1. 

Môže byť opatrením predstavujúcim vývoj ustanovení schengenského acquis, na ktorom sa niektoré členské štáty nezúčastňujú, vytvorená určitá forma spolupráce s týmito členskými štátmi, a pokiaľ áno, za akých podmienok?

2. 

To je v podstate základná otázka prejednávanej veci, v ktorej Španielske kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor zrušil článok 19 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1052/2013 z 22. októbra 2013, ktorým sa zriaďuje európsky systém hraničného dozoru (EUROSUR) ( 2 ).

3.

Článok 4 Schengenského protokolu stanovuje: ( 3 )

„Írsko a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, [ktoré nie sú viazané schengenským acquis,] môžu kedykoľvek požiadať o pripojenie sa k niektorým, alebo všetkým ustanoveniam tohto acquis.

Rada rozhoduje o žiadosti jednomyseľne hlasmi svojich členov uvedených v článku 1 a zástupcu vlády dotknutého štátu.“

4.

Relevantné časti článku 5 Schengenského protokolu znejú takto:

„1.   Návrhy a iniciatívy založené na schengenskom acquis podliehajú príslušným ustanoveniam zmlúv.

Ak v tejto súvislosti Írsko alebo Spojené kráľovstvo písomne neoznámia v primeranej lehote Rade svoje želanie pripojiť sa, povolenie uvedené v článku 329 Zmluvy o fungovaní Európskej únie sa považuje za udelené členským štátom uvedeným v článku 1 a Írsku alebo Spojenému kráľovstvu, ak si jeden z nich želá zúčastniť sa spolupráce v daných oblastiach.

2.   Írsko alebo Spojené kráľovstvo môžu Rade do 3 mesiacov písomne oznámiť, že si neželajú zúčastniť sa na takomto návrhu alebo iniciatíve, aj vtedy, ak v ich prípade platí domnienka, že zaslali oznámenie podľa rozhodnutia podľa článku 4. V takom prípade sa Írsko alebo Spojené kráľovstvo nezúčastnia na jeho prijatí…

…“

5.

Podľa odôvodnenia 1 nariadenia č. 1052/2013 je zriadenie európskeho systému hraničného dozoru (ďalej len „Eurosur“) „nevyhnutné na posilnenie výmeny informácií a operačnej spolupráce medzi vnútroštátnymi orgánmi členských štátov, ako aj s Európskou agentúrou pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie… (ďalej len ‚agentúra‘). Systém EUROSUR bude týmto orgánom a agentúre poskytovať infraštruktúru a nástroje potrebné na zlepšenie ich situačnej informovanosti a reakčnej spôsobilosti na vonkajších hraniciach členských štátov Únie… na účely odhaľovania, prevencie a potláčania nelegálneho prisťahovalectva a cezhraničnej trestnej činnosti a prispievania k zabezpečovaniu ochrany životov migrantov a ich zachraňovaniu“.

6.

Odôvodnenie 15 vysvetľuje, že nariadenie „obsahuje ustanovenia o spolupráci so susednými tretími krajinami, pretože náležite štruktúrovaná a nepretržitá výmena informácií a spolupráca s týmito krajinami, a najmä so stredozemským regiónom, sú kľúčovými faktormi k dosiahnutiu cieľov systému EUROSUR“.

7.

Odôvodnenie 16 zas vysvetľuje, že nariadenie „obsahuje ustanovenia o možnosti úzkej spolupráce s Írskom a Spojeným kráľovstvom, ktoré môžu pomáhať pri lepšom dosahovaní cieľov systému EUROSUR“.

8.

V odôvodneniach 20 a 21 sa uvádza, že nariadenie predstavuje vývoj ustanovení schengenského acquis, na ktorom sa Spojené kráľovstvo a Írsko nezúčastňujú v súlade s rozhodnutím Rady 2000/365/ES ( 4 ) a rozhodnutím Rady 2002/192/ES. ( 5 ) Spojené kráľovstvo a Írsko sa preto nezúčastňujú na prijatí nariadenia, nie sú ním viazané a ani sa na ne nevzťahuje.

9.

Článok 19 („Spolupráca s Írskom a Spojeným kráľovstvom“) stanovuje:

„1.   Na účely tohto nariadenia môže výmena informácií a spolupráca s Írskom a so Spojeným kráľovstvom prebiehať na základe dvojstranných alebo viacstranných dohôd medzi Írskom alebo Spojeným kráľovstvom a jedným alebo viacerými susednými členskými štátmi alebo prostredníctvom regionálnych sietí založených na týchto dohodách. Kontaktnými miestami pre výmenu informácií so zodpovedajúcimi orgánmi Írska a Spojeného kráľovstva v rámci systému EUROSUR sú národné koordinačné centrá členských štátov. Uzavretie týchto dohôd sa oznámi Komisii.

2.   Dohody uvedené v odseku 1 sú obmedzené na výmenu nasledujúcich informácií medzi národným koordinačným centrom členského štátu a zodpovedajúcim orgánom Írska alebo Spojeného kráľovstva:

3.   Informácie, ktoré v kontexte systému EUROSUR poskytla agentúra alebo členský štát, ktorý nie je stranou dohody v zmysle odseku 1, nemožno poskytnúť Írsku alebo Spojenému kráľovstvu bez predchádzajúceho súhlasu agentúry alebo tohto členského štátu. Odmietnutím poskytnutia uvedených informácií Írsku alebo Spojenému kráľovstvu sú členské štáty a agentúra viazané.

4.   Následný prenos alebo ďalšie oznamovanie informácií vymenených podľa tohto článku tretím krajinám alebo tretím stranám sa zakazujú.

5.   Dohody uvedené v odseku 1 zahŕňajú ustanovenia o finančných nákladoch vyplývajúcich z účasti Írska a Spojeného kráľovstva na vykonávaní týchto dohôd.“

10.

Španielske kráľovstvo v žalobe navrhuje, aby Súdny dvor:

11.

Európsky parlament a Rada navrhujú, aby Súdny dvor:

12.

Uznesením predsedu Súdneho dvora z 19. mája 2014 bolo vyhovené návrhu Írska, Spojeného kráľovstva a Komisie na vstup do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Európskeho parlamentu a Rady.

13.

Na úvod môže byť užitočné poukázať na to, že nariadenie č. 1052/2013 bolo prijaté na základe článku 77 ods. 2 písm. d) ZFEÚ (opatrenia potrebné na postupné vytváranie integrovaného systému riadenia vonkajších hraníc). Ani jeden z účastníkov konania nespochybňuje správnosť použitia tohto právneho základu. Účastníci konania rovnako zhodne tvrdia, že kontrola hraníc je prvkom schengenského acquis, na ktorom sa Írsko a Spojené kráľovstvo nezúčastňujú. Írsko a Spojené kráľovstvo sa preto nezúčastnili na prijatí nariadenia č. 1052/2013.

14.

Španielske kráľovstvo v prejednávanej veci uvádza len jeden žalobný dôvod neplatnosti článku 19 uvedeného nariadenia. Španielske kráľovstvo v podstate tvrdí, že toto ustanovenie je v rozpore s článkami 4 a 5 Schengenského protokolu. Na podporu žalobného dôvodu uvádza niekoľko tvrdení. Zhrniem ich a budem sa nimi zaoberať v poradí, ktoré považujem za najlogickejšie.

15.

Po prvé španielska vláda tvrdí, že článok 19 nariadenia č. 1052/2013 je v rozpore s článkom 5 ods. 1 Schengenského protokolu vzhľadom na to, že Írsku a Spojenému kráľovstvu umožňuje zúčastňovať sa na vývoji takej oblasti schengenského acquis, ktorú neprijali. Súdny dvor totiž jasne uviedol, že článok 5 ods. 1 Schengenského protokolu možno uplatniť len na návrhy a iniciatívy so základom v takej oblasti schengenského acquis, účasť na ktorej bola členskému štátu umožnená v súlade s článkom 4 protokolu. ( 6 )

16.

Po druhé španielska vláda poukazuje na to, že článok 4 Schengenského protokolu upravuje osobitný postup na umožnenie účasti Írska a Spojeného kráľovstva na ustanoveniach schengenského acquis, ktorá je predpokladom ich účasti na vývoj tohto acquis. Domnieva sa však, že článok 19 nariadenia č. 1052/2013 zbavuje uvedené ustanovenie potrebného účinku v tom zmysle, že zavádza postup ad hoc na umožnenie účasti Írska a Spojeného kráľovstva na vývoji schengenského acquis, na ktorom sa nezúčastňujú. Inými slovami, znamená to obchádzanie postupu upraveného v článku 4.

17.

Po tretie španielska vláda uvádza, že odlišný výklad článkov 4 a 5 Schengenského protokolu by narušil koherentnosť systému vytvoreného nariadením č. 1052/2013. Tvrdí, že potenciálne uzatváranie rozličných dohôd podľa článku 19 uvedeného nariadenia zvyšuje roztrieštenosť systému Eurosur, v dôsledku čoho bude na zaručenie jeho koherentnosti potrebné stanoviť osobitné adaptačné opatrenia. Súdny dvor však rozhodol, že „koherentnosť schengenského acquis a jeho budúceho vývoja si vyžaduje, aby štáty, ktoré sa zúčastňujú na tomto acquis, neboli nútené, keď [ho] vyvíjajú… stanoviť osobitné adaptačné opatrenia pre ostatné členské štáty, ktoré sa nezúčastnili na prijatí opatrení týkajúcich sa predchádzajúcich štádií tohto vývoja“. ( 7 )

18.

Európsky parlament a Rada – podporované Írskom, Spojeným kráľovstvom a Komisiou – tieto tvrdenia spochybňujú. Uvedení účastníci konania poukazujú na to, že článok 19 nariadenia č. 1052/2013 upravuje možnosť zaviesť obmedzenú formu spolupráce medzi jedným alebo viacerými členskými štátmi, ktoré sa zúčastňujú na vytvorení systému Eurosur, na jednej strane a Írskom alebo Spojeným kráľovstvom na druhej strane. Takú spoluprácu podľa ich názoru nemožno prirovnávať k plnohodnotnej účasti na systéme Eurosur. Poukazujú tiež na to, že nariadenie č. 1052/2013 upravuje možnosť vytvoriť určité formy spolupráce so susednými tretími krajinami. ( 8 ) Ako ďalej uvádzajú, bolo by zvláštne, keby malo byť postavenie Írska a Spojeného kráľovstva horšie než postavenie susedných tretích krajín. Čo je ešte dôležitejšie, zákaz akejkoľvek formy spolupráce s Írskom a so Spojeným kráľovstvom by bol podľa názoru týchto účastníkov konania v rozpore so záujmami členských štátov, ktoré zriadili systém Eurosur, lebo výmena informácií umožnená článkom 19 nariadenia č. 1052/2013 môže byť v konečnom dôsledku v prospech celého systému.

19.

Kľúčová otázka prejednávanej veci sa v podstate týka toho, či opatrením predstavujúcim vývoj ustanovení schengenského acquis (ďalej len „opatrenie budujúce schengenský systém“), na ktorom sa niektoré členské štáty nezúčastňujú, môže byť právoplatne zriadená určitá forma spolupráce s týmito členskými štátmi, a pokiaľ áno, za akých podmienok.

20.

Touto otázkou sa budem zaoberať pri objasňovaní dôvodov, pre ktoré treba podľa môjho názoru zamietnuť jednotlivé tvrdenia, ktoré španielska vláda uvádza na podporu svojej žaloby.

21.

Prvé tvrdenie španielskej vlády spočíva v podstate v tom, že článok 19 nariadenia č. 1052/2013 stanovuje „účasť“ Írska a Spojeného kráľovstva na systéme Eurosur v rozpore s článkom 5 ods. 1 Schengenského protokolu.

22.

Na úvod treba pripomenúť, že v Schengenskom protokole – najmä v jeho článkoch 3, 4 a 5 – je pojem „účasť“ použitý s dvojakým významom: ako účasť na procesných aspektoch opatrenia budujúceho schengenský systém (prijatie opatrenia) a ako účasť na hmotnoprávnych aspektoch opatrenia budujúceho schengenský systém (uplatňovanie opatrenia).

23.

Súdny dvor už v rozsudku Spojené kráľovstvo/Rada konštatoval, že účasť členského štátu na prijímaní opatrenia budujúceho schengenský systém je možná iba vtedy, ak tento členský štát predtým pristúpil k oblasti schengenského acquis, do ktorej prijímané opatrenie patrí alebo ktorú rozvíja. ( 9 ) Súdny dvor vo svojom rozsudku odkázal osobitne na prijímanie opatrenia, keďže žalobca tvrdil, že Rada porušila článok 5 Schengenského protokolu tým, že ho vylúčila z postupu prijímania nariadenia č. 2007/2004. ( 10 )

24.

Podľa mňa je však jasné, že konštatovania Súdneho dvora možno použiť aj na účasť členského štátu na hmotnoprávnych aspektoch opatrenia budujúceho schengenský systém. Inými slovami, členský štát, ktorý neprijal určitú časť schengenského acquis, sa nemôže spolu a rovnocenne s ostatnými členskými štátmi zúčastňovať na uplatňovaní opatrenia budujúceho schengenský systém vychádzajúceho z uvedeného acquis. Tento výklad Schengenského protokolu sa odráža aj v odôvodneniach nariadenia č. 1052/2013: odôvodnenia 20 a 21 stanovujú, že Írsko a Spojené kráľovstvo „sa… nezúčastňuj[ú] na jeho prijatí“ a „nie [sú] ním viazané a ani nepodlieha[jú] jeho uplatňovaniu“. Zdá sa, že ani jeden z účastníkov konania v prejednávanej veci nespochybňuje tento výklad Schengenského protokolu.

25.

Z tohto dôvodu v zásade súhlasím s tvrdením španielskej vlády, že normotvorca EÚ nemôže prijať opatrenie budujúce schengenský systém, z ktorého pre členské štáty nezúčastňujúce sa na súvisiacom schengenskom acquis vyplýva postavenie, ktoré je v podstate alebo do veľkej miery podobné postaveniu členských štátov, ktoré k tomuto acquis pristúpili. Inými slovami, opatrenie budujúce schengenský systém nesmie umožniť niečo, čo je v podstate skrytou účasťou členských štátov, ktoré nepristúpili k súvisiacemu acquis. Také opatrenie by podľa môjho názoru bolo v rozpore s článkami 4 a 5 Schengenského protokolu v tom zmysle, že v zásade by išlo o obchádzanie postupov a podmienok účasti stanovených v týchto ustanoveniach. ( 11 )

26.

Musím však poukázať na to, že si nemyslím, že článok 19 nariadenia č. 1052/2013 zabezpečuje Írsku a Spojenému kráľovstvu postavenie, ktoré je v podstate alebo do veľkej miery podobné postaveniu členských štátov, ktoré prijali uvedené nariadenie. Nie som teda presvedčený o tom, že toto ustanovenie zavádza určitú formu účasti Írska a Spojeného kráľovstva na uplatňovaní systému Eurosur. Niekoľko skutočností je v rozpore s takým záverom.

27.

Po prvé ako zdôraznila írska vláda a vláda Spojeného kráľovstva, Írsko a Spojené kráľovstvo sa nezúčastňujú na ústrednom cieli nariadenia č. 1052/2013, ktorým je zriadenie „spoločného rámca“ na výmenu informácií a spoluprácu medzi členskými štáty a agentúrou s cieľom zlepšiť informovanosť o situácii na vonkajších hraniciach členských štátov Únie. ( 12 ) Členské štáty, ktoré sa zúčastňujú na systéme Eurosur, majú na tento účel prístup k všetkým informáciám obsiahnutým v „komunikačnej sieti“ ( 13 ) a najmä k „európskemu situačnému prehľadu“ alebo k „spoločnému súboru predhraničných spravodajských informácií“. ( 14 )

28.

Toto postavenie silno kontrastuje s postavením, ktoré dáva Írsku a Spojenému kráľovstvu nariadenie č. 1052/2013. Predmetný predpis totiž za určitých podmienok umožňuje len obmedzenú výmenu informácií medzi jedným alebo viacerými členskými štátmi na jednej strane a Írskom alebo Spojeným kráľovstvom na druhej strane.

29.

Členské štáty uzatvárajúce dvojstranné alebo viacstranné dohody s Írskom a so Spojeným kráľovstvom si môžu vymieňať len informácie uvedené v článku 19 ods. 2 písm. a) a c) nariadenia č. 1052/2013. Tieto informácie sa týkajú predovšetkým údajov relevantných pri hodnotení situácie na hraniciach uvedených dvoch štátov alebo ich susedných štátov. ( 15 ) Členské štáty zúčastňujúce sa na systéme Eurosur môžu okrem toho sprístupňovať len vlastné informácie. Naopak, informácie poskytnuté v kontexte systému Eurosur zo strany iného členského štátu alebo agentúry nemožno poskytnúť Írsku alebo Spojenému kráľovstvu bez predchádzajúceho súhlasu dotknutého členského štátu alebo agentúry. ( 16 )

30.

Po druhé, ako zdôraznila Rada a Európsky parlament, ani ďalšie hlavné zložky systému Eurosur upravené v článkoch 4 až 7 nariadenia č. 1052/2013 sa nevzťahujú na Írsko a Spojené kráľovstvo. Uvedené členské štáty napríklad nemajú povinnosť zriadiť národné koordinačné centrá v súlade s článkom 5 nariadenia. Írsko a Spojené kráľovstvo nemusia ani prijať opatrenia stanovené v článkoch 14 až 16 nariadenia s cieľom posilniť svoju reakčnú spôsobilosť.

31.

Po tretie predmetné ustanovenie umožňuje len spoluprácu medzi jedným alebo viacerými členskými štátmi na jednej strane a Írskom alebo Spojeným kráľovstvom na druhej strane. V rámci systému Eurosur nie je upravená nijaká spolupráca alebo iné formy súčinnosti medzi Írskom alebo Spojeným kráľovstvom a agentúrou. ( 17 ) Nejde o nepodstatný detail, lebo práca agentúry je kľúčová pre každodenné riadenie a fungovanie systému Eurosur. ( 18 )

32.

Na základe vyššie uvedených úvah si nemyslím, že možno vychádzať z toho, že dotknuté ustanovenie upravuje určitú formu účasti Írska a Spojeného kráľovstva na uplatňovaní systému Eurosur. V dôsledku toho sa domnievam, že článok 19 nariadenia č. 1052/2013 nie je v rozpore s článkom 5 ods. 1 Schengenského protokolu.

33.

Druhé tvrdenie španielskej vlády si vyžaduje analýzu otázky, či článok 19 nariadenia č. 1052/2013 v podstate zbavuje potrebného účinku článok 4 Schengenského protokolu v tom zmysle, že zavádza postup ad hoc na umožnenie účasti na vývoji schengenského acquis, ku ktorému Írsko a Spojené kráľovstvo nepristúpili. Cieľ článku 4 – ktorým je maximalizovať účasť členských štátov na schengenskom acquis – by bol ako taký ohrozený.

34.

Toto tvrdenie si zasluhuje pozorné preskúmanie.

35.

Chápem potrebu zabrániť tomu, aby členské štáty, ktoré nepristúpili k určitým častiam schengenského acquis, mohli využívať len také zložky súvisiacich opatrení budujúcich schengenský systém, ktoré považujú za vhodné, a nebrať do úvahy ostatné opatrenia. Neobmedzený prístup à la carte – hoci ide o oblasť práva EÚ, v ktorej je určitá diferenciácia prípustná – by nielenže sotva mohol byť v súlade so zásadou solidarity medzi členskými štátmi a zásadou rovnosti členských štátov vo vzťahu k Zmluvám, ktoré sú jadrom európskeho projektu integrácie, ( 19 ) ale taký prístup by bol tiež v rozpore s cieľom článku 4 Schengenského protokolu, ktorým je, ako uviedol Súdny dvor, úsilie o zabezpečenie čo najväčšej účasti všetkých členských štátov na schengenskom acquis. ( 20 )

36.

V prejednávanej veci si však nemyslím, že normotvorca EÚ použil prístup à la carte v súvislosti so spoluprácou s Írskom a so Spojeným kráľovstvom v rámci systému Eurosur, ktorý by mohol ohroziť dosiahnutie cieľa článku 4 Schengenského protokolu.

37.

Po prvé, ako som objasnil v bodoch 26 až 31 týchto návrhov, kľúčové aspekty systému Eurosur sa na Írsko a Spojené kráľovstvo nevzťahujú. Článok 19 nariadenia č. 1052/2013 umožňuje len vytvorenie obmedzených foriem spolupráce v rámci uplatňovania systému Eurosur.

38.

Po druhé sa domnievam, že riziko ohrozenia cieľa článku 4 Schengenského protokolu by nastalo predovšetkým v prípade, že z opatrenia budujúceho schengenský systém by vyplynulo špeciálne alebo osobitné postavenie členských štátov, ktoré nepristúpili k acquis, v oblastiach, v ktorých to primárne nie je v záujme členských štátov, ktoré sa na uvedenom opatrení zúčastňujú. O spolupráci s členskými štátmi, ktoré sa nepodieľajú na opatrení budujúcom schengenský systém, by sa totiž nemalo uvažovať len s ohľadom na vnútroštátne záujmy uvedených členských štátov. Domnievam sa, že otázka, či je taká spolupráca vhodná, a ak áno, v akej podobe, je predovšetkým politickou záležitosťou, o ktorej musí rozhodnúť normotvorca EÚ, pričom toto rozhodnutie môže preskúmať súd len z hľadiska zjavne nesprávneho právneho posúdenia. ( 21 )

39.

Pokiaľ ide o nariadenie č. 1052/2013, bez problémov súhlasím s tými účastníkmi konania, ktorí tvrdia, že umožnenie určitých foriem výmeny informácií s Írskom a so Spojeným kráľovstvom, pokiaľ ide o situáciu na hraniciach, je aj v záujme členských štátov zúčastňujúcich sa na systéme Eurosur (a teda aj v záujme celej Únie). Spolupráca s týmito krajinami by totiž mala za následok rozšírenie zemepisného územia podliehajúceho dozoru a nárast počtu vymieňaných informácií najmä vzhľadom na to, že hranice Írska i Spojeného kráľovstva sú súčasťou vonkajších hraníc Únie.

40.

Navyše, ako na pojednávaní zdôraznila vláda Spojeného kráľovstva, je možné, že informácie získané od Írska alebo Spojeného kráľovstva členskými štátmi, ktoré s uvedenými krajinami uzatvorili dohodu, budú prostredníctvom ich národných situačných prehľadov v konečnom dôsledku k dispozícii aj ďalším účastníkom systému Eurosur. Ostatné členské štáty preto môžu mať tiež úžitok z uzatvorenia dohôd podľa článku 19 nariadenia č. 1052/2013, hoci len čiastočne alebo nepriamo.

41.

Po tretie tvrdenie uvedené Španielskom v podstate znamená, že pokiaľ ide o vykonávanie opatrení budujúcich schengenský systém, články 4 a 5 Schengenského protokolu znemožňujú akúkoľvek spoluprácu s členskými štátmi, ktoré sa na uvedených opatreniach nepodieľajú.

42.

Také tvrdenie považujem za jednoznačne nesprávne. Ako Komisia opísala výstižnou metaforou, prijatie takého tvrdenia by znamenalo, že Írsko a Spojené kráľovstvo by sa v istom zmysle stali „vyhnancami“, s ktorými by v určitých oblastiach nebolo možné nadviazať nijaké vzťahy. Taký dôsledok by bol podľa všetkého neprimeraný v tom zmysle, že by penalizoval Írsko a Spojené kráľovstvo v rozsahu, ktorý prekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na povzbudenie uvedených krajín k účasti na schengenskom acquis a jeho vývoji. Mohli by totiž vzniknúť otázky v zmysle článku 4 ods. 3 ZEÚ. Ako Komisia zdôraznila na pojednávaní, zásada úprimnej spolupráce je vzájomná: členské štáty, ktoré nepristúpili k schengenskému acquis, by sa mali zdržať prijatia opatrení, ktoré by mohli ohroziť vývoj tohto acquis, no členské štáty, ktoré k uvedenému acquis pristúpili, by mali rešpektovať tie členské štáty, ktoré sa rozhodli zostať mimo, a pomáhať im.

43.

Taký výklad Schengenského protokolu by bol navyše aj v neprospech ostatných členských štátov a celej EÚ, lebo ako som uviedol v bodoch 39 a 40 týchto návrhov, spolupráca s členskými štátmi, ktoré nepristúpili k určitým častiam schengenského acquis, môže byť veľmi užitočná a žiaduca na zvýšenie účinnosti súvisiacich schengenských opatrení. Napokon ťažko môžem súhlasiť s tým, že opatrenie budujúce schengenský systém môže legitímne podnietiť spoluprácu so susednými tretími krajinami, ( 22 ) nie však s členskými štátmi EÚ, ktoré sa na ňom nepodieľajú. Súhlasím s tými účastníkmi konania, ktorí tvrdia, že postavenie uvedených členských štátov EÚ nemôže byť horšie než postavenie štátov, ktoré nie sú členmi EÚ. ( 23 ) Sotva je potrebné poukazovať na to, že – keďže články 19 a 20 nariadenia č. 1052/2013 sú do veľkej miery podobné – z tvrdenia Španielska podľa všetkého vyplýva, že posledné uvedené ustanovenie zavádza postup ad hoc na umožnenie účasti susedných tretích krajín. Bol by to totiž zvláštny záver.

44.

Z týchto dôvodov sa domnievam, že článok 19 nariadenia č. 1052/2013 nezbavuje potrebného účinku článok 4 Schengenského protokolu.

45.

Nakoniec ešte treba preskúmať posledné tvrdenie španielskej vlády týkajúce sa údajného oslabenia koherentnosti systému Eurosur. Španielska vláda tvrdí, že súčasná existencia rozličných dohôd s Írskom a so Spojeným kráľovstvom by spôsobila zvýšenie roztrieštenosti uvedeného systému a nútila by Úniu prijať osobitné adaptačné opatrenia finančnej a správnej povahy.

46.

Na úvod musím uviesť, že toto tvrdenie nepovažujem za úplne jasné. Chápem ho v tom zmysle, že podľa názoru španielskej vlády by uzatváranie rozličných dohôd s Írskom a so Spojeným kráľovstvom mohlo narušiť účinné a hladké fungovanie systému Eurosur.

47.

V tomto smere by som vôbec neváhal označiť za nezlučiteľné s článkami 4 a 5 Schengenského protokolu každé ustanovenie obsiahnuté v opatrení budujúcom schengenský systém, ktoré členskému štátu, ktorý sa na ňom nepodieľa, umožňuje ovplyvniť jeho správaním uplatňovanie alebo vykonávanie predmetného opatrenia.

48.

Nevidím však dôvod – a nevysvetlila ho ani španielska vláda –, pre ktorý by to platilo pre Írsko a Spojené kráľovstvo v rámci nariadenia č. 1052/2013. Nie som presvedčený o tom, že uzatváranie rozličných dohôd podľa článku 19 nariadenia by mohlo ohroziť správne a účinné fungovanie systému Eurosur.

49.

Je pravda, že členské štáty, ktoré uzatvorili dohody s Írskom alebo so Spojeným kráľovstvom, nemusia byť schopné deliť sa o všetky informácie získané na základe týchto dohôd prostredníctvom komunikačnej siete systému Eurosur. Nezdá sa však, že tieto dodatočné informácie, ktoré môžu byť viac či menej užitočné pre členské štáty, ktoré ich získali, by mohli ovplyvniť spôsobilosť alebo motiváciu uvedených členských štátov plniť svoje povinnosti v rámci systému Eurosur. Postavenie členských štátov podieľajúcich sa na systéme Eurosur, ktoré neuzatvorili nijakú dohodu s Írskom alebo so Spojeným kráľovstvom, by preto nebolo nijakým spôsobom negatívne ovplyvnené. Naopak, pravdepodobne by z toho mali úžitok, ako som už vysvetlil. ( 24 )

50.

Samotný článok 19 nariadenia č. 1052/2013 okrem toho na tento účel obsahuje dve ochranné doložky. V jeho odseku 1 je uvedené, že uzatvorenie každej dohody podľa tohto ustanovenia je potrebné oznámiť Komisii. Toto pravidlo má jednoznačne zabrániť vzniku možných problémov vyplývajúcich z uzatvárania takých dohôd. Pokiaľ by niektorá z týchto dohôd vyvolávala otázky týkajúce sa zlučiteľnosti so systémom upraveným v nariadení č. 1052/2013, Komisia by bola oprávnená začať voči zodpovedným členským štátom konanie pre nesplnenie povinnosti.

51.

Ďalšia ochranná doložka je obsiahnutá v článku 19 ods. 4, podľa ktorého „následný prenos alebo ďalšie oznamovanie informácií vymenených podľa [článku 19] tretím krajinám alebo tretím stranám sa zakazujú“. Zdá sa, že toto ustanovenie je spôsobilé zaručiť dôvernosť informácií vymieňaných s Írskom a so Spojeným kráľovstvom.

52.

Domnievam sa preto, že roztrieštenosť systému Eurosur by nebola výsledkom uzatvárania dohôd podľa článku 19 nariadenia č. 1052/2013, ale skôr nevyhnutným následkom ustanovení primárneho práva EÚ týkajúcich sa schengenského systému. Naopak, článok 19 sa túto roztrieštenosť usiluje obmedziť a racionalizovať tým, že zavádza niekoľko osobitných a prehľadných podmienok uzatvárania dvojstranných a viacstranných dohôd, ktoré nie sú v pôsobnosti systému Eurosur. Keby totiž neexistovalo také ustanovenie, akým je článok 19, členské štáty by mali ešte viac priestoru na uzatváranie medzinárodných zmlúv o poskytovaní informácií v oblasti hraničného dozoru.

53.

Chcem však poukázať na to, že španielska vláda nevysvetľuje ani to, aký druh osobitných adaptačných opatrení by Európska únia musela prijať na zabezpečenie koherentnosti systému Eurosur v prípade uzatváranie dohôd podľa článku 19 nariadenia č. 1052/2013.

54.

Je jasné, že Európska únia by nemusela prijímať nijaké osobitné adaptačné opatrenia, pokiaľ ide o náklady vyplývajúce z dohôd podľa článku 19 nariadenia č. 1052/2013. V odseku 5 tohto ustanovenia je totiž uvedené, že tieto dohody „zahŕňajú ustanovenia o finančných nákladoch vyplývajúcich z účasti Írska a Spojeného kráľovstva na vykonávaní týchto dohôd“.

55.

V každom prípade sa domnievam, že odkaz španielskej vlády na judikatúru Súdneho dvora v tejto súvislosti vychádza z nesprávneho výkladu uvedeného rozsudku. Súdny dvor v rozsudku Spojené kráľovstvo/Rada naozaj konštatoval, že členské štáty prijímajúce opatrenie budujúce schengenský systém nie sú nútené stanoviť osobitné adaptačné opatrenia pre ostatné členské štáty, ktoré sa nezúčastňujú na uvedenom opatrení alebo na súvisiacom acquis. ( 25 ) To však neznamená, že to nesmú urobiť, pokiaľ by prijatie určitých adaptačných opatrení mohlo byť vhodné alebo užitočné pre vývoj schengenského acquis.

56.

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy sa domnievam, že tretie tvrdenie, ktoré Španielske kráľovstvo uvádza na podporu svojej žaloby, treba tiež zamietnuť.

57.

Rád by som zhrnul svoje konštatovania v podobe všeobecnejšieho záveru.

58.

Nie som presvedčený o tom, že opatrením budujúcim schengenský systém, na ktorom sa niektoré členské štáty nezúčastňujú, nemôže byť vytvorená určitá forma spolupráce s týmito členskými štátmi. Naopak, istá spolupráca s nimi môže byť žiaduca, pokiaľ je pravdepodobné, že sa ňou posilní účinnosť takto zriadeného systému.

59.

Aby však taká spolupráca bola zlučiteľná s pravidlami stanovenými v Schengenskom protokole, musia byť dodržané určité podmienky. Nevymenujem ich taxatívne, no domnievam sa, že zvlášť dôležité sú nasledujúce podmienky.

60.

Po prvé vytvorená spolupráca nemôže predstavovať skrytú účasť na uplatňovaní opatrenia, ktorou by došlo k obídeniu podmienok a postupov upravených v článkoch 4 a 5 Schengenského protokolu. Domnievam sa, že je ťažké určiť jednoznačné kritérium, na základe ktorého by sa dalo rozlišovať medzi „účasťou“ a „spoluprácou“. V tomto smere sa však javí ako zvlášť relevantná otázka, či je postavenie členských štátov, ktoré sa nezúčastňujú na opatrení budujúcom schengenský systém, v podstate alebo do veľkej miery podobné postaveniu členských štátov, ktoré sa na uvedenom opatrení zúčastňujú.

61.

Po druhé by taká spolupráca nemala byť výsledkom prístupu à la carte, ktorý by bol v rozpore s účelom uvedených ustanovení: podporiť čo najvyššiu účasť všetkých členských štátov na schengenskom acquis a na jeho vývoji. Každú spoluprácu s členskými štátmi, ktoré sa nepodieľajú na opatrení budujúcom schengenský systém, treba v prvom rade ponímať vo vzťahu k záujmom členských štátov, ktoré sa na takom opatrení podieľajú.

62.

Po tretie by z uvedenej spolupráce nemalo pre členské štáty nezúčastňujúce sa na takom opatrení vyplynúť postavenie, ktoré by im prostredníctvom ich správania umožňovalo ovplyvniť správne a účinné fungovanie systému vytvoreného opatrením.

63.

Nemyslím si však, že článok 19 nariadenia č. 1052/2013 umožňuje spoluprácu s členskými štátmi nezúčastňujúcimi sa na systéme Eurosur, ktorá by vyvolávala niektorú z týchto otázok zlučiteľnosti so Schengenským protokolom.

64.

Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to navrhol účastník konania, ktorý vo veci mal úspech. Keďže Parlament a Rada navrhli zaviazať Španielske kráľovstvo na náhradu trov konania a Španielske kráľovstvo nemalo úspech vo svojich žalobných dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.

65.

V súlade s článkom 140 ods. 1 rokovacieho poriadku znášajú členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, vlastné trovy konania. Írsko, Spojené kráľovstvo a Komisia preto musia znášať vlastné trovy konania.

66.

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor: