–

Polkomtel sp. z o.o., v zastúpení: E. Barembruch, radca prawny,

–

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, v zastúpení: L. Ochniewicz a D. Dziedzic‑Chojnacka, radcowie prawni,

–

poľská vláda, v zastúpení: B. Majczyna, D. Lutostańska a K. Wilimborek‑Makulska, splnomocnení zástupcovia,

–

talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci P. Gentili, avvocato dello Stato,

–

holandská vláda, v zastúpení: M. Bulterman a J. Langer, splnomocnení zástupcovia,

–

Európska komisia, v zastúpení: G. Braun, J. Hottiaux a L. Nicolae, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 8 ods. 4 a článku 13 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/19/ES zo 7. marca 2002 o prístupe a prepojení elektronických komunikačných sietí a príslušných zariadení (prístupová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 7; Mim. vyd. 13/029, s. 323).

2

Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi spoločnosťou Polkomtel sp._z o.o. a Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (predseda Úradu elektronických komunikácií, Poľsko, ďalej len „predseda UKE“) v súvislosti s rozhodnutím prijatým týmto úradom, ktorým sa stanovujú poplatky za ukončenie volania vo verejnej mobilnej sieti spoločnosti Polkomtel.

3

Články 6 a 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349; ďalej len „rámcová smernica“) jednotlivo upravujú mechanizmus konzultácie a transparentnosti a konsolidáciu vnútorného trhu pre elektronické komunikácie.

4

Článok 8 rámcovej smernice stanovuje všeobecné ciele a regulačné zásady, ktorých dodržiavanie musia zabezpečiť národné regulačné orgány (ďalej len „NRO“). Tento článok uvádza:

„1.   Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] pri vykonávaní regulačných úloh uvedených v tejto smernici a špecifických smerniciach, uskutočnili všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v odsekoch 2, 3, a 4. Takéto opatrenia musia byť primerané týmto cieľom.

…

2.   [NRO] podporujú súťaž pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí, elektronických komunikačných služieb a pridružených prostriedkov a služieb okrem iného tým, že:

…

4.   [NRO] podporia záujmy občanov Európskej únie…

…“

5

Článok 14 tejto smernice, nazvaný „Podniky s významným vplyvom na trhu“, spresňuje kritériá umožňujúce NRO dospieť k záveru, že daný operátor má významný vplyv na trhu.

6

Článok 16 tejto smernice, nazvaný „Postup analýzy trhu“, stanovuje:

„1.   [NRO] vypracujú analýzu relevantných trhov čo najskôr po prijatí odporúčania alebo jeho aktualizácie, pričom maximálne zohľadňujú pokyny. Členské štáty zabezpečia, aby sa táto analýza v prípade potreby vykonala v spolupráci s vnútroštátnymi orgánmi pre hospodársku súťaž.

2.   Ak sa od [NRO] podľa článkov… [7 alebo 8 – neoficiálny preklad] [prístupovej smernice] vyžaduje určiť, či je potrebné uložiť, ponechať, zmeniť alebo zrušiť povinnosti podnikov, tento určí na základe svojej analýzy trhu podľa odseku 1 tohto článku, či je na relevantnom trhu efektívna hospodárska súťaž.

…

4.   Ak [NRO] zistí, že na trhu nie je efektívna hospodárska súťaž, určí podniky s významným vplyvom na danom trhu v súlade s článkom 14 a [NRO] takýmto podnikom uloží primerané špecifické regulačné povinnosti uvedené v odseku 2 tohto článku, alebo zachová alebo zmení tieto povinnosti, tam, kde už existujú.

…“

7

Článok 19 tej istej smernice, nazvaný „Harmonizačné postupy“, vo svojom odseku 1 stanovuje:

„Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] pri plnení svojich úloh v maximálnej miere zohľadnili odporúčania, ktoré Komisia vydá v súlade s postupom stanoveným v článku 22 ods. 2 o harmonizovanom uplatňovaní ustanovení tejto smernice a špecifických smerníc s cieľom budúceho dosiahnutia cieľov stanovených v článku 8. Ak sa [NRO] rozhodne nepostupovať podľa odporúčania, musí o tom informovať Komisiu a zdôvodniť svoje stanovisko.“

8

Odôvodnenia 15 a 20 prístupovej smernice znejú:

…

9

Článok 8 tejto smernice, nazvaný „Uloženie, zmena a doplnenie alebo zrušenie povinností“, znie:

„1.   Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] mali právomoc uložiť povinnosti uvedené v článkoch 9 až 13.

2.   Ak je operátor určený ako operátor s významným vplyvom na konkrétnom trhu, na základe výsledku analýzy trhu, vykonanej v súlade s článkom 16 [rámcovej smernice], [NRO] primerane uložia povinnosti stanovené v článkoch 9 až 13 tejto smernice.

…

4.   Povinnosti uložené v súlade s týmto článkom vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 [rámcovej smernice]. Takéto povinnosti sa uložia len po poradách v súlade s článkami 6 a 7 uvedenej smernice.

…“

10

Článok 13 uvedenej smernice, nazvaný „Povinnosť kontroly cien a účtovania nákladov“, znie takto:

„1.   [NRO] môže v súlade s ustanoveniami článku 8 uložiť povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien, vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien a povinností týkajúcich sa systémov účtovania nákladov, za poskytovanie špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu v situáciách, keď analýza trhu ukazuje, že nedostatok efektívnej súťaže znamená, že príslušný operátor by mohol držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať cenové rozdiely na škodu koncových užívateľov. [NRO] zohľadnia investície uskutočnené operátorom a umožnia mu primeranú mieru návratnosti vloženého kapitálu, pričom zohľadnia aj súvisiace riziká.

2.   [NRO] zabezpečia, aby všetky predpísané mechanizmy nákladovej návratnosti alebo metodiky cenotvorby slúžili na podporu efektívnej a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov. V tejto súvislosti môžu [NRO] zohľadniť tiež ceny prístupné na porovnateľných konkurenčných trhoch.

3.   Ak má operátor povinnosť týkajúcu sa nákladovej orientácie svojich cien, dôkazné bremeno, že sú poplatky odvodené z nákladov zahŕňajúcich primeranú mieru návratnosti investície, leží na príslušnom operátorovi. Na účely kalkulácie nákladov efektívneho poskytovania služieb môžu [NRO] použiť metódy účtovania nákladov nezávislé na metódach používaných podnikom. [NRO] môžu od operátora požadovať úplné zdôvodnenie svojich cien a môžu v prípade potreby požadovať úpravu cien.

…“

11

V zmysle bodu 1 odporúčania Komisie 2009/396/ES zo 7. mája 2009 o regulačnom zaobchádzaní s prepojovacími poplatkami [s poplatkami za ukončenie volaní – neoficiálny preklad] v pevných a mobilných telefónnych sieťach v EÚ (Ú. v. EÚ L 124, 2009, s. 67):

„Pri ukladaní cenovej kontroly a povinností nákladového účtovníctva v súlade s článkom 13 [prístupovej smernice] pre prevádzkovateľov, ktorých [NRO] na základe analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 [rámcovej smernice] určia ako tých, ktorí majú významný podiel na trhu s veľkoobchodným prepojovaním hlasových volaní [trhu ukončenia volaní – neoficiálny preklad] v jednotlivých verejných telefónnych sieťach (ďalej len ‚trhy pevných a mobilných sietí‘), NRO by mali stanoviť prepojovacie poplatky [poplatkami za ukončenie volaní – neoficiálny preklad] vychádzajúce z nákladov efektívneho prevádzkovateľa. Z toho vyplýva, že by zároveň boli symetrické. …“

12

Podľa § 39 ustawa Prawo telekomunikacyjne (zákona o telekomunikáciách) zo 16. júla 2004 (Dz. U. č. 171, položka č. 1800) v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „zákon o telekomunikáciách“):

„1.   Za podmienok stanovených v článku 24 bode 2 písm. a) môže predseda UKE rozhodnutím uložiť operátorovi s významným vplyvom na trhu povinnosť:

2.   Operátor, ktorému sa uložila povinnosť uvedená v odseku 1, predloží predsedovi UKE na jeho žiadosť odôvodnenie výšky poplatkov stanovených na základe odôvodnených nákladov.

…

4.   V prípade, že:

…

predseda UKE stanoví výšku poplatkov za prístup k telekomunikačnej sieti alebo ich maximálnu alebo minimálnu úroveň prostredníctvom metód uvedených v odseku 3 bode 2. Vyššie uvedené poplatky sa stanovia samostatným rozhodnutím…

5.   Predseda UKE stanoví poplatky za prístup k telekomunikačnej sieti tak, aby podporil efektívnosť a udržateľnú hospodársku súťaž a poskytol maximálny prospech pre koncových používateľov, pričom zohľadní návratnosť odôvodnených nákladov.“

13

Článok 40 zákona o telekomunikáciách stanovuje:

„1.   Predseda UKE môže v súlade s podmienkami uvedenými v § 24 bode 2 písm. a) operátorovi s významným vplyvom na trhu uložiť rozhodnutím povinnosť, aby poplatky za prístup do telekomunikačnej siete stanovil na základe nákladov, ktoré mu vznikli.

2.   Operátor, ktorému sa uložila povinnosť uvedená v odseku 1, predloží predsedovi UKE zdôvodnenie výšky poplatkov stanovených na základe nákladov, ktoré mu vznikli.

3.   Na posúdenie správnosti výšky poplatkov, ktoré stanovil operátor uvedený v odseku 1, môže predseda UKE zohľadniť výšku alebo metódy, ktorými sa stanovili poplatky na porovnateľných konkurenčných trhoch, alebo iné postupy na posúdenie správnosti výšky týchto poplatkov.

4.   Ak z posúdenia uvedeného v odseku 3 vyplýva, že výška poplatkov, ktoré stanovil operátor, nie je správna, predseda UKE stanoví výšku poplatkov, resp. ich maximálnu alebo minimálnu výšku, pričom uplatní metódy uvedené v odseku 3 a vezme do úvahy podporu efektívnosti a udržateľnej hospodárskej súťaže, ako aj zabezpečenie maximálneho prospechu pre koncových používateľov. Poplatky sa stanovia samostatným rozhodnutím…“

14

Rozhodnutím z 19. júla 2006 predseda UKE označil Polkomtel za podnik s významným vplyvom na trhu služieb ukončenia volania v jeho mobilnej verejnej sieti a uložil mu najmä povinnosť stanoviť poplatky za prístup k telekomunikačnej sieti v závislosti od nákladov, ktoré mu vznikli pri poskytovaní týchto služieb.

15

Polkomtel v rámci vykonávania tejto povinnosti predložila predsedovi UKE dôkazy odôvodňujúce výšku poplatkov za ukončenie volania v jej mobilnej sieti. Predseda UKE sa domnieval, že táto výška bola neoprávnená a začal konanie na účely overenia uvedených poplatkov a ich úpravy. Predseda UKE po tom, ako uviedol, že náklady, ktoré skutočne vznikli spoločnosti Polkomtel pri poskytovaní služieb ukončenia volaní v mobilnej sieti, predstavovali 0,1690 poľských zlotých (PLN) (približne 0,0398 eura) za minútu, rozhodol o úprave týchto poplatkov s cieľom podpory efektívnosti a udržateľnej hospodárskej súťaže, ako aj zabezpečenia maximálneho prospechu pre koncových používateľov, a to v súlade s článkom 40 zákona o telekomunikáciách. Uvedené poplatky stanovil na základe priemeru poplatkov za ukončenie volaní v mobilných sieťach stanovených pre ostatných operátorov vykonávajúcich svoju činnosť na poľskom trhu mobilnej telefónnej služby, pričom zohľadnil najmä to, že títo operátori vykonávajú svoju činnosť na tom istom trhu, majú podobné trhové podiely, rovnakých dodávateľov infraštruktúry a znášajú rovnaké náklady na prenájom linky.

16

Rozhodnutím z 9. decembra 2009 prijatým na základe článku 40 zákona o telekomunikáciách predseda UKE preto stanovil poplatok za ukončenie volania v mobilnej sieti spoločnosti Polkomtel na 0,1677 PLN (približne 0,0395 eura) za minútu. V tomto rozhodnutí predseda UKE tiež uložil spoločnosti Polkomtel povinnosť, aby mu každoročne predkladala podklady odôvodňujúce poplatky za ukončenie volania v jej mobilnej sieti vypočítané v závislosti od nákladov, ktoré jej vznikajú pri poskytovaní tejto služby.

17

Tento podnik podal žalobu proti rozhodnutiu predsedu UKE na Sąd Okręgowy w Warszawie (Krajský súd Varšava, Poľsko). Rozsudkom z 27. mája 2013 tento súd zmenil uvedené rozhodnutie a stanovil výšku poplatku za ukončenie volania v sieti spoločnosti Polkomtel na 0,1690 PLN (približne 0,0398 eura) za minútu, a to z dôvodu, že pokiaľ je podniku označenému za podnik s významným vplyvom na trhu uložená povinnosť stanoviť poplatky za ukončenie volania v mobilnej sieti v závislosti od nákladov, predseda UKE nemá právomoc upravovať poplatky, ktoré mu tento podnik predložil, ani stanoviť ich výšku na nižšej úrovni než sú skutočné náklady na poskytnutie tejto služby.

18

Polkomtel a predseda UKE sa proti tomuto rozsudku odvolali na Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd Varšava, Poľsko). Tento súd rozsudkom zo 7. mája 2014 vyhovel odvolaniu predsedu UKE, zmenil napadnutý rozsudok a zamietol odvolanie spoločnosti Polkomtel. Uvedený súd okrem toho rozhodol, že povinnosť predkladať každoročne predsedovi UKE podklady odôvodňujúce výšku poplatkov za ukončenie volania v mobilnej sieti v závislosti od nákladov je v súlade so zákonom.

19

Polkomtel podala dovolanie proti rozsudku Sąd Apelacyjny w Warszawie (Odvolací súd Varšava) na vnútroštátny súd, ktorý predložil návrh na začatie prejudiciálneho konania, konkrétne na Sąd Najwyższy (Najvyšší súd, Poľsko).

20

Tento súd si kladie otázku výkladu článkov 8 a 13 prístupovej smernice. V prvom rade sa snaží zistiť, či na základe jej článku 13 ods. 3 môže NRO výlučne overiť náklady, ktoré operátor označený za operátora s významným vplyvom na trhu pripisuje dotknutým službám alebo či môže tiež preskúmať, či sú tieto náklady hospodársky odôvodnené. Osobitne si kladie otázku, či vzhľadom na druhú vetu tohto odseku 3 môže NRO preskúmať výšku nákladov len v obmedzenej miere alebo či tento orgán môže navyše upraviť výšku stanovených cien s odkazom na skutočnú priemernú cenu na trhu. V tomto rámci má pochybnosti o tom, či výklad uvedeného článku 13 vylučujúci túto poslednú možnosť je zlučiteľný s ustanoveniami článku 8 ods. 4 tejto istej smernice.

21

V tomto ohľade vnútroštátny súd uvádza, že Polkomtel tvrdí, že článok 40 zákona o telekomunikáciách umožňuje operátorovi zohľadniť v rámci výpočtu svojich cien všetky náklady spojené s poskytovaním služby, na ktorú sa vzťahuje povinnosť nákladovej orientácie cien. Podľa tohto podniku NRO nemôže uplatniť kritériá efektívnosti a udržateľnej hospodárskej súťaže, ale sa musí obmedziť na zohľadnenie nákladov skutočne spojených s poskytovaním služby, na ktorú sa vzťahuje uvedená povinnosť, takže nemôže stanoviť výšku poplatkov na nižšej úrovni, než je výška skutočne znášaných nákladov.

22

Vnútroštátny súd sa však domnieva, že napriek rozdielu medzi nákladmi uvedenými v článkoch 39 a 40 zákona o telekomunikáciách, tento článok neobmedzuje právomoc NRO výlučne na preskúmanie nákladov, ktoré dotknutý operátor zohľadnil na účely stanovenia poplatku, ale umožňuje stanoviť výšku poplatkov na nižšej úrovni, než je úroveň nákladov znášaných dotknutým operátorom. Takýto výklad by podľa neho prispel k dosiahnutiu cieľov sledovaných normotvorcom Únie a poľským zákonodarcom, ktorým je podporiť efektívnosť, udržateľnú hospodársku súťaž, ako aj zabezpečiť maximálny prospech pre koncových užívateľov.

23

V druhom rade tento súd kladie otázku, či sa článok 8 ods. 4 a článok 13 ods. 3 prístupovej smernice v spojení s článkom 16 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) majú vykladať v tom zmysle, že NRO je oprávnený uložiť operátorovi povinnosť pravidelne mu predkladať podklady odôvodňujúce výšku poplatkov stanovených v závislosti od nákladov.

24

Uvedený súd v tomto ohľade uvádza, že uprednostňuje „funkčný výklad“ článku 40 ods. 2 zákona o telekomunikáciách, ktorý nestanovuje ako pravidelne musí operátor splniť podmienku odôvodniť výšku poplatkov stanovených v závislosti od nákladov. Z tohto článku by sa podľa neho dalo vyvodiť, že NRO môže spresniť lehotu, v akej musí operátor splniť túto povinnosť, keďže stanovenie takejto lehoty by zaručilo minimálnu úroveň právnej istoty, pokiaľ ide o frekvenciu prípadných zmien výšky uplatňovaných poplatkov, bolo by primerané a prispelo by tiež k zabezpečeniu transparentnosti aktov NRO. Ten istý súd si kladie otázku, či je výklad tohto ustanovenia vnútroštátneho práva v súlade s článkom 13 ods. 3 prístupovej smernice.

25

V treťom rade sa vnútroštátny súd snaží zistiť, či sa článok 13 ods. 3 prístupovej smernice v spojení s článkom 16 Charty má vykladať v tom zmysle, že NRO môže požiadať o úpravu cien operátora aj v prípade, že tento operátor, označený ako subjekt s významným vplyvom na trhu, uplatňuje ceny, ktoré sám stanovil autonómnym spôsobom, ako aj v prípade, že uplatňuje ceny vopred stanovené týmto orgánom. Vnútroštátny súd poukazuje na to, že pochybnosti vyplývajúce zo znenia článku 13 ods. 3 prístupovej smernice v poľskom jazyku, podľa ktorého NRO môžu požiadať podnik, aby v plnom rozsahu odôvodnil „uplatňované ceny“, a pokiaľ je to nutné, požadoval ich úpravu, na základe čoho možno predpokladať, že NRO môže požadovať od operátora úpravu úrovne uvedených cien len v prípade, že tento operátor už začal uplatňovať ceny, ktoré vypočítal.

26

Práve za týchto podmienok Sąd Najwyższy (Najvyšší súd) prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

27

Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 8 ods. 4 a článok 13 prístupovej smernice majú vykladať v tom zmysle, že v prípade, že NRO operátorovi s významným vplyvom na trhu uloží povinnosť nákladovej orientácie cien, je tento NRO na účely podpory efektívnosti a udržateľnej hospodárskej súťaže oprávnený stanoviť ceny služieb, na ktoré sa uvedená povinnosť vzťahuje, pod úrovňou nákladov uvedeného operátora na poskytovanie týchto služieb.

28

V zmysle článku 8 ods. 2 prístupovej smernice, ak je operátor určený ako operátor s významným vplyvom na konkrétnom trhu, na základe výsledku analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 rámcovej smernice, NRO mu primerane uložia povinnosti stanovené v článkoch 9 až 13 prístupovej smernice.

29

Článok 13 ods. 1 prístupovej smernice stanovuje, že NRO môžu v súlade s ustanoveniami článku 8 tej istej smernice uložiť povinnosti týkajúce sa návratnosti nákladov a kontroly cien, vrátane povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien a povinností týkajúcich sa systémov účtovania nákladov, za poskytovanie špecifických typov prepojenia a/alebo prístupu v situáciách, keď analýza trhu ukazuje, že nedostatok efektívnej súťaže znamená, že príslušný operátor by mohol držať ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo by mohol uplatňovať cenové rozdiely na škodu koncových užívateľov.

30

Ani článok 13 ods. 1 prístupovej smernice, ani nijaké iné ustanovenie tejto smernice nespresňuje, ako treba chápať pojmy „povinností týkajúcich sa nákladovej orientácie cien“.

31

Treba však uviesť, že z výrazu „vrátane“ použitého v článku 13 ods. 1 prístupovej smernice vyplýva, že „povinnosti týkajúce sa nákladovej orientácie cien“ môžu predstavovať jeden z príkladov tak povinností týkajúcich sa návratnosti nákladov, ako aj povinností týkajúcich sa kontroly cien. Okrem toho, ako uviedol generálny advokát v bodoch 31 a 32 svojich návrhov, sa „povinnosť týkajúca sa nákladovej orientácie cien“ vzhľadom na bežný zmysel týchto pojmov vzťahuje na povinnosť orientovať ceny v závislosti od nákladov a nie na povinnosť navrátenia všetkých vynaložených nákladov. Preto je potrebné odmietnuť taký výklad tohto ustanovenia, na základe ktorého by malo ísť o povinnosť stanoviť ceny na úrovni, ktorá umožňuje danému operátorovi navrátenie všetkých nákladov, ktoré znášal v súvislosti s poskytovaním predmetnej služby.

32

Tento výklad článku 13 ods. 1 prístupovej smernice je podporený aj kontextom, do ktorého toto ustanovenie patrí. Okrem nadpisu uvedeného článku 13, ktorý výslovne zmieňuje „kontrolu cien“, článok 13 ods. 2 tejto smernice odkazuje nielen na „mechanizmy nákladovej návratnosti“, ale aj na „metodiky cenotvorby predpísané“ NRO. Navyše odôvodnenie 20 prístupovej smernice uvádza, že v rámci kontroly cien „regulačný zásah [NRO] môže byť pomerne slabý, ako napríklad v prípade záväzku, že sú ceny pri výbere operátora primerané [napríklad uloženie povinnosti týkajúcej sa stanovenia primeraných cien na účely výberu operátora – neoficiálny preklad],… alebo oveľa prísnejší, ak sú ceny nákladovo orientované [prísnejší, ako napríklad uloženie povinnosti nákladového orientovania cien operátorom – neoficiálny preklad]“. Z tohto odôvodnenia možno vyvodiť, že normotvorca Únie priznal NRO širokú mieru voľnej úvahy pri voľbe opatrení kontroly cien, ktoré sa majú uložiť v konkrétnom prípade. Článok 16 ods. 4 rámcovej smernice v spojení s odsekom 2 tohto článku v tomto zmysle tiež hovorí o „primeraných špecifických regulačných povinnostiach“ upravených najmä v článku 8 prístupovej smernice.

33

Pokiaľ ide o pojem „náklady“, treba uviesť, že článok 13 ods. 1 prístupovej smernice neobsahuje definíciu „nákladov“, na ktoré sa majú orientovať ceny. Z odseku 3 tohto článku však vyplýva, že v prípade, že operátor podlieha povinnosti nákladovej orientácie svojich cien, NRO vypočítajú náklady spojené s efektívnym poskytovaním určitej služby a môžu na tieto účely použiť odlišné metódy účtovania nákladov, než uplatňuje operátor. Z uvedeného článku 13 ods. 1 a 3 prístupovej smernice v spojení s odôvodnením 20 tejto smernice vyplýva, že pri uložení povinností spojených s navrátením týchto nákladov sú NRO povinné zohľadniť primeranú mieru návratnosti vloženého kapitálu, pričom zohľadnia aj súvisiace riziká.

34

V tomto ohľade prístupová smernica tiež vo svojom odôvodnení 20 spresňuje, že metóda návratnosti nákladov by mala zodpovedať okolnostiam, berúc do úvahy potrebu podpory efektívnosti a udržateľnej súťaže a maximalizovania prínosov pre zákazníka.

35

Článok 13 ods. 2 prístupovej smernice teda ukladá NRO povinnosť dohliadať na to, aby všetky predpísané mechanizmy nákladovej návratnosti alebo metodiky cenotvorby slúžili na podporu efektívnej a udržateľnej hospodárskej súťaže a maximalizáciu prínosov pre zákazníkov. Rovnako článok 8 ods. 4 tejto smernice stanovuje, že povinnosti uložené v súlade s týmto článkom vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a oprávnené vzhľadom na ciele stanovené v článku 8 rámcovej smernice. Tento článok vo svojom odseku 2 písm. a) a b) stanovuje, že NRO v rámci podpory hospodárskej súťaže dohliadajú na to, aby mali koncoví užívatelia maximálny prospech, najmä pokiaľ ide o výber a cenu, a aby nenastala deformácia alebo obmedzenie súťaže v sektore elektronických komunikácií.

36

Navyše odporúčanie 2009/396, ktoré bolo prijaté na účely vykonania článku 13 prístupovej smernice, vo svojom bode 1 stanovuje, že v súlade s týmto článkom 13 by NRO pri ukladaní povinností cenovej kontroly a účtovania nákladov pre prevádzkovateľov, ktorých na základe analýzy trhu vykonanej v súlade s článkom 16 rámcovej smernice určia ako tých, ktorí majú významný podiel na veľkoobchodnom trhu ukončenia volaní v pevných a mobilných sieťach, mali stanoviť poplatky za ukončenie volaní v závislosti od nákladov efektívneho prevádzkovateľa.

37

Článok 19 ods. 1 rámcovej smernice vyžaduje, aby NRO pri výkone svojich úloh „v maximálnej miere zohľadnili“ odporúčania Komisie a aby v prípade, že sa NRO rozhodne nepostupovať podľa niektorého odporúčania, informoval o tom Komisiu a informoval ju tiež o dôvodoch svojho postoja. Prináleží teda NRO, aby pri ukladaní povinností cenovej kontroly a účtovania nákladov v súlade s článkom 13 prístupovej smernice v zásade postupovali na základe usmernení uvedených v odporúčaní 2009/396. NRO sa teda môže odchýliť od tohto odporúčania len vtedy, keď sa mu v rámci jeho posúdenia danej situácie javí, že model presadzovaný týmto odporúčaním nie je za daných podmienok primeraný a svoj postoj odôvodní (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i., C‑28/15, EU:C:2016:692, body 37 a 38).

38

Z článku 8 ods. 2 písm. a) a b) v spojení s článkom 16 ods. 4 rámcovej smernice na jednej strane, ako aj z článku 8 ods. 4 a z článku 13 ods. 1 a 2 prístupovej smernice na strane druhej teda vyplýva, že NRO pri ukladaní povinnosti nákladovej orientácie cien na základe článku 13 poslednej uvedenej smernice prináleží, aby v zásade požadoval, aby poplatky za ukončenie volaní boli stanovené v závislosti od nákladov, ktoré vznikajú efektívnemu operátorovi, vrátane primeranej miery návratnosti ním vloženého kapitálu, na ktorú odkazuje článok 13 ods. 1 a 3 prístupovej smernice.

39

Z toho vyplýva, že NRO môžu po uskutočnení preskúmania dodržiavania povinnosti nákladovej orientácie cien dotknutým operátorom a rozhodnutí, že je nevyhnutné požadovať úpravu týchto cien, uložiť tomuto operátorovi povinnosť stanoviť poplatky na nižšej úrovni než je úroveň ním znášaných nákladov, pokiaľ sú tieto náklady vyššie než náklady efektívneho operátora, pričom ale takéto náklady musia zahŕňať primeranú mieru návratnosti ním vloženého kapitálu.

40

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy je potrebné odpovedať na prvú otázku tak, že článok 8 ods. 4 a článok 13 prístupovej smernice sa majú vykladať v tom zmysle, že v prípade, že NRO operátorovi s významným vplyvom na trhu uloží povinnosť nákladovej orientácie cien, je tento NRO na účely podpory efektívnosti a udržateľnej hospodárskej súťaže oprávnený stanoviť ceny služieb, na ktoré sa uvedená povinnosť vzťahuje, pod úrovňou nákladov operátora na poskytovanie týchto služieb, pokiaľ sú tieto náklady vyššie než náklady efektívneho operátora, overenie čoho prináleží vnútroštátnemu súdu.

41

Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 8 ods. 4 a článok 13 ods. 3 prístupovej smernice v spojení s článkom16 Charty majú vykladať v tom zmysle, že NRO je oprávnený operátorovi, ktorý je označený ako operátor s významným vplyvom na danom trhu a na ktorého sa vzťahuje povinnosť nákladovej orientácie cien, uložiť povinnosť každoročne stanoviť svoje ceny na základe najaktuálnejších údajov a takto stanovené ceny, spolu s podkladmi, ktoré ich odôvodňujú, predložiť NRO na účely preskúmania ešte pred ich uplatnením.

42

V tomto ohľade stačí konštatovať, že článok 8 ods. 2 a článok 13 ods. 1 prístupovej smernice, ktoré oprávňujú NRO uložiť operátorovi, ktorý je označený ako operátor s významným vplyvom na danom trhu, povinnosť týkajúcu sa nákladovej orientácie cien, nespresňujú, či tento orgán môže pri uložení tejto povinnosti stanoviť spôsoby jej vykonania, a najmä požadovať od tohto operátora, aby s určitou frekvenciou aktualizoval svoje ceny a predkladal NRO na pravidelnú kontrolu podklady, ktoré odôvodňujú uplatňované poplatky.

43

Článok 13 ods. 3 prístupovej smernice vo svojej tretej vete stanovuje, že NRO môžu od operátora požadovať úplné zdôvodnenie jeho cien a môžu v prípade potreby požadovať ich úpravu. Hoci z prvej vety tohto ustanovenia vyplýva, že túto žiadosť možno adresovať operátorovi, ktorému už bola uložená povinnosť nákladovej orientácie cien, nespresňuje, s akou frekvenciou môže NRO požadovať toto odôvodnenie, a pokiaľ je to nutné, požadovať úpravu cien.

44

Z týchto úvah vyplýva, že normotvorca Únie nezamýšľal upraviť ani spôsoby vykonania povinnosti nákladovej orientácie cien uloženej na základe článku 13 ods. 1 prístupovej smernice a najmä stanoviť pravidelnosť aktualizácie cien služieb, na ktoré sa vzťahuje uvedená povinnosť, operátorom, ktorému bola táto povinnosť uložená, a ani pravidlá týkajúce sa frekvencie kontroly dodržania tejto povinnosti prostredníctvom NRO.

45

Napokon treba zdôrazniť, že článok 8 ods. 4 prístupovej smernice stanovuje, že povinnosti, ktoré NRO uložil, vrátane povinností stanovených v článku 13 tejto smernice, musia vychádzať z povahy zisteného problému, musia byť primerané a odôvodnené s ohľadom na ciele uvedené v článku 8 rámcovej smernice a možno ich uložiť len po poradách stanovených v článkoch 6 a 7 tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. apríla 2016, Polkomtel, C‑397/14, EU:C:2016:256, bod 56).

46

Z toho vyplýva, že frekvencia, s akou môžu NRO požadovať od dotknutého operátora odôvodnenie a úpravu cien predtým stanovených v závislosti od nákladov, sa musí stanoviť na základe povahy zisteného problému, musí byť primeraná a musí zohľadniť ciele definované tak v rámcovej, ako aj v prístupovej smernici. V tomto ohľade, ako generálny advokát uviedol v bode 59 svojich návrhov, jednou z osobitostí trhov elektronických komunikácií je ich rýchly vývoj v dôsledku technického rozvoja, takže povinnosť každoročnej úpravy vopred stanovených cien by mohla zodpovedať týmto požiadavkám. Ako uvádza aj vnútroštátny súd, uloženie tejto povinnosti môže dotknutému operátorovi zaručiť minimálnu úroveň právnej istoty, pokiaľ ide o frekvenciu prípadných zmien výšky uplatňovaných poplatkov, a tým, že súčasne prispeje tiež k zabezpečeniu transparentnosti aktov NRO, môže byť primerané.

47

V dôsledku toho sa treba domnievať, že NRO sú oprávnené uložiť operátorovi, ktorý je označený ako operátor s významným vplyvom na danom trhu a na ktorého sa vzťahuje povinnosť nákladovej orientácie cien, povinnosť každoročne stanoviť svoje ceny na základe najaktuálnejších údajov a takto stanovené ceny im oznámiť, pokiaľ takéto povinnosti vychádzajú z povahy zisteného problému, sú primerané a odôvodnené s ohľadom na ciele uvedené v článku 8 rámcovej smernice, a to najmä s ohľadom na ciele uvedené v odseku 2 písm. a) a b) tohto článku.

48

Pokiaľ ide otázku, či nové povinnosti možno ukladať až po novej analýze trhu, treba konštatovať, že článok 16 ods. 2 rámcovej smernice stanovuje, že keďže je NRO v súlade najmä s článkom 8 prístupovej smernice povinný rozhodnúť o uložení, ponechaní, zmenení alebo zrušení povinností operátorov, tento orgán určí, na základe svojej analýzy trhu podľa článku 16 ods. 1 tejto smernice, či na relevantnom trhu existuje efektívna hospodárska súťaž. Ďalej z odôvodnenia 15 prístupovej smernice v podstate vyplýva, že uloženie osobitnej povinnosti operátorovi označenému ako operátor s významným vplyvom na danom trhu, si nevyžaduje dodatočnú analýzu trhu, ale len zdôvodnenie vhodnosti a primeranosti danej povinnosti vzhľadom na povahu zisteného problému.

49

Z toho vyplýva, ako to v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 68 a 69 svojich návrhov, že uskutočnenie novej analýzy trhu nie je nevyhnutné, pokiaľ tak ako v konaní vo veci samej NRO zamýšľa uložiť osobitnú povinnosť na účely vykonania predtým uloženej všeobecnej povinnosti nákladovej orientácie cien.

50

Pokiaľ ide o otázku, či článok 16 Charty bráni možnosti NRO uložiť operátorovi povinnosť každoročne aktualizovať svoje ceny a predkladať ich na pravidelnú kontrolu, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora ochrana priznaná týmto ustanovením zahŕňa slobodu vykonávať hospodársku alebo obchodnú činnosť, zmluvnú slobodu, ako aj slobodnú hospodársku súťaž. Okrem toho zmluvná sloboda zahŕňa najmä slobodnú voľbu obchodného partnera, ako aj slobodu určiť cenu za poskytnutú službu. Sloboda podnikania však nepredstavuje absolútne privilégium, ale ju treba posudzovať s ohľadom na jej spoločenskú funkciu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. januára 2013, Sky Österreich.C‑283/11, EU:C:2013:28, body 42, 43 a 45 a citovanú judikatúru, ako aj zo 17. októbra 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, body 25 a 28).

51

Možnosť NRO požadovať od operátora každoročnú aktualizáciu jeho poplatkov a ich predkladanie na pravidelnú kontrolu predstavuje zásah do výkonu práva zaručeného článkom 16 Charty. Tento zásah musí byť preto na základe článku 52 ods. 1 Charty stanovený zákonom, rešpektovať podstatu práva chráneného týmto článkom 16 a – pri dodržaní zásady proporcionality – byť nevyhnutný a skutočne zodpovedať cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo, ak je to potrebné, ochrane práv a slobôd iných (pozri v tomto zmysle rozsudky z 22. januára 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, body 46 až 48, ako aj z 21. decembra 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, bod 70 a citovanú judikatúru).

52

V prejednávanej veci treba uviesť po prvé, že rozhodnutie predsedu UKE z 9. decembra 2009 bolo prijaté v súlade s vnútroštátnou právnou úpravou, ktorou sa preberá najmä prístupová smernica, a že táto právna úprava mu zveruje právomoc ukladať povinnosti nákladovej orientácie cien a každoročnej úpravy cien. Po druhé uloženie týchto povinností nepoškodilo podstatu slobody podnikania, keďže dotknutý operátor mohol pokračovať v poskytovaní dotknutých služieb aj po uložení uvedených povinností. Po tretie ciele všeobecného záujmu sledované touto vnútroštátnou právnou úpravou zodpovedajú takým cieľom Únie, ako sú podpora hospodárskej súťaže a podpora záujmov občanov Únie uvedené v článku 8 ods. 2 a 4 rámcovej smernice, ako aj v článku 13 ods. 1 prístupovej smernice. Konkrétne povinnosť nákladovej orientácie cien a každoročnej úpravy týchto cien by mala v zmysle článku 13 ods. 1 prístupovej smernice brániť dotknutým operátorom v tom, aby zachovávali ceny na neprimerane vysokej úrovni alebo ceny stláčali na úkor konečných užívateľov. Po štvrté, pokiaľ ide o preskúmanie nevyhnutnosti takéhoto opatrenia, ktoré zahŕňa preskúmanie jeho proporcionality a prináleží vnútroštátnemu súdu, toto preskúmanie zodpovedá overeniu dodržania podmienok stanovených v článku 8 ods. 4 prístupovej smernice.

53

Preto prináleží vnútroštátnemu súdu, aby overil, či je povinnosť prispôsobiť každoročne ceny v súlade s požiadavkou proporcionality v zmysle článku 8 ods. 4 prístupovej smernice v rozsahu, v akom je táto povinnosť nevyhnutná na dosiahnutie cieľov všeobecného záujmu uvedených v predchádzajúcom bode.

54

Z toho vyplýva, že s výhradou tohto overenia, článok 16 Charty nebráni možnosti NRO požadovať od operátora, ktorý je označený ako operátor s významným vplyvom na danom trhu, aby každoročne aktualizoval svoje ceny a predkladal ich na pravidelnú kontrolu.

55

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba na druhú otázku odpovedať tak, že článok 8 ods. 4 a článok 13 ods. 3 prístupovej smernice sa v spojení s článkom16 Charty majú vykladať v tom zmysle, že NRO je oprávnený uložiť operátorovi, ktorý je označený ako operátor s významným vplyvom na danom trhu a na ktorého sa vzťahuje povinnosť nákladovej orientácie cien, povinnosť každoročne stanoviť svoje ceny na základe najaktuálnejších údajov a takto stanovené ceny, spolu s podkladmi, ktoré ich odôvodňujú, predložiť NRO na účely preskúmania ešte pred ich uplatnením, a to pod podmienkou, že takéto povinnosti budú vychádzať z povahy zisteného problému a budú primerané a odôvodnené s ohľadom na ciele uvedené v článku 8 rámcovej smernice, čoho preskúmanie prináleží vnútroštátnemu súdu.

56

Na úvod treba uviesť, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že tretia otázka sa zakladá na predpoklade, podľa ktorého sa znenie článku 13 ods. 3 tretej vety prístupovej smernice v jej poľskej jazykovej verzii „Krajowe organy regulacyjne mogą zażądać od danego operatora całościowego uzasadnienia stosowanych cen, a w razie potrzeby – odpowiedniego dostosowania tych cen“ líši od tohto znenia v ostatných jazykových verziách. V poľskom jazyku totiž táto veta naznačuje, že NRO sú oprávnené požadovať od operátora, aby upravil svoje ceny vypočítané v závislosti od nákladov len v prípade, že ich už začal uplatňovať.

57

Za týchto okolností je potrebné chápať tretiu otázku vnútroštátneho súdu tak, že tento súd sa v podstate pýta, či sa článok 13 ods. 3 prístupovej smernice má vykladať v tom zmysle, že v prípade, že povinnosť nákladovej orientácie cien bola uložená operátorovi na základe článku 13 ods. 1 tejto smernice, možno tomuto operátorovi uložiť povinnosť upraviť jeho ceny len po tom, ako začal uplatňovať nákladovo orientované ceny, alebo tiež predtým než začne tieto ceny uplatňovať.

58

Treba poukázať na to, že znenia článku 13 ods. 3 tretej vety prístupovej smernice najmä v nemeckom jazyku „Die nationalen Regulierungsbehörden können von einem Betreiber die umfassende Rechtfertigung seiner Preise und gegebenenfalls deren Anpassung verlangen“, v anglickom jazyku „National regulatory authorities may require an operator to provide full justification for its prices, and may, where appropriate, require prices to be adjusted“, vo francúzskom jazyku „Les autorités réglementaires nationales peuvent demander à une entreprise de justifier intégralement ses prix et, si nécessaire, en exiger l’adaptation“ a v talianskom jazyku „Le autorità nazionali di regolamentazione possono esigere che un operatore giustifichi pienamente i propri prezzi e, ove necessario, li adegui“ vedú k výkladu tohto ustanovenia v tom zmysle, že operátor nemusí dotknuté ceny nevyhnutne uplatňovať ešte predtým, než mu NRO prípadne uloží povinnosť upraviť tieto ceny.

59

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa formulácia použitá v jednej z jazykových verzií ustanovenia práva Únie nemôže chápať ako jediný základ na výklad tohto ustanovenia, ani sa nemôže považovať za ustanovenie, ktoré má prednosť pred inými jazykovými verziami. Ustanovenia práva Európskej únie sa totiž musia vykladať a uplatňovať jednotným spôsobom pri zohľadnení existujúcich verzií vo všetkých jazykoch Únie. V prípade rozporu medzi rôznymi jazykovými verziami textu sa má predmetné ustanovenie vykladať podľa všeobecnej štruktúry a účelu právneho predpisu, ktorého je súčasťou (pozri rozsudok z 1. marca 2016, Alo a Osso, C‑443/14 a C‑444/14, EU:C:2016:127, bod 27 a citovanú judikatúru).

60

V tomto ohľade je potrebné na jednej strane uviesť, že hoci článok 13 prístupovej smernice umožňuje NRO uložiť operátorom povinnosť nákladovej orientácie cien, odsek 3 tohto článku tým, že umožňuje NRO požiadať dotknutého operátora, aby v plnom rozsahu odôvodnil svoje ceny, a pokiaľ je to nutné, aj ich upravil, zveruje NRO prostriedky, ktoré mu umožňujú zaručiť vykonanie tohto práva a ubezpečiť sa, že tento operátor skutočne uplatňuje nákladovo orientované ceny.

61

Na druhej strane na základe článku 8 ods. 1 rámcovej smernice pri plnení regulačných úloh špecifikovaných v rámcovej smernici a najmä v prístupovej smernici sú NRO oprávnené prijať všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v článku 8 ods. 2 rámcovej smernice, medzi ktorými na nachádzajú osobitne ciele podpory efektívnosti, udržateľnej hospodárskej súťaže a zabezpečenie maximálneho prospechu pre koncových používateľov. Uplatnenie opatrení stanovených v článku 13 ods. 3 tretej vete prístupovej smernice umožňuje NRO zabezpečiť tým, že požiada dotknutého operátora, aby v plnom rozsahu odôvodnil svoje ceny a v prípade potreby, aby ich upravil, sledovanie cieľov uvedených tak v článku 8 ods. 2 rámcovej smernice, ako aj v článku 13 ods. 1 a 2 prístupovej smernice.

62

Tieto ciele by však nebolo možné vždy dosiahnuť, pokiaľ by NRO mohli žiadať dotknutého operátora, aby svoje ceny v plnom rozsahu odôvodnil, a ak je to potrebné, požadovať ich úpravu výlučne za predpokladu, že by už boli uplatňované.

63

V dôsledku toho je potrebné odpovedať na tretiu otázku tak, že článok 13 ods. 3 prístupovej smernice sa má vykladať v tom zmysle, že v prípade, že povinnosť nákladovej orientácie cien bola uložená operátorovi na základe článku 13 ods. 1 tejto smernice, možno tomuto operátorovi uložiť povinnosť upraviť jeho ceny predtým, než ich začne uplatňovať, alebo po tom, ako ich začal uplatňovať.

64

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto: