1.

Na poskytovanie služieb medzinárodnej nákladnej cestnej dopravy v Európskej únii sa nevzťahujú nijaké kvóty ani obmedzenia týkajúce sa objemu alebo frekvencie služieb. ( 2 ) Naopak, pre kabotáž, ktorú možno vymedziť ako poskytovanie služieb vnútroštátnej nákladnej cestnej dopravy, platia obmedzenia, pokiaľ ju vykonávajú dopravcovia nerezidenti. Hoci na poskytovanie služieb kabotáže dopravcami nerezidentmi sa nevzťahujú kvóty, títo dopravcovia môžu podľa článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 uskutočniť najviac tri kabotážne prepravy, ktoré nasledujú po medzinárodnej preprave z iného členského štátu alebo z tretej krajiny. Okrem toho tieto tri prepravy sa musia uskutočniť do siedmich dní od vykládky v rámci medzinárodnej prepravy.

2.

Článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009, ktorý je známy ako pravidlo „tri za sedem“, ( 3 ) sa na vnútroštátnej úrovni vykladá rôzne. ( 4 ) Ťažkosti vznikli najmä v súvislosti s počtom kabotážnych prepráv.

3.

Vnútroštátnymi predpismi, ktoré sa posudzujú v prejednávanej veci, sú dánske predpisy, ktoré stanovujú, že jedna kabotážna preprava môže zahŕňať buď viaceré miesta nakládky, alebo viaceré miesta vykládky, ale nie oboje.

4.

Európska komisia sa naopak domnieva, že kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. Preto podala na Súdnom dvore žalobu podľa článku 258 druhého odseku ZFEÚ, ktorou navrhuje, aby Súdny dvor určil, či si Dánske kráľovstvo tým, že odmietlo považovať prepravu s viacerými miestami nakládky a viacerými miestami vykládky za jednu kabotážnu prepravu, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z nariadenia č. 1072/2009.

5.

Treba poukázať na to, že hoci kabotáž predstavuje veľmi malú časť vnútroštátnej cestnej dopravy v Dánsku ( 5 ) a miera nelegálnej kabotáže je malá, ( 6 ) výklad pravidla „tri za sedem“ môže mať pre tento členský štát napriek tomu význam, keďže sa zdá, že Dánska sa osobitne dotýka takzvaná „systematická kabotáž“, pri ktorej „dopravcovia trávia väčšinu času uskutočňovaním vnútroštátnej prepravy v inom štáte EÚ“. Zrejme to spôsobujú pomerne vysoké mzdy vodičov v Dánsku ( 7 ) a pravdepodobne aj zemepisná poloha tohto členského štátu.

6.

Článok 2 nariadenia č. 1072/2009 stanovuje:

„Na účely tohto nariadenia:

…

…“

7.

V článku 8 nariadenia č. 1072/2009 sa uvádza:

„1.   Každý dopravca vykonávajúci prepravu v prenájme alebo za úhradu, ktorý je držiteľom licencie [Únie] a ktorého vodič, ak je štátnym príslušníkom tretieho štátu, je držiteľom osvedčenia vodiča, je za podmienok ustanovených v tejto kapitole oprávnený vykonávať kabotážnu prepravu.

2.   Dopravcovia uvedení v odseku 1 môžu po dodaní tovaru prepravovaného v rámci medzinárodnej prepravy z iného členského štátu alebo z tretej krajiny do hostiteľského členského štátu uskutočniť s tým istým vozidlom alebo v prípade jazdnej súpravy s motorovým vozidlom toho istého vozidla najviac tri následné kabotážne prepravy. Posledná vykládka počas kabotážnej prepravy pred opustením hostiteľského členského štátu sa musí uskutočniť do siedmich dní od poslednej vykládky v hostiteľskom členskom štáte počas dovozu v rámci medzinárodnej prepravy.

Dopravcovia môžu v lehote uvedenej v prvom pododseku uskutočniť niektoré alebo všetky kabotážne prepravy povolené podľa prvého pododseku v ktoromkoľvek členskom štáte za predpokladu, že sa obmedzia na jednu kabotáž v každom členskom štáte počas troch dní, ktoré nasledujú po vstupe prázdneho vozidla na územie predmetného členského štátu.

…“

8.

Bod 3 usmernení o pravidlách týkajúcich sa cestnej kabotáže v nariadení Európskeho parlamentu a Rady č. 1072/2009 z 21. októbra 2009 o spoločných pravidlách prístupu nákladnej cestnej dopravy na medzinárodný trh ( 8 ) (ďalej len „usmernenia o kabotáži“), ktoré Trafikstyrelsen (dopravný úrad, Dánsko) 21. mája 2010 uverejnil na svojej webovej stránke, znie:

„Kabotážna preprava je vymedzená ako vnútroštátna preprava zásielky od vyzdvihnutia tovaru až do jeho doručenia príjemcovi, ako sa stanovuje v nákladnom liste. Kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky alebo viaceré miesta doručenia.

…“

9.

Komisia listami z 9. septembra a 2. októbra 2013 v rámci pilotného postupu EÚ ( 9 ) požiadala Dánske kráľovstvo, aby poskytlo informácie o vnútroštátnych predpisoch týkajúcich sa kabotáže. Dánske kráľovstvo odpovedalo listami z 18. novembra a 12. decembra 2013.

10.

Komisia, ktorá sa neuspokojila s týmito odpoveďami, zaslala Dánskemu kráľovstvu 11. júla 2014 výzvu, v ktorej najmä uviedla, že tento členský štát porušil články 2 a 8 nariadenia č. 1072/2009. Podľa názoru Komisie usmernenia o kabotáži, podľa ktorých môže kabotážna preprava zahŕňať buď viaceré miesta nakládky, alebo viaceré miesta vykládky, ale nie oboje, neboli v súlade s týmito ustanoveniami, ktoré nestanovovali maximálny počet miest nakládky alebo vykládky.

11.

Listom z 9. septembra 2014 Dánske kráľovstvo predložilo pripomienky k výzve.

12.

Dňa 25. septembra 2015 zaslala Komisia Dánskemu kráľovstvu odôvodnené stanovisko. Komisia najmä uviedla, že definícia kabotážnej prepravy, podľa ktorej táto preprava zahŕňa buď viaceré miesta nakládky, alebo viaceré miesta vykládky, nie je v súlade s článkom 2 bodom 6 a článkom 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009.

13.

Listom z 25. novembra 2015 Dánske kráľovstvo predložilo pripomienky k odôvodnenému stanovisku.

14.

Keďže Komisia nepovažovala tvrdenia Dánskeho kráľovstva za presvedčivé, podala 25. októbra 2016 prejednávanú žalobu.

15.

Komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Dánske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 2 bodu 6 a článku 8 nariadenia č. 1072/2009, a zaviazal ho na náhradu trov konania.

16.

Dánske kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žalobu z dôvodu, že neporušilo ustanovenia nariadenia č. 1072/2009 týkajúce sa kabotáže. Dánske kráľovstvo ďalej navrhuje zaviazať Komisiu na náhradu trov konania.

17.

Písomné pripomienky predložila Komisia a Dánske kráľovstvo. Tak Dánske kráľovstvo, ako aj Komisia predniesli ústne pripomienky na pojednávaní konanom 11. októbra 2017.

18.

Komisia tvrdí, že Dánske kráľovstvo si tým, že umožnilo, aby kabotážna preprava zahŕňala buď viaceré miesta nakládky, alebo viaceré miesta vykládky, ale nie oboje, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 2 bodu 6 a článku 8 nariadenia č. 1072/2009.

19.

Po prvé Komisia uvádza, že článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 neupravuje najvyšší počet miest nakládky a/alebo vykládky v rámci tej istej kabotážnej prepravy. Preto jedna preprava môže zahŕňať akýkoľvek počet miest nakládky a/alebo vykládky. Usmernenia o kabotáži, podľa ktorých môže kabotážna preprava zahŕňať buď viaceré miesta nakládky, alebo viaceré miesta vykládky, ale nie oboje, preto dopĺňajú ďalšiu podmienku k podmienkam stanoveným v nariadení č. 1072/2009. Toto nariadenie totiž obmedzuje počet kabotážnych prepráv, ktoré možno uskutočniť po medzinárodnej preprave. Neobmedzuje počet miest nakládky a/alebo vykládky v rámci kabotážnej prepravy.

20.

Po druhé Komisia tvrdí, že definícia kabotážnej prepravy je upravená výlučne v článku 2 bode 6 a článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009. Členské štáty preto nemajú v tomto smere nijakú voľnú úvahu. Môže existovať len jeden výklad pojmu kabotážna preprava. Tento výklad sa nachádza v dokumente, ktorý vydala Komisia v podobe otázok a odpovedí (ďalej len „otázky a odpovede“) ( 10 ) a ktorý je uverejnený na webovej stránke Generálneho riaditeľstva Komisie pre mobilitu a dopravu. Tento dokument je záväzný pre všetky členské štáty. V tejto súvislosti je nepodstatné, že Výbor pre cestnú dopravu, ktorý sa skladá zo zástupcov členských štátov, nehlasoval o tomto dokumente, keďže hlasovanie sa nevyžadovalo.

21.

Po tretie Komisia uznáva, že Výbor pre cestnú dopravu pôvodne konštatoval, že kabotážna preprava môže zahŕňať len „viaceré miesta nakládky alebo viaceré miesta doručenia“. K tomuto stanovisku sa však dospelo na zasadnutí uvedeného výboru, ktoré sa konalo 17. novembra 2009, teda predtým, ako sa začalo uplatňovať nariadenie č. 1072/2009. Dňa 14. mája 2010 ( 11 ), keď sa začali uplatňovať články 8 a 9 nariadenia č. 1072/2009, vznikli problémy v súvislosti s definíciou kabotážnej prepravy. Výbor pre cestnú dopravu preto opäť diskutoval o tejto otázke na zasadnutí z 25. októbra 2010. Na tomto zasadnutí zástupcovia členských štátov dospeli k dohode. Konštatovali, že kabotážna preprava môže zahŕňať „viaceré miesta nakládky, viaceré miesta doručenia alebo prípadne aj viaceré miesta nakládky a doručenia“. Tento výklad pojmu kabotážna preprava následne Komisia zverejnila v podobe vyššie uvedených otázok a odpovedí.

22.

Po štvrté podľa názoru Komisie nemožno tvrdiť, že ak by sa dovolilo, aby kabotážna preprava zahŕňala viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky, odporovalo by to cieľu nariadenia č. 1072/2009 a skutočnosti, že kabotáž má dočasnú povahu. Je to tak preto, lebo jej dočasnú povahu zaručuje pravidlo „tri za sedem“ stanovené v článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009.

23.

Po piate Komisia tvrdí, že – v rozpore s tým, čo uvádza Dánske kráľovstvo – výklad pojmu kabotážna preprava uvedený v usmerneniach o kabotáži je v rozpore so zásadou proporcionality. Tým, že sa dopravcom nerezidentom bráni vo vykonávaní kabotážnej prepravy s viacerými miestami nakládky a viacerými miestami vykládky, sa neprimerane obmedzujú príležitosti týchto dopravcov vykonávať kabotážnu prepravu. Naopak, ak sa dopravcom nerezidentom dovolí uskutočňovať prepravy s viacerými miestami nakládky a viacerými miestami vykládky, zabráni sa tým jazdám bez nákladu a zvýši sa efektivita dopravy.

24.

Dánske kráľovstvo tvrdí, že tým, že dovolilo, aby kabotážna preprava zahŕňala buď viaceré miesta nakládky, alebo viaceré miesta vykládky, ale nie oboje, neporušilo článok 2 bod 6 a článok 8 nariadenia č. 1072/2009.

25.

Dánske kráľovstvo uvádza, že nariadenie č. 1072/2009 neupravuje kabotážnu prepravu vyčerpávajúcim spôsobom, keďže ustanovenia tohto nariadenia týkajúce sa kabotáže sú nejednoznačné. Členské štáty preto môžu prijať opatrenia na vykonanie týchto ustanovení, pokiaľ sú tieto opatrenia v súlade so zásadou proporcionality.

26.

Po prvé Dánske kráľovstvo tvrdí, že nariadenie č. 1072/2009 jednoznačne nevymedzuje kabotážnu prepravu. Toto nariadenie nestanovuje, koľko miest nakládky a/alebo miest vykládky môže zahŕňať kabotážna preprava. Preto nemožno určiť, či bol dosiahnutý limit troch prepráv, ktorý je stanovený v článku 8 ods. 2 tohto nariadenia. O tejto nejednoznačnosti svedčí aj skutočnosť, že i) Komisia pôvodne zastávala rovnaký názor ako Dánske kráľovstvo a zmenila ho až na zasadnutí Výboru pre cestnú dopravu z 25. októbra 2010; ii) Komisia sama v správe z roku 2014 ( 12 ) uznala, že definícia kabotáže v nariadení č. 1072/2009 je nejednoznačná a treba ju zmeniť, a iii) členské štáty vykladajú tento pojem odlišne.

27.

Po druhé Dánske kráľovstvo tvrdí, že usmernenia o kabotáži sú vhodné na dosiahnutie cieľa sledovaného nariadením č. 1072/2009. Cieľom tohto nariadenia je zabrániť dopravcovom nerezidentom vo vykonávaní trvalej kabotáže v hostiteľskom členskom štáte. Ak by kabotážna preprava mohla zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky, veľký počet jázd by sa mohol považovať za jednu kabotážnu prepravu. Limit troch prepráv stanovený v článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 by stratil zmysel. Kabotáž by už nebola „dočasná“, ako to vyžaduje článok 2 bod 6 tohto nariadenia.

28.

Po tretie Dánske kráľovstvo tvrdí, že usmernenia o kabotáži nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa nariadenia č. 1072/2009. Najmä nevyžadujú, aby kabotážna preprava zahŕňala jedno miesto nakládky a jedno miesto vykládky. Okrem toho dánske právo nestanovuje obmedzenie týkajúce sa počtu odosielateľov a príkazcov. Usmernenia o kabotáži sú preto v súlade so zásadou proporcionality.

29.

Najprv vysvetlím, že článok 2 bod 6 a článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 neriešia otázku, či kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. Potom posúdim, či tieto ustanovenia priznávajú členským štátom voľnú úvahu na prijatie vykonávacích opatrení na ich uplatňovanie. Keďže podľa môjho názoru je to tak, posúdim proporcionalitu usmernení o kabotáži. Napokon sa budem zaoberať otázkou právnej sily otázok a odpovedí, ktoré Komisia uverejnila na svojej webovej stránke a v ktorých je uvedený výklad pojmu kabotážna preprava podaný Komisiou.

30.

Poznamenávam, že v článku 2 bode 6 nariadenia č. 1072/2009 vôbec nie sú spomenuté miesta nakládky alebo vykládky. V tomto ustanovení sa len zdôrazňuje „dočasná“ povaha kabotážnej prepravy.

31.

V článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 tiež vôbec nie sú spomenuté miesta nakládky alebo vykládky. V tomto ustanovení sa uvádza, že do siedmich dní od medzinárodnej prepravy možno uskutočniť najviac tri kabotážne prepravy. ( 13 ) Je pravda, že článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 spresňuje, že kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta vykládky. Podľa poslednej vety prvého pododseku tohto ustanovenia sa totiž „posledná vykládka počas kabotážnej prepravy… musí uskutočniť do siedmich dní od poslednej vykládky… počas dovozu v rámci medzinárodnej prepravy“. ( 14 ) Článok 8 ods. 2 tohto nariadenia však nespresňuje, či kabotážna preprava môže zahŕňať aj viaceré miesta nakládky. V tomto ustanovení sa teda neuvádza, či preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky.

32.

Inak povedané, článok 2 bod 6 a článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 jednoducho neriešia otázku, či kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky.

33.

Naproti tomu v usmerneniach o kabotáži sa jasne uvádza, že „kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky alebo viaceré miesta doručenia“ ( 15 ), a preto tieto usmernenia zakazujú prepravy, ktoré zahŕňajú viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. Dánske kráľovstvo sa pri prijímaní usmernení o kabotáži jednoznačne zaoberalo touto otázkou a rozhodlo o nej.

34.

Treba teda určiť, či nariadenie č. 1072/2009 priznalo Dánskemu kráľovstvu voľnú úvahu na prijatie usmernení o kabotáži s cieľom objasniť definíciu kabotážnej prepravy a pravidlo „tri za sedem“ stanovené v článku 2 bode 6 a článku 8 ods. 2 tohto nariadenia.

35.

Chcel by som zdôrazniť, že aktom práva Únie, ktorého ustanovenia Dánske kráľovstvo údajne porušilo, je nariadenie, a nie smernica.

36.

Nariadenia sú – na rozdiel od smerníc – podľa článku 288 druhého odseku ZFEÚ záväzné vo svojej celistvosti a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch. Členské štáty preto nemôžu prijať vnútroštátne opatrenia, ktoré reprodukujú znenie nariadenia. ( 16 ) Tiež nemôžu prijať vnútroštátne opatrenia ovplyvňujúce rozsah pôsobnosti nariadenia ( 17 ) alebo jeho ustanovení.

37.

To však neznamená, že členské štáty nemôžu prijať nijaké opatrenie na vykonanie nariadení. Je to tak preto, lebo niektoré ustanovenia nariadení môžu na svoje uplatnenie vyžadovať, aby členské štáty prijali vykonávacie opatrenia. ( 18 ) Inak povedané, nariadenia nemusia vyčerpávajúcim spôsobom upraviť danú problematiku a môžu priznať členským štátom voľnú úvahu na prijatie opatrení na ich uplatňovanie. ( 19 )

38.

Podľa ustálenej judikatúry členské štáty môžu prijímať vykonávacie opatrenia k nariadeniu v prípade, ak tieto opatrenia neobmedzujú jeho priamu uplatniteľnosť, nezastierajú jeho povahu ako práva Únie a spresňujú, že sa nimi vykonáva voľná úvaha v rozsahu vymedzenom týmto nariadením, pričom zostávajú v medziach stanovených jeho ustanoveniami. ( 20 )

39.

Vychádzajúc z príslušných ustanovení dotknutého nariadenia vykladaných s ohľadom na jeho ciele treba určiť, či tieto ustanovenia zakazujú, ukladajú alebo umožňujú členským štátom vydať niektoré vykonávacie opatrenia a či, najmä v tomto poslednom uvedenom prípade, dotknuté opatrenie spadá do rámca voľnej úvahy priznanej každému členskému štátu. ( 21 )

40.

V prejednávanej veci článok 2 bod 6 ani článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 neodkazuje na vnútroštátne právo. Žiadne z týchto ustanovení výslovne nesplnomocňuje členské štáty na prijatie vykonávacích opatrení týkajúcich sa definície pojmu kabotážna preprava alebo pravidla „tri za sedem“. Také splnomocnenie nevyplýva ani zo žiadneho iného ustanovenia nariadenia č. 1072/2009. ( 22 )

41.

Členské štáty však môžu prijať opatrenia na vykonanie nariadení, aj keď na to nie sú výslovne splnomocnené. ( 23 )

42.

Napríklad v článku 3 druhom odseku nariadenia Rady (ES) č. 1/2005 ( 24 ) sa uvádza, že jednou podmienkou, ktorú treba dodržať pri preprave zvierat, je, aby „priestor, v ktorom sa zvieratá nachádzajú, m[al] dostatočnú… výšku, ktorá je primeraná ich veľkosti a zamýšľanej ceste“. Pokiaľ však ide o cestnú prepravu ošípaných, nariadenie č. 1/2005 nestanovuje číselne vyjadrené normy týkajúce sa výšky vnútorných oddelení, v ktorých sa tieto zvieratá prepravujú. Tiež výslovne nesplnomocňuje členské štáty, aby stanovili také požiadavky. Napriek tomu Súdny dvor rozhodol, že členské štáty môžu prijať vykonávacie opatrenia stanovujúce číselne vyjadrené normy, pokiaľ ide o vnútornú výšku oddelení, v ktorých sa prepravujú ošípané. ( 25 )

43.

V článku 5 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ( 26 ) sú rovnako uvedené sankcie, ktoré „môžu“ byť uložené v prípade porušenia ustanovení práva Únie, ktoré poškodzuje rozpočet Únie. ( 27 ) V článku 7 nariadenia č. 2988/95 sa uvádza, že tieto sankcie možno uložiť hospodárskym subjektom, ktoré spáchali takú nezrovnalosť, alebo osobám, ktoré sú povinné prevziať zodpovednosť za nezrovnalosť alebo za zabezpečenie toho, aby k nej nedošlo. Nariadenie č. 2988/95 však nespresňuje, v akej situácii a na koho sa uplatní každá zo sankcií uvedených v článku 5. Tiež výslovne nesplnomocňuje členské štáty, aby prijali predpisy v tejto súvislosti. ( 28 ) Súdny dvor napriek tomu rozhodol, že členské štáty môžu, a dokonca musia prijať predpisy v tejto oblasti. ( 29 )

44.

Chcel by som poukázať na to, že – ako tvrdí Dánske kráľovstvo – skutočnosť, že ustanovenie nariadenia je sformulované všeobecne alebo nepresne, svedčí o tom, že sú potrebné vnútroštátne vykonávacie opatrenia. Ako Súdny dvor rozhodol vo veci Zerbone, „v prípade ťažkostí s výkladom môžu byť vnútroštátne orgány nútené prijať podrobné pravidlá na uplatňovanie nariadenia [Únie] a zároveň objasniť akékoľvek vzniknuté pochybnosti“. ( 30 ) Vo veci Danske Svineproducenter Súdny dvor priznal členským štátom určitú mieru voľnej úvahy na stanovenie číselne vyjadrených noriem týkajúcich sa výšky vnútorných oddelení na cestnú prepravu ošípaných, lebo uplatniteľné nariadenie nestanovovalo „presne“ výšku takých oddelení, teda samo nestanovovalo číselne vyjadrené normy. ( 31 ) Podobne vo veci SGS Belgium Súdny dvor uznal, že členské štáty sú oprávnené prijať vykonávacie opatrenia stanovujúce sankcie, lebo príslušné ustanovenia nariadenia č. 2988/95 „len uprav[ovali] všeobecné pravidlá“ a „neurč[ovali], ktorá zo sankcií uvedených v článku 5… sa musí uplatniť…, ani kategóriu účastníkov, ktorým sa má takáto sankcia… uložiť“. ( 32 )

45.

Z dôvodov, ktoré uvediem nižšie, sa domnievam, že v prejednávanej veci článok 2 bod 6 a článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 vyžadujú prijatie vnútroštátnych vykonávacích opatrení, aj keď výslovne neupravujú prijatie takých opatrení.

46.

Po prvé s cieľom zistiť, či bol dosiahnutý limit troch prepráv stanovený v článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009, je potrebné rozhodnúť, či jazda, ktorá zahŕňa viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky, predstavuje jednu kabotážnu prepravu, dve prepravy alebo viaceré prepravy. Pokiaľ túto otázku neobjasnia členské štáty, limit troch prepráv nemožno uplatniť.

47.

Po druhé článok 2 bod 6 nariadenia č. 1072/2009 vymedzuje kabotážnu prepravu všeobecne, pričom len stanovuje, že je to „vnútroštátna preprava“ a že sa vykonáva „dočasne“. Ako som poznamenal v bode 44 vyššie, skutočnosť, že ustanovenie je sformulované nepresne, svedčí o tom, že sú potrebné vnútroštátne vykonávacie opatrenia.

48.

Po tretie odlišné výklady pojmu kabotážna preprava zo strany členských štátov ( 33 ) svedčia o nejednoznačnosti a nepresnosti článku 2 bodu 6 a článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009.

49.

Niektoré členské štáty, napríklad Holandsko ( 34 ) a Švédsko ( 35 ), súhlasia s Komisiou v tom, že kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. Iné členské štáty, napríklad Dánsko alebo donedávna aj Fínsko, sa domnievajú, že preprava nemôže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. ( 36 ) Podľa niektorých vnútroštátnych predpisov sú prípustné výnimky z tohto druhého uvedeného stanoviska, pokiaľ ide o jedinú zmluvu o preprave nákladu, v ktorej sú uvedené viaceré miesta nakládky a miesta vykládky, alebo vtedy, keď sa tovar vyzdvihne z rôznych miest od jedného odosielateľa a/alebo doručí na rôzne miesta jednému príjemcovi. ( 37 ) Tiež by som chcel spomenúť stanovisko orgánov Spojeného kráľovstva, ktoré pri určovaní počtu prepráv v prípade, ak dochádza k viacnásobnému vyzdvihnutiu a viacnásobnému doručeniu, „vychádzajú z počtu uskutočnených vyzdvihnutí alebo z počtu uskutočnených doručení, podľa toho, ktorý z nich je nižší“. ( 38 )

50.

Po štvrté samotná Komisia uznala potrebu objasniť pojem kabotážna preprava v správe o stave trhu cestnej dopravy v Únii, v ktorej uviedla, že „cieľom revízie [nariadenia č. 1072/2009] by… malo byť vyjasnenie [jeho] problematických pojmov…, najmä vymedzenia… pojmu kabotáže“. ( 39 )

51.

Preto mi nie je jasné, ako možno vytýkať Dánskemu kráľovstvu, že prijalo vnútroštátne predpisy na uplatňovanie článku 2 bodu 6 a článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009.

52.

Napokon treba zdôrazniť, že na tomto závere nič nemení skutočnosť, že Komisia v roku 2017 navrhla zmeniť definíciu kabotážnej prepravy tak, aby stanovovala, že preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. ( 40 )

53.

Podľa článku 2 ods. 2 návrhu Komisie z roku 2017 sa má totiž článok 2 bod 6 nariadenia č. 1072/2009 nahradiť týmto znením: „‚kabotážna preprava‘ je vnútroštátna preprava za poplatok alebo úhradu vykonávaná na dočasnom základe v hostiteľskom členskom štáte, ktorá zahŕňa prepravu od vyzdvihnutia tovaru v jednom alebo viacerých miestach nakládky až po dodanie do jedného alebo viacerých miest doručenia, ako sa stanovuje v nákladnom liste“. ( 41 )

54.

Skutočnosť, že Komisia navrhuje zmeniť článok 2 bod 6 nariadenia č. 1072/2009 tak, aby stanovoval, že kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky, neznamená, že pred touto zmenou alebo v prípade, ak k tejto zmene nedôjde, členské štáty nemôžu povoliť, aby preprava zahŕňala viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. Tiež neznamená, že pred touto zmenou alebo v prípade, ak k tejto zmene nedôjde, sú členské štáty povinné povoliť, aby preprava zahŕňala viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. Ako som totiž vysvetlil, súčasný článok 2 bod 6 nariadenia č. 1072/2009 jednoducho nerieši túto otázku. V návrhu Komisie z roku 2017 bol vybratý jeden výklad. Tento návrh nič nemení na tom, že súčasná definícia kabotážnej prepravy je sformulovaná veľmi všeobecne, a teda priznáva členským štátom voľnú úvahu, aby si vybrali jeden alebo druhý výklad.

55.

Chcel by som tiež zdôrazniť, že v roku 2017 Komisia tiež navrhla zrušiť pravidlo „tri za sedem“. Zatiaľ čo dopravcovia nerezidenti sú v súčasnosti oprávnení uskutočniť tri kabotážne prepravy do siedmich dní od poslednej vykládky v rámci medzinárodnej prepravy, podľa návrhu Komisie z roku 2017 majú mať dovolené uskutočniť neobmedzený počet prepráv za kratšie obdobie, a to do piatich dní od poslednej vykládky v rámci medzinárodnej prepravy. ( 42 )

56.

Ak by sa článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 zmenil tak, ako navrhuje Komisia, nebolo by už potrebné počítať kabotážne prepravy, keďže by už neexistovalo obmedzenie počtu prepráv, ktoré možno uskutočniť za referenčné obdobie. Preto by sa otázka, či preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky, stala nepodstatnou a navrhovaná zmena článku 2 bodu 6 nariadenia č. 1072/2009 by stratila význam.

57.

V každom prípade poznamenávam, že o návrhu Komisie z roku 2017 sa momentálne diskutuje a že viaceré členské štáty vyjadrili svoj nesúhlas. ( 43 ) V čase vypracovania týchto návrhov sa len Komisia domnieva, že článok 2 bod 6 nariadenia č. 1072/2009 by sa mal zmeniť tak, ako bolo spomenuté vyššie.

58.

Z návrhu Komisie z roku 2017 na zmenu článku 2 bodu 6 nariadenia č. 1072/2009, tak aby stanovoval, že kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky, preto nemožno vyvodiť nijaký záver.

59.

Dospel som k záveru, že článok 2 bod 6 a článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 priznávajú členským štátom voľnú úvahu na prijatie vykonávacích opatrení, ktoré objasnia pojem kabotážna preprava.

60.

Opatrenia na vykonanie článku 2 bodu 6 a článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 prijaté členskými štátmi však musia byť v súlade so všeobecnými zásadami práva Únie, osobitne so zásadou proporcionality. ( 44 )

61.

Táto zásada, ktorá je uložená najmä legislatívnym a regulačným orgánom členských štátov pri uplatňovaní práva Únie, vyžaduje, aby prostriedky použité v ustanovení boli vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nešli nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie. ( 45 )

62.

Podľa môjho názoru sú usmernenia o kabotáži v súlade so zásadou proporcionality.

63.

Po prvé sú vhodné na dosiahnutie cieľa sledovaného nariadením č. 1072/2009, pokiaľ ide o kabotáž.

64.

Cieľom nariadenia č. 1072/2009, pokiaľ ide o kabotáž, je vytvoriť „prechodný… režim“. ( 46 ) K „ďalši[emu] otvárani[u]… kabotáže“ a zvýšenej liberalizácii dôjde len „podľa potreby“ vzhľadom na „účinnosť kontrol a vývoj pracovných podmienok v tejto profesii, ako aj harmonizáci[u] predpisov v oblastiach, ako je presadzovanie a poplatky za používanie ciest, ako aj právnych predpisov v sociálnej oblasti a v oblasti bezpečnosti“. ( 47 ) V tomto smere článok 17 ods. 3 nariadenia č. 1072/2009 priznáva Komisii úlohu posúdiť, či harmonizácia v týchto oblastiach „pokročil[a] do takej miery, že možno uvažovať o ďalšom otvorení domácich trhov cestnej dopravy vrátane kabotáže“. ( 48 )

65.

Inak povedané, cieľom nariadenia č. 1072/2009, pokiaľ ide o kabotáž, nie je úplne otvoriť domáce trhy dopravcom nerezidentom. Preto je podľa článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 kabotáž dovolená len po medzinárodnej preprave a je obmedzená na tri prepravy do siedmich dní od vykládky v rámci tejto medzinárodnej prepravy. V tejto súvislosti poznamenávam, že Komisia pri vypracovávaní návrhu, ktorý bol prijatý ako nariadenie č. 1072/2009, zvážila a odmietla možnosť, aby dopravcovia nerezidenti mali dovolené uskutočniť neobmedzený počet kabotážnych prepráv za obdobie jedného mesiaca. ( 49 ) Aj preto sa v odôvodnení 13 a článku 2 bode 6 nariadenia č. 1072/2009 zdôrazňuje „dočasná“ povaha kabotáže a v odôvodnení 15 tohto nariadenia je zdôraznené, že kabotáž by nemala byť „stála“ alebo „neprerušená“.

66.

Ak by sa dovolilo dopravcom nerezidentom uskutočniť tri kabotážne prepravy s neobmedzeným počtom miest nakládky a neobmedzeným počtom miest vykládky, limit troch prepráv stanovený v článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 by mohol stratiť význam. Napríklad dopravca nerezident by mohol naložiť tovar v mieste A, vyložiť nejaký tovar v mieste B, naložiť ďalší tovar v mieste C, vyložiť nejaký tovar v mieste D, naložiť ďalší tovar v mieste E a potom vyložiť všetok tovar v mieste F, pričom by stále uskutočnil len jednu kabotážnu prepravu. Dočasná povaha kabotáže by teda bola zaručená len prostredníctvom sedemdňového limitu.

67.

Zdôrazňujem, že – ako som spomenul v bode 65 vyššie – Komisia vo svojom návrhu, ktorý bol prijatý ako nariadenie č. 1072/2009, odmietla možnosť, aby bol povolený neobmedzený počet kabotážnych prepráv za určité obdobie (aj keď to bol jeden mesiac, a nie sedem dní). Taká možnosť bola len nedávno uvedená (v súvislosti s kratším, päťdňovým obdobím) v návrhu Komisie z roku 2017. ( 50 )

68.

Preto sa domnievam, že ak by sa povolila kabotážna preprava s neobmedzeným počtom miest nakládky a neobmedzeným počtom miest vykládky, bolo by to v rozpore s dočasnou povahou kabotáže upravenou v článku 2 bode 6 nariadenia č. 1072/2009, s limitom troch prepráv stanoveným v článku 8 ods. 2 a s cieľom nariadenia č. 1072/2009, pokiaľ ide o kabotáž.

69.

Naopak, cieľom toho, že dopravcovia nerezidenti nesmú uskutočňovať kabotážnu prepravu s viacerými miestami nakládky a viacerými miestami vykládky, je zabezpečiť, aby bola kabotáž dočasná, a dosiahnuť obmedzenú liberalizáciu trhu kabotáže.

70.

Usmernenia o kabotáži sú preto vhodné na dosiahnutie cieľa sledovaného nariadením č. 1072/2009, pokiaľ ide o kabotáž.

71.

Po druhé usmernenia o kabotáži nejdú nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.

72.

Je to tak preto, lebo – ako uvádza Dánske kráľovstvo – usmernenia o kabotáži nezakazujú prepravu, ktorá zahŕňa viaceré miesta nakládky a jedno miesto vykládky, ani prepravu zahŕňajúcu jedno miesto nakládky a viaceré miesta vykládky. Zakazujú len prepravu, ktorá zahŕňa viaceré miesta nakládky a viaceré miesta vykládky. Je to tak aj preto, lebo – ako poznamenáva Dánske kráľovstvo – usmernenia o kabotáži neobmedzujú počet odosielateľov alebo príkazcov.

73.

Dospel som k záveru, že Dánske kráľovstvo malo voľnú úvahu na prijatie usmernení o kabotáži, že tieto usmernenia sú v súlade so zásadou proporcionality a že v dôsledku toho Dánske kráľovstvo tým, že ich prijalo, neporušilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 2 bodu 6 a článku 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009.

74.

Na tomto závere nič nemení skutočnosť, že Komisia vydala otázky a odpovede, ( 51 ) ktoré boli uverejnené na webovej stránke jej Generálneho riaditeľstva pre mobilitu a dopravu a v ktorých sa uvádza, že „kabotážna preprava môže zahŕňať viaceré miesta nakládky, viaceré miesta doručenia alebo prípadne aj viaceré miesta nakládky a doručenia“. ( 52 )

75.

V tejto súvislosti Komisia uvádza, že jej výklad pojmu kabotážna preprava, ktorý je uvedený v otázkach a odpovediach, je záväzný pre členské štáty, lebo zástupcovia členských štátov diskutovali a schválili tento výklad na zasadnutí Výboru pre cestnú dopravu z 25. októbra 2010, ako aj preto, lebo tento výklad bol uverejnený na webovej stránke Komisie. ( 53 )

76.

Toto tvrdenie však podľa môjho názoru nemožno prijať. Otázky a odpovede nemožno považovať za záväzné pre členské štáty z nasledujúcich dôvodov.

77.

Po prvé poznamenávam, že hoci – ako tvrdí Komisia – otázky a odpovede boli uverejnené na webovej stránke Generálneho riaditeľstva pre mobilitu a dopravu, neboli uverejnené v Úradnom vestníku.

78.

Po druhé zdôrazňujem, že – v rozpore s tým, čo uvádza Komisia – zástupcovia členských štátov sa nezhodli na výklade pojmu kabotážna preprava, ktorý je uvedený v otázkach a odpovediach.

79.

V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že článok 2 bod 6 ani článok 8 ods. 2 nariadenia č. 1072/2009 nesplnomocňuje Komisiu, aby prijala akt, ktorým objasní pojem kabotážna preprava alebo pravidlo „tri za sedem“. Takéto splnomocnenie sa nenachádza ani v žiadnom inom ustanovení tohto nariadenia.

80.

Naopak, článok 4 ods. 2 tretí pododsek nariadenia č. 1072/2009 stanovuje, že Komisia „prispôsobí“ dobu platnosti licencie Únie vydanej dopravcom technickému pokroku. V článku 4 ods. 4 druhom pododseku a v článku 5 ods. 4 nariadenia č. 1072/2009 sa rovnako uvádza, že Komisia „prispôsobí“ technickému pokroku prílohy I a II, resp. prílohu III k tomuto nariadeniu. ( 54 ) Tak článok 4 ods. 2 tretí pododsek, ako aj článok 4 ods. 4 druhý pododsek a článok 5 ods. 4 nariadenia č. 1072/2009 vyžadujú, aby Komisia pri „prispôsob[ovaní]“ predmetných prvkov technickému pokroku postupovala v súlade s regulačným postupom s kontrolou uvedeným v článku 15 ods. 2 tohto nariadenia. Podľa tohto postupu, ktorý je upravený v článku 5a ods. 1 až 4 rozhodnutia Rady 1999/468/ES ( 55 ), zmeneného rozhodnutím Rady 2006/512/ES ( 56 ), sa vyžaduje hlasovanie príslušného výboru, v tomto prípade Výboru pre cestnú dopravu ( 57 ).

81.

Keďže žiadne ustanovenie nariadenia č. 1072/2009 nesplnomocňuje Komisiu, aby prijala akty, ktoré objasnia pojem kabotážna preprava alebo pravidlo „tri za sedem“, žiadne ustanovenie tohto nariadenia nevyžaduje, aby o týchto aktoch hlasoval Výbor pre cestnú dopravu. Je nepochybné, že na vydanie otázok a odpovedí sa nevzťahuje regulačný postup s kontrolou ani akýkoľvek iný postup, podľa ktorého sa vyžaduje hlasovanie tohto výboru. ( 58 ) Komisia to sama uznala vo svojich písomných pripomienkach. ( 59 )

82.

Okrem toho v článku 2 ods. 2 Rokovacieho poriadku Výboru pre cestnú dopravu ( 60 ) sa uvádza, že v programe rokovania vytvorenom na každé zasadnutie „sa rozlišuje“ na jednej strane medzi „návrhmi opatrení, ku ktorým má [tento] výbor vydať stanovisko v súlade s regulačným postupom s kontrolou“, a na druhej strane „ďalšími otázkami predloženými [tomuto] výboru pre informáciu alebo pre jednoduchú výmenu názorov“.

83.

Zo spisu vyplýva, že výklad pojmu kabotážna preprava sa nachádzal na programe dvoch zasadnutí Výboru pre cestnú dopravu. Tieto zasadnutia sa konali 17. novembra 2009 a 25. októbra 2010. Na každom z týchto zasadnutí sa o tejto otázke len diskutovalo. ( 61 ) Nehlasovalo sa o nej. ( 62 ) To naznačuje, že – ako Dánske kráľovstvo uviedlo na pojednávaní – táto otázka bola jednou z „ďalších otázok“ spomenutých v článku 2 ods. 2 Rokovacieho poriadku Výboru pre cestnú dopravu, ktoré boli predložené tomuto výboru „pre informáciu alebo pre jednoduchú výmenu názorov“.

84.

Definícia pojmu kabotážna preprava uvedená v otázkach a odpovediach teda ani zďaleka nebola schválená väčšinou členských štátov, ale predstavuje len výklad tohto pojmu zo strany Komisie.

85.

Okrem toho poznamenávam, že ak by sa uplatnil regulačný postup s kontrolou, samotné hlasovanie Výboru pre cestnú dopravu v prospech výkladu pojmu kabotážna preprava, ktorý podáva Komisia, by neznamenal, že tento výklad by sa stal záväzným pre členské štáty. Je to tak preto, lebo podľa článku 5a ods. 3 rozhodnutia 1999/468, zmeneného rozhodnutím 2006/512, treba na tento účel urobiť ďalšie kroky. ( 63 )

86.

Po tretie zdôrazňujem, že Komisia v posúdení vplyvu svojho návrhu z roku 2017 sama uznala, že otázky a odpovede „nie sú právne záväzné“. ( 64 ) Zástupca Komisie to zopakoval na pojednávaní. ( 65 )

87.

Otázky a odpovede teda podľa môjho názoru nemožno považovať za záväzné pre členské štáty.

88.

Z toho vyplýva, že Komisia nepreukázala, že Dánske kráľovstvo si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 2 bodu 6 a článku 8 nariadenia č. 1072/2009.

89.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor: