1.

Účastníci tohto konania o odvolaní to Súdnemu dvoru neuľahčujú. Správanie Komisie predchádzajúce právnemu sporu ani pri najlepšej vôli nemožno považovať za riadnu správu vecí verejných. Avšak ani Česká republika sa nepokúsila včas odstrániť nezrovnalosti a pochybnosti, namiesto toho sa dodnes snaží vyťažiť z chýb Komisie určité výhody. Tento členský štát tak medzitým takmer zmeškal lehotu na predloženie argumentov, ktoré v konečnom dôsledku môžu byť skutočne úspešné.

2.

Vo veci ide o to, či ochrana vinohradov pred zverou a vtáctvom je formou reštrukturalizácie a konverzie vinohradov, najmä zlepšením techník obhospodarovania vinohradov. S tým je spojená otázka, či Komisia musí napadnúť takéto opatrenie pri prvom predložení podporného programu, ak sa domnieva, že opatrenie nemožno uznať.

3.

Kontext právneho sporu tvorí podpora vinohradníctva Úniou podľa pravidiel nariadenia č. 479/2008. ( 2 ) Táto právna úprava stanovila, že členské štáty môžu podporiť iba určité, taxatívne vymedzené opatrenia a zamýšľané podporné opatrenia musia stanoviť v rámci podporného programu. Tento program predložia Komisii, ktorá môže podať námietky v priebehu troch mesiacov.

4.

Právny rámec sa vyznačuje určitou zložitosťou, ako aj stálymi zmenami relevantných ustanovení.

5.

Článok 5 nariadenia č. 479/2008 upravuje predkladanie podporných programov spojených s vinohradníctvom Komisii:

„1.   Každý vyrábajúci členský štát uvedený v prílohe II predloží Komisii do 30. júna 2008 po prvý raz návrh päťročného podporného programu s opatreniami v súlade s touto kapitolu.

…

2.   Podporné programy sa môžu začať uplatňovať tri mesiace po predložení Komisii.

Ak však predložený podporný program nie je v súlade s podmienkami ustanovenými v tejto kapitole, Komisia o tom informuje členský štát. Členský štát v takomto prípade predloží Komisii revidovaný podporný program. Revidovaný podporný program sa môže začať uplatňovať dva mesiace po jeho oznámení, okrem prípadu, keď pretrváva nesúlad, vtedy sa uplatňuje tento pododsek.

3.   …“

6.

Článok 7 ods. 1 nariadenia č. 479/2008 uviedol „reštrukturalizáciu a konverziu vinohradov v súlade s článkom 11“ ako oprávnené opatrenia. Článok 11 definoval tieto opatrenia takto:

„1.   Cieľom opatrení spojených s reštrukturalizáciou a konverziou vinohradov je zvýšiť konkurencieschopnosť výrobcov vína.

2.   …

3.   Podpora reštrukturalizácie a konverzie vinohradov sa môže vzťahovať výhradne na jednu alebo viacero z týchto činností:

Nepodporuje sa bežná obnova vinohradov, ktorých prirodzená životnosť sa skončila.

4.   …“

7.

Článok 11 ods. 2 predtým platného nariadenia (ES) č. 1493/1999 ( 3 ) obsahoval ešte túto právnu úpravu týkajúcu sa účelu opatrení na reštrukturalizáciu a konverziu, ktorá sa však v nariadení č. 479/2008 už nevyskytuje:

„Cieľom systému je prispôsobenie výroby potrebám trhu.“

8.

Komisia svojím vykonávacím nariadením (EÚ) č. 202/2013 ( 4 ) zaviedla do článku 6 nariadenia (ES) č. 555/2008 ( 5 ) túto právnu úpravu:

„Neoprávnené sú tieto operácie:

…

…“

9.

Podľa článku 114 nariadenia č. 479/2008 sporné podporné opatrenie predstavovalo intervenciu určenú na reguláciu poľnohospodárskych trhov, ako sa uvádza v článku 3 ods. 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 1290/2005. ( 6 ) Posledné z uvedených ustanovení upravovalo určité výdavky Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (ďalej len „EPZF“) a teraz sa nachádza v článku 4 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 1306/2013 ( 7 ).

10.

Podľa článku 52 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013 (predtým článok 31 nariadenia č. 1290/2005) Komisia môže určité výdavky dodatočne vylúčiť z financovania:

„V prípade, ak Komisia zistí, že výdavky spadajúce do rozsahu pôsobnosti článku 4 ods. 1 a článku 5 neboli vynaložené v súlade s právom Únie,… Komisia prijme vykonávacie akty, ktorými sa určia sumy, ktoré sa majú vylúčiť z financovania Úniou. …“

11.

Článok 11 nariadenia (ES) č. 885/2006 ( 8 ) upravuje konanie, ktoré sa má uskutočniť pred rozhodnutím Komisie o vylúčení určitých výdavkov:

„1.   Ak Komisia v dôsledku akéhokoľvek šetrenia usúdi, že výdavky neboli realizované v súlade s pravidlami Spoločenstva, oznámi svoje zistenia príslušnému členskému štátu a uvedie nápravné opatrenia potrebné na zabezpečenie budúceho súladu s týmito pravidlami.

V oznámení sa odvolá na tento článok. Členský štát zašle odpoveď do dvoch mesiacov od doručenia oznámenia a Komisia môže v dôsledku toho zmeniť svoje stanovisko. Komisia môže v odôvodnených prípadoch súhlasiť s predĺžením lehoty na odpoveď.

Po uplynutí lehoty na odpoveď Komisia zvolá bilaterálne stretnutie a obidve strany vynaložia úsilie, aby dospeli k dohode, čo sa týka opatrení, ktoré sa majú prijať, ako aj hodnotenia závažnosti porušenia a finančnej ujmy spôsobenej rozpočtu Spoločenstva.

2.   Členský štát do dvoch mesiacov od dátumu prevzatia zápisnice z bilaterálneho stretnutia uvedeného v treťom pododseku odseku 1 oznámi všetky informácie vyžiadané počas tohto stretnutia, ako aj akékoľvek ďalšie informácie, ktoré považuje za užitočné pre prebiehajúce prešetrovanie.

Komisia môže v odôvodnených prípadoch na základe zdôvodnenej žiadosti členského štátu povoliť predĺženie lehoty uvedenej v prvom pododseku. Žiadosť má byť adresovaná Komisii pred uplynutím tohto obdobia.

Po uplynutí lehoty uvedenej v prvom pododseku Komisia oficiálne oznámi svoje závery členskému štátu na základe zaslaných informácií, v rámci postupu overovania súladu. V tomto oznámení sa vyhodnotia výdavky, ktoré podľa článku 31 nariadenia (ES) č. 1290/2005 plánuje vylúčiť z financovania Spoločenstva, a Komisia v ňom uvedie odvolanie na článok 16 ods. 1 tohto nariadenia.

3.   Členský štát informuje Komisiu o nápravných opatreniach, ktoré prijal na zabezpečenie súladu s pravidlami Spoločenstva, a o dátume ich skutočného vykonania.

Komisia po preskúmaní všetkých správ vypracovaných zmierovacím orgánom v súlade s kapitolou 3 tohto nariadenia prijme, ak to bude potrebné, jedno rozhodnutie alebo viacero rozhodnutí podľa článku 31 nariadenia (ES) č. 1290/2005 s cieľom vylúčiť z financovania Spoločenstva výdavky, ktoré sa neuskutočnili v súlade s pravidlami Spoločenstva, pokiaľ členský štát účinne nevykoná nápravné opatrenia.

…“

12.

Články 12 až 16 nariadenia č. 885/2006 obsahujú ustanovenia o zmierovacom postupe, v rámci ktorého sa dotknutý členský štát a Komisia majú snažiť dospieť k dohode.

13.

Nariadenie č. 885/2006 bolo s účinnosťou od 1. januára 2015 nahradené vykonávacím nariadením (EÚ) č. 908/2014, ( 9 ) ktoré obsahuje podobnú právnu úpravu.

14.

Podľa rozsudku Všeobecného súdu z 20. októbra 2016, Česká republika/Komisia (T‑141/15, EU:T:2016:621, body 1 až 17, ďalej len „napadnutý rozsudok“) vyzerajú okolnosti predchádzajúce sporu v podstate takto.

15.

Dňa 9. júla 2008 Česká republika predložila Komisii podľa článku 5 ods. 1 nariadenia č. 479/2008 návrh podporného programu pre rozpočtové obdobie rokov 2009 až 2014. Medzi opatrenia návrhu programu patrilo opatrenie na ochranu vinohradov pred zverou a vtáctvom, ktoré malo byť vykonané buď mechanicky, t. j. oplotením vinohradov alebo rôznymi odplašovacími zariadeniami, alebo alternatívne, aktívnymi prostriedkami, pri ktorých zver alebo vtáctvo odplašuje človek.

16.

Komisia v liste z 8. októbra 2008 podala námietky proti vyššie uvedenému návrhu podľa článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008. Námietky Komisie sa však nevzťahovali na sporné ochranné opatrenie. Česká republika na základe námietok Komisie návrh prepracovala a 12. februára 2009 poslala Komisii nový návrh. Druhý návrh opäť obsahoval sporné ochranné opatrenie v nezmenenej podobe. Komisia počas dvojmesačnej lehoty, t. j. do 12. apríla 2009, nepodala ďalšie námietky.

17.

Dňa 20. februára 2009 však Komisia poslala Českej republike oznámenie podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 v súvislosti so šetrením vykonaným pod číslom spisu VT/VI/2009/101/CZ na účely preskúmania zlučiteľnosti opatrení prijatých Českou republikou na reštrukturalizáciu a konverziu vinohradov s podmienkami poskytnutia pomoci v tejto oblasti za skorší hospodársky rok, konkrétne za rok 2007/2008. Toto oznámenie v relevantnej časti znie takto:

„Tento výsledok však dokazuje, že reštrukturalizačné práce boli v podstate obmedzené na ochranu existujúcich vinohradov pred zverou bez ďalších zásahov. Tento prístup však spôsobuje problém pri dodržaní článku 11 ods. 2 nariadenia (ES) č. 1493/1999, podľa ktorého cieľom tohto systému je prispôsobenie výroby potrebám trhu. Ak sa reštrukturalizácia v Českej republike obmedzuje iba na ochranu existujúcich vinohradov pred zverou, v tom prípade výdavky prima facie nie sú oprávnené, keďže nesúvisia s požiadavkami právnych predpisov.“ [neoficiálny preklad]

18.

Komisia v tom istom liste vysvetlila, že české úrady „sú povinné prijať všetky potrebné opatrenia na odstránenie nedostatkov a nezrovnalostí“.

19.

Komisia v liste z 22. septembra 2009 oznámila svoj zámer vykonať ďalšie šetrenie pod číslom spisu VT/VI/2009/004/CZ. Šetrenie sa malo vzťahovať na reštrukturalizáciu a konverziu vinohradov v Českej republike v hospodárskom roku 2008/2009.

20.

Komisia v oznámení z 22. marca 2010 podľa článku 11 ods. 1 nariadenia 885/2006 v rámci šetrenia vo vzťahu ku konaniu VT/VI/2009/004/CZ najmä konštatovala:

„Pri šetrení na mieste nadobudol kontrolný tím pochybnosti, či je aktívna a pasívna ochrana pred vtáctvom a voľne žijúcou zverou v rámci reštrukturalizácie a konverzie oprávnená.“

21.

Komisia okrem toho Českej republike v tom istom liste oznámila, že „aktívnu a pasívnu ochranu pred vtáctvom a zverou nemožno považovať za nové opatrenie, vďaka ktorému by sa správa vinohradov zlepšila takým spôsobom, že by sa výroba mala prispôsobiť potrebám trhu“. Oznámenie napokon pripomína, že „v nariadení č. 1493/99 je jednoznačne stanovené, že cieľom [reštrukturalizačných opatrení] je prispôsobenie výroby potrebám trhu“.

22.

Komisia poslala 31. januára 2011 Českej republike zápisnicu z bilaterálneho rokovania, ktoré sa konalo podľa článku 11 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 885/2006 medzi zástupcami Českej republiky a útvarmi Komisie v súvislosti s uvedenými dvomi šetreniami.

23.

V zápisnici Komisia vyjadrila svoj názor, že výdavky, ktoré boli v Českej republike vynaložené v rámci sporného ochranného opatrenia, neboli oprávnenými výdavkami a žiadala Českú republiku o uvedenie presnej sumy výdavkov oznámených za rozpočtové roky 2008 až 2010. Komisia sa aj v tejto zápisnici odvolávala na účel opatrení reštrukturalizácie a konverzie podľa nariadenia č. 1493/1999, čiže prispôsobenie výroby potrebám trhu.

24.

Mimochodom, v tomto prípade Komisia na obe citované šetrenia odkazuje od 31. januára 2011 v celej písomnej komunikácii.

25.

Komisia 3. decembra 2012 poslala Českej republike oznámenie podľa článku 11 ods. 2 tretieho pododseku a článku 16 ods. 1 nariadenia č. 885/2006. V tomto oznámení Komisia potvrdila a spresnila svoj názor, že formy aktívnej a pasívnej ochrany vinohradov plánované Českou republikou nepatria do konceptu reštrukturalizácie a konverzie podľa článku 11 nariadenia č. 1493/1999 a článku 11 nariadenia č. 479/2008. Komisia v tejto súvislosti navrhla finančnú korekciu vo výške 52347157,43 českých korún (CZK) a 11984289,94 eura za rozpočtové roky 2007 až 2010, pričom vo vzťahu k rokom 2007 a 2008 sa uplatňuje nariadenie č. 1493/1999 a vo vzťahu k ostatným rokom sa uplatňuje nariadenie č. 479/2008.

26.

Na žiadosť Českej republiky zo 17. januára 2013 zmierovací orgán zasadal 19. júna 2013 a 2. júla 2013 zverejnil záverečnú správu o zmierovacom postupe pod číslom 13/CZ/552. V tejto správe zmierovací orgán odporúčal Komisii, aby nenavrhovala finančné korekcie v súvislosti s výdavkami v rámci celého programu podpory pre obdobie rokov 2009 – 2014 a aby zvážila navrhovanú finančnú korekciu.

27.

Komisia listom z 22. apríla 2014 po predložení správy zmierovacieho orgánu oznámila Českej republike svoje konečné stanovisko. Komisia v tomto stanovisku potvrdila svoj názor, že sporné ochranné opatrenie v rámci programu reštrukturalizácie a konverzie vinohradov nemožno považovať za prípustné.

28.

Vo vzťahu k rozpočtovým rokom 2007 až 2009 Komisia stanovila, že Česká republika mohla oprávnene predpokladať, že ide o oprávnené opatrenie, keďže Komisia proti návrhu podporného programu týkajúceho sa sporného ochranného opatrenia nepodala námietky. Podľa Komisie však Česká republika po doručení listu z 22. marca 2010 už nemohla mať oprávnené očakávania v tomto zmysle. Komisia preto zastávala názor, že finančná korekcia je odôvodnená vo vzťahu k všetkým výdavkom, ktoré boli vynaložené po 22. marci 2010. Následne navrhla finančnú korekciu pre roky 2010 až 2012 v celkovej výške 2123199,04 eura.

29.

Komisia napokon na základe článku 52 nariadenia č. 1306/2013 prijala vykonávacie rozhodnutie (EÚ) 2015/103 zo 16. januára 2015 (ďalej len „sporné vykonávacie rozhodnutie“), ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci EPZF a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV). ( 10 )

30.

V spornom vykonávacom rozhodnutí Komisia odmietla výdavky Českej republiky z EPZF vynaložené na sporné ochranné opatrenie v rámci programu reštrukturalizácie a konverzie vinohradov za roky 2010 až 2012 spolu vo výške 2123199,04 eura.

31.

Všeobecný súd napadnutým rozsudkom zamietol žalobu Českej republiky proti spornému vykonávaciemu rozhodnutiu.

32.

Česká republika podaním zo 4. januára 2017 podala proti tomuto rozsudku odvolanie a navrhuje, aby Súdny dvor:

33.

Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor:

34.

Účastníci konania podali písomné pripomienky a vyjadrili sa na pojednávaní 1. marca 2018.

35.

Česká republika uviedla tri odvolacie dôvody. V prvom odvolacom dôvode namieta, že napadnutý rozsudok porušuje článok 11 nariadenia č. 479/2008, v druhom odvolacom dôvode namieta porušenie článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008 v spojení so zásadami právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery a v treťom odvolacom dôvode namieta proti posúdeniu procesných chýb v správnom konaní.

36.

V prvom odvolacom dôvode Česká republika namieta proti vyjadreniam Všeobecného súdu v bodoch 83 až 90, v ktorých sa uvádza, že sporné opatrenia sú nezlučiteľné s článkom 11 nariadenia č. 479/2008. Pri samostatnom posúdení by sa tento odvolací dôvod mohol zdať neprípustný, pretože sa nevzťahuje na posúdenie príslušného žalobného dôvodu Všeobecným súdom.

37.

V rámci odvolacieho konania je totiž právomoc Súdneho dvora obmedzená iba na posúdenie právneho riešenia na prvom stupni. Ak by bolo účastníkovi konania umožnené predložiť po prvýkrát až v konaní pred Súdnym dvorom dôvod, ktorý nebol predložený v konaní pred Všeobecným súdom, bolo by mu umožnené predložiť Súdnemu dvoru, ktorý má obmedzené právomoci v odvolacom konaní, spor v širšom rozsahu, než bol ten, ktorým sa zaoberal Všeobecný súd. ( 11 )

38.

Na rozdiel od názoru Českej republiky prípustnosť tohto tvrdenia nevyplýva ani z rozsudku vo veciach C‑231/11 P až C‑233/11 P. ( 12 ) V uvedenom prípade totiž išlo o nový odvolací dôvod vo vzťahu k tvrdeniam na prvom stupni, ktorý bol namierený proti úvahám Všeobecného súdu, ktorý v rámci výkonu svojej neobmedzenej právomoci preskúmaval sankcie v oblasti práva hospodárskej súťaže. Všeobecný súd tým rozšíril predmet sporu, takže príslušné námietky v odvolacom konaní boli prípustné.

39.

Česká republika však v rámci výhrady porušenia zásady právnej istoty pred Všeobecným súdom skutočne uviedla, že sporné opatrenia boli v súlade s podmienkami podpory podľa článku 11 nariadenia č. 479/2008. ( 13 )

40.

Všeobecný súd na základe toho sformuloval napadnuté úvahy týkajúce sa článku 11 nariadenia č. 479/2008 a vychádzal z nich pri prijatí svojho rozhodnutia.

41.

Česká republika síce pred Všeobecným súdom tvrdila aj to, že sa nezaoberá otázkou zlučiteľnosti sporného opatrenia s článkom 11 nariadenia č. 479/2008, ale toto tvrdenie vyplýva z daného kontextu, a to najmä zo skutočnosti, že v podstate namietala porušenie článku 5 ods. 2 nariadenia. V tom istom odseku totiž Česká republika potvrdila aj to, že opatrenie je zlučiteľné s článkom 11. ( 14 )

42.

Česká republika je preto oprávnená v odvolaní namietať proti týmto bodom napadnutého rozsudku.

43.

To však neznamená, že Česká republika môže týmto argumentom v odvolacom konaní priamo napadnúť tvrdenie Komisie, že podporné opatrenia, ktoré sú predmetom sporu, sú nezlučiteľné s článkom 11 nariadenia č. 479/2008, na ktorom sa zakladá sporné vykonávacie rozhodnutie. Vo vzťahu k prvostupňovej žalobe by to totiž znamenalo nový žalobný dôvod vznesený proti vykonávaciemu rozhodnutiu. V odvolaní však nemožno uviesť nové výhrady proti spornému rozhodnutiu, ale iba výhrady proti napadnutému rozsudku.

44.

Práve naopak, táto kritika rozsudku Všeobecného súdu môže byť účinná iba vo vzťahu k právnemu posúdeniu Všeobecného súdu. Všeobecný súd konštatoval namietané vyjadrenia týkajúce sa článku 11 nariadenia č. 479/2008 v rámci ním predneseného prvého žalobného dôvodu, ktorého predmetom je rovnako ako v prípade druhého odvolacieho dôvodu v prejednávanom konaní porušenie článku 5 ods. 2 nariadenia v spojení so zásadami právnej istoty a ochrany legitímnej dôvery.

45.

Práve preto má zmysel posúdiť prvé dva odvolacie dôvody Českej republiky spoločne a preskúmať prvý odvolací dôvod v súvislosti s druhou časťou druhého odvolacieho dôvodu.

46.

V druhom odvolacom dôvode Česká republika namieta porušenie článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008 (k tomu pozri bod 1) v spojení so zásadami právnej istoty (k tomu pozri bod 2) a ochrany legitímnej dôvery (k tomu pozri bod 3). Argumenty týkajúce sa článku 11 tak patria do druhej časti tohto odvolacieho dôvodu, ktorého predmetom je zásada právnej istoty.

47.

Česká republika sa odvoláva na skutočnosť, že Komisia po doručení podporného programu podľa článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008 nepodala námietky proti sporným podporným opatreniam. Komisia preto tieto opatrenia schválila a nemôže ich dodatočne zamietnuť.

48.

Týmto tvrdením sa Všeobecný súd zaoberá v bodoch 29 až 67 napadnutého rozsudku. Konštatoval, že vylúčenie podpory spočíva na článku 52 nariadenia č. 1306/2013 a článok 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008 tomuto rozhodnutiu neodporuje. Okolnosť, že Komisia na začiatku nepodala námietky, nemožno chápať ako schválenie opatrenia alebo ako nevyvrátiteľnú domnienku, že opatrenie je v súlade s podmienkami podpory.

49.

V tejto súvislosti nemožno hovoriť o nesprávnom posúdení.

50.

Tvrdenie Českej republiky naznačuje, že právomoc Komisie na základe článku 52 nariadenia č. 1306/2013 dodatočne vylúčiť opatrenia z financovania Úniou nie je uplatniteľná na opatrenia, ktoré podliehajú predbežnej kontrole stanovenej v článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008.

51.

Ako uvádza Všeobecný súd v bodoch 31 až 46 napadnutého rozsudku, takéto chápanie nemá základ v znení uplatniteľnej právnej úpravy. Jednak článok 5 ods. 2 ani iné ustanovenia nariadenia č. 479/2008 nevylučujú dodatočnú kontrolu a jednak právomoc podľa článku 52 nariadenia č. 1306/2013 nie je nijako obmedzená vo vzťahu k predbežnej kontrole opatrení.

52.

Je pravda, že podporné programy podľa článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008 sú uplatniteľné, ak Komisia nepodá včas námietky. Na rozdiel od názoru Českej republiky to však neznamená, že je vylúčené dodatočné preskúmanie súladu opatrení s cieľmi právnej úpravy týkajúcej sa podpory.

53.

Sporné podporné opatrenie skôr predstavuje podľa článku 114 nariadenia č. 479/2008 intervencie určené na reguláciu poľnohospodárskych trhov v zmysle článku 3 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1290/2005. Posledné z uvedených ustanovení upravovalo určité výdavky EPZF a v čase prijatia sporného vykonávacieho rozhodnutia Komisie bolo obsiahnuté v článku 4 ods. 1 nariadenia č. 1306/2013. Ak takéto výdavky neboli vynaložené v súlade s právom Únie, Komisia podľa článku 52 nariadenia č. 1306/2013 prijme vykonávacie právne akty na určenie toho, ktoré výdavky sa majú vylúčiť z financovania Úniou.

54.

Aj celkový kontext týchto ustanovení svedčí v prospech výkladu Všeobecného súdu. Podľa ustálenej judikatúry Európsky poľnohospodársky fond financuje iba zásahy vykonávané v rámci spoločnej organizácie poľnohospodárskych trhov. ( 15 ) Komisia okrem toho správne zdôrazňuje, že podporné programy podľa článku 4 ods. 1 nariadenia č. 479/2008 musia byť v súlade s právom Únie.

55.

V tomto zmysle Komisia vôbec nemôže jednostranne „legalizovať“ výdavky, ktoré sú nezlučiteľné s právnou úpravou prijatou predtým Radou a teraz spoločne Radou a Parlamentom, týkajúcou sa podporovania Úniou. Ako Komisia správne uvádza, Všeobecný súd už preto prijal dokonca vylúčenie takých opatrení z financovania Úniou, ktoré Komisia predtým výslovne schválila. ( 16 ) Platiť to musí najmä pre tie podporné opatrenia, ktoré síce podliehajú predbežnému šetreniu Komisie, ale stali sa uplatniteľnými už len tým, že Komisia nepodala žiadne námietky.

56.

V tejto súvislosti treba zohľadniť aj praktické problémy predbežnej kontroly prinajmenšom potenciálne rozsiahlych a komplexných podporných programov, obmedzenej na tri mesiace alebo v druhom kole dokonca na dva mesiace. Česká republika síce tvrdí, že český program mal iba malý rozsah a že spornú podporu predstavil jasne, ale treba vychádzať z toho, že iné podporné programy sú výrazne rozsiahlejšie a komplexnejšie. Ak sa v takýchto programoch „ukrývajú“ podporné opatrenia odporujúce pravidlám, ich oneskorené odhalenie Komisiou nemôže viesť k tomu, že prostriedky poľnohospodárskeho fondu sa majú použiť v rozpore s pravidlami podpory.

57.

Je pravda, že Česká republika sa oprávnene pýta, akú funkciu má predbežná kontrola, ak Komisia môže neskôr predsa len vylúčiť z financovania také opatrenia, proti ktorým pôvodne nenamietala. Odpoveď je však jednoduchá: takáto predbežná kontrola prinajmenšom znižuje riziko podpory takých opatrení, ktoré nie sú v súlade s podmienkami podpory. Predbežná kontrola môže navyše, ako bude vysvetlené nižšie, ( 17 ) za určitých okolností zakladať legitímnu dôveru.

58.

Z predbežnej kontroly ďalej vyplýva aj zodpovednosť Komisie za zlučiteľnosť podporných opatrení s podmienkami podpory. Prinajmenšom teoreticky sa zdá byť predstaviteľné, že v prípade závažných nedostatkov predbežnej kontroly možno Komisii uložiť povinnosť náhrady škody.

59.

Prvú časť druhého odvolacieho dôvodu preto treba zamietnuť, lebo skutočnosť, že Komisia opomenula podať námietky proti podporným opatreniam podľa článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008 neodporuje dodatočnému vylúčeniu týchto opatrení podľa článku 52 nariadenia č. 1306/2013.

60.

V druhej časti druhého odvolacieho dôvodu Česká republika namieta proti porušeniu zásady právnej istoty.

61.

V rozsahu, v akom Česká republika opäť tvrdí, že opomenutie Komisie podať námietky v rámci predbežného šetrenia má za následok záväzné schválenie sporných opatrení, ktoré nemožno neskôr spochybniť, treba poukázať na úvahy týkajúce sa prvej časti druhého odvolacieho dôvodu: predbežná kontrola nemá takéto účinky.

62.

Nič na tom nemení ani skutočnosť, že oznámenia Komisie nie sú záväzné. Opatrenie totiž z financovania nevylučuje prvý list Komisie, ale sporné vykonávacie rozhodnutie. Predchádzajúce pochybnosti a námietky, ktoré oznámila Komisia, sú totiž iba upozorneniami, že hrozí prijatie takéhoto rozhodnutia. V tom nemôže spočívať porušenie požiadavky právnej istoty. V zásade ide skôr o uplatňovanie zásady lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi (článok 4 ods. 3 ZEÚ).

63.

Česká republika sa podobne ako v prvom odvolacom dôvode aj v druhej časti druhého odvolacieho dôvodu odvoláva na to, že sporné opatrenia boli v súlade s pravidlami podpory.

64.

V súvislosti so zásadou právnej istoty je toto tvrdenie pomerne prekvapujúce, lebo táto zásada sa zvyčajne uvádza ako argument v prospech zachovania právneho postavenia, nie však ako samostatný argument proti rozhodnutiu, akým je sporné vykonávacie rozhodnutie. V konečnom dôsledku však aj v tejto súvislosti ide o zachovanie určitej pozície, konkrétne o možnosť podpory sporného opatrenia.

65.

Požiadavka právnej istoty vyžaduje, aby právna úprava umožnila dotknutým osobám poznať s istotou rozsah povinností, ktoré im táto úprava stanovuje, najmä keď hrozia finančné následky. ( 18 ) Komisia preto v rámci korekcie vykonanej v čase účtovnej závierky EPZF nemôže vychádzať z výkladu, ktorý nie je záväzný, z dôvodu, že je odchylný od obvyklého významu použitých slov. ( 19 ) Najmä vtedy nemôže žiadne opatrenie vyhlásiť za nezlučiteľné s podmienkami podpory, ak je skutočne v súlade s týmito podmienkami. Právna istota totiž prirodzene znamená aj to, že sa možno spoliehať na rešpektovanie práva.

66.

Sporné vykonávacie rozhodnutie je v tomto zmysle zlučiteľné so zásadou právnej istoty, ak boli vylúčené opatrenia v rozpore s podmienkami podpory. Rozhodnutie by však bolo nezlučiteľné so svojím právnym základom, ako aj so zásadou právnej istoty, ak boli opatrenia predsa len zlučiteľné s pravidlami podpory.

67.

Toto je v určitom zmysle opačnou stranou zásad, ktoré protirečia stanovisku Českej republiky vo vzťahu k účinkom mlčania Komisie v konaní týkajúcom sa predbežnej kontroly podľa článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008. Cieľom skutočnosti, že korekcia Komisie je možná aj napriek jej mlčaniu, je totiž presadenie dodržania pravidiel podpory.

68.

Všeobecný súd v bode 83 napadnutého rozsudku konštatoval, že znenie článku 11 ods. 3 nariadenia č. 1493/1999 a článku 11 ods. 3 nariadenia č. 479/2008 sa jednoznačne nevzťahuje na také opatrenia na ochranu vinohradov pred zverou a vtáctvom, aké obsahuje sporné ochranné opatrenie.

69.

Toto konštatovanie, na rozdiel od názoru Komisie, nepredstavuje obiter dictum, ale je nosným argumentom Všeobecného súdu. V prípade jeho neexistencie by Česká republika mohla namietať nedostatok odôvodnenia, pretože Všeobecný súd neodpovedal na relevantné tvrdenie.

70.

Konštatovanie Všeobecného súdu však vykazuje znaky nesprávneho právneho posúdenia.

71.

Česká republika totiž správne tvrdí, že takéto ochranné opatrenia môžu prinajmenšom podľa svojho znenia predstavovať zlepšenie techník obhospodarovania vinohradov v zmysle článku 11 ods. 3 písm. c) daného nariadenia. Ak totiž predtým neexistovali takéto ochranné opatrenia, ich zavedenie bezpochyby zlepšuje techniky obhospodarovania vinohradov.

72.

Nič na tom nemenia ani všeobecné pojmy „Reštrukturalizácia a konverzia vinohradov“ pre sporné opatrenia. Tieto všeobecné pojmy by síce bolo možné chápať v tom zmysle, že vinohrady sa majú prestavať, ale na jednej strane aj opatrenia na ochranu pred zverou a vtáctvom môžu byť stavebného charakteru a na druhej strane najmä kategória zlepšenia techník obhospodarovania vinohradov v zmysle článku 11 ods. 3 písm. c) svedčí o ďalšom možnom chápaní zahŕňajúcom aj metodické zmeny, pokiaľ ich predmetom je iba obhospodarovanie vinohradov.

73.

Vylúčenie týchto ochranných opatrení z financovania Úniou možno zakladať nanajvýš na účele dotknutého druhu podpory.

74.

Všeobecný súd v bode 89 napadnutého rozsudku navyše konštatoval, že nie je zjavné, že by sporné opatrenie podporovalo prispôsobenie výroby dopytu na trhu, ani to, že by zlepšovalo konkurencieschopnosť výrobcov vína.

75.

Hoci toto konštatovanie sa zdá byť prijateľné na účely prispôsobenia dopytu na trhu, ale v prejednávanom konaní o tom nie je potrebné rozhodnúť, vo vzťahu ku konkurencieschopnosti nie je presvedčivé.

76.

Zníženie škôd spôsobených zverou a vtáctvom totiž, ako správne uviedla Česká republika, zlepšuje konkurencieschopnosť výrobcov vína.

77.

Prispôsobenie potrebám trhu bolo cieľom podpory podľa článku 11 ods. 2 nariadenia č. 1493/1999, ktorá platila pred spornou podporou. Podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 479/2008, ktorý je relevantný v prejednávanom prípade, bol však cieľ koncipovaný oveľa všeobecnejšie. Jeho cieľom bolo totiž podporiť zlepšenie konkurencieschopnosti.

78.

Na rozdiel od názoru Komisie, ani z odôvodnení nariadenia č. 479/2008 nevyplýva, že by nová právna úprava mala zodpovedať predchádzajúcej právnej úprave. Práve naopak, piate odôvodnenie svedčí o zásadnej zmene, ktorou sa má dosiahnuť zvýšenie konkurencieschopnosti výrobcov vína. O prispôsobení dopytu na trhu v súvislosti s opatreniami na reštrukturalizáciu a konverziu však už nie je reč.

79.

Komisia však zastáva aj názor, že opatrenia na reštrukturalizáciu a konverziu vinohradov nesmú slúžiť zachovaniu existujúcich výrobných štruktúr, ale usilovať sa o kvalitatívny rozvoj.

80.

Toto tvrdenie je síce presvedčivé, ale neprezrádza, prečo opatrenia na zníženie škôd spôsobených zverou a vtáctvom k tomu nemôžu prispieť. Komisia síce v tejto súvislosti zdôrazňuje, že strašiaky na vtáky a podobné opatrenia sa už dlho používajú, to však nevylučuje, že cieľom českej podpory je zlepšenie doterajších postupov v porovnaní s doterajšou praxou. Svedčí o tom mimochodom nesporné tvrdenie Českej republiky, že množstvo výroby od zavedenia podpory stúplo takmer na trojnásobok, čo je dôkazom zlepšenia výrobných metód.

81.

Naproti tomu Komisia najmä pri prijatí sporného vykonávacieho rozhodnutia, ale ani v súdnom konaní neuviedla, že špecifické podporované opatrenia podporili iba pokračovanie existujúcich postupov.

82.

Ani poznámka Komisie, že článok 14 nariadenia č. 479/2008 povoľuje podporu poistení proti stratám spôsobeným zvieratami a vtáctvom, nevedie k inému výsledku – práve naopak. Svedčí to totiž o tom, že normotvorca bol v zásade ochotný nahradiť takéto škody. Vylúčenie sporných podporných opatrení z článku 11 je preto neprijateľné.

83.

Preto treba druhej časti druhého odvolacieho dôvodu vyhovieť a napadnutý rozsudok sa má zrušiť.

84.

Tretia časť druhého odvolacieho dôvodu po vyššie uvedenom zistení už nie je podstatná. Subsidiárne ju však preskúmam pre prípad, že Súdny dvor sa neprikloní k môjmu názoru, teda bude vychádzať z toho, že opatrenia nemožno podporiť.

85.

Česká republika týmto tvrdením namieta proti vyjadreniam Všeobecného súdu týkajúcim sa ochrany legitímnej dôvery v bodoch 96 až 100 napadnutého rozsudku.

86.

Všeobecný súd v tejto súvislosti v bode 96 zdôrazňuje, že Komisia nedala Českej republike žiadne presné uistenia. Podľa bodu 97 sú takéto uistenia dokonca vylúčené, pretože mlčanie počas predbežnej kontroly nie je rozhodnutím Komisie o zlučiteľnosti s podmienkami podpory.

87.

Tieto vyjadrenia Všeobecného súdu sa zakladajú na ustálenej judikatúre, podľa ktorej právo dovolávať sa zásady ochrany legitímnej dôvery má každý, u koho správny orgán vyvolal odôvodnené očakávania z dôvodu konkrétnych uistení. ( 20 )

88.

Neexistencia námietok Komisie v konaní podľa článku 5 ods. 2 nariadenia č. 479/2008 sa však pri podrobnejšom posúdení vo svetle článku 11 veľmi podobá takémuto uisteniu.

89.

Aj keby sa Súdny dvor nepriklonil k môjmu výkladu článku 11 nariadenia č. 479/2008, podľa tohto ustanovenia nie je absurdné predpokladať, že sporné podporné opatrenia spĺňajú podmienky podpory. Potvrdzuje to vykonávacie nariadenie č. 202/2013 z 8. marca 2013, keďže Komisia zjavne považovala za potrebné po prvýkrát vyslovene stanoviť, že opatrenia na ochranu proti škodám spôsobeným zverou, vtáctvom alebo krupobitím sú neoprávnené.

90.

Za týchto osobitných okolností treba upustenie od námietok v rámci predbežnej kontroly výnimočne považovať nielen za mlčanie vo veci zlučiteľnosti, ale aj za schválenie podporných opatrení.

91.

V prospech takéhoto výkladu svedčí aj nespochybnené tvrdenie Českej republiky, že podporný program mal iba osem strán a sporné opatrenie v ňom bolo jasne opísané. Komisia tak mala bezpochyby príležitosť, aby včas podala námietky a ušetrila všetkých účastníkov konania od prejednávaného právneho sporu.

92.

Ostatné vyjadrenia Komisie do 3. decembra 2012 sú do veľkej miery nejednoznačné a dovoľovali prinajmenšom predpoklad, že sporné opatrenia predsa len spĺňali uplatniteľné podmienky podpory.

93.

Po prvé oznámenie z 20. februára 2009 svedčí o tom, že Komisia už vtedy pochybovala o zlučiteľnosti sporných podporných opatrení, keď jej bol druhýkrát predložený podporný program na prešetrenie. Napriek tomu nepodala žiadne námietky. Bolo by možné preto predpokladať, že pochybnosti buď zanikli uplynutím lehoty, alebo sa vzťahovali na minulé obdobia podpory.

94.

Po druhé uvedené oznámenie, oznámenie z 22. marca 2010, a zápisnica z 31. januára 2011 sa totiž zakladali výlučne na predtým platnom nariadení č. 1493/1999. Ako som uviedla vyššie, ( 21 ) táto právna úprava je však rozhodne odchylná od nariadenia č. 479/2008 vzhľadom na cieľ podpory.

95.

Komisia sa prvýkrát v oznámení z 3. decembra 2012 tiež odvoláva na nariadenie č. 479/2008. Sporné opatrenie však bolo v tom čase už vykonané, pretože Komisia z financovania vylúčila iba podporu v rokoch 2010 až 2012.

96.

Napriek týmto závažným komunikačným nedostatkom na strane Komisie však prípadnú dôveru Českej republiky v oprávnenosť podpory sporných opatrení nepovažujem za legitímnu najneskôr od oznámenia z 20. februára 2009.

97.

Môžu síce nastať situácie, v ktorých rozporuplné vyjadrenia Komisie v prípade nejasného právneho stavu môžu zakladať legitímnu dôveru. Ak členský štát použije finančné prostriedky Únie poskytnuté v rámci podpory, podlieha prísnejším povinnostiam. Už najmenšie pochybnosti o oprávnenosti určitých opatrení si preto vyžadujú položenie otázok Komisii. Takéto pochybnosti vznikli najneskôr od oznámenia Komisie z 20. februára 2009.

98.

Nič na tom nemenia argumenty Českej republiky týkajúce sa neexistencie záväznosti uvedeného oznámenia. Na účely ochrany legitímnej dôvery totiž záväznosť nie je relevantná. Legitímnu dôveru skôr vylučujú akékoľvek informácie zakladajúce pochybnosti.

99.

V prípade, že sa Súdny dvor bude zaoberať treťou časťou druhého odvolacieho dôvodu, mal by ju zamietnuť.

100.

V treťom odvolacom dôvode, ktorý tiež preskúmam iba subsidiárne, namieta Česká republika proti zisteniam Všeobecného súdu v súvislosti s druhým žalobným dôvodom v prvostupňovom konaní. V tejto súvislosti ide napokon o to, že Komisia síce vykonala šetrenia vo vzťahu k rozpočtovým rokom 2007/2008 a 2008/2009 a Česká republika bola v súvislosti s uvedenými výsledkami týchto šetrení vypočutá, sporné vykonávacie rozhodnutie však predsa len znižuje uznané výdavky za roky 2010 až 2012. Česká republika sa k tomu nemohla vyjadriť v dostatočnej miere.

101.

Všeobecný súd v bodoch 110 až 114 napadnutého rozsudku vychádzal z toho, že Súdny dvor už rozhodol, že pokiaľ nezrovnalosti odôvodňujúce uplatnenie finančnej opravy pretrvávajú po dátume písomného oznámenia výsledkov kontrol, je Komisia oprávnená alebo má dokonca povinnosť zohľadniť túto situáciu pri vymedzení obdobia, na ktoré sa má predmetná finančná oprava vzťahovať. ( 22 )

102.

Odôvodnenie Všeobecného súdu je síce rozsiahle, ale nezdôraznilo rozhodujúci aspekt: ak Komisia z dôvodu pokračovania neoprávnených opatrení rozšíri korekciu nad rámec časového trvania šetrenia, v tom prípade mal členský štát v zásade už počas šetrenia dostatok príležitosti vyjadriť sa k otázke, či je opatrenie v súlade s podmienkami podpory.

103.

Je pravda, že Česká republika správne poukazuje na to, že sporné vykonávacie rozhodnutie nielenže skracuje financovanie nad časový rámec šetrenia, ale namiesto prešetrených rokov zahŕňa úplne iné, a to nasledujúce obdobie. Z toho však Česká republika nesprávne usudzuje, že Komisia uznala zákonnosť podporných opatrení týkajúcich sa predchádzajúcich rokov, takže vykonané výsluchy neboli dostatočné.

104.

Z listu z 22. apríla 2014 skôr vyplýva, že Komisia vo vzťahu k predchádzajúcemu obdobiu skutočne pripustila legitímnu dôveru Českej republiky. Komisia však trvala na svojom stanovisku, že podporné opatrenia nie sú v súlade s pravidlami podpory.

105.

Námietku Českej republiky treba preto zamietnuť.

106.

Česká republika ďalej namieta, že Všeobecný súd opomenul, že právny základ podpory sa medzitým zmenil. Tento právny základ však bol spomenutý v oznámení z 3. decembra 2012. V dôsledku toho zmierovací postup ponúkal Českej republike dostatok príležitosti vyjadriť sa k názoru Komisie.

107.

Česká republika okrem toho uvádza, že v nadväznosti na správu zmierovacieho orgánu sa až v oznámení z 22. apríla 2014 po prvýkrát dozvedela, že Komisia síce v zásade uznala jej legitímnu dôveru v zákonnosť podporných opatrení, avšak na základe oznámenia z 22. marca 2010 už táto oprávnená ochrana neexistuje. K tomuto argumentu sa nemohla vyjadriť.

108.

Ani toto tvrdenie nie je presvedčivé. Ako vyplýva najmä zo správy zmierovacieho orgánu, ( 23 ) Už pred listom z 22. apríla 2014 sa Česká republika odvolávala na ochranu legitímnej dôvery a musela sa preto zaoberať otázkou, ktoré oznámenia Komisie mohli narušiť legitímnu dôveru. Česká republika teda mohla Komisii oznámiť svoje vyjadrenia k tejto otázke už skôr. Aj po tomto oznámení Komisie však ostalo ešte pár mesiacov, počas ktorých mohla Česká republika reagovať na list predtým, ako Komisia napokon prijala sporné vykonávacie rozhodnutie.

109.

Okrem toho prvé uznanie legitímnej dôvery zvýhodňovalo Českú republiku. Predtým mala Komisia v pláne vylúčiť z podpory oveľa väčšie výdavky. Zvýhodnenie, ktoré sa zakladá na tvrdení oprávnenej osoby, však spravidla nevyžaduje ďalšie vypočutie.

110.

Všeobecný súd okrem toho v bode 115 napadnutého rozsudku konštatoval, že rozšírenie finančnej opravy nevyžaduje zohľadnenie procesných ustanovení podľa článku 11 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 885/2006.

111.

V tejto súvislosti treba poukázať na to, že procesné pravidlá nariadenia č. 885/2006, na ktoré sa Česká republika odvoláva, v čase sporného vykonávacieho rozhodnutia, čiže 16. januára 2015, už neboli platné. Komisia ich zrušila už s účinnosťou k 31. decembru 2014. ( 24 ) V relevantnom čase bola príslušná právna úprava obsiahnutá v článku 34 vykonávacieho nariadenia č. 908/2014.

112.

Táto právna úprava však rovnako ako článok 11 nariadenia č. 885/2006 neukladá Komisii povinnosť, aby skrátenie financovania zakladala na doplňujúcich šetreniach. Len takéto šetrenia však predpokladajú osobitné konzultácie, ktorých neexistenciu namieta Česká republika.

113.

V prípade, že sa Súdny dvor bude zaoberať tretím odvolacím dôvodom, mal by ho v celom rozsahu zamietnuť.

114.

V súlade s článkom 61 ods. 1 Štatútu Súdneho dvora môže Súdny dvor v prípade zrušenia rozhodnutia Všeobecného súdu buď sám vydať konečný rozsudok vo veci samej, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecnému súdu.

115.

V prejednávanej veci stav konania dovoľuje, aby bolo vo veci rozhodnuté. Z dôvodov uvedených v bodoch 63 až 83 vyššie treba žalobe vyhovieť a zrušiť sporné vykonávacie rozhodnutie.

116.

Podľa článku 184 ods. 2 rokovacieho poriadku, ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou o veci samej, potom rozhodne aj o trovách konania. Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, uplatniteľného na odvolacie konanie na základe jeho článku 184 ods. 1, Súdny dvor uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.

117.

Keďže Česká republika mala vo veci úspech a podala návrh v tomto zmysle, treba Komisii uložiť povinnosť nahradiť trovy konania.

118.

Súdnemu dvoru preto navrhujem, aby rozhodol takto: