) č. 882/2016 z 3. marca 2016, podanej v rámci konania vo veci žaloby na splnenie súdom uloženej povinnosti správneho orgánu podľa článku 112 a nasl. talianskeho Codice del processo amministrativo (Správny súdny poriadok) – t. j. v rámci osobitého inštitútu vnútroštátnej úpravy správneho súdneho konania –, pričom rozhodnutie o tomto návrhu predpokladá výklad a určenie objektívnych hraníc právnej sily rozhodnutej veci, ktorá sa vzťahuje na tento rozsudok, podľa pravidiel vnútroštátneho práva?“

52.

Ako poznamenala Komisia, otázky položené vnútroštátnym súdom treba mierne preformulovať, aby na ne mohol Súdny dvor primerane odpovedať.

53.

Podľa ustálenej judikatúry Súdny dvor v zásade nemá právomoc skúmať v rámci žalôb o neplatnosť, podaných podľa článku 263 ZFEÚ, zákonnosť aktov prijatých vnútroštátnymi orgánmi. ( 19 )

54.

Preto je potrebné vychádzať z predpokladu, že zámerom vnútroštátneho súdu bolo prostredníctvom prvej prejudiciálnej otázky zistiť, či výlučná právomoc, ktorú článok 263 ZFEÚ priznáva Súdnemu dvoru na účely preskúmania zákonnosti aktov Únie, bráni tomu, aby vnútroštátne súdy mohli preskúmať zákonnosť vnútroštátnych aktov týkajúcich sa začatia konania, dokazovania a nezáväzných návrhov, ktoré prijali PVO v rámci konania podľa článku 4 ods. 1 písm. c) a článku 15 nariadenia o JMD a článkov 85, 86 a 87 nariadenia o rámci JMD, čiže konania, ktoré sa končí záväzným rozhodnutím ECB.

55.

Prostredníctvom druhej prejudiciálnej otázky, ktorá má vo vzťahu k prvej otázke subsidiárny charakter, žiada vnútroštátny súd o rozhodnutie, či má Súdny dvor právomoc skúmať zákonnosť vnútroštátnych aktov, ktoré sú prípravnými aktmi pre konečné rozhodnutie ECB, v prípade, že sa tieto akty nenapadli prostredníctvom „všeobecnej žaloby o neplatnosť“, ale na základe (osobitnej) žaloby o neplatnosť úkonu z dôvodu údajného porušenia alebo obchádzania res iudicata vyplývajúcej z rozsudku vnútroštátneho súdu, podanej v rámci „giudizio di ottemperanza“ (konanie vo veci žaloby na splnenie súdom uloženej povinnosti správneho orgánu).

56.

Domnievam sa, že pred analýzou týchto dvoch prejudiciálnych otázok je potrebné:

57.

Uplatňovanie práva Únie je vo všeobecnosti úlohou orgánov členských štátov. Keď vnútroštátne orgány konajú prostredníctvom správneho konania podľa vnútroštátneho práva, preskúmanie aktov, ktoré prijímajú, patrí do právomoci vnútroštátnych súdov, ktoré sa môžu obrátiť s návrhom na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor. V niekoľkých málo oblastiach, ktoré bežne patria do výlučnej právomoci Únie, uplatňujú právo Únie v správnom konaní priamo inštitúcie, orgány alebo úrady alebo agentúry Únie, ktoré vedú vlastné správne konania podliehajúce súdnemu preskúmaniu Všeobecného súdu a Súdneho dvora.

58.

Pribúdajú však prípady uplatňovania práva Únie prostredníctvom konaní zahŕňajúcich účasť inštitúcií, orgánov alebo úradov alebo agentúr ako Únie, tak aj členských štátov. ( 20 ) Tieto konania nie sú predmetom všeobecnej úpravy ( 21 ) v rámci práva Únie, hoci právna veda sa ich analýze obšírne venovala. ( 22 )

59.

Súdny dvor vo veci súdneho preskúmania takýchto zmiešaných konaní, ako aj vo veci preskúmania aktov, ktorými sa uvedené konania končia, zatiaľ rozhodoval ( 23 ) iba v individuálnych prípadoch a nie vyčerpávajúcim spôsobom, pričom sa zaoberal otázkou určenia príslušného súdu na základe aktov napadnuteľných prostriedkom súdnej nápravy. ( 24 ) Prejednanie týchto konaní v kontexte bankovej únie bude v rámci predmetnej judikatúry predstavovať významný míľnik. ( 25 )

60.

Vo všeobecnosti platí, že na účely identifikácie príslušného súdu je potrebné určiť, komu patrí v rámci zmiešaného správneho konania skutočná rozhodovacia právomoc. Na základe tohto pravidla skúmajú vnútroštátne súdy zákonnosť správnych aktov vnútroštátnych orgánov, keď tieto orgány prijímajú v uvedených druhoch konaní konečné rozhodnutie. Súdny dvor Európskej únie posudzuje zodpovedajúcim spôsobom správne akty inštitúcií Únie, ktoré sú konečnými rozhodnutiami v zmiešaných konaniach.

61.

Uvedené pravidlo sa však nezdá byť natoľko jasné v dvoch prípadoch, a to keď v konaniach tohto druhu:

62.

Prípad uvedený ako druhý nepredstavuje veľký problém: súdne preskúmanie patrí do právomoci vnútroštátnych súdov, hoci tieto súdy sú v prípade, ak dospejú k záveru, že akt Únie môže byť neplatný, povinné predložiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku týkajúcu sa platnosti aktu Únie. ( 26 )

63.

Naproti tomu prípad uvedený ako prvý poukazuje na chúlostivejšie otázky. Určenie súdu (vnútroštátneho alebo súdu Únie) príslušného vykonávať súdne preskúmanie závisí od charakteristík dotknutého konania a, konkrétnejšie, od rozdelenia rozhodovacej právomoci v rámci predmetného konania. Pri uplatnení tohto kritéria možno na základe analýzy judikatúry Súdneho dvora rozlíšiť dva prípady:

64.

Rozsudok Oleificio Borelli/Komisia ( 27 ) sa týkal zmiešaného správneho konania, v rámci ktorého sa rozhodovacia právomoc priznala vnútroštátnym orgánom. Súdny dvor vyhlásil, že určitý projekt mohol byť financovaný z príspevku EZUPF iba v prípade získania kladného stanoviska štátu, na ktorého území sa mal realizovať. V prípade záporného stanoviska dotknutého štátu by sa preto Komisia nemohla daným projektom zaoberať, ani a fortiori skúmať zákonnosť tohto stanoviska.

65.

Súdny dvor dospel k záveru, že nemal právomoc rozhodnúť o zákonnosti aktu vydaného vnútroštátnym orgánom, a to ani v prípade, že dotknutý akt bol súčasťou rozhodovacieho procesu Spoločenstva, v rámci ktorého bol pre inštitúcie Únie záväzný. Prípadné nezrovnalosti týkajúce sa vnútroštátneho stanoviska nemohli mať vplyv na platnosť rozhodnutia Komisie o zamietnutí žiadosti o príspevok. ( 28 )

66.

Súdny dvor týmto spôsobom vylúčil možnosť, že by akt Únie mohol trpieť vadou vedúcou k jeho neplatnosti v dôsledku nezákonnosti vnútroštátneho aktu v rámci zmiešaného konania, v ktorom rozhodovacia právomoc patrila vnútroštátnemu orgánu. Dôvodom tohto zdanlivo nelogického riešenia je potreba zabrániť neplatnosti správnych aktov Únie z dôvodu zrušenia vnútroštátnych správnych aktov vnútroštátnymi súdmi z dôvodu ich rozporu s vnútroštátnymi právnymi predpismi.

67.

S cieľom vyhnúť sa v podobných prípadoch absencii súdneho preskúmania Súdny dvor vyhlásil, že je úlohou vnútroštátnych súdov, aby rozhodovali, v prípade potreby po predložení prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru, o zákonnosti vnútroštátneho aktu, a to za rovnakých podmienok, aké sa vzťahujú na akékoľvek konečné rozhodnutie vnútroštátneho orgánu, ktoré by mohlo poškodiť tretie osoby. ( 29 )

68.

Súdny dvor rozšíril uvedenú judikatúru na zmiešané konania, v ktorých prevažuje rozhodovacia právomoc vnútroštátnych orgánov a ktoré sa týkali riadenia štrukturálnych fondov, ochrany zemepisného označenia alebo menovania či odvolania poslancov Európskeho parlamentu. V texte nižšie odkážem na niektoré z týchto konaní.

69.

V rozsudku Liivimaa Lihaveis ( 30 ) Súdny dvor konštatoval, že programová „príručka“ prijatá monitorovacím výborom v rámci operačného programu upraveného nariadením (ES) č. 1083/2006 ( 31 ), ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce medzi dvoma členskými štátmi, nie je akt prijatý inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie, a preto Súdny dvor nemá právomoc posúdiť jej platnosť. Uvedený správny akt bolo v každom prípade možné napadnúť na vnútroštátnych súdoch, ktoré mohli položiť prejudiciálnu otázku na účely preskúmania jeho zlučiteľnosti s právom Únie. ( 32 )

70.

Aj oblasť ochrany zemepisného označenia ponúka príklady zmiešaných správnych konaní, v ktorých zohrávajú rozhodujúcu úlohu vnútroštátne orgány. ( 33 ) V rozsudku Carl Kühne a i. ( 34 ) Súdny dvor vyhlásil, že rozdelenie právomocí medzi Komisiu (ktorá vykonáva registráciu požadovaného označenia) a vnútroštátne orgány (ktoré sa k požadovanému označeniu predbežne vyjadrujú, pričom posudzujú súlad s požiadavkami stanovenými v nariadení) znamená, že prípadná nezákonnosť správneho aktu nemá vplyv na zákonnosť nariadenia č. 590/1999. ( 35 )

71.

Súdny dvor v súlade s rozsudkom Borelli dodal, že je úlohou vnútroštátnych súdov, aby rozhodovali o zákonnosti žiadosti o registráciu označenia, a to za rovnakých podmienok preskúmavania, aké sa vzťahujú na akékoľvek konečné rozhodnutie rovnakého vnútroštátneho orgánu, ktoré by mohlo poškodiť práva tretích osôb vyplývajúce z práva Spoločenstva, a z tohto dôvodu považovali za prípustnú žalobu podanú na tieto účely, aj keď to vnútroštátne procesné pravidlá v obdobnom prípade nestanovovali. ( 36 )

72.

Aj v súvislosti s voľbou členov Európskeho parlamentu sa stanovujú zmiešané konania, v ktorých majú rozhodujúce postavenie vnútroštátne orgány. Súdny dvor presnejšie vymedzil hranice príslušných právomocí Parlamentu a vnútroštátnych orgánov pri overovaní mandátu poslancov Európskeho parlamentu a následne vyhlásil, že prináleží vnútroštátnym orgánom, aby vyhlásili výsledky volieb podľa vnútroštátnych predpisov v súlade s právom Únie. Z tohto dôvodu je Európsky parlament na základe článku 12 Aktu z roku 1976 povinný zobrať na vedomie vyhlásenie výsledkov, pričom nemá právomoc tieto výsledku odmietnuť z dôvodu údajných nezrovnalostí, ktoré by mohli negatívne vplývať na platnosť predmetného vnútroštátneho aktu. ( 37 )

73.

Súdny dvor rozhodoval aj o zmiešaných správnych konaniach, v ktorých sa právomoc prijať konečné rozhodnutia priznáva inštitúciám Únie a v ktorých sa vnútroštátne orgány podieľajú na konaní v predbežných alebo prípravných fázach.

74.

V takýchto prípadoch patrí právomoc prijať konečný akt, ktorým sa konanie uzavrie, inštitúcii Únie, pričom z tohto dôvodu má súdne preskúmanie predmetného aktu nutne vykonávať Všeobecný súd alebo Súdny dvor. Akty vnútroštátnych orgánov majú navyše v týchto konaniach iba prípravný charakter, takže ich preskúmanie vnútroštátnymi súdmi alebo Súdnym dvorom nie je spravidla nevyhnutné ( 38 ).

75.

V rozsudku Holandsko/Komisia ( 39 ) Súdny dvor odlíšil zmiešané konania s rozhodujúcou právomocou inštitúcií Únie od zmiešaných konaní, v ktorých je kľúčová účasť vnútroštátnych orgánov. Konštatoval najmä, že základom spoločnej organizácie trhu s banánmi nebola decentralizovaná správa colných kvót, vo vzťahu ku ktorej by mali členské štáty rozhodovaciu právomoc. ( 40 )

76.

Ďalšie zmiešané konanie, v ktorom sa právomoc prijímať konečné rozhodnutia priznáva inštitúciám Únie, bolo predmetom analýzy v rozsudku Greenpeace France a i. ( 41 ). Konkrétne išlo o schvaľovanie určitého druhu geneticky modifikovanej kukurice podľa smernice 90/220 ( 42 ). Súdny dvor konštatoval, že pokiaľ by vnútroštátny súd zistil, že príslušný vnútroštátny orgán v dôsledku nezrovnalostí pri skúmaní oznámenia podľa článku 12 ods. 1 smernice 90/220 riadne nepostúpil Komisii spis s kladným stanoviskom podľa odseku 2 uvedeného článku, tento súd nemôže na základe takéhoto zistenia skúmať platnosť aktu Komisie, čo je právomoc, ktorá sa nepriamo, prostredníctvom prejudiciálneho konania vo veci platnosti aktov Únie, vyhradzuje Súdnemu dvoru. ( 43 )

77.

Napokon v rozsudku Švédsko/Komisia ( 44 ) sa Súdny dvor zaoberal ďalším druhom zmiešaného konania, v ktorom sa kontrolná právomoc priznáva orgánom Únie. Spor v danej veci sa týkal prístupu k dokumentom inštitúcií Únie pochádzajúcich z členských štátov, v zmysle článkov 4 a 5 nariadenia č. 1049/2001 ( 45 ). Inštitúcia Európskej únie prijme rozhodnutie, ktorým povolí alebo odmietne prístup k požadovanému dokumentu, a to na základe predbežného schválenia členského štátu, z ktorého dokument pochádza.

78.

Súdny dvor vyhlásil, že v danej veci išlo o konanie, na ktorom sa podieľali inštitúcia Spoločenstva a členský štát, a ktorého cieľom bolo určiť, či sa mal prístup k dokumentu odmietnuť na základe konkrétnych výnimiek stanovených v článku 4 ods. 1 až 3 citovaného nariadenia.

79.

Súdny dvor konštatoval, že za týchto okolností „patrí do právomoci súdu Spoločenstva preskúmať na základe žiadosti dotknutej osoby, ktorej bol odmietnutý prístup zo strany požiadanej inštitúcie, či toto odmietnutie mohlo byť oprávnene založené na uvedených výnimkách, a to či už odmietnutie vychádzalo z posúdenia týchto výnimiek samotnou inštitúciou, alebo predmetným členským štátom. Napokon je potrebné uviesť, že vo vzťahu k uvedenej dotknutej osobe neovplyvňuje zásah členského štátu to, že rozhodnutie je rozhodnutím Spoločenstva, ktoré mu adresuje v konečnom dôsledku inštitúcia ako odpoveď na žiadosť o prístup, ktorú podala dotknutá osoba vo vzťahu k dokumentu, ktorý má inštitúcia v držbe“ ( 46 ).

80.

Prostredníctvom (povinného) schvaľovania kvalifikovaných účastí sa má zaručiť možnosť prístupu do bankového sektora iba tým fyzickým alebo právnickým osobám, ktoré neohrozia jeho riadne fungovanie. Cieľom príslušného posúdenia je najmä preskúmať dobrú povesť a nevyhnutné finančné zdravie navrhovaného kandidáta tak, aby inštitúcia, v ktorej sa nadobúda účasť, ďalej spĺňala príslušné prudenciálne požiadavky. Okrem toho toto posúdenie prispieva k tomu, aby sa predišlo financovaniu predmetnej transakcie z prostriedkov pochádzajúcich z nezákonnej činnosti.

81.

V článku 2 bode 8 nariadenia o JMD sa odkazuje na vymedzenie pojmu „kvalifikovaná účasť“ podľa článku 4 ods. 1 bodu 36 nariadenia (EÚ) č. 575/2013 ( 47 ). Takouto účasťou je „priamy alebo nepriamy podiel v podniku, ktorý predstavuje aspoň 10 % základného imania alebo hlasovacích práv, alebo ktorý umožňuje vykonávať významný vplyv na riadenie tohto podniku“.

82.

V článku 22 smernice CRD IV sa kladie požiadavka predbežného schválenia nadobudnutia alebo zvýšenia ( 48 ) kvalifikovaných účastí. Všetky orgány dohľadu v Únii, jednak orgány členských štátov, ktoré pristúpili k bankovej únii, jednak orgány členských štátov, ktoré nie sú súčasťou bankovej únie, musia dodržiavať uvedený povoľovací postup.

83.

V článku 23 smernice CRD IV sa harmonizujú základné kritériá pre posudzovanie nadobudnutia alebo zvýšenia kvalifikovaných účastí. ( 49 ) Táto harmonizácia je v každom prípade čiastočná, keďže v smernici sa presne neuvádza, aké skutočnosti sú potrebné na splnenie jednotlivých kritérií, ktoré sa posudzujú na základe vnútroštátnych predpisov.

84.

Európske orgány dohľadu prijali v roku 2016 spoločné usmernenia o obozretnom posudzovaní nadobudnutí a zvyšovaní kvalifikovaných účastí vo finančnom sektore, a to s cieľom zosúladiť prax členských štátov ( 50 ). Pokiaľ ide o bankové inštitúcie, právnym základom týchto usmernení je článok 16 ods. 1 nariadenia č. 1093/2010 ( 51 ), podľa ktorého Európsky orgán pre bankovníctvo vydáva usmernenia a odporúčania určené príslušným orgánom alebo finančným inštitúciám s cieľom vytvoriť konzistentné, účinné a efektívne postupy dohľadu v rámci Európskeho systému finančného dohľadu a zaistiť spoločné, jednotné a konzistentné uplatňovanie práva Únie.

85.

Napriek tomu, že usmernenia sú nezáväzným právnym aktom, štáty sa zaviazali vyvinúť maximálne úsilie na účely ich dodržiavania (a dodržiavania odporúčaní) prostredníctvom techniky známej ako „comply or explain“ ( 52 ). Podľa informácií uvedených na pojednávaní sa talianske orgány priklonili k uplatneniu uvedených usmernení z roku 2016 na základe rozhodnutia Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (Medzirezortný výbor per úvery a sporenie, Taliansko) prijatého v roku 2017.

86.

Konanie vo veci udeľovania povolení tohto druhu upravujú článok 4 ods. 1 písm. c), článok 6 ods. 4 a článok 15 nariadenia o JMD, ktoré dopĺňajú články 85 až 87 nariadenia o rámci JMD.

87.

Podľa článku 4 ods. 1 písm. c) v spojení s článkom 6 ods. 4 nariadenia o JMD má ECB výlučnú právomoc posudzovať a prijímať rozhodnutia o nadobudnutí alebo zvýšení kvalifikovaných účastí vo všetkých finančných inštitúciách podliehajúcich jednotnému mechanizmu dohľadu bez ohľadu na to, či ide o významné alebo menej významné inštitúcie a či sú pod priamym dohľadom ECB alebo PVO.

88.

Z tejto skutočnosti vyplýva, že nariadením o JMD sa zriadil „skutočne integrovaný mechanizmus dohľadu“, v rámci ktorého sú kľúčové procesy vo všeobecnosti rovnaké pre všetky úverové inštitúcie, či už sú „významné“ alebo „menej významné“, pričom sú do nich zapojené ECB aj PVO.

89.

Spoločné správne konania zavedené nariadením o JMD sa využívajú na účely udeľovania alebo odoberania povolení na začatie vykonávania bankovej činnosti, ako aj na posudzovanie prípadov nadobúdania alebo zvyšovania kvalifikovaných účastí.

90.

ECB konkrétne vykonáva svoju kontrolnú právomoc nad nadobúdaním a zvyšovaním kvalifikovaných účastí spôsobom uvedeným v článku 15 nariadenia o JMD, doplnenom článkami 85 až 87 nariadenia o rámci JMD. Konanie, ktoré je potrebné na tieto účely viesť, zahŕňa účasť ECB ako inštitúcie zodpovednej za prijímanie rozhodnutí, a účasť PVO ako subjektov poverených prípravou rozhodnutí.

91.

Uvedené konanie pozostáva z týchto krokov ( 53 ):

92.

Ako sa uviedlo vyššie, konanie o povolení nadobudnutia alebo zvýšenia kvalifikovaných účastí vo finančných inštitúciách má zmiešaný charakter, keďže sa na ňom podieľajú ECB ako orgán s rozhodovacou právomocou a PVO ako subjekty poverené prípravou rozhodnutí. Predovšetkým preskúmam otázky týkajúce sa rozhodovacej právomoci a následne sa budem zaoberať súdnym preskúmaním konečných rozhodnutí prijatých v rámci tohto konania.

93.

Účasť PVO po predložení žiadosti sa obmedzuje na preskúmanie skutočnosti, či sú splnené podmienky pre schválenie transakcie stanovené právom Únie a vnútroštátnym právom. Úloha PVO sa končí potom, ako predloží ECB návrh na rozhodnutie alebo návrh rozhodnutia, ktorý však nie je pre túto inštitúciu v nijakom prípade záväzný.

94.

Od podania návrhu začína rozhodovacia fáza zmiešaného konania, za ktorú plne zodpovedá ECB, ktorá musí s konečnou platnosťou schváliť alebo zamietnuť žiadosť o nadobudnutie alebo zvýšenie kvalifikovanej účasti. Podľa môjho názoru ide o výlučnú rozhodovaciu právomoc ECB, a to z nasledujúcich dôvodov.

95.

Predovšetkým v článku 87 nariadenia o rámci JMD sa stanovuje, že „ECB rozhodne, či vysloví nesúhlas alebo súhlas s nadobudnutím na základe vlastného posúdenia navrhovaného nadobudnutia a návrhu rozhodnutia PVO“. Ako uviedla Talianska centrálna banka, z tohto ustanovenia je zrejmé, že ECB má neobmedzený priestor pre voľnú úvahu, pokiaľ ide o posúdenie právnych a skutkových okolností na účely vydania svojho konečného rozhodnutia. Návrh, ktorý jej predkladá PVO, predstavuje ďalšiu posudzovanú skutočnosť, ktorá však nie je jediná. Nič nebráni tomu, aby ECB samostatne vykonala úkony súvisiace s dokazovaním a vyšetrovaním ( 54 ) a dospela k odlišnému záveru, než jej nezáväzne navrhuje PVO. ( 55 )

96.

Opakujem, že návrh PVO z právneho hľadiska nepodmieňuje neskoršie rozhodnutie ECB. Tento návrh môže v závislosti od svojho obsahu viac či menej ovplyvniť konečné rozhodnutie, táto charakteristika je však spoločná aj pre iné akty (napríklad nezáväzné stanovisko) v akomkoľvek konaní. PVO nemá nijakú konkrétnu rozhodovaciu právomoc, pričom jeho úloha spočíva iba vo vedení prvej fázy konania po podaní žiadosti o povolenie. Nejde preto o spolurozhodovací postup medzi PVO a ECB, ako podľa všetkého tvrdí pán Berlusconi vo svojich písomných pripomienkach.

97.

Po druhé je možné, že ECB zmení svoje konečné rozhodnutie, pričom sa po vyjadrení Administratívneho revízneho výboru ( 56 ), ktorý úplne alebo čiastočne vyhovie opravnému prostriedky navrhovaného nadobúdateľa, odchýli od návrhu PVO, ktorý si pôvodne osvojil. ( 57 ) Okrem toho ECB môže do svojho konečného rozhodnutia zahrnúť podmienky schválenia nadobudnutia alebo zvýšenia kvalifikovanej účasti, ktoré sa v návrhu PVO neuvádzali.

98.

Po tretie skutočnosť, že úvodnú fázu konania vedie PVO, neznamená, že ECB je z tejto fázy vylúčená. V článku 85 ods. 1 nariadenia o rámci JMD sa stanovuje, že PVO, ktorý prijme oznámenie o zámere nadobudnúť kvalifikovanú účasť v úverovej inštitúcií, oznámi ECB takéto oznámenie najneskôr do piatich pracovných dní od potvrdenia o doručení oznámenia. Okrem toho podľa článku 6 ods. 2 nariadenia o JMD sa na ECB aj na PVO vzťahuje povinnosť spolupracovať v dobrej viere a povinnosť vymieňať si informácie.

99.

Po štvrté PVO nedoručuje návrh rozhodnutia predkladaného ECB žiadateľovi, čo potvrdzuje, že takýto návrh má iba charakter prípravného interného aktu vo vzťahu ku konečnému rozhodnutiu ECB, pričom voči žiadateľovi a tretím osobám nemá právne účinky. ( 58 )

100.

Po piate konanie o povolení nadobudnutia alebo zvýšenia kvalifikovaných účastí sa líši od iných podobných konaní, akým je konanie o povolení vykonávať bankovú činnosť. V konaní týkajúcom sa bankovej činnosti môže PVO na základe článku 14 ods. 2 nariadenia o JMD ( 59 ) samostatne prijať rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o povolenie, ktoré uvedený orgán doručuje žiadateľovi, pričom voči nemu a voči tretím osobám má právne účinky. Ide o konečný akt, ktorého súdne preskúmanie je v právomoci vnútroštátnych súdov, ktoré môžu podať návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor. Naproti tomu, v konaní o povolení nadobudnutia kvalifikovaných účastí PVO takéto právomoci nemajú.

101.

Po šieste podľa článku 22 ods. 6 smernice CRD IV ak príslušné orgány nevyjadria písomne nesúhlas s navrhovaným nadobudnutím v lehote na posúdenie, navrhované nadobudnutie sa považuje za schválené. V prípade nečinnosti PVO môže ECB s cieľom predísť tomu, aby sa uplatnila uvedená domnienka o implicitnom súhlase, zasiahnuť (na základe článku 9 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia o JMD) ( 60 ) a požiadať PVO, aby sa k žiadosti o nadobudnutie alebo zvýšenie kvalifikovanej účasti vyjadril. Táto skutočnosť svedčí o tom, že ECB sa na konaní podieľa od začiatku, pričom nad ním má výhradnú kontrolu.

102.

Po konštatovaní, že schvaľovací postup týkajúci sa nadobudnutia alebo zvýšenia kvalifikovaných účastí vo finančných inštitúciách predstavuje zmiešané konanie, v rámci ktorého je konečné rozhodnutie vo výlučnej právomoci ECB, je potrebné vysvetliť, ako sa vykonáva súdne preskúmanie rozhodnutí prijatých v týchto konaniach.

103.

Na účely určenia príslušného režimu súdneho preskúmania sa jednak v judikatúre, ktorej základom je rozsudok Borelli, jednak v judikatúre vychádzajúcej z rozsudku Švédsko/Komisia, odkazuje na konkrétne rozdelenie právomocí medzi vnútroštátne orgány a inštitúcie Únie. Ak majú rozhodovaciu právomoc vnútroštátne orgány, uplatní sa judikatúra Borelli; ak právomoc patrí výhradne orgánu Únie, relevantná je judikatúra Švédsko/Komisia.

104.

JMD má komplexnú a viacúrovňovú štruktúru, na ktorej sa podieľajú ECB a PVO, pričom ECB zaujíma hlavné postavenie, má zodpovednosť za fungovanie systému a kontrolu nad všetkými aspektmi predmetného mechanizmu. ( 61 ) Na tieto účely sa ECB priznali v rámci JMD výlučné právomoci. Účasť PVO na konaní zodpovedá logike decentralizovaného výkonu uvedených právomocí a nie rozdeleniu týchto právomocí medzi ECB a vnútroštátne orgány. ( 62 )

105.

V konaní o povolení kvalifikovaných účastí patrí právomoc prijať konečné rozhodnutie výlučne ECB, tak, ako v prípade väčšiny zmiešaných správnych konaní v oblasti bankovej únie. Zodpovedajúcim spôsobom musí výlučná právomoc týkajúca sa súdneho preskúmania výkonu tejto právomoci patriť výhradne Všeobecnému súdu alebo Súdnemu dvoru. ( 63 )

106.

Domnievam sa, že uvedené tvrdenie je ťažké spochybniť. Spoločnosť Fininvest skutočne podala proti rozhodnutiu ECB, ktorým sa jej nepovolilo nadobudnúť kvalifikovanú účasť v spoločnosti Banca Mediolanum, žalobu o neplatnosť na Všeobecný súd, pričom príslušné konanie stále prebieha (T‑913/16).

107.

Prípravný charakter aktov prijatých PVO v úvodnej fáze konania potvrdzuje, ak je to vôbec potrebné, že súdne preskúmanie rozhodnutí vo veci povolenia nadobudnutia alebo zvýšenia kvalifikovaných účastí v bankových inštitúciách, ako aj návrhov, ktoré týmto rozhodnutiam predchádzajú, patrí výlučne Súdnemu dvoru.

108.

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora možno napadnúť jedine platnosť aktov prijatých inštitúciami Únie, nech majú akúkoľvek povahu alebo formu, ktoré vyvolávajú záväzné právne účinky takej povahy, že ovplyvňujú záujmy žalobcu tým, že podstatným spôsobom menia jeho právne postavenie. Preto ak ide o akty alebo rozhodnutia, ktoré sa vypracúvajú v niekoľkých fázach, napadnuteľné sú iba tie rozhodnutia, ktoré obsahujú konečné stanovisko (spravidla Komisie alebo Rady) na záver celého konania. Naopak, nemožno napadnúť opatrenia predbežnej alebo konzultačnej povahy prijaté na účely prípravy konečného rozhodnutia. ( 64 )

109.

Uvedenú judikatúru možno analogicky uplatniť na konania, v ktorých prípravnej fáze poskytujú pomoc vnútroštátne orgány. Ak je akt takéhoto orgánu iba návrhom, ktorý z povahy veci nemá charakter rozhodnutia, nemôže mať vplyv na právne postavenie akejkoľvek osoby, či už fyzickej alebo právnickej. Takýto akt preto nemá charakteristické rysy, na základe ktorých by ho bolo možné samostatne napadnúť. Prípadné vady, ku ktorým mohlo dôjsť pri vypracovávaní návrhu, možno okrem toho namietať v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutiu, v ktorom sa zohľadnil obsah návrhu.

110.

V skratke, vnútroštátne súdy nemôžu rozhodovať vo veci jednoduchých prípravných aktov prijatých PVO ako súčasť zmiešaného konania, v ktorom sa výlučná rozhodovacia právomoc priznáva ECB. V opačnom prípade by vnútroštátne súdy reálne prevzali vecnú kontrolu nad rozhodnutiami, ktorých vydávanie nie je v právomoci PVO, ale ECB, čo by okrem iného mohlo viesť k paradoxným situáciám. ( 65 )

111.

Z uvedeného dôvodu sa domnievam, že súdne preskúmanie všetkých aktov prijímaných v rámci konania o povolení nadobudnutia alebo zvýšenia kvalifikovaných účastí v bankových inštitúciách je potrebné priznať súdom Únie a nie vnútroštátnym súdom.

112.

Takéto priznanie súdnej právomoci nie je, prirodzene, bezproblémové. Na účely zachovania práva dotknutých osôb na účinnú súdnu ochranu musia súdy Únie uviesť, pokiaľ sa v konaní pred nimi vznesie príslušná námietka, či prípravné akty PVO, ktorých obsah neskôr prevzala ECB, trpia takými vadami spôsobujúcimi ich neplatnosť, že to nezvratne vedie k neplatnosti celého konania.

113.

Z tohto uhla pohľadu musí prípadnú nezákonnosť návrhu Talianskej centrálnej banky konštatovať Všeobecný súd v rámci konania vo veci žaloby o neplatnosť podanej proti konečnému rozhodnutiu ECB (vec T‑913/16), keďže ECB sa mohla rozhodnúť na základe voľnej úvahy, či si návrh PVO osvojí alebo nie.

114.

Toto riešenie je tiež v súlade s ustanovením článku 4 ods. 3 nariadenia o JMD. ( 66 ) Prostredníctvom uvedeného ustanovenia sa ECB poveruje uplatňovaním vnútroštátneho práva, ktorým sa preberajú príslušné smernice, a ktorým sa výnimočne vykonávajú nariadenia v oblasti bankovej únie, čo potvrdzuje skutočnosť, že na tieto prípady sa vzťahuje súdna právomoc Súdneho dvora. ( 67 )

115.

Na základe vyššie uvedených tvrdení som dospel k záveru, že článok 263 ZFEÚ:

116.

Z odpovede, ktorú navrhujem v súvislosti s prvou prejudiciálnou otázkou, logicky vyplýva aj odpoveď na druhú otázku. Ak sa Všeobecnému súdu a Súdnemu dvoru prizná výlučná právomoc vykonávať súdne preskúmanie aktov prijatých v uvedených konaniach, pričom táto právomoc sa odoprie vnútroštátnym súdom, nie je významné, či by sa na nich predmetné akty napadli prostredníctvom osobitného konania „giudizio di ottemperanza“ alebo akéhokoľvek iného procesného prostriedku podľa vnútroštátneho práva.

117.

Priznanie právomoci je totiž nevyhnutným predpokladom platnosti neskorších úkonov súdu. Ak súd nemá právomoc, jednoducho nemôže konať bez ohľadu na zvolený procesný postup. „Giudizio di ottemperanza“ je jedným z konaní, prostredníctvom ktorého talianske procesné právo zabezpečuje rešpektovanie právnej sily rozhodnutej veci, pokiaľ ide o skoršie súdne rozhodnutie. ( 68 )

118.

Pán Berlusconi a Fininvest majú v úmysle iniciovať uvedené konanie, pričom rozsudok Consiglio di Stato (Štátna rada) z 3. marca 2016 uvádzajú ako dôvod neplatnosti návrhu rozhodnutia, ktoré Talianska centrálna banka predložila v priebehu príslušného schvaľovacieho konania ECB. V každom prípade, ak talianske súdy nemajú, ako sa uviedlo vyššie, právomoc posudzovať prípravné akty PVO, žalobcovia mali uvedený argument uplatniť na Všeobecnom súde (tak ako v konaní T‑913/16), a nie pred vnútroštátnymi súdmi.

119.

Z tohto dôvodu sa domnievam, že odvolaním sa na procesnú autonómiu Talianskej republiky nemožno odôvodniť tvrdenie, že (prípadný) účinok res iudicata týkajúci sa rozsudku z 3. marca 2016 by mal viesť k priznaniu právomoci vnútroštátneho súdu vo veci preskúmania zákonnosti aktov Talianskej centrálnej banky zameraných na prípravu konečného rozhodnutia ECB.

120.

Nemyslím si preto, že Súdny dvor by mal prekročiť rámec danej problematiky a zaoberať sa otázkou, ktorá je stále otvorená, týkajúcou sa významu vyššie uvedeného rozsudku v prejednávanej veci. Napriek tomu iba subsidiárne vysvetlím dôvody, pre ktoré zastávam názor, že medzi vecou rozhodnutou rozsudkom z 3. marca 2016 a konaním v prejednávanej veci neexistuje subjektívna ani objektívna totožnosť (čiže nevyhnutné podmienky na účely konštatovania účinku res iudicata).

121.

Pokiaľ ide o objektívnu totožnosť:

122.

Pokiaľ ide o subjektívnu totožnosť:

123.

Navyše ide o odlišné nadobudnutia kvalifikovaných účastí, uplatňuje sa iná právna úprava a zmenilo sa konanie, v ktorom výlučná rozhodovacia právomoc aktuálne patrí ECB.

124.

Preto ak medzi vecou rozhodnutou konečným rozsudkom Consiglio di Stato (Štátna rada) z 3. marca 2016 a konaním v prejednávanej veci neexistuje ani objektívna, ani subjektívna totožnosť, iba ťažko je možné pripustiť uplatnenie zásady res iudicata.

125.

Na záver subsidiárne v druhom rade dodávam, že zásady res iudicata sa nemožno dovolávať na účely zabezpečenia výkonu rozsudkov vyhlásených v zjavnom rozpore s právom Únie ( 71 ), akými by boli rozsudky zasahujúce do výlučnej právomoci ECB schvaľovať nadobudnutia kvalifikovaných účastí.

126.

S ohľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky, ktoré položila Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), odpovedal takto: